Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретико-правовые основы решения проблемы правовой легитимации государственной власти 13
1. Государственная власть как объект правовой теории 13
2. Понятия легитимности, легитимации и легальности государственной власти: их смысловая связь 26
3. Сущность и принципы правовой легитимации государственной власти 46
Глава 2. Механизм правовой легитимации государственной власти на современном этапе развития общества 66
1. Основные элементы механизма правовой легитимации государственной власти 66
2. Правовые формы легитимации государственной власти 82
3. Основные этапы правовой легитимации государственной власти..97
4. Правовая легитимация государственной власти в современной России 110
Заключение 142
Список использованной литературы 148
- Понятия легитимности, легитимации и легальности государственной власти: их смысловая связь
- Сущность и принципы правовой легитимации государственной власти
- Правовые формы легитимации государственной власти
- Правовая легитимация государственной власти в современной России
Понятия легитимности, легитимации и легальности государственной власти: их смысловая связь
Власть в общем смысле представляет собой способность и возможность осуществлять волю властвующих, оказывать определяющее воздействие на. деятельность и поведение других людей с помощью различных средств - авторитета, права и т.д. Публичная власть - это власть, выделенная из общества, являющаяся одним из признаков, отличающих государство от догосударственного общества. Власть как способность к действию государственных органов не только сосредоточена в них, но и исходит от них в виде различных направлений деятельности. Инвариантной характеристикой государственно-властных отношений является определенная зависимость между социальными субъектами, заключающаяся в том, что один субъект свою волю навязывает, а другой, в свою очередь, ему подчиняется.
Государственная власть ..становилась предметом исследования многих наук и ученых: философов, историков, политологов, социологов и юристов, причем каждый из них видел в ней отдельную сторону. По своему содержанию государственная власть является центральным объектом политологии, но вместе с тем современную организацию государственной власти невозможно представить без правовой составляющей. Демократическую организацию власти, в основе которой лежит идея общественного договора, нельзя представить в действительности без организующей и легитимирующей роли права.
В целях выявления сущности государственной власти как фундаментальной категории правовой теории полагаем необходимым проанализировать и обобщить имеющиеся в науке подходы к свойствам и признакам самой государственной власти. Проблемы понимания государственной власти, в том числе ее правовая составляющая, подробно исследовались в трудах отечественных дореволюционных ученых. Так, В.М. Хвостов, определяя понятие государственной власти, отмечал: «Верховная власть государства в принципе так же едина, как и само государство. Она не представляет собою совокупности отдельных полномочий, между которыми существуют пробелы, то есть связное: единство»1. Согласно этому государственная власть понимается как совокупность функций, выполняемых специализированными органами. Следует отметить, что В.М. Хвостов не отождествлял власть с функцией, а говорил о направлениях деятельности верховной власти.
И.А. Ильин в своих работах выделяет следующие главные черты государственной власти: государственная власть не может принадлежать никому, кроме правомочных; государственная власть должна быть едина; государственная власть всегда должна осуществляться лучшими людьми, удовлетворяющими этическому и политической цензу. Водворение справедливости в общественной жизни людей является, подчеркивает И.А. Ильин, одной из основных задач государственной власти2.
На первый взгляд, наиболее правильным вариантом в исследовании государственной власти может показаться ее отождествление с органами государства. Для осуществления государственной власти необходим специализированный аппарат, определяющий поведение. По мнению Н.М. Коркунова государственная власть заключена в полномочиях органов государства, осуществляемых в тех или иных направлениях деятельности. При этом полномочия не характеризуют государственную власть как возможность осуществлять обязывание поведения. Эта возможность является одной из функций государства в целом, но в этом случае речь может идти лишь об одном из направлений деятельности .
Г.Ф. Шершеневич, рассматривая сущность и особенности государственной власти, делает вывод о том, что если нормы права выражают собой требования, обращенные государственной властью к подчиненным ей, то правила, определяющие устройство и деятельность самой государственной власти, не могут иметь правового характера. «Государственная власть не подчинена праву, потому что требование, обращенное к самому себе под угрозою, не имеет никакого значения. В действительности государственная власть находится всецело под санкцией общественного мнения, и этим права ее деятельности переносятся в сферу морали»2.
Итак, государственная власть, с одной стороны, мыслилась в начале века как система юридических норм, на которых основаны и по которым действуют государственные учреждения, с другой стороны, государственная власть представляла собой нечто отличное от власти как обозначение своеобразных переживаний индивида, находящегося в состоянии социальной, моральной и иной психологической подчиненности. Но если бы не существовало этих состояний, то не было бы и мотивов создавать систелгу.
Государственная власть с функциональной точки зрения широко рассматривалась в советской и в постсоветской правовой научной литературе. Так, И.Е. Фарбер считал, что «власть есть необходимая функция любого коллектива по руководству своими членами для налаживания совместной деятельности»3.
Сущность и принципы правовой легитимации государственной власти
Эффективность процесса правовой легитимации государственной власти тесным образом связана с тем, насколько она обеспечена юридическими механизмами обретения признания. Правовая легитимация невозможна без их включения, потому как именно они являются необходимым атрибутом, способствующим коммуникации в этом взаимном процессе, теми юридическими способами, которыми пользуются политические системы в стремлении получить и укрепить свою правомочность.
Учреждение государственной власти, сам ее факт это лишь «претензия» на признание за ней права на осуществление властных полномочий. Механизм легитимации власти активизируется тогда, когда государство хочет сказать, что тот порядок, который государство поддерживает, и есть тот порядок, который нужен обществу. Государство нуждается в больших усилиях легитимации, если устанавливаемый порядок не совпадает с порядком общества, и чем меньше он совпадает, тем больше усилий требуется государственной власти для легитимации. Легитимность вновь учрежденной государственной власти непрочная, опирается на надежды и ожидания населения, реализация которых связывается с этой властью. Эта легитимность «авансовая», она легко исчерпывается, если не будут приведены в действие различные формы воспроизводства признания и доверия, т.е. легитимационный процесс, от удачности и эффективности которого зависит судьба учрежденной государственной власти.
По нашему мнению, механизм правовой легитимации государственной власти должен исследоваться с учетом правовых оснований, так как право средствами деятельно стного компонента правовой системы общества изначально позитивирует саму идею государственной власти. Это обуславливает необходимость проведения комплексного многоаспектного исследования, посвященного изучению сущности и содержания механизма правовой легитимации государственной власти.
Вопрос о механизме правовой легитимации государственной власти -это вопрос о том, каким образом действует право и какие используются средства, чтобы правовая легитимация приводила к адекватному их направленности результату. Механизм в самом общем виде есть то, что действует. С этой точки зрения, право в целом следует признать одним из главных социальных механизмов организации и воспроизводства общественной жизни.
Сложная структура правовой легитимации предполагает наличие таких основных элементов, как объект, субъект, правовые средства, методы и условия, в своей совокупности позволяющие осуществить процедуру правовой легитимации государственной власти. Эти элементы находятся в постоянной взаимосвязи, взаимодействуют между собой, каждый выполняет свою функцию, чем способствует функционированию всей системы.
В свою очередь, условия влияют на процесс обоснования государственной власти, позволяющие охарактеризовать субъект легитимации как ожидаемый для общества. В качестве таких условий выступает соответствующая организация государственной власти к эффективному осуществлению своих функций. Как считает В.И. Авдийский, это предполагает проведение таких операций, как сбор и систематизация необходимой информации, разработка на этой основе альтернативных предложений и проектов, формализация решения, т.е. придания ему обязательной силы
В современных условиях важную роль в подготовке и реализации решений играет не столько государственная власть, сколько государственный аппарат. Важным условием правовой легитимации государственной власти является юридически обоснованная, последовательная деятельность ее органов, с учетом своевременной корректировки направлений деятельности и способности к мобилизации правовых средств, обеспечивающих эффективное использование ресурсов общества в процессе реализации.
Условием успешной правовой легитимации государственной власти выступает также способность государственного аппарата надлежащим образом обеспечивать нормативную поддержку социальных групп, интересы которых затрагиваются в ходе реализации принятых решений.
В целом правовая легитимация государственной власти для постоянного поддержания уровня легитимности определяет условия, связанные со спецификой механизма осуществления государственной власти. При этом необходимо отметить, что организация государственной власти осуществляется через практику конкретных органов государственной власти. Ведомственные нормативные акты - это правовые формы, делающие законодательство согласованным, упорядоченным, доступным для общества. Конкретную управленческую деятельность выполняет государственный аппарат, одновременно выполняющий легитимирующую функцию.
Методы правовой легитимации в данном случае - это правовые приемы и способы, посредством которых, с одной стороны, происходит приобретение государственной властью легитимного статуса, с другой стороны -оценивание государственной власти обществом, выраженное в ценностях массового сознания. Особо обращаем внимание на то, что правовые методы легитимации государственной власти обусловлены государственным интересом.
Правовые формы легитимации государственной власти
Данная особенность делает понятной возможность выхода из коммунальных отношений в псевдогосударственные. Ведь внутренним импульсом местного самоуправления является, с одной стороны, противоположность между государственным и общинным, как единичностью, с другой - противоположность между частным и коммунальным. В первом случае столкновение ведет к размыванию сущности и специфики муниципального права, к его огосударствлению, во втором случае - к формальному согласию.
Местное самоуправление как публично-правовой феномен, обеспечивающий подчинение воли и управляемое поведение подвластных субъектов местных общественных отношений, характеризуется рядом признаков. К одним из них относятся легитимность и легальность, т.е. местное самоуправление базируется на законах и иных нормативных правовых актах, в которых четко определяются субъекты, объекты и пределы местного самоуправления. Мы считаем, что легальность первична, хотя и недостаточна. Но легитимация не носит ценностно-програмного (связанного с правами) характера. Она ограничивается эффективностью, результативностью. Правовой, справедливый закон носит ценностный, а не политико-нравственный характер. Легитимация при этом - не предмет идеологии. Развитие местного гражданского сообщества, а тем более его саморазвитие, возможно лишь при условии становления легитимного субъекта местного самоуправления. Таким образом, в местном самоуправлении легальность не может быть связана с легитимностью.
При этом главным критерием легитимности местного самоуправления является наличие внутримуниципальных гражданских структур, выражающих интересы различных частей местного сообщества, и демократических процедур выработки решений. По нашему мнению, процесс становления легитимного местного самоуправления сводится к организации действительного функционирования в составе субъекта местного самоуправления правовых процедур структурной самоорганизации.
Местное самоуправление является обязательным институтом конституционного строя, и его присутствие на территории всего государства не зависит от воли отдельных граждан или их коллективов. В государстве может иметь место подмена функциональной деятельности органов самоуправления деятельностью органов государственного управления, которая определяет зависимость первых от вторых. Нельзя не выделить и стремление властных структур к огосударствлению институтов местного самоуправления, т.е. созданию модели самоуправления с признаками осуществления государственных полномочий на уровне отдельного общественного образования и, таким образом, придания вновь образуемым институтам как государственной, так и общественной формы1.
Следующим направлением конституционно-правового регулирования в сфере легитимации государственной власти является референдум и свободные выборы как высшее непосредственное выражение воли народа. Референдум или свободные выборы устанавливают наивысший авторитет и легитимность государственной власти2. Следует иметь ввиду, что органы государственной власти могут формироваться не только путем выборов, но и путем назначения, однако такое назначение осуществляется выборными органами. Следовательно выборы дают высшую изначальную легитимность всей структуре государственного аппарата и государственной власти в целом.
Средствами, обусловливающими легитимность процедуры волеизъявления на выборах или референдуме, являются прямое равное избирательное право, тайное волеизъявление, состязательность и т.д. Однако в настоящее время избирательная система в Российской Федерации находится в состоянии реформирования, конечной целью которого должно явиться создание такой системы, которая гарантировала бы стабильность и преемственность в деятельности выборных институтов. В условиях становления в Российской Федерации .демократического, правового государства институту выборов необходимо трансформироваться в действительный механизм реализации непосредственного народовластия, форму реализации интересов общества, определения обществом содержания деятельности государственного аппарата ив конечном итоге, способ правовой легитимации государственной власти.
В современной юридической науке отношение к процедуре референдума весьма неоднозначное. Это вызвано объективно существующими характеристиками этого процесса. -С одной стороны, непосредственное осуществление власти народом придает наивысший авторитет решениям, принимаемым на референдуме, с другой стороны, как считает В.И. Авдийский, существует ряд спорных моментов в проведении референдума для решения вопросов, требующих тщательной проработки.
Во-первых, это связано с трудностью принятия гражданами решения по сложным вопросам, вынесенных на референдум, по каждому из которых они могут оценивать по-своему.
Во-вторых, большинство вопросов требуют специальных знаний в различных областях, что часто бывает затруднительно для обычного человека1. Это .выражается в стремлении государственной упрощению для себя регулирования общественных отношений.
Справедливо возникает вопрос: можно ли говорить о референдуме как о способе правовой легитимации государственной власти в Российской Федерации, если по своей сути он представляет собой адаптацию государственной идеологии в общественном сознании? Кїржно в том- случае, если сущность государства заключается ; в том, чтобы узаконить государственные интересы и необоснованную деятельность. При этом стремление Российской Федерации к правовому государству станет намного очевидней, когда легитимация государственной власти предстанет именно в правовых формах.
Правовая легитимация государственной власти в современной России
В соответствии с официальной позицией, общественная палата - это инструмент гражданского общества, призванный обеспечить взаимодействие граждан и органов управления. Однако действующее законодательство содержит существенные пробелы и противоречия, снижающие эффективность общественной палаты как инструмента гражданского контроля за деятельностью органов государственного управления.
Правовой статус Общественной палаты Российской Федерации как структуры, отделенной от государственной власти (то есть как структуры гражданского общества) является спорным. Интерес представляет часть 3 статьи 3 Федерального закона от 4 апреля 2005 года № 32-ФЗ «Об общественной палате Российской Федерации». Законодатель отметил, что наименование «Общественная палата Российской Федерации» не может быть использовано в названиях федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, а также в названиях объединений, организаций, учреждений и предприятий.
Формирование состава Общественной палаты Российской Федерации инициируется указом Президента Российской Федерации . Избрание же остальных членов осуществляется по инициативе лиц, назначенных главой государства. Общественная палата Российской Федерации являет собой структуру, инициированную государством, а не гражданским обществом непосредственно. Помимо этого, для обеспечения деятельности Общественной палаты Российской Федерации создается аппарат Общественной палаты, который является государственным учреждением. Поэтому Общественная палата Российской Федерации не может претендовать на роль структуры, в основе которой лежит автономное от государства волеизъявление. Вместе с тем Общественная палата Российской Федерации является агентом гражданского общества, аккумулирующего неполитические интересы гражданского общества. Двойственный статус Общественной палаты Российской Федерации в правовой науке позволяет выдвинуть тезис о промежуточной форме институциализации взаимодействия институтов гражданского общества и органов государственной власти1.
Общественная палата — это институт, в рамках которого достигается консенсус между частными интересами, что позволяет сформировать отражающую интересы существенной части гражданского общества общественную волю, которую суверен должен принимать во внимание при принятии и реализации суверенных решений. Де-факто общественная палата реализует функции посредничества государства и гражданского общества, что является прерогативой партии как элемента политической системы.
Значительная часть членов Общественной Палаты Российской Федерации входит в общественные советы при федеральных министерствах и иных органах государственной власти. Общественные советы учреждаются при исполнительных либо законодательных органах государственной власти или при должностных лицах на основании их решений. В некоторых странах создание общественных советов предусмотрено конституционно-правовыми актами, например, соответствующая норма имеется в Конституции Франции.
В Российской Федерации созданы общественные консультативные Советы при главах субъектов РФ; общественные Советы при федеральных министерствах и их территориальных органах; Советы по противодействию коррупции; общественные наблюдательные комиссии по обеспечению прав человека в местах принудительного содержания. Общественные советы могут создаваться также и непосредственно общественными объединениями, что предусмотрено в законодательстве некоторых субъектов Российской Федерации.
Государство наделяет функциями государственного управления не только структуры, учредителем которых само выступает, но и субъекты, созданные физическими и юридическими лицами.
Одна из наиболее перспективных форм взаимодействия государства и гражданского общества - это привлечение саморегулируемых организаций к реализации функций государственного регулирования, в том числе и в сфере нормотворческого процесса (особенно в сферах, требующих специальных познаний). Создание саморегулируемых организаций сопряжено с «изъятием» у государственных органов и передачей общественным организациям некоторых полномочий и функций в сфере реализации государственной власти1. Саморегулируемым организациям присущи признаки как субъектов частного права (создаются по инициативе субъектов частного права; имеют направленность на реализацию частных интересов по организации и материальному обеспечению условий осуществления профессиональной и предпринимательской деятельности; наделены имущественными правами и обязанностями; имеют обособленное имущество; участвуют в частноправовых диспозитивных отношениях; по собственной инициативе создают органы управления, специализированные органы), так и субъектов публичного права (имеют специальную цель деятельности, состоящую, в том числе в реализации публичных интересов по регулированию определенных общественных отношений; обладают соответвующей компетенцией; участвуют в императивных отношениях через специализированные органы) .
Дальнейшее развитие сотрудничества органов государственной власти и институтов гражданского общества в ходе осуществления контроля позволит повысить уровень вовлечения широких кругов российской общественности в реализацию государственной власти, учета общественных инициатив и интересов граждан России при решении государством наиболее важных вопросов экономического, социального развития, обеспечения безопасности и установления правопорядка. Подводя итоги, следует отметить сложность и неоднозначность ситуации в сфере правовой легитимации современной государственной власти в России. Проведенный анализ показывает, что, несмотря на определенные успехи в деле системного укрепления политической власти, обеспечения эффективности государственного курса и стабильности политической системы, без использования правовых форм легитимации потенциальная неустойчивость и противоречивость положения государственной власти современной России будет сохраняться.