Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Участники исполнительного производства
1. Правоотношения в исполнительном производстве 15
2. Общая характеристика и классификация субъектов исполнительного производства 33
Глава 2. Правовое положение основных участников исполнительного производства
1. Статус судебного пристава-исполнителя 44
2. Права и обязанности взыскателя и должника 78
3. Процессуальные функции суда и судьи в исполнительном производстве 133
4. Прокурор, государственные органы и органы местного самоуправления в исполнительном производстве 144
5. Правовое регулирование участия банков (кредитных организаций) в исполнительном производстве 151
Глава 3. Правовое положение лиц, содействующих исполнению судебных актов и актов иных органов
1. Работники милиции и организации, осуществляющие розыскные и охранные функции 159
2. Переводчики и специалисты. 168
3. Специализированные организации, реализующие имущество должника 176
Заключение 184
Приложение №1 192
Приложение № 2 196
Приложение №3 204
Библиография 205
- Правоотношения в исполнительном производстве
- Процессуальные функции суда и судьи в исполнительном производстве
- Прокурор, государственные органы и органы местного самоуправления в исполнительном производстве
- Работники милиции и организации, осуществляющие розыскные и охранные функции
Введение к работе
Актуальность исследования. Для второй половины XX века характерно усиление внимания со стороны мирового сообщества к правам человека. 10 декабря 1948г. была принята Всеобщая декларация прав человека1, в которой, главным образом, установлены права человека и обязанности государства по обеспечению этих прав. Однако, в ней почти не упоминаются обязанности гражданина в отношении государства и общества. И.Виг пишет, что чрезмерное смещение акцента к правам человека и при этом оттеснение на второй план обязанностей гражданина перед государством и обществом неблагоприятно отразилось на отношениях индивида и общества, развило в индивиде потребительское отношение к своим правам, пренебрежение к правам других лиц и к нормам права. Для того, чтобы восстановить гармонию между правами и обязанностями человека, следует "издать Международную декларацию основных обязанностей человека", в которую включить обязанность индивида стремиться к соблюдению правовых норм и к подчинению закону2. Необходимость такой акции подтверждается положением, сложившимся в России, в стране, где наблюдаются случаи пренебрежительного отношения к исполнению законов и актов правосудия.
Болезненный и противоречивый переход в экономике России к рыночным отношениям способствовал повсеместному кризису морали, связанному с дискредитацией основных принципов демократии многими государственными структурами, их должностными лицами, недобросовестными предпринимателями и коммерсантами. Усилился правовой нигилизм граждан, для которых исполнение законов и правоприменительных актов не является внутренним убеждением и образом действия. Острота современной ситуации в нашей стране с обеспечением законности и правопорядка диктует необходимость максимального использования правозащитного потенциала всех органов государственной власти.
Совершенствование правозащитного механизма в деятельности государственных органов имеет особое значение для осуществления принудительного исполнения судебных актов и актов других органов. Исполнение судебных и иных актов — такой участок правовой практики, который отражает способность права воздействовать на поведение человека. Право, не выраженное в действиях его субъектов (пусть и подтвержденное судебным и иным актом), по сути дела не существует. При этом неисполнение субъектами права актов юрисдикционных органов означает отсутствие государственной защиты прав и интересов граждан, индивидуальных предпринимателей и юридических лиц, а также и самого государства.
Действовавший до недавнего времени механизм принудительного исполнения судебных и других актов сформировался в иных экономических условиях и не был рассчитан на рыночные отношения и реальное обращение взыскания не только на имущество граждан, но и на имущество индивидуальных предпринимателей и юридических лиц по их долгам. Поэтому для многих граждан, организаций и судебной власти в целом стало серьезной проблемой побуждение должника к исполнению своих обязательств, закрепленных в правоприменительном акте. В этих условиях получила широкое распространение так называемая "теневая юстиция"1, т.е. посредничество организованных преступных формирований и их лидеров в урегулировании имущественных споров и взыскании долгов путем создания параллельных государственным службам криминальных структур, действующих противозаконными, уголовными методами. "Неэффективность нынешней судебной системы диктует спрос на услуги тех криминальных структур, которые обеспечивают действенный возврат юридическим и физическим лицам причитающихся им средств"1.
Кроме того, подтверждением сложного положения с исполнением судебных актов и актов иных органов является тот факт, что в 1996г. в Российской Федерации, согласно официальной статистике, непосредственно самими судебными исполнителями произведены взыскания и исполнительные действия по 35% от всех оконченных производством исполнительных документов. Остальные исполнительные документы были направлены на исполнение третьим лицам, в том числе в бухгалтерии по месту работы должников. Кроме того, по представленным судами общей юрисдикции статистическим данным, общий объем сумм, подлежащих взысканию, составлял 69 трлн. рублей, реально же самими судебными исполнителями взыскано лишь 18 трлн. рублей по всем видам взысканий. Отсюда, например, в пользу юридических лиц судебными исполнителями взыскания произведены лишь на 23%2.
Нельзя сказать, что в 1997г. положение с исполнением судебных и иных актов в Российской Федерации улучшилось. По мнению руководителей Министерства юстиции РФ в части имущественных взысканий исполнено не более 50% всех принятых решений как в гражданском порядке, так и в уголовном, если в уголовном деле заявлен гражданский иск, что суммарно вылилось примерно в 118 трлн. рублей недополученных взыскателями денежных средств3.
Согласно статистическим данным по Тульской области и г.Туле, опубликованным Управлением юстиции администрации Тульской области , в 1997г. из всех исполнительных документов, находящихся у судебных исполнителей на исполнении, были реально исполнены по Тульской области — 49%, по г.Туле — 51%. По взысканиям о возмещении ущерба от хищений показатели ниже средних: по Тульской области поступило исполнительных документов на сумму 4793.7 тыс. рублей, взыскано реально 269.4 тыс. рублей, т.е. 5,6%; по г.Туле поступило исполнительных документов на сумму 1241.3 тыс. рублей, взыскано реально 40.7 тыс. рублей, т.е. 3,3%.
Трудности, возникающие при исполнении судебных актов и актов иных органов, связаны, как показало проведенное путем опроса судебных приставов-исполнителей Тульской области в 1997-1998г.г. социологическое исследование, прежде всего, с социальным статусом представителей судебно-исполнительной системы. Можно сказать, что служба судебных приставов-исполнителей имеет "женское" лицо. Основная масса судебных приставов-исполнителей — женщины в возрасте от 26 до 40 лет (60% опрошенных), в возрасте от 41 года и старше — 39,5% опрошенных, и 0,5% опрошенных — в возрасте до 25 лет. В большинстве своем судебные приставы-исполнители имеют среднее и средне-техническое образование (соответственно 40% и 41%), высшее образование имеет 12% судебных приставов-исполнителей и средне-специальное (юридическое) — 7%. Высшее юридическое образование судебные приставы-исполнители не имеют. Стаж работы судебных приставов-исполнителей по данной специальности составляет: свыше 10-ти лет — 30% опрошенных, от 5-ти до 10-ти лет — 29%, от 3-х до 5-ти лет — 15%, менее 3-х лет — 26%1.
При проведении социологического исследования установлено, что, по мнению судебных приставов-исполнителей Тульской области, причинами нарушения сроков исполнения исполнительных документов являются, во-первых, большая нагрузка исполнительных документов на одного судебного
пристава-исполнителя (78% опрошенных); во-вторых, плохая организация работы судебных приставов-исполнителей со стороны суда (75% опрошенных).
Под плохой организацией судом работы судебных приставов-исполнителей 38% из них подразумевают отсутствие надлежащего помещения для работы, 20% — полное отсутствие денежных средств на приобретение канцелярских товаров и почтовые расходы, что делает невозможным вызов должника к судебному приставу-исполнителю, направление ему предупреждения о добровольном исполнении, сообщение взыскателю о производстве взыскания, ответ на жалобу и т.д., 15% — отсутствие на рабочих местах телефонов, печатных и счетных машинок, множительной техники, 13% (судебные приставы-исполнители, работающие в отдаленных районах Тульской области) — отсутствие транспорта, 9% — нарушение сроков передачи исполнительных документов, 5% — ненадлежащее оформление исполнительных документов, в том числе, отсутствие в них необходимых сведений о взыскателе и должнике, их юридических адресах и банковских реквизитах.
Многие судебные приставы-исполнители (60%), в-третьих, причиной нарушения сроков исполнения исполнительных документов назвали трудности, возникающие при совершении отдельных исполнительных действий. Из них: для 50% опрошенных наибольшие трудности вызывает производство описи и ареста имущества должников, как юридических, так и физических лиц, из-за правового нигилизма граждан, полного неуважения к суду, его работникам, в том числе судебным приставам-исполнителям. Правовой нигилизм и неуважение к судебным приставам-исполнителям наблюдается не только у граждан, но и у должностных лиц, работников органов • власти и управления, в частности- БТИ, ГИБДД, местных администраций, работников банков, которые или несвоевременно, или вообще не отвечают на запросы судебных приставов-исполнителей о наличии
у должников имущества, подлежащего описи и аресту. Для 20% судебных приставов-исполнителей наибольшие трудности представляет реализация имущества должника, в том числе недвижимости, в связи с отдаленностью населенных пунктов от пунктов реализации этого имущества. 17% судебных приставов-исполнителей испытывают трудности при оценке имущества должника, 11% — при передаче арестованного имущества на хранение, т.к. при решении данных вопросов между сторонами постоянно возникают разногласия. 2% судебных приставов-исполнителей нарушают сроки исполнения в связи с невозможностью вручить должнику предложение о добровольном исполнении исполнительного документа, т.к. должник либо отсутствует по указанному месту нахождения, либо не выделены денежные средства на почтовые расходы, что не позволяет направить должнику предложение о добровольном исполнении по почте.
Устанавливая причины неэффективной работы судебных приставов-исполнителей, 87% из них указали на очень большую нагрузку исполнительных документов на одного судебного пристава-исполнителя, 84% — на плохое материальное и социальное обеспечение, 36% — на недостаточность полномочий судебного пристава-исполнителя, 21% — на необеспечение работы судебных приставов-исполнителей со стороны суда (отвечая на данный вопрос, судебные приставы-исполнители одновременно выделяли несколько пунктов)1.
На основании вышеизложенного одобрительно следует отнестить к осознанию Правительством России недопустимости такого положения в принудительном исполнении, когда дискредитируется правосудие и проявляется слабость государства. Одним из наиболее важных дел в области экономической и социальной политики на 1998г. Правительство России обозначило формирование, оснащение и начало деятельности системы судебных приставов, а также создание системы обязательного исполнения решений судов о возмещении материального ущерба гражданам и юридическим лицам1.
Представляется, что приведенные аргументы и факты достаточно убедительно показывают актуальность настоящего исследования и побуждают к решению ряда задач:
— разработки современных механизмов исполнения, опирающихся на новые экономические отношения, и придания исполнительному производству "рыночного" характера;
— разработки правовых средств создания эффективного аппарата исполнения, при котором акты судов и других органов безусловно бы исполнялись;
— научного обобщения опыта применения нового законодательства об исполнительном производстве в условиях реформирования судебной и правовой систем;
— разработки предложений по совершенствованию законодательства и внесению изменений и дополнений в принятые акты.
Методология исследования. Методологической основой диссертации являются методы сравнительного правоведения, исторического и системного анализа, анализа научных концепций, действующего законодательства и практики его применения. Теоретический и исторический анализ соединены в диссертации с решением задач практического характера, направленных на разработку научно обоснованных предложений для законодателя.
При написании диссертационного исследования автор исходил из теоретических положений, содержащихся в трудах русских процессуалистов и цивилистов А.Боровиковского, Е.В.Васьковского, А.Х.Гольмстена, В.М.Гордона, К.Дыновского, К.И.Малышева, В.А.Рязановского, Г.Ф.Шершеневича, М.В.Шимановского, Т.М.Яблочкова и др., а также в работах советских и российских ученых В.Н.Аргунова, Г.П.Батурова, Г.П.Братуся, Р.Х.Валеевой, М.А.Гурвича, П.П.Гуреева, А.А.Добровольского, Л.Н.Завадской, И.Зайцева, П.П.Заворотько, И.М.Ильинской,
Р.Ф.Каллистратовой, А.Ф.Клейнмана, Н.М.Коршунова, Л.К.Крамаренко, Ю.К.Осипова, И.М.Пятилетова, А.М.Смецкой, М.К.Треушникова, М.Х.Фарукшина, Н.А.Чечиной, Д.М.Чечота, М.СШакарян, В.М.Шерстюка, В.Н.Щеглова, К.С.Юдельсона, М.К.Юкова, С.А.Якубова, В.В.Яркова и др. По наиболее принципиальным вопросам, с целью выявления общих подходов к проблеме, проанализированы труды в области общей теории права и цивилистики, в частности, работы С.С.Алексеева, О.С.Иоффе, О.Э.Лейста, Ю.К.Толстого, Р.О.Халфиной, М.Д.Шаргородского и др.
При написании исследования использован не только теоретический, но и практический материал, собранный путем:
— проведения социологического исследования (обобщения) работы судебных-приставов-исполнителей Тульской области в 1997-1998г.г.;
— интервьюирования руководителей службы судебных приставов Тульской области;
— анализа статистических данных по исполнению судебных и иных актов за 1996-1997г.г.;
— изучения практики деятельности судебных приставов-исполнителей по принудительному исполнению судебных актов и актов иных органов на базе обновленного законодательства.
J Научная новизна работы состоит в системном характере исследования правоотношений, возникающих в исполнительном производстве, в условиях действия новых законодательных актов об исполнительном производстве. В работе утверждается, что исполнительное производство регламентируется комплексом норм административного права, гражданского права и гражданского процессуального права, дается детальная
характеристика правового положения субъектов правоотношений в исполнительном производстве и проводится их классификация на основных участников исполнительного производства и лиц, содействующих исполнению судебных актов и актов иных органов.
На защиту выносятся следующие положения:
— Обосновываются принципиальные положения о том, что в связи с принятием Федеральных законов РФ "Об исполнительном производстве" и "О судебных приставах" изменился состав и характер правовых отношений в сфере принудительного исполнения судебных актов и актов иных органов. В течение длительного периода в истории правовой системы России исполнительное производство рассматривалось как заключительная стадия гражданского процесса, и правовые отношения в этой стадии характеризовались в основном, как гражданские процессуальные отношения. В современный период осуществления судебной и правовой реформы исполнительное производство следует рассматривать как комплекс административных, гражданских процессуальных, а в ряде случаев и гражданских правоотношений.
— Доказывается, что в Федеральном законе РФ "Об исполнительном производстве" имеются пробелы, касающиеся урегулирования субъектного состава исполнительного производства, что является существенным недостатком данного закона. С точки зрения теоретического анализа и практического применения закона существует объективная потребность дополнить указанный закон, закрепив в нем правовой статус как всех участников исполнительного производства, так и других лиц, содействующих исполнению судебных и несудебных актов.
— Анализ норм Федерального закона РФ "О судебных приставах" позволяет утверждать, что в этом законе урегулированы различные по своей природе правоотношения и проведено уравнивание статуса лиц, выполняющих охранные функции, и статуса лиц, выполняющих процессуальные функции. Целесообразнее принять отдельный Федеральный закон РФ "О судебных приставах-исполнителях", предусматривающий требования и ограничения, предъявляемые к лицу, назначаемому на должность судебного пристава-исполнителя и старшего судебного пристава-исполнителя, а также определяющий их функции и полномочия по принудительному исполнению, как основных и обязательных участников исполнительного производства.
— Самостоятельность правового регулирования исполнительного производства в системе российского права не означает, что гражданское процессуальное законодательство не должно иметь норм, относящихся к исполнительному производству. Нормы, предусмотренные в действующих законодательных актах об исполнительном производстве, не имеет смысла дублировать в новом ГПК РФ, однако, нормы, касающиеся непосредственно участия суда общей юрисдикции в исполнительном производстве, должны быть закреплены в главе нового процессуального закона, посвященной исполнительному производству, в частности нормы о выдаче исполнительных листов, их дубликатов, о сроках давности исполнения, их перерыве, восстановлении, об изменении способа и порядка исполнения, о повороте исполнения решения, об ответственности за неисполнение актов суда и некоторые другие.
— В отношении субъектов предпринимательской деятельности возможно введение новых мер принудительного исполнения, в частности наложение ареста на продукцию должника с последующей передачей для реализации взыскателем или под контролем взыскателя, предоставление взыскателю права иметь на предприятии должника своего представителя с целью контроля за количеством выпускаемой продукции и ее реализацией, передача имущества должника взыскателю на определенный срок (например, транспортных средств), размещение средств должника в уполномоченных банках, ликвидация субъектов предпринимательской деятельности, не исполняющих решение суда и др.
— Требование закона о предоставлении должнику при возбуждении исполнительного производства 5-дневного срока для добровольного исполнения является ярким примером завышения уровня гарантий интересов должника и должно быть отменено. Отмена данного положения должна сопровождаться введением положения, когда суды общей юрисдикции, арбитражные суды, другие органы при вынесении решений будут устанавливать предусмотренные законом сроки для добровольного исполнения либо указывать на немедленное исполнение, разъясняя при этом, что принудительное исполнение сопряжено для должника со значительными материальными затратами.
— В Федеральном законе РФ "Об исполнительном производстве" декларируется право заинтересованного лица обжаловать действия судебного пристава-исполнителя по исполнению, но при этом не устанавливается никаких гарантий защиты прав участников исполнительного производства. Имеются основания утверждать, что в указанном законе существует ряд противоречий и отсутствует последовательная концепция обжалования действий судебного пристава-исполнителя. Так, не определен состав суда, рассматривающий подобные жалобы, вид судопроизводства по данной категории дел и порядок обжалования. В диссертации утверждается, что жалобы на действия судебного пристава-исполнителя должны рассматриваться в соответствии с гражданским процессуальным и арбитражным процессуальным законодательством в порядке судопроизводства, определяющего рассмотрение и разрешение дел, вытекающих из административно-правовых отношений, как жалобы на действия должностного лица (глава 24-1 ГПК РСФСР, статья 22 АПК РФ).
— Доказывается, что возможность привлечения и легализация участия в исполнительном производстве специализированных коммерческих организаций, осуществляющих розыскные, охранные функции, а также занимающихся оценочной деятельностью и реализацией имущества должника на торгах, комиссионных и иных началах позволит решить ряд проблем, связанных с обращением взыскания на различные виды имущества должника.
В диссертации предлагаются новые формулировки правовых норм, касающихся исполнительного производства, для дополнения, изменения и улучшения законодательства об исполнительном производстве.
Практическая значимость результатов исследования.
Теоретические выводы и предложения, сформулированные в диссертации, могут быть использованы при проведении законопроектных работ по совершенствованию действующего законодательства об исполнительном производстве, а также в правоприменительной практике, связанной с исполнением судебных актов и актов других органов.
Возможно применение результатов исследования в процессе преподавания учебных курсов "Гражданское процессуальное право", "Арбитражный процесс", а также спецкурса "Исполнительное производство".
Некоторые положения и выводы, содержащиеся в диссертации, могут служить основой для последующих научных исследований в области административного права и процесса, судоустройства, гражданского процессуального права и в других сферах правовой науки.
Правоотношения в исполнительном производстве
Для достижения поставленных в данном исследовании целей необходимо, прежде всего, рассмотреть понятие исполнительного производства и выявить сущность правоотношений, возникающих в исполнительном производстве, т.к., по верному замечанию В.М.Шерстюка, "изучение проблем правоотношений — это познание механизма воздействия юридических норм на регулируемые общественные отношения, осознание правовой действительности, выявление необходимости совершенствования форм и методов правового регулирования в целях повышения эффективности норм права и укрепления законности"1.
Понятие исполнительного производства определено в гражданском процессуальном праве достаточно четко. В.П.Воложанин отмечает, что исполнительное производство представляет собой принудительную реализацию юрисдикционных актов в части восстановления и защиты нарушенных прав в установленном законом порядке. По его мнению, исполнительное производство "обеспечивает достижение материально-правовой цели юрисдикционной деятельности. По нему нередко можно судить об эффективности и действенности правовой защиты в целом"2.
Иными словами, в эффективности и действенности исполнительного производства проявляется сила государственной власти, способной с помощью аппарата принуждения, частью которого являются органы принудительного исполнения юрисдикционных актов, обеспечить нормальную жизнедеятельность людей, их уверенность в том, что "только демократическое государство способно обеспечить безопасность своих граждан"1. В этой связи, однако, хочется заметить, что ни одно государство, независимо от политического режима и формы государственного правления, не может обойтись без аппарата принуждения, поскольку принуждение является одним из методов управления гражданским обществом и служит для поддержания в нем организованности и порядка.
Говоря о принуждении в правовом государстве, В.К.Бабаев выделяет ряд особенностей. Он указывает, во-первых, что принуждение в правовом государстве служит защите интересов граждан, общества, государства; во-вторых, что оно является только дополнительным вспомогательным методом управления обществом, основной же метод — убеждение; в-третьих, что принуждение не должно носить ни в коем случае характера истязания, поскольку оно не ставит целью причинять физические и иные страдания правонарушителю, а направлено, прежде всего, на воспитание добропорядочного гражданина; в-четвертых, что принуждение "осуществляется только в закрепленной нормативно-правовыми актами процедурной форме" и в соответствии с действующим законодательством2.
Представляется, что для создания аппарата принуждения, обладающего вышеназванными особенностями, для поднятия авторитета государства в глазах общества, укрепления его способности оказывать необходимое воздействие на развитие общества, в первую очередь надо решить проблему восстановления связей гражданского общества и государственной власти, особенно, власти исполнительной. Само государство возникает как определенный механизм, определенная сила-ддя создания правовых норм и обеспечения их безусловного исполнения.
Основным требованием, которое должно быть предъявлено к исполнительному производству, является его эффективность, когда возможно без лишних затрат быстро претворить в жизнь решения судов и других органов, и недопустимо положение, когда нерешенность вопросов обеспечения исполнительного производства, неисполнение требований законов и криминализация сферы принудительной реализации судебных и иных актов приводит к дискредитации государственной власти и не защищает интересы собственников и инвесторов.
С целью создания эффективной системы принудительного исполнения и законодательного урегулирования исполнительного производства с учетом новых экономических отношений 21 июля 1997г. были приняты и с 6 ноября 1997г. вступили в действие Федеральные законы РФ "Об исполнительном производстве" и "О судебных приставах"1. Ранее к основным источникам правового регулирования исполнительного производства относились раздел 5 Гражданского процессуального кодекса РСФСР2, Приложение № 1 к ГПК РСФСР "Перечень видов имущества граждан, на которое не может быть обращено взыскание по исполнительным документам"3, раздел 4 Арбитражного процессуального кодекса РФ4, Инструкция об исполнительном производстве, утвержденная приказом Министерства юстиции СССР от 15 ноября 1985г. №22 , Временное положение о порядке обращения взыскания на имущество организаций, утвержденное Указом Президента РФ от 14 февраля 1996г. № 1996, ряд других нормативных актов.
Федеральный закон РФ "Об исполнительном производстве" определяет условия и порядок принудительного исполнения судебных актов судов общей юрисдикции и арбитражных судов, а также актов других органов (статья 1). Однако, не все юрисдикционные акты подлежат принудительному исполнению. Е.В.Васьковский писал, что существуют судебные решения, не требующие особого исполнения: "таковы решения по установительным (о признании) и многим преобразовательным искам", когда истец просит суд подтвердить существование определенного юридического отношения между ним и ответчиком. Если суд признает это требование правомерным и удовлетворяет его, постановив соответствующее решение, "то цель иска будет вполне достигнута, и ничего больше истцу не нужно"1.
Иное дело, когда решением суда удовлетворен иск о присуждении, т.е. когда вынесено решение о совершении ответчиком определенных действий или о воздержании от совершения определенных действий. В данном случае истцу для полного удовлетворения необходимо, чтобы ответчик действительно совершил то, к чему его обязал суд. Только тогда победа истца принесет ему реальные плоды, а не будет абстрактной, закрепленной лишь на бумаге. Ответчик может исполнить судебное решение добровольно, но если он почему-либо будет уклоняться от исполнения, то истец вправе потребовать от органоЁ государственной власти принятия к ответчику таких мер, которые привели бы к реализации решения суда. Принятие таких мер происходит в порядке исполнительного производства.
Указанной точки зрения придерживается большинство авторов, полагая, что принудительному исполнению подлежат решения судов о присуждении, выносимые по искам о присуждении. Решения, выносимые по искам о признании, не подлежат принудительному исполнению по правилам исполнительного производства. Они констатируют наличие или отсутствие правоотношения и реализуются в зависимости от волеизъявления заинтересованных лиц государственными и иными органами и должностными лицами1. Не подлежат принудительному исполнению также большинство решений по делам особого производства и решения по ряду категорий дел, возникающих из административно-правовых отношений.
Выявляя сущность правоотношений, возникающих в исполнительном производстве, для последующего анализа правового положения субъектов этих отношений необходимо, прежде всего, определить само понятие правоотношений. Правоотношения, по мнению многих авторов, представляют собой волевые общественные отношения, возникающие на основе норм права, участники которых имеют субъективные права и юридические обязанности, обеспеченные государством2. В правоотношениях можно выделить следующие элементы: субъекты — участники правоотношений, имеющие субъективные права и юридические обязанности; содержание — субъективное право и юридическая обязанность, принадлежащие участникам правоотношений; объект — то, на что направлены субъективные права и юридические обязанности участников правоотношений. Основаниями возникновения, изменения или прекращения правоотношений являются юридические факты3.
Правоотношениям, возникающим в исполнительном производстве, по ранее действовавшему законодательству были присущи черты гражданских процессуальных правоотношений. Частично эти черты сохранились и в действующем законодательстве, регулирующем исполнительное производство.
Процессуальные функции суда и судьи в исполнительном производстве
Суд и судья, как уже отмечалось, являются основными субъектами исполнительного производства и играют важную роль в процессе принудительного исполнения. Это связано с тем, что, во-первых, значительная часть исполнительных документов представляет собой судебные акты. В этой связи В.Н.Щеглов замечает, что "должностное лицо, исполняющее судебные решения, называется судебным исполнителем не потому, что состоит при суде, а потому, что исполняет, главным образом, судебные решения, определения и постановления. Оно продолжало бы выполнять свои функции и называться судебным исполнителем и В ТОМ случае, если бы состояло при другом, не судебном органе"1. Время подтвердило правильность этих слов.
Во-вторых, судебный контроль за производством принудительного исполнения исполнительных документов является самым действенным и эффективным, т.к. суд — это орган правосудия, и никакой контроль со стороны государственных органов не заменит собой контроль судебный (статья 1 Закона РФ от 26 июня 1992г. "О статусе судей в Российской Федерации"2). Как справедливо отмечает Н.Ю.Хаманева, суд не зависим ни от одной ветви власти и наделен конституционными гарантиями этой независимости3. Отсутствие у суда какой бы то ни было ведомственной заинтересованности, подчинение его только закону, широкая гласность, устное и непосредственное исследование всех обстоятельств, детальная процессуальная регламентация судебного разбирательства и вынесения решения являются общепризнанными достоинствами судебной процедуры. Необходимо согласиться с мнением В.М.Савицкого, что "должность судьи уникальна/ Это не обычные служащие госаппарата, на них возложены ответственные функции по осуществлению правосудия, которые не вправе выполнять никакой другой государственный орган или должностное лицо. Только судье в процессе осуществления правосудия принадлежит право распорядиться имуществом, достоинством человека, наконец, его жизнью"4. Й еще: "... судебную власть характеризует не столько правосудие (в традиционном смысле), сколько юридическая возможность оказывать активное влияние на решения и действия законодательной и исполнительной властей...".
В Федеральном законе РФ "Об исполнительном производстве" суд и судья не названы как участники исполнительного производства, но анализ текста Федерального закона дает основание полагать, что суд и судья являются обязательными участниками исполнительного производства. Большинство процессуальных действий, связанных с возникновением, развитием (динамикой) и прекращением исполнительного производства, осуществляется судом. Так, согласно статьи 16 Федерального закона РФ "Об исполнительном производстве", суд, принявший соответствующий судебный акт, рассматривает заявление взыскателя о восстановлении пропущенного срока предъявления исполнительного листа или судебного приказа к исполнению. Суд, выдавший исполнительный документ, при наличии обстоятельств, препятствующих совершению исполнительных действий, решает вопрос об отсрочке, рассрочке, а также об изменении способа и порядка исполнения исполнительного документа (статья 18). Рассмотрение вопросов о приостановлении и прекращении исполнительного производства осуществляется судом общей юрисдикции по месту нахождения судебного пристава-исполнителя или арбитражным судом по месту нахождения судебного пристава-исполнителя по исполнительным документам, выданным арбитражным судом (статья 24). Судом производится принятие отказа взыскателя от взыскания (хотя это положение закона противоречит общей направленности развития принципа диспозитивности в гражданском процессуальном законодательстве) и утверждение мирового соглашения между взыскателем и должником (статья 23). По определению суда обращается взыскание на имущество должника, находящееся у других лиц (статья 48).
Согласно ранее действовавшего законодательства судебный исполнитель при совершении исполнительных действий был полностью подконтролен суду и фактически подчинен ему (статьи 348, 349 ГПК РСФСР). Обращает на себя внимание тенденция немецких процессуалистов, которые стремились обосновать и провести в жизнь необходимость самой тесной связи между судом, постановившим решение, и его исполнением. Суд, который постановил решение, по их мнению, должен и заботиться о его исполнении. Эта связь обязанностей по постановлению и исполнению решения должна повлиять на способ слушания дела, т.к. судья, который знает, что ему придется заниматься вопросами исполнения решения, утверждали они, во время рассмотрения дела будет принимать во внимание все обстоятельства, связанные с будущим исполнением решения. От этого решение станет более реальным для исполнения1. Эта аргументация представляется весьма убедительной и не может вызывать возражения с точки зрения своей оптимальности. Но в условиях нашего государства, в силу его географического положения, когда решение, например, выносится в Санкт-Петербурге, а исполнение должно производиться на Дальнем Востоке, такое положение было не приемлемо, поэтому действовало иное правило руководства и контроля со стороны суда и судьи за исполнительными действиями судебного исполнителя по месту совершения принудительного исполнения.
В настоящее время, когда создана самостоятельная служба судебных приставов-исполнителей, подчиненных органам юстиции, полномочия суда в исполнительном производстве неоправданно урезаны, что свидетельствует о противоречивом подходе законодателя к роли суда в исполнительном производстве. Как уже отмечалось выше, вопрос о прекращении исполнительного производства разрешает суд (статья 24 Федерального закона РФ "Об исполнительном производстве"), в то же время вопрос об окончании исполнительного производства, которое включает в себя и прекращение исполнительного производства, и возвращение исполнительного документа без исполнения взыскателю, и фактическое исполнение исполнительного документа, разрешается судебным приставом-исполнителем (статья 27 Федерального закона). Во всех случаях, когда ранее, согласно ГПК РСФСР и Инструкции об исполнительном производстве, решения по исполнению принимали суд и судья, теперь в соответствии с Федеральным законом РФ "Об исполнительном производстве" заинтересованным лицам предоставлено право обжаловать действия судебного пристава-исполнителя по исполнению исполнительного документа "в соответствующий суд в 10-дневный срок" (статьи 9, 10, 19, 26, 27, 28, 47, 73, 85, 87 Федерального закона).
Есть основания утверждать, что в законе отсутствует последовательная концепция обжалования действий судебного пристава-исполнителя, т.к. не определены состав суда, рассматривающий подобные жалобы, вид судопроизводства по данной категории дел и сам порядок обжалования. В статье 90 Федерального закона РФ "Об исполнительном производстве" установлены лишь 10-дневный срок подачи жалобы, который начинает течь со дня совершения действия судебным приставом-исполнителем (отказа в совершении действия) либо с того дня, когда взыскателю, должнику, не извещенным о месте и времени совершения исполнительного действия, стало о нем известно, и подсудность жалоб на действия судебного пристава-исполнителя по исполнению исполнительного документа — либо в суд общей юрисдикции по месту нахождения судебного пристава-исполнителя, либо в арбитражный суд по месту нахождения судебного пристава-исполнителя при исполнении исполнительного документа, выданного арбитражным судом. Таким образом, законодатель, раскрывая понятие "соответствующий" суд, фактически отнес к подведомственности арбитражных судов новую категорию дел, не предусмотренную АПК РФ.
В каком же составе суда рассматриваются жалобы на действия судебного пристава-исполнителя, каким видом судопроизводства определяется порядок их рассмотрения, каков процессуальный механизм рассмотрения указанных жалоб? На эти вопросы в Федеральном законе РФ / "Об исполнительном производстве" не дается ответов, что свидетельствует лишь о декларировании права заинтересованного лица обжаловать действия судебного пристава-исполнителя по исполнению исполнительных документов, не устанавливая при этом никаких гарантий защиты прав участников исполнительного производства.
На основе анализа действующего законодательства к формам судебного контроля над органами исполнения судебных и иных решений необходимо отнести:
1) порядок предварительного (в случаях, предусмотренных законом) санкционирования судом процессуальных действий судебного пристава-исполнителя по исполнению, который является одной из гарантий правильности осуществления принудительного исполнения и о котором уже говорилось выше;
2) процессуальный порядок обжалования законности и обоснованности постановлений суда по поводу вопросов, возникающих в процессе исполнения, который ничем практически не отличается от обычного производства дел в кассационной инстанции, поэтому в данной работе не подлежит особому освещению;
3) процессуальный порядок обжалования действий судебного пристава-исполнителя, который является существенной-4 рантией соблюдения прав сторон в принудительном исполнении, обеспечивающий реальность исполнения.
Прокурор, государственные органы и органы местного самоуправления в исполнительном производстве
Среди основных участников исполнительного производства необходимо назвать лиц, интерес которых в исполнительном производстве носит государственный или общественный характер. Обеспечивая своим участием защиту интересов государства и общества, эти лица тем самым активно содействуют правильному и быстрому исполнению исполнительных документов, т.к. государство непосредственно заинтересовано в реализации принятых судебных и иных актов, подлежащих исполнению. К таким лицам относится, прежде всего, прокурор. Как верно подчеркивает Тибор Леван, прокурор "вмешивается" в процесс не в интересах одной либо другой стороны, а исключительно лишь в интересах законности1.
Во многих странах Европы: Франции, Германии, государствах Восточной Европы органы прокуратуры играют заметную роль при рассмотрении и разрешении гражданских дел и исполнении судебных решений. По польскому законодательству прокурор в стадии принудительного исполнения выступает в : двух формах: возбуждение исполнительного производства и вступление в начавшийся процесс с целью защиты государственных интересов или прав определенного лица. Предусматривается и обязательное участие прокурора в принудительном исполнении, например, при рассмотрении жалоб на действия судебного исполнителя о наложении штрафа, при исполнении судебного решения об отобрании ребенка, при возникновении у судебного исполнителя сомнений в отношении достоверности исполнительного документа т.д.2 Для прокуратуры США характерно, что она играет достаточно скромную роль в гражданском процессе и далеко не всегда использует возможности, предоставленные ей нормативными актами .
В Российской Федерации на основании Федерального закона РФ от 17 ноября 1995г. "О прокуратуре Российской Федерации"4 прокурор в соответствии с процессуальным законодательством РФ вправе обратиться в суд с заявлением или вступить в дело в любой стадии процесса, если этого требует защита прав граждан и охраняемых законом интересов общества или государства. Согласно гражданского процессуального законодательства, прокурор вправе требовать возбуждения исполнительного производства, если это необходимо в целях охраны прав граждан и государственных и общественных интересов. Он может подать заявление о направлении исполнительного документа по месту исполнения (статья 351 ГПК РСФСР), принести протест на действия судебного пристава-исполнителя (статья 428 ГПК РСФСР). Однако, в Федеральном законе РФ "Об исполнительном производстве" прокурор не назван среди лиц, по инициативе которых возбуждается исполнительное производство и опротестовываются действия судебного пристава-исполнителя по исполнению, что представляется явным упущением законодателя, т.к., согласно определения Л.М.Ковалева, прокуратура — "по-настоящему уникальна", она — "единственная государственная структура обеспечительного механизма действия федеральных законов, основной принцип и условие функционирования которой — централизация и подчинение нижестоящих прокуроров вышестоящим, независимость от местной власти"1.
Итак, согласно действующего законодательства, задача прокуратуры в стадии исполнения судебных и иных актов двуедина. С одной стороны, прокурор обязан осуществлять надзор за законностью действий органов исполнения, чтобы исключить нарушение прав и законных интересов сторон и других лиц, участвующих в исполнении, а с другой стороны, оказывать органам исполнения и лицам, участвующим в исполнении, помощь и содействие в осуществлении действий по -исполнению. Для успешного осуществления своих функций прокурор наделен необходимыми процессуальными правами. Права прокурора в стадии исполнения во многом совпадают с правами сторон в исполнительном производстве, но не тождественны. Прокурор не имеет права заключать мировые сделки и совершать другие распорядительные действия, предусмотренные гражданским процессуальным законодательством для взыскателя, т.к. прокурор защищает в исполнительном производстве не свои интересы.
Согласно статьи 22 Федерального закона РФ "О прокуратуре Российской Федерации" и приказа Генерального прокурора РФ от 5 января 1997г. № 1 "Об участии прокурора в гражданском судопроизводстве"1 прокурор вправе знакомиться с любым исполнительным производством, истребовать его для проверки или получить необходимую информацию о состоянии исполнения, требовать копии наличных документов из дела, опротестовывать процессуальные действия судебного пристава-исполнителя по исполнению или отказ в совершении таких действий. Прокурор должен знать о времени и месте рассмотрения протеста, он имеет право принимать участие в его рассмотрении судом, опротестовывать решения суда по этому поводу и пользоваться иными процессуальными правами, предусмотренными законом. Этот широкий спектр прав позволяет прокурору в процессуальной форме достигать законной цели принудительного исполнения. Однако, прокурорский надзор за законностью действий по исполнению не должен носить характер "командования" принудительным исполнением, что противоречит специфике деятельности органов прокуратуры, выходит за пределы ее служебных полномочий и наносит вред делу исполнения.
Если сравнить судебный контроль и прокурорский надзор в стадии принудительного исполнения, то между ними, несомненно, обнаруживаются различия. Главное отличие, по нашему мнению, состоит в методах и формах осуществления прокурорского надзора и судебного контроля. Так, прокурор осуществляет надзор, главным образом, путем проведения проверок, опротестования действий судебного пристава-исполнителя по исполнению и участия в рассмотрении протестов; судебный же контроль осуществляется путем рассмотрения и разрешения возникающих в принудительном исполнении правовых вопросов, санкционировании действий судебного пристава-исполнителя по исполнению. В силу этого прокурор не имеет права непосредственно отменять предпринятые судебным приставом-исполнителем исполнительные действия или возлагать на него какую-либо ответственность. Есть все основания утверждать, что именно сочетанием судебно-прокурорского надзора за деятельностью судебного пристава-исполнителя и других лиц, участвующих в исполнительном производстве, обеспечиваются наибольшие гарантии правильного и четкого исполнения судебных и иных актов.
В настоящее время сложилась практика проверок прокурорами деятельности судебных приставов-исполнителей по исполнению исполнительных документов. В органах прокуратуры ведется отчетность, согласно которой, например, в 1997г. прокурорами Тульской области были принесены частные протесты по вопросам исполнительного производства и действий судебных приставов-исполнителей по исполнению в количестве 5; за первое полугодие 1998г. число частных протестов прокуроров увеличилось до 52. Все протесты удовлетворены, что свидетельствует об эффективности прокурорского надзора в исполнительным производстве и повышении его значимости в деятельности прокуратуры .
Работники милиции и организации, осуществляющие розыскные и охранные функции
Круг лиц, содействующих исполнению судебных актов и актов иных органов, включает в себя работников милиции, лиц и организации, осуществляющих розыскные и охранные функции, переводчиков, специалистов, в частности по оценке имущества должника, специализированные организации, реализующих имущество должника.
Следует подчеркнуть, что в Федеральном Законе РФ "Об исполнительном производстве", в главе, посвященной лицам, участвующим в исполнительном производстве, впервые четко определена роль работников милиции при исполнении судебными приставами-исполнителями своих служебных обязанностей. Согласно статьи 42 указанного закона работники милиции оказывают судебному приставу-исполнителю содействие в тех случаях, когда ему препятствуют в совершении исполнительных действий, либо жизни или здоровью судебного пристава-исполнителя угрожает опасность.
Нельзя одновременно не отметить, что в настоящее время продолжают действовать нормы ГПК РСФСР, устанавливающие участие работников милиции, как представителей органов ; власти, в исполнительном производстве. Так, согласно статьи 353 ГПК РСФСР, в случае оказания судебному исполнителю сопротивления при исполнении решения он составляет об этом акт и для устранения препятствий обращается за содействием к органам власти. В ранее действовавшей Инструкции об исполнительном производстве конкретизировались случаи оказания сопротивления судебному исполнителю, в частности, при обращении взыскания на имущество должника. Пункт 18 Инструкции предусматривал, что в случае отказа должника допустить судебного исполнителя в занимаемое должником помещение или в место нахождения его имущества либо отказа открыть хранилище судебный исполнитель приглашает представителей органов внутренних дел, в присутствии которых открывает помещение и хранилище и производит их осмотр. Приведенный случай оказания сопротивления судебному исполнителю при исполнении характерен и для нашего времени, т.к. по признанию судебных приставов-исполнителей трудности при обращении взыскания на имущество должника — юридического лица связаны с отказом допустить судебного пристава-исполнителя в хранилища и складские помещения, предоставить сведения об основных и оборотных средствах; должник —: физическое лицо препятствует выявлению имущества, подлежащего описи и аресту, путем установления кодовых замков на подъездах домов и т.п.1.
Оказание содействия судебным приставам-исполнителям при исполнении ими служебных обязанностей работниками милиции основано на общих положениях, закрепленных в Законе РСФСР "О милиции"2. В статье 2 Закона РСФСР "О милиции" установлено, что основными задачами милиции являются охрана общественного порядка и обеспечение общественной безопасности. Кроме того, милиция обязана в пределах своей компетенции оказывать содействие должностным лицам суда в производстве отдельных процессуальных действий (статья 10 Закона РСФСР "О милиции"). Таким образом, охраняя общественный порядок и оказывая содействие судебному приставу-исполнителю при исполнении им служебных обязанностей, работники милиции способствуют повышению эффективности и результативности исполнительного производства.
Анализ действующего законодательства об исполнительном производстве позволяет утверждать, что участие работников милиции в исполнительном производстве не исчерпывается лишь оказанием содействия судебному приставу-исполнителю при производстве им исполнительных действий. Важная роль принадлежит работникам милиции при производстве розыска должника или ребенка. Согласно Федерального закона РФ "Об исполнительном производстве", органы внутренних дел осуществляют розыск должника-гражданина и розыск ребенка в случае отсутствия сведений о месте нахождения должника или ребенка на основании постановления судебного пристава-исполнителя, утвержденного старшим судебным приставом (статья 28). Розыск должника-организации и имущества должника производится службой судебных приставов.
Закон различает исполнительные документы, по которым в случае отсутствия сведений о месте нахождения должника или его имущества судебный пристав-исполнитель обязан объявить розыск, и по которым он вправе объявить розыск при наличии согласия взыскателя нести бремя расходов по розыску должника или его имущества и, кроме того, авансировать эти расходы. Судебный пристав-исполнитель обязан по своей инициативе или по заявлению взыскателя объявить розыск должника по исполнительным документам о взыскании алиментов, возмещении вреда, причиненного здоровью, либо возмещении вреда лицам, понесшим ущерб в результате смерти кормильца, а также по исполнительным документам об отобрании ребенка. Во всех остальных случаях судебный пристав-исполнитель вправе объявить розыск должника или его имущества.
При факультативном объявлении розыска должника или его имущества, когда все расходы, связанные с розыском, авансирует взыскатель, обязанность проведения розыскных мероприятий лежит либо на органах внутренних дел, либо на службе судебных приставов. Однако, по нашему мнению, неся бремя расходов по производству розыска должника или его имущества, взыскатель имеет право прибегать не только к государственному, но и к профессиональному частному сыску. По определению П.А. Скобликова, профессиональный частный сыск представляет собой "осуществляемые на возмездной договорной основе розыскные действия физических и юридических лиц, имеющих специальное разрешение (лицензию) на оказание таких услуг в целях защиты прав и интересов своих клиентов"1. Указанная деятельность физических и юридических лиц регулируется Законом РФ от 11 марта 1992г. "О частной детективной и охранной деятельности в РФ"2, на основании статьи 3 которого разрешается сбор сведений по гражданским делам любой категории на договорной основе с участниками гражданского процесса.
Сравнение профессионального частного сыска и розыска, осуществляемого государственными органами, позволяет выделить как положительные, так и отрицательные стороны профессионального частного сыска. К преимуществам профессионального частного сыска следует отнести надлежащую техническую оснащенность частных детективов, их личную заинтересованность в результатах розыска и вследствие договорных отношений более гибкий учет интересов клиентов (взыскателей).