Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Работники государственных корпораций как специальные субъекты трудового права 14
1.1. Дифференциация правового регулирования труда работников государственных корпораций 14
1.2. Правовой статус государственных корпораций 24
1.3. Источники трудового права, регулирующие труд работников государственных корпораций 36
Глава 2. Трудовые отношения работников государственных корпораций 54
2.1. Заключение и прекращение трудового договора с отдельными категориями работников государственных корпораций 54
2.2. Запреты и ограничения, установленные законодательством для работников государственных корпораций 78
2.3. Обязанности работников государственных корпораций по предотвращению конфликта интересов, возникающего в связи с исполнением трудовых обязанностей 104
Глава 3. Защита трудовых прав и законных интересов работников государственных корпораций 123
3.1. Государственный контроль (надзор) за соблюдением трудового законодательства и судебная защита прав работников государственных корпораций 123
3.2. Формирование специальных органов по соблюдению работниками требований к служебному поведению 140
Заключение 158
Библиографический список 168
- Правовой статус государственных корпораций
- Источники трудового права, регулирующие труд работников государственных корпораций
- Запреты и ограничения, установленные законодательством для работников государственных корпораций
- Формирование специальных органов по соблюдению работниками требований к служебному поведению
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования
Правовое положение государственных корпораций как
некоммерческих организаций в настоящее время регламентировано
Федеральным законом от 12 января 1996 года № 7 –ФЗ «О некоммерческих
организациях», а также специальными федеральными законами о создании
государственных корпораций. В соответствии с законодательством
государственные корпорации обладают особым (специфическим) правовым
статусом – являются частью государственного механизма, инструментом
проведения государственной политики в различных сферах. Специфика
правового статуса государственных корпораций обусловливает и
особенности правового регулирования труда занятых в них работников. В
отличие от работников других организаций для работников государственных
корпораций установлен ряд запретов и ограничений, которые в большей
степени соотносятся с запретами и ограничениями, предусмотренными для
государственных гражданских служащих. Этому вопросу посвящена
специальная статья Трудового кодекса Российской Федерации. Данное
обстоятельство дает определенные основания для вывода о намечающейся
тенденции сближения правового статуса работников государственных
корпораций и государственных служащих. Вместе с тем, в силу
принципиальных различий в профессиональной деятельности,
осуществляемой работниками государственных корпораций и
государственными служащими, их правовой статус не может быть идентичен. Вопрос о пределах гармонизации правового положения работников государственных корпораций и государственных служащих требует самостоятельного научного исследования и обоснования.
Действующее трудовое законодательство, а также законодательство о противодействии коррупции достаточно подробно регламентируют вопросы правового регулирования труда работников государственных корпораций. Сложившийся порядок можно было бы признать надлежащим, однако
существует большое количество неразрешенных окончательно вопросов,
связанных с особенностями правового положения работников
государственных корпораций. Одной из основных проблем является
колоссальная разрозненность правовых норм, закрепленных в большом
количестве нормативных правовых актов. Необоснованное дублирование
норм, большое количество отсылочных норм, а также часто меняющееся
(совершенствующееся) законодательство делают указанную сферу
регулирования крайне запутанной и малоэффективной. Вследствие этого при рассмотрении трудовых споров судами не всегда тщательно и досконально исследуются все обстоятельства, имеющие значение для разрешения дел, что может нарушать права работников государственных корпораций.
Сложность исследования заключается также в том, что всестороннее
изучение вопросов затруднено конфиденциальностью внутренней
нормативной информации государственных корпораций.
Таким образом, актуальность избранной темы обусловлена:
недостатками в сфере правового регулирования труда работников государственных корпораций;
сравнительно небольшим количеством научных исследований по изучению особенностей правового положения работников государственных корпораций;
объективной необходимостью комплексного теоретического анализа проблем правового регулирования труда работников государственных корпораций.
Степень научной разработанности темы исследования
Несмотря на активное развитие законодательства о противодействии коррупции и внедрение его норм в трудовое законодательство, тема правового регулирования труда работников государственных корпораций, а также его особенностей является новой и малоизученной. Проблема правового регулирования трудовых отношений работников государственных корпораций затрагивалась в правовой литературе, ей посвящен ряд научных
статей. Однако в них рассматривались лишь отдельные аспекты данной проблемы, само правовое регулирование трудовых отношений работников государственных корпораций остается практически не исследованной областью.
Государственные корпорации как субъект гражданского права
становились объектом внимания ученых и исследователей. В этой связи
следует отметить научные публикации доктора юридических наук
профессора кафедры предпринимательского права НИУ ВШЭ
А.Я. Курбатова по вопросам правового положения государственных корпораций1.
Наука трудового права не уделяла должного внимания исследованию вопросов инкорпорации норм антикоррупционной направленности в трудовое законодательство, что стало причиной «лоскутного» подхода к регулированию труда работников государственных корпораций, имеющего целью обеспечение возможности контроля деятельности таких работников государством. Отдельные вопросы правового положения работников государственных корпораций, установления в отношении них запретов и ограничений антикоррупционной направленности рассматривались в работах А.Ф. Ноздрачева, Ю.П. Орловского, Л.А. Ломакиной, Е.Г. Азаровой, М.А. Бочарниковой, Л.А. Егошиной, Т.Ю. Коршуновой, Т.Я. Хабриевой, Д.Е. Зайкова и других.
Комплексного исследования по этой теме в контексте трудового права (т.е. с точки зрения исследования трудовых отношений) за последнее время не проводилось, несмотря на активное развитие законодательства о государственных корпорациях и наличие ряда проблем, связанных с его применением.
1 Курбатов, А.Я. О судьбе государственных корпораций в России // В кн.: Очерки конституционной экономики. 10 декабря 2010 года: госкорпорации - юридические лица публичного права. - М.: Юстицинформ, 2010. - С. 305-317.; Курбатов, А.Я. Сферы деятельности государственных корпораций // Корпоративный юрист. - 2009. - № 6. - С. 9-12.; Курбатов, А.Я. Обеспечение целевого использования имущества государственными корпорациями // Законы России: опыт, анализ, практика. 2009. № 6. С. 104-107.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, возникающие в сфере регулирования труда работников государственных корпораций.
Предметом исследования являются нормы трудового и
антикоррупционного законодательства Российской Федерации,
регламентирующие отношения в сфере труда работников государственных
корпораций, а также нормы специального законодательства о
государственных корпорациях.
Цель и задачи диссертационного исследования
Целью работы является разработка концепции правового
регулирования труда работников государственных корпораций, его особенностей, выявление коллизий, пробелов норм и иных недостатков для выработки предложений по его совершенствованию. Для достижения указанной цели необходимо решение следующих задач:
-
выявить особенности возникновения и прекращения трудовых отношений с работниками государственных корпораций;
-
разработать классификацию работников государственных корпораций по различным основаниям в соответствии с ключевыми особенностями их правового статуса;
-
проанализировать запреты, ограничения и обязанности, налагаемые на работников государственных корпораций, и раскрыть их содержание;
-
изучить проблемы инкорпорации норм антикоррупционного законодательства в сферу регулирования трудовых отношений и предложить пути их решения;
-
оценить термины-новеллы «личная заинтересованность» и «конфликт интересов» с точки зрения их соответствия предмету трудового права;
-
изучить деятельность специальных органов – комиссий по соблюдению требований к служебному поведению, и разработать предложения по совершенствованию их деятельности.
Методологическую основу исследования составил диалектический
метод познания, позволяющий изучить все явления и процессы в развитии и
взаимосвязи. При написании работы были применены как общенаучные, так
и специальные методы исследования: системный метод, метод логического
анализа, историко-правовой, формально-юридический, сравнительно-
правовой, системно-структурный и иные методы. При сборе и анализе судебной практики, а также рассмотрении различных правовых ситуаций применялся метод моделирования и построения гипотез, эмпирический метод.
Теоретическую основу диссертационного исследования составили работы советских и современных российских ученых-юристов: Н.Г. Александрова, С.С. Алексеева, Д.Н. Бахраха, Л.Ю. Бугрова, М.О. Буяновой, В.Л. Гейхмана, С.Ю. Головиной, К.Н. Гусова, И.К. Дмитриевой, Е.А. Ершовой, И.Я. Киселева, Т.Ю. Коршуновой, А.М. Куренного, Ф.М. Левиант, Л.А. Ломакиной, А.М. Лушникова, М.В. Лушниковой, Н.Л. Лютова, С.П. Маврина, В.И. Миронова, М.В. Молодцова, А.Ф. Нуртдиновой, А.Ф. Ноздрачева, Ю.П. Орловского, А.Я. Петрова, Н.Н. Семенюты, Г.С. Скачковой, В.Н. Скобелкина, И.О. Снигиревой, О.В. Смирнова, Л.С. Таля, В.Н. Толкуновой, Т.Я. Хабриевой, Г.В. Хныкина, Е.Б. Хохлова, Л.А. Чикановой и др.
Нормативную основу диссертационного исследования составили
Трудовой кодекс Российской Федерации, Федеральный закон
«О некоммерческих организациях», Федеральный закон «О
противодействии коррупции», Федеральный закон «О государственной
гражданской службе Российской Федерации», специальные федеральные
законы о создании государственных корпораций, указы Президента
Российской Федерации, постановления Правительства Российской
Федерации, а также локальные нормативные акты государственных корпораций.
Эмпирическая основа исследования. В рамках работы исследованы
локальные нормативные акты государственных корпораций, судебные акты по вопросам разрешения трудовых споров о правомерности применения дисциплинарных взысканий к работникам государственных корпораций в случае нарушения ими установленных антикоррупционных запретов и ограничений, учтен практический опыт работы автора диссертации в правовом подразделении государственной корпорации.
На защиту выносятся следующие положения:
1. Нормы законодательства о противодействии коррупции в отношении
работников государственных корпораций не синхронизированы с трудовым
законодательством надлежащим образом: разработаны без учета того, что
отношения между работниками и государственными корпорациями как
работодателями регулируются трудовым законодательством.
Проведенный анализ позволяет утверждать, что новеллы, внедряемые в Трудовой кодекс Российской Федерации с целью совершенствования антикоррупционной политики России и возможного предотвращения конфликта интересов, нельзя признать удачными.
Вследствие распространения на работников государственных
корпораций порядка предотвращения и урегулирования конфликта интересов для государственных служащих одной из мер, которая предлагается к применению работодателем, провозглашается отвод (самоотвод) работника. Нормы об отводе (самоотводе) неприменимы к отношениям, регулируемым трудовым законодательством, в связи с чем распространение подобных положений на работников государственных корпораций недопустимо и должно быть исключено.
2. Целесообразен отказ от громоздкого и неудобного способа
распространения на работников государственных корпораций положений,
которые изначально разрабатывались для государственных служащих.
Распространение в отдельных случаях положений Федерального закона
«О противодействии коррупции»2 на работников государственных
2 Федеральный закон от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» // «Собрание
корпораций способствует ущемлению их прав, поскольку устанавливает более серьезные ограничения их правового положения по сравнению с правовым положением гражданских служащих.
На примере правового регулирования отстранения работника государственной корпорации от исполнения должностных обязанностей в качестве способа предотвращения или урегулирования конфликта интересов можно увидеть, что по сравнению с государственными служащими работникам государственных корпораций заработная плата в период отстранения от работы не начисляется на основании статьи 76 Трудового кодекса Российской Федерации, а сам период отстранения может быть существенно больше (до устранения обстоятельств, явившихся основанием для отстранения от работы).
Диссертант обосновывает необходимость самостоятельного правового регулирования в актах, содержащих нормы трудового права, порядка отстранения работников государственных корпораций от работы по указанным основаниям..
3. В Трудовом кодексе Российской Федерации впервые выделена
специальная статья «Особенности регулирования труда работников
государственных корпораций». Однако нормы, посвященные особенностям
труда и правовому положению работников государственных корпораций,
находят свое отражение не только в трудовом законодательстве, но также и в
Федеральном законе «О противодействии коррупции», Федеральном законе
«О государственной гражданской службе», специальных федеральных
законах о создании государственных корпораций, указах Президента
Российской Федерации, постановлениях Правительства Российской
Федерации, а также в локальных нормативных актах государственных корпораций. В этой связи полагаем возможным предложить принятие отдельного федерального закона, содержащего нормы, регулирующие труд таких работников, установление единых требований к формированию
законодательства РФ», 29.12.2008, № 52 (ч. 1), ст. 6228
локальных нормативных актов государственных корпораций. Необходимо введение в правовое регулирование единого акта, который бы кодифицировал налагаемые на работников государственных корпораций запреты, ограничения и обязанности, закрепленные в настоящее время в актах различного уровня. Это позволит исключить хаотичное «лоскутное» принятие норм и их беспорядочное дублирование.
4. Трудовой кодекс Российской Федерации, устанавливая особенности
правового регулирования труда работников государственных корпораций, не
предусматривает деления работников на различные категории. Вместе с тем,
правовое положение работников неодинаково, и от принадлежности к
определенной категории кардинально различается порядок возникновения и
прекращения трудовых отношений, а также объем запретов и обязанностей,
налагаемых на работников.
Учитывая данные обстоятельства, в исследовании разработана классификация работников государственных корпораций по различным основаниям: с точки зрения правового положения, оснований возникновения трудовых отношений, подчинения работников установленным запретам, ограничениям и обязанностям.
5. Порождает правовую неопределенность установленная Трудовым
кодексом Российской Федерации необходимость получения согласия
высшего органа управления государственной корпорации в деятельности
органов управления и контроля коммерческих организаций. Состав органов
управления коммерческих организаций должен обновляться с определенной
применимым законодательством (об акционерных обществах, об обществах с
ограниченной ответственностью) периодичностью, в связи с чем неясно, на
какой срок необходимо получать такое согласие – на каждый календарный
год или на срок полномочий действующего органа, в деятельности которого
принимает участие работник.
Вопросы согласования участия работников носят оперативный характер и не должны каждый раз выноситься на рассмотрение высшего
органа управления государственной корпорации, в связи с чем необходимо конкретизировать норму, установив периодичность получения такого согласия, срок действительности согласия, а также приоритетность субъекта или конкретной должности в органе коммерческой организации при предоставлении согласия.
-
Необходимо реформирование института представительства при рассмотрении дел комиссиями по соблюдению требований к служебному поведению работников государственных корпораций. Предлагается исключить норму Положения о комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению государственных служащих и урегулированию конфликта интересов, утвержденного указом Президента Российской Федерации от 1 июля 2010 года № 821, допускающую возможность отказа в удовлетворении ходатайства о приглашение на заседании комиссии представителя работника. Также предлагается дополнительно внести изменение в действующую норму о праве работника государственной корпорации заявлять ходатайство о допуске представителя к участию в заседании комиссии за 3 дня до заседания комиссии, установив право привлечения представителя в любой момент до вынесения комиссией решения.
-
На основе изучения практики применения законодательства разработан перечень типовых ситуаций, при которых может возникнуть ситуация конфликта интересов работников государственных корпораций. Данный перечень может быть внедрен в практическое применение государственными корпорациями, как при рассмотрении конкретных ситуаций, так и для разработки обучающих тестов для работников государственных корпораций.
Теоретическая и практическая значимость
исследования заключаются в следующих аспектах:
а) автором впервые исследован способ регламентации отношений, связанный с распространением запретов и ограничений, ранее характерных
только для государственных служащих, на работников других категорий;
б) автором впервые проведено комплексное исследование
особенностей правового регулирования труда работников государственных корпораций в Российской Федерации.
Результаты исследования могут быть использованы законодателем в
дальнейшей модернизации и совершенствовании трудового и
антикоррупционного законодательства, судами для совершенствования правоприменительной практики, в учебном процессе при преподавании общего курса «Трудовое право», а также специального курса «Особенности правового регулирования труда отдельных категорий работников».
Достоверность полученных результатов исследования,
опирающихся на анализ законодательства, практики его применения и
теоретическую базу диссертации – фундаментальные исследования
отечественных авторов по трудовому праву, подтверждается апробацией
результатов исследования в опубликованных научных изданиях,
выступлениях на научных конференциях, а также в практической деятельности государственных корпораций, в том числе в рамках работы автора исследования в правовом подразделении государственной корпорации.
Апробация и внедрение результатов исследования
Результаты настоящего диссертационного исследования обсуждены на
кафедре трудового права и права социального обеспечения факультета права
Национального исследовательского университета «Высшая школа
экономики», а также опубликованы в ряде научных изданий («Кадровик. Трудовое право для кадровика», «Право. Журнал Высшей школы экономики», «Вопросы российского и международного права», «Право и государство: теория и практика»). Результаты работы были представлены на всероссийских и международных научных и научно-практических конференциях:
1. Международной научной конференции студентов, аспирантов и
молодых ученых «Ломоносов-2015» (Россия, Москва, 2015);
-
Международной научной конференции студентов, аспирантов и молодых ученых «Ломоносов-2016» (Россия, Москва, 2016);
-
Одиннадцатой научно-практической конференции по трудовому праву «Особенности правового регулирования труда отдельных категорий работников» (НИУ ВШЭ) (Россия, Москва, 2016).
Структура и объем диссертации обусловлены целью и задачами исследования, необходимостью логичного и последовательного изложения материала. Диссертация состоит из введения, трех глав, объединяющих восемь параграфов, заключения и библиографического списка.
Правовой статус государственных корпораций
В соответствии с поручением Президента Российской Федерации от 12 ноября 2009 г. № Пр–3014 Правительству Российской Федерации было дано указание разработать механизм урегулирования конфликта интересов в государственных корпорациях, а также распространить на работников государственных корпораций отдельные ограничения, установленные для государственных служащих. В 2010 году Трудовой кодекс Российской Федерации был дополнен статьей-новеллой 3491, регламентирующей особенности правового труда работников государственных корпораций, государственных компаний.
Какие же критерии лежат в основе дифференциации труда именно данной категории работников и почему основным целевым вектором внесения изменений в Трудовой кодекс Российской Федерации было определено сближение правового статуса работников государственных корпораций и государственных служащих, а также соответствующее распространение отдельных запретов, ограничений и обязанностей, установленных для государственных служащих, на работников государственных корпораций?
По мнению диссертанта, это связано с существованием реальных факторов, которые объективно связаны, во-первых, с сущностью государственных корпораций, их функциями и предназначением, во-вторых, с правовым положением отдельных категорий работников государственных корпораций, а в-третьих – с высокой вероятностью осуществления деятельности, связанной с коррупционными рисками.
В.В. Кудашкин отмечает, что «имеются определенные сферы социальной действительности, в которых требуется реализация государственно управленческих функций в сочетании с осуществлением хозяйственной деятельности. Данные сферы имеют особенно важное значение для обеспечения безопасности государства либо для реализации государством социальных проектов в интересах всего общества. Эти сферы, во-первых, строго локализованы (например, сфера атомного энергетического комплекса страны) и, во-вторых, могут находиться в состоянии, при котором требуется активное воздействие со стороны государства, включая проведение хозяйственных мероприятий, отвечающих объективным потребностям общества и государства (например, сфера жилищно-коммунального хозяйства страны, нуждающаяся в существенной перестройке, сфера экономики страны, требующая модернизации и технологического развития). Сущность, содержание и состояние отношений, особо значимых для государства и общества, обусловливают объективную необходимость непосредственного воздействия на такую сферу субъекта права, наделенного полномочиями по реализации государственной политики, осуществлению отдельных государственно-управленческих функций»14. Такой субъект имеет приоритетной целью реализацию глобальных, наиболее весомых для государства проектов, имеет направленность на выполнение потребностей всего общества, которое в дальнейшем преобразуется в удовлетворение потребностей каждого гражданина.
Подробно данные факторы будут рассмотрены в последующих частях настоящего диссертационного исследования, далее полагаем необходимым остановиться на оценке выделения категории работников государственных корпораций учеными-трудовиками.
В кругу представителей науки трудового права по большей части сложилось отрицательное отношение к включению в трудовое законодательство Российской Федерации дифференциации правового регулирования трудовых отношений работников государственных корпораций. По мнению Т.Ю. Коршуновой, нормы, требующие от работников действий в соответствии с законодательством о противодействии коррупции (регламентирующие порядок подачи работниками указанных организаций и их родственниками деклараций о доходах и имуществе) с точки зрения правового регулирования именно трудовых отношений в их классическом понимании совершенно бесполезны15. А.Ф. Нуртдинова и Л.А. Чиканова отдельно останавливаются на вопросе о том, «насколько установленная дифференциация основана на особенностях организации трудовой деятельности и позволяет отразить эти особенности в правовом регулировании и является ли регулирование, введенное в целях противодействия коррупции и касающееся введения запретов и ограничений, дифференциацией правового регулирования трудовых отношений»16. Ученые приходят к выводу, что в данном случае не затрагивается ни регламентация трудового процесса, ни условия труда, а также указывают, что «по существу это обязанности не перед работодателем, а перед государством, которые по большому счету не имеют отношения к труду. Поэтому и включать их в систему трудового законодательства нельзя»17.
Уважая и не оспаривая научную позицию ученых, полагаем необходимым отметить, что данный вопрос во многом является дискуссионным, и решение не лежит на поверхности. Как ни странно, А.Ф. Нуртдинова и Л.А. Чиканова заявляют, что «в современном обществе не оспаривается возможность (и необходимость) вмешательства государства в регулирование трудовых отношений. Тем более не должно вызывать сомнений такое вмешательство, которое преследует социально значимые цели, согласующиеся с представлением о справедливости и нравственности»18. По мнению диссертанта, потребность государства в контроле за действиями работников организаций, выполняющих важные для общества функции, в том числе недопущение коррупционных проявлений, было бы некорректно рассматривать как не преследующие социально значимые цели, которые согласуются с представлением о нравственности и справедливости.
Источники трудового права, регулирующие труд работников государственных корпораций
Если обратиться к правовому регулированию деятельности государственной корпорации Фонд ЖКХ, то специальный Федеральный закон «О Фонде ЖКХ» устанавливает, что правление – коллегиальный орган управления фонда, и в его состав входят генеральный директор фонда и шесть членов правления фонда. Руководство правлением осуществляет председатель правления – генеральный директор фонда. Члены правления Фонда работают в нем на постоянной основе, назначаются на должность наблюдательным советом по представлению генерального директора. Иных положений, касающихся, в частности, заключения трудового договора с членами правления, специальный федеральный закон не содержит.
Рассмотрим порядок возникновения трудовых отношений с членами коллегиального исполнительного органа в государственной корпорации Ростех. Государственная корпорация Ростех также управляется коллегиальным исполнительным органом – правлением. Членами правления по должности являются генеральный директор корпорации и заместители генерального директора корпорации, полномочия по назначению на должность и освобождению от должности которых по представлению генерального директора отнесены к компетенции наблюдательного совета корпорации. Существует и положение, согласно которому на должность члена правления корпорации могут назначаться работники корпорации, представители организаций, акции которых находятся в собственности корпорации либо в отношении которых она является аффилированным лицом. Указанные представители вправе совмещать свое членство в правлении с замещением должностей в этих организациях. Такой подход свидетельствует также о наличии сложного состава, необходимого для возникновения трудовых отношений с членами правления государственной корпорации Ростех: назначение на должность и заключение трудового договора. Согласно Федеральному закону «О Росатом» правление этой корпорации является коллегиальным исполнительным органом, в который входят генеральный директор, являющийся членом правления по должности и осуществляющий полномочия по руководству правления, и другие члены правления. Органом, в компетенцию которого входит полномочие по назначению членов правления Росатом на должность по представлению генерального директора, является наблюдательный совет государственной корпорации. Члены правления корпорации работают в ней на постоянной основе или являются работниками учреждений корпорации, акционерных обществ корпорации и их дочерних обществ, а также подведомственных предприятий, назначаются наблюдательным советом по представлению генерального директора.
По мнению диссертанта, необходимо обратить внимание на состав наблюдательных советов отдельных государственных корпораций. Так, например, на момент проведения настоящего исследования в состав наблюдательного совета Внешэкономбанка входят Председатель Правительства Российской Федерации, министр финансов Российской Федерации, министр экономического развития Российской Федерации, Ростеха - министр промышленности и торговли Российской Федерации, помощники Президента Российской Федерации, Росатома - министр энергетики Российской Федерации, первый заместитель руководителя Администрации Президента Российской Федерации. Таким образом, работников государственных корпораций, занимающих должности членов правления, назначают, по сути, руководители федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации, осуществляющих государственное управление в различных сферах.
Важным для исследования является вопрос о возможном возникновении трудовых отношений с лицами, являющимися членами высшего органа управления государственной корпорации – наблюдательного совета (совета директоров). По общему правилу, в соответствии с абзацем 2 части 8 статьи 11 Трудового кодекса Российской Федерации трудовое законодательство и иные акты, содержащие нормы трудового права, не распространяются на членов советов директоров (наблюдательных советов) организаций (за исключением лиц, заключивших с данной организацией трудовой договор). Представляется, что нормы специальных федеральных законов о государственных корпорациях в части возникновения либо отсутствия возникновения трудовых отношений с высшим органом управления не в полной мере отражают позицию законодателя, изложенную в Трудовом кодексе Российской Федерации.
Специальными федеральными законами установлено, что члены наблюдательного совета «не работают… на постоянной основе»88 (Внешэкономбанк), «работают … не на постоянной основе»89 (Росатом), «работают … не на постоянной основе и вправе совмещать свое членство в наблюдательном совете … с замещением государственной должности или должности федеральной государственной службы»90 (Ростех, Роскосмос). Одновременно с этим Федеральный закон «Об АСВ» вообще не указывает на возможность либо отсутствие возможности возникновения трудовых отношений с членами совета директоров, а Федеральный закон «О Фонде ЖКХ» закрепляет положение о том, что «наблюдательный совет фонда действует на общественных началах, члены наблюдательного совета фонда не состоят в штате фонда»
Запреты и ограничения, установленные законодательством для работников государственных корпораций
С. Кузнецов, Г.Э. Мамцев рассматривают конкретные примеры возможных коррупционных рисков140. Приведем некоторые из них: - внесение средств в уставные капиталы дочерних и зависимых обществ. В качестве подтверждения можно привести примеры о задержании бывших руководителей компаний, входящих в структуру «Ростех» по подозрению в хищении более 800 миллионов рублей, выведенных под фиктивные контракты141, а также об отставке фигурантов уголовных дел о хищении средств Внешэкономбанка142; - закупки по завышенным ценам. На необходимость ужесточения контроля за расходованием средств при закупках государственных корпораций указал и Президент Российской Федерации В.В. Путин во время выступления на расширенном заседании Коллегии Счетной палаты Российской Федерации 28 января 2015 года. В литературе отмечены схемы закупок товаров по завышенным ценам с последующим возможным предоставления вознаграждения менеджерам государственных корпораций и при найме персонала143; - не урегулирован вопрос использования имущества государственных корпораций на обеспечение их деятельности (зарплата сотрудникам, представительские расходы, приобретение имущества и.т.д.). По нашему мнению, деятельность какой бы то ни было организации невозможна без использования имущества на цели ее деятельности. Для некоторых государственных корпораций (Агентство по страхованию вкладов, Фонд содействия реформированию ЖКХ) предусмотрено финансирование расходов строго по смете, в отношении других органы управления вправе создавать целевые резервы (фонды).
Ученые, исследующие вопросы противодействия коррупции, заявляют, что современные виды коррумпированного поведения должностных лиц ушли далеко за рамки подкупа. «Повсеместное распространение получили криминальный лоббизм, корыстный сговор должностных лиц, инвестирование коммерческих структур за счет бюджета в ущерб интересам государства, необоснованная и убыточная для общества передача государственного имущества в управление коммерческим структурам, создание лжепредприятий, незаконные внешнеэкономические операции…», - отмечает К.В. Севрюгин144. А.Г. Хабибулин полагает, что «питательной» средой коррупции являются свободные, неучтенные, в том числе приобретенные незаконным путем деньги, которые появляются, как правило, в результате совершения экономических преступлений»145.
В 2014 году депутатами Государственной Думы Федерального собрания Российской Федерации был разработан проект Федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части усиления борьбы с коррупционными преступлениями». К числу новых составов предлагалось отнести «хищение средств бюджетов, государственных внебюджетных фондов и государственных корпораций (компаний)». Законопроект вызвал серьезные нарекания у юристов, поскольку проектируемые положения вступали в конфликт с Уголовным кодексом Российской Федерации (статьи 159, 160, 285.1 и 285.2 Уголовного кодекса Российской Федерации), и не был принят к дальнейшему рассмотрению.
В связи с принятием в качестве реакции законодателя на многочисленные нарекания и замечания в октябре 2015 года были введены положения, значительно ужесточающие требования к работникам государственных корпораций: кардинальным изменениям подверглась система правового регулирования обязанности лиц, замещающих должности в государственных корпорациях, и иных лиц сообщать о личной заинтересованности, которая приводит или может привести к конфликту интересов, и принимать меры по предотвращению или урегулированию конфликта интересов146.
Введение новых унифицированных понятий «конфликт интересов» и «личная заинтересованность»
Федеральным законом № 285-ФЗ предусмотрены универсальные понятия «конфликт интересов» и «личная заинтересованность», и соответствующие уточнения внесены в часть 2 статьи 3491 Трудового кодекса Российской Федерации «Особенности регулирования труда работников государственных корпораций, государственных компаний». Установлено, что для целей трудового законодательства к работникам государственных корпораций подлежат применению понятия «конфликт интересов» и «личная заинтересованность», установленные Федеральным законом «О противодействии коррупции».
Д.Е. Зайков отметил, что данные изменения были продиктованы актуальной потребностью правоприменительной практики в универсализации института конфликта интересов, упрощении процедуры установления конфликта интересов и разрешении ряда правовых коллизий, связанных с реализацией соответствующих положений законодательства о противодействии коррупции147. Необходимо уточнить, что под конфликтом интересов теперь понимается ситуация, при которой личная заинтересованность (прямая или косвенная) лица, замещающего должность, замещение которой предусматривает обязанность принимать меры по предотвращению и урегулированию конфликта интересов, влияет или может повлиять на надлежащее, объективное и беспристрастное исполнение им должностных (служебных) обязанностей (осуществление полномочий). Значимым изменением нормы является расширение круга лиц, обязанных принимать меры по предотвращению и урегулированию конфликта интересов. В исследовании, проведенном А.Ф. Ноздрачевым, отмечается, что существенным недостатком понятия является нечеткость и раздробленность такого круга лиц. «Вместо того чтобы включить в определение субъекта конфликта интересов однозначное определение, законодатель пошел по пути многочисленных ссылок на определение конкретных обязанных лиц, содержащихся в отдельных законах, в законодательстве о государственной и муниципальной службе, о государственном управлении (регулировании) в многочисленных государственных ведомствах, государственных корпорациях, государственных компаниях и т.д.»148. Полагаем возможным согласиться с данным мнением, и дополнительно отметить, что существуют достаточные основания полагать, что перечень таких субъектов законодатель сознательно оставил открытым.
Формирование специальных органов по соблюдению работниками требований к служебному поведению
Запреты, установленные иными нормативными правовыми актами, не должны выходить за установленные статьей 3491 Трудового кодекса Российской Федерации границы. Однако последующее изучение норм позволяет заявить об отсутствии их согласованности, наслоении друг на друга, что приводит к коллизионности установленного порядка.
Статья 17 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» содержит на момент проведения настоящего исследования 17 запретов, и некоторые из них априори не могут быть применены к работникам государственных корпораций по своей сути и содержанию.
Распространение действия законодательства о государственной гражданской службе Российской Федерации на работников государственных корпораций ведет к загромождению правового регулирования, которое выражается в ряде случаев в виде тройного дублирования: воспроизведения положений Трудового кодекса Российской Федерации нормами законодательства Российской Федерации о государственной гражданской службе и о противодействии коррупции. В одним случаях нормы сформулированы идентично, в других регулируют различные аспекты одного и того же вопроса, вызывая тем самым рассогласованность и дисбаланс правового регулирования.
По мнению диссертанта, подобная ситуация, когда юридико-технические недоработки при внедрении способа распространения в отношении работников норм, изначально разработанных для государственных служащих, приводят к тому, что указанная сфера регулирования становится запутанной и малоэффективной, недопустима.
Установленные законодателем запреты и ограничения прав работников государственных корпораций происходят, прежде всего, из особенностей правового статуса государственной корпорации как управляющего публичной собственностью, сочетающего в себе публичную и хозяйственную «сущности». Именно поэтому в части ограничений правовой статус работников государственных корпораций схож с правовым статусом государственных служащих.
Вместе с тем, статус работника государственной корпорации должен конструироваться в нормативных правовых актах более «мягким» при сохранении общих подходов к содержанию запретов и ограничений в их деятельности, свойственных регулированию труда государственных служащих.
6. Органами судебной власти разъяснены некоторые вопросы применения норм права в делах об увольнении работников государственных корпораций, а также выработаны определенные правовые позиции (дано судебное толкование) норм, например, касательно периода времени, в течение которого работник государственной корпорации обязан сообщить работодателю о том, что возникла ситуация, которая может привести к конфликту интересов. Однако необходимо отметить также, что из-за разрозненности норм, регулирующих правовое положение работников государственных корпораций, а также многоуровневой структуры актов, нормы которых часто необоснованно дублируются (так, нормы, касающиеся работников государственных корпораций, закреплены в Трудовом кодексе Российской Федерации, Федеральном законе «О противодействии коррупции», указах Президента, постановлениях Правительства Российской Федерации, локальных нормативных актах государственных корпораций), многочисленности отсылочных норм, а также часто совершенствующегося законодательства о противодействии коррупции, судами не всегда тщательно исследуются все обстоятельства, имеющие важное значение для разрешения дел.
Проведенный анализ позволяет утверждать, что новеллы, внедряемые в Трудовой кодекс Российской Федерации с целью совершенствования антикоррупционной политики России и возможного предотвращения конфликта интересов, нельзя признать удачными. Вследствие распространения на работников государственных корпораций норм об урегулировании конфликта интересов государственных гражданских служащих существуют веские основания полагать, что последствия применения данных норм будут носить более жесткий и дискриминирующий характер для работников государственных корпораций в сравнении с гражданскими служащими.
Институт отвода (самоотвода) работника, по нашему мнению, неприменим к отношениям, регулируемым трудовым законодательством, а применение по аналогии норм трудового законодательства об отстранении работников государственных корпораций от работы способствует ущемлению их прав, поскольку устанавливает более жесткие ограничения их правового положения по сравнению с правовым положением гражданских служащих. Порядок отстранения работников государственных корпораций от работы по указанным основаниям должен быть четко урегулирован соответствующими нормативным правовыми актами.
В работе сформулированы рекомендации по внесению следующих изменений законодательство: признать утратившей силу статью 3491 Трудового кодекса Российской Федерации; - признать утратившими силу постановления Правительства Российской Федерации №№ 841 и 568; - исключить распространение на работников государственных корпораций статьи 17 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации», внеся соответствующие изменения в статью 124 Федерального закона «О противодействии коррупции»; отменить действие пунктов 4 и 5 статьи 11 Федерального закона «О противодействии коррупции» в отношении работников государственных корпораций;