Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Технико-юридическое регулирование в системе нормативного регулирования: методология исследования 19
1. Социальное и технико-юридическое регулирование в обществе .19
2. Технико-юридическое регулирование в системе правового регулирования .28
3. Природа технико-юридических норм и их функции 43
Глава II. Промышленное производство и промышленное законодательство России XIX –начала XX веков. Роль технико-юридического регулирования .63
1. Промышленное производство: основные отрасли и их динамика .63
2. Понятие и структура промышленного законодательства. Место и функции технико-юридического регулирования .81
3. Становление и направление развития технико-юридического регулирования промышленного производства 129
Глава III. Технико-юридическое регулирование в основных и сопутствующих промышленных отраслях Российской империи XIX – начала XX веков 145
1. Технико-юридическое регулирование в основных промышленных отраслях 145
2. Регламентация изготовления товаров военного и иного назначения, функционирования сложных устройств и механизмов .225
3. Технико-юридическое регулирование измерения, клеймения и реализации продукции промышленного производства .257
Глава IV. Значение и преемственность технико-юридического регулирования в Российской Федерации 283
1. Технико-юридическое регулирование как гарантия безопасности и прав личности .283
2. Проблемы преемственности технико-юридического регулирования в современной России 297
Заключение 313
Бибилиографический список 3
- Технико-юридическое регулирование в системе правового регулирования
- Понятие и структура промышленного законодательства. Место и функции технико-юридического регулирования
- Регламентация изготовления товаров военного и иного назначения, функционирования сложных устройств и механизмов
- Проблемы преемственности технико-юридического регулирования в современной России
Технико-юридическое регулирование в системе правового регулирования
Историческое усложнение социальной организации общества неизменно влечет за собой появление новых регуляторов, призванных упорядочить широкий спектр отношений. Многоуровневость социального взаимодействия вызывает дифференциацию нормативных регуляторов, что приводит к не всегда обоснованному «разделению» (выделению) сфер общественных отношений, а нередко и наоборот – к смешению объектов упорядочивания. Ситуация усугубляется невозможностью построения идеальной конструкции мироустройства, где множество процессов в той или иной мере могут оказывать дестабилизирующее влияние на развитие конкретного общества.
В настоящее время практически все сферы жизни общества выступают объектом социального регулирования1, представляющего «сложную систему, составными элементами которой являются нормативное, ценностное и информационное регламентирование общественных отношений», а социальное нормативное и правовое в определенной мере соотносятся как общее и частное2. Право рассматривается как составная часть социального регулирования в целом3, которое обширно и «не замыкается на каком-нибудь одном регуляторе, методе воздействия. Напротив, оно бесконечно богато именно многообразием регулятивных систем, отражает (опосредует) всю многогранность, сложность человеческого бытия»4.
Современная система нормативного регулирования общественных отношений рассматривается как вся совокупность норм, посредством которых осуществляется регулирование поведения и деятельности5. В уточненном виде это совокупность именно социальных норм, выражающих объективную потребность общества в упорядочении отношений его элементов6. Нормативность7 выступает формой не только объективно необходимых связей и способов поведения и взаимодействия людей, но и формой развития всех необходимых явлений и процессов8. При кибернетическом понимании социального регулирования роль правила (нормы) также значительна, неслучайно в XIX веке процесс регулирования назывался «нормировкой»9.
Природа столь сложного явления, как технико-юридическое регулирование10, до сих пор не исследована и требует более детального изучения, учитывая, что «любой правовой феномен является объективным в силу закономерности его возникновения и общих тенденций развития…» и в то же время «субъективен в том смысле, что он является продуктом человеческого сознания и деятельности»11. В этой связи важно попытаться определить его природу и место в системе социального нормативного 21 регулирования, проанализировать его соотношение с правовым регулированием с целью построения наиболее эффективной системы технико-юридического регулирования в Российской Федерации, интегрированной в мировое экономическое пространство. Существуют различные подходы к пониманию сущности технико юридического регулирования как деятельности с элементами управленческого характера. Основания для подобных суждений действительно присутствуют, в частности, есть мнение о целесообразности построения российского законодательства в области технического регулирования с учетом именно управленческой природы12, так как совершенствование направлено, в целом, на повышение эффективности управления в стране. Отмечалось также, что проводимая реформа технического регулирования, «устанавливая соответствующие требования, носит исключительно экономический характер и выступает как инструмент регулирования экономики»13. Техническое регулирование в связи может явиться одним из основополагающих инструментов в построении нового экономического пространства, являясь одновременно важнейшим компонентом системы права, непосредственно влияющим на экономическую деятельность государств. Таким образом, недопустимо отождествление понятий «технико-юридическое регулирование» и «техническое регулирование».
При исследовании общества как сложной динамической системы, всем элементам которой свойственны процессы управления, была выделена категория социального управления14, которая, по мнению В.И. Нижечика, «всегда имеет нормативный аспект», а «сфера действия социальных норм есть сфера нормативного регулирования»15. Отмечалось, что для социальных систем управления, в отличие от технических, характерны органическое единство объектов и субъектов управления, их относительность, обмен ролями16. Неоднократно обосновывалось разделение процессов управления в живых организмах и технических системах, где действуют только автоматические регуляторы и непосредственно в обществе, где оно происходит как с помощью последних, так и посредством сознательной, целеустремленной деятельности людей
Изучение общей теории систем показывает тенденцию к слиянию систем управления технологическими процессами и системами организационного управления в объединенные системы управления18. Это происходит в целях наиболее эффективного и экономного использования информации и технических средств, что неизменно влечет за собой возрастание объема и роли технического регулирования, формирующего нормативную основу такого слияния и их дальнейшего функционирования.
В этой связи неизбежно рассмотрение понятий «управление» и «регулирование», вопрос о соотношении которых довольно сложен и не является непосредственно предметом исследования. Так, принимая понятия как однопорядковые, были выделены следующие отличия: они по-разному соотносятся с волевым моментом; лишь управление обществом всегда требует определенных материальных средств и выступает в качестве общественного отношения, складывающегося между управляющим и управляемым субъектом19.
Понятие и структура промышленного законодательства. Место и функции технико-юридического регулирования
Беспошлинный ввоз на территорию Российской империи определенных материалов, товаров и изделий нередко являлся необходимым условием функционирования отдельных производств190, а беспошлинный вывоз способствовал сбыту отечественных товаров191. Однако применение покровительственных мер ставило под угрозу дальнейшее эффективное функционирование промышленности в условиях отсутствия конкуренции и постепенной монополизации основных ее отраслей192. Можно констатировать, что протекционизм давал положительные результаты лишь на самом «зачаточном» этапе193, вызывая впоследствии недовольство повсеместными монополиями и господством крупных фабрикантов194. Следствием этого явилось отставание в развитии промышленной техники, что неизменно влияло и на качество производимых товаров.
Стимулирование промышленности осуществлялось и через налоговую систему государства, что нашло свое отражение в законодательных актах Российской империи начала XIX века. Министр Государственного Имущества в целях «умножения или уменьшения податей с заводов частных людей» наблюдал за соблюдением баланса интересов государства и производителей, а также за тем, чтобы заводчики, обремененные уплатой излишних налогов, не останавливали производство. Изделия, идущие на экспорт, должны были облагаться «податьми, соразмерными обстоятельствам и существу сей торговли», а также рассматривалась возможность оказания помощи промышленным заведениям, выпускающим продукцию для внешней торговли, через «всевозможное пособие и, где нужно, льготные годы»195.
Промышленный подъем в значительной степени был связан со строительством железных дорог (в том числе специальных «промышленных» или «фабричных»196), и улучшением всего транспортного сообщения в России. Это позволило регулярно и достаточно быстро перевозить значительное количество сырья при минимальных издержках. В условиях России, с ее обширной территорией, сложными погодными условиями и удаленностью мест производства товаров от рынка их сбыта этот фактор играл важную роль в становлении экономики страны, выступив мощным стимулом роста промышленности. Проведение железных дорог (и в особенности построенная в 90-х годах XIX века Транссибирская магистраль) расширило внутренний рынок, способствуя внешней торговле и содействуя развитию удаленных от центра районов Российской империи, однако такое строительство требовало и больших капиталовложений197.
Быстрый рост машинного производства и инвестиций в промышленность, в том числе и иностранных, заставил российское правительство принять в 1896 году Положение о привилегиях на изобретения и усовершенствования, отражавшее в полной мере тенденции мировой практики правовой охраны изобретений. Вполне логичным представляется мнение о том, что с точки зрения государства патент представлял собой своего рода оружие, которое могло бы нанести ущерб промышленности, лишая ее возможности пользоваться изобретением. В связи с этим привилегии выдавались в интересах не отдельных изобретателей, а всей промышленности. Введенная обязательная эксплуатация их была также оправдана198 в силу принадлежности значительной части изобретений иностранцам, способным злоупотреблять своим правом и намеренно не предпринимать мер по его реализации в целях извлечения «выгоды от сбыта на русских рынках изготовленных за границей предметов привилегии»199.
Положения об открытиях, изобретениях или усовершенствованиях в искусствах, мануфактурах и ремеслах регламентировались Уставом о промышленности и были включены в главу вторую под названием «О привилегиях на новые изобретения и открытия»200. Права изобретателя рисунка или модели, предназначенных для воспроизведения в заводских, фабричных или ремесленных изделиях, были закреплены в главе третьей Устава о промышленности «О праве собственности на фабричные рисунки и модели»201. Данные акты были весьма прогрессивны для своего времени, поскольку к концу XIX века только Россия и США осуществляли полноценную экспертизу изобретений с проверкой их охраноспособности на предмет соответствия критериям мировой новизны и промышленной применимости202, что также упрочило фундамент дальнейшего развития российской промышленности.
Вопросам реализации готовой продукции, производимой отечественными промышленными заведениями, также уделялось особое внимание. Функционированию выставок изделий мануфактур, фабрик и заводов была посвящена целая глава Устава о промышленности203. Другим положительным явлением в данной области стала организация и поддержка различных негосударственных торговых и промышленных объединений. В 1866 году создается Русское техническое общество, в 1867 году – Общество для содействия развитию русской промышленности, а в 1870 году проходит торгово-промышленный съезд с участием представителей правительства204.
Значимым направлением государственной политики в сфере поддержки отечественной промышленности XIX - начале XX веков явилась организация образовательного процесса технических учебных заведений, помощь в их дальнейшем развитии, а также подготовка специалистов всех уровней для работы на заводах, фабриках и мануфактурах. Государственная политика в данной области обозначалась, как необходимость «приступить к деятельному насаждению в стране технического образования как путем учреждения специальных технических учебных заведений, так и созданием установлений внешкольного характера, имеющих целью содействовать насаждению технического образования в широких массах населения»205. Данные заведения учреждались в целях содействия развитию и усовершенствованию фабричной и заводской промышленности206, а образовательные учреждения по горному промыслу – для «образования сведущих в горном деле лиц»207.
Регламентация изготовления товаров военного и иного назначения, функционирования сложных устройств и механизмов
В настоящее время юридическая наука выделяет вертикальную и горизонтальную структуры системы законодательства. Первая строится в соответствии с юридической силой нормативных правовых актов, компетенцией издавшего их органа в иерархии субъектов нормотворчества.284 В основе второй лежат горизонтальные связи между элементами системы законодательства, обычно производные от характера взаимосвязей между составными частями предмета регулирования. При таком структурном соотношении отрасли законодательства не совпадают с отраслями права и число первых превышает число последних285. Своего рода примером может служить и промышленное законодательство России, соединившее воедино весь тот нормативный материал, регламентировавший различные аспекты производственной деятельности.
Как и все законодательство рассматриваемого периода в целом286, промышленное законодательство можно условно представить в виде иерархической системы нормативных актов, которая делилась на утверждаемые Императором законы, принимаемые в форме «учреждений и уставов», а также на указы, обладавшие меньшей юридической силой. Полномочия по изданию последних были возложены на правительство и его органы, а целью их введения могло быть «определение второстепенных подробностей» в силу большей компетентности в более «узких» вопросах287.
Отдельные нормативные акты принимались в рамках своей компетенции и губернаторами, городскими думами и губернскими земскими собраниями.
Иными источниками права выступали судебная практика и обычай, они применялись в случае отсутствия соответствующих нормотворческих положений и потенциально могли обрести законодательное оформление. Однако, в любом случае как обычаи и судебная практика, так и «указы подчиненных органов» должны были быть подчинены «законам, исходящим от Самодержавной власти»288.
В исследуемый период формирование законодательства, упорядочивающего отношения в производственной и непосредственно сопряженных с ней сферах289, шло в нескольких направлениях. Прежде всего, регламентировалась область организации промышленных предприятий (учреждение, открытие, размещение, строительство); в достаточной степени был регламентирован технологический процесс (потенциально опасные, подакцизные производства и пр.). Среди прочего регулировалось: местонахождение различных объектов (подсобных, жилых помещений и проч.) на территории промышленного заведения; правила внутреннего устройства и внешней отделки промышленных зданий; условия расстановки производственного оборудования и инвентаря в промышленных помещениях и на прилегающей территории (во дворе завода или фабрики) и т.д. Отдельный блок статей, в большинстве своем фрагментарно, устанавливал требования к реорганизации промышленных заведений, переводу последних в другую местность и пр.; выделенным направлением явилось регулирование клеймения промышленных товаров, а также условия реализации изделий отечественных товаропроизводителей (организация выставок, ярмарок).
Вышеозначенные направления необходимо рассматривать с учетом формирования субъектов промышленного законодательства, выделением общих принципов организации промышленных заведений, так как в этот период были упорядочены: процедура создания производственных объектов, особенности их размещения, строительство отдельных видов фабрик, заводов, мануфактур, их функционирование, реконструкция, изменение местоположения и закрытие.
На законодательном уровне регламентировался весь спектр функционирования промышленного заведения: от вопросов подчинения290, организации291 и управления292 фабрикой, заводом293 или мануфактурой294 до аспектов введения различного рода улучшений в производственный процесс295. Так, предпринимались меры для совершенствования различных видов деятельности и решения проблем функционирования таких промышленных заведений, как Луганский296 и Камсковоткинский297 заводы.
С позиций современной юридической науки, промышленное законодательство может быть отнесено к комплексной отрасли законодательства298, сочетающей в себе нормы различных отраслей права. Еще исследователями XIX века, совершенно справедливо полагавшими, что «история фабричного законодательства, как часть истории законодательства вообще, бесспорно имеет для указанной цели громадный интерес, и при том сравнительно более важный, чем история других отраслей законодательства, потому что промышленность издавна является самым существенным фактором в истории цивилизации каждого народа»
Проблемы преемственности технико-юридического регулирования в современной России
Регулировались различные аспекты возведения, перестройки (перепланировки) зданий и сооружений: казенных, церковных и древних, их сохранение, содержание и починку. Раздел 5 Устава строительного «О фабриках, заводах и иных торговых и промышленных заведениях» детализировал требования для фабрик, заводов и иных торговых и промышленных зданий364. В начале XIX века в положениях Устава горного «О посессионных горных заводах» были правила о месторасположении «фабрик и всех заводских принадлежностей», а для рудников предоставлялся отвод с составленным и засвидетельствованным к нему планом365.
Регламентация отдельных положений в указанных нормативных актах отсутствовала. В частности, требования относительно фасадов, высоты крыш и «других наружных правильностей» для заводских и фабричных строений не были установлены366. В качестве объяснения такого положения указывалось, что вид данных строений должен был соответствовать «внутреннему расположению, приспособляемому к потребностям здания»367. В то же время во всех каменных фабричных и заводских зданиях, (за исключением винокуренных), лестницы изготавливались из несгораемого материла: камня, кирпича, чугуна или железа. Существовало требование, в соответствии с которым необходимо было строить не менее двух лестниц в каждом здании, имеющем более одного этажа и более двенадцати сажень длины по фасаду. Они могли быть установлены «как внутри зданий, так и в пристройках с концов и боков оных», а правило об их числе распространялось и на деревянные фабрично-заводские здания, где разрешалось иметь и деревянные лестницы368. Однако в отношении «огнедействующих заводов» еще в 1845 году был установлен запрет на наличие последних. Именной Указ «Об устроении при огнедействующих заводах каменных лестниц», рассматривая ситуацию с деревянной лестницей на сахарном заводе, предписывал «лестницу эту заменить каменною и установить постоянным правилом, чтобы во всех огнедействующих заводах все лестницы были устраиваемы непременно каменные»369.
Интересен тот факт, что в законе не существовало нормы, определяющей материал, которым должна была быть «покрыта» заводская постройка. В комментариях к ст. 176 Устава строительного 1900 года указывалось на невозможность применения положений данной статьи («не наводить опасности селениям от пожаров») в части требования покрывать заведения несгораемыми крышами. Исключение составляли заводы для приготовления искусственного шелка, деревянные части построек которых предписывалось покрывать «составами, предохраняющими их, по возможности, от действия огня», а кровля их должна была быть железной, цинковой или из несгораемого материала370. Из контекста Высочайше утвержденного положения Комитета Министров «О порядке строения частных домов и других зданий в С.Петербурге» можно сделать вывод, что при строительстве двухэтажных фабрик нижний этаж должен был быть, каменным, а верхний – деревянным371.
Вопросы размещения на определенной территории, возможность или запрет строений рядом с другими зданиями, использование ландшафта местности упорядочивались с помощью технико-юридических норм, которые могли находиться в различных нормативных актах, но относиться к одному виду производств. Так, Устав о промышленности включал в себя лишь немногочисленные положения о частных пороховых заводах, частных заведениях для приготовления капсюлей к охотничьему оружию372. Подробные правила содержались в инструкциях, существенно расширяя круг регулируемых вопросов. Например, в Правилах об устройстве и содержании заводов для приготовления взрывчатых веществ, кроме обыкновенного селитряного пороха, и о надзоре за производством в них работ373 прописывалось расстояние от железных и проезжих дорог, судоходных рек, каналов и «всякого рода строений на расстоянии не менее 400 сажень, а от городской черты, селений и местечек, фабрик и заводов, не принадлежащих заводу складов легко воспламеняющихся веществ и погребов, занятых порохом, не менее 750 сажень». Земля под заводом или фабрикой могла быть в собственности заводчика или арендоваться последним на весь срок существования заведения
Каждая постройка, где производились опасные операции, окружалась земляными насыпями, высота которых должна была «превосходить высоту конька крыш строений на 3 фута», а толщина внизу составляла не менее 3 футов, при этом соответствующие отлогости требовалось обеспечить «от оплывания». Подошва отлогости насыпи, обращенная к помещению, должна была отходить от стены на 1 сажени и в этом пространстве устраивалась мощенная камнем или одетая деревом канавка для стока вод. Вся совокупность заводских зданий окружалась оградой и канавой, а жилые здания для администрации, служащих и рабочих могли располагаться не ближе 60 саженей от ограды завода и «снабжались» громоотводами, исправное состояние которых проверялось не менее одного раза в год375.
Фабричные помещения для выделки зажигательных спичек согласно параграфу 2 инструкции, разосланной при циркуляре Министра Финансов от 13 апреля 1888 года № 2092, должны были иметь «следующие главные помещения: а) отдельную кладовую для хранения фосфора, серы, бертолетовой соли и парафина; б) отделение для приготовления фосфорной массы и макания в нее концов спичек и для обандероливания помещения с оными и г) особую кладовую для хранения упакованных спичек, но еще не обандерованных помещений со спичками»