Согласование юридических актов: теория, практика, техника Рачёнкова Оксана Николаевна

Содержание к диссертации

Введение

Глава 1. Общетеоретическая характеристика согласования юридических актов 14

1. Методологические предпосылки исследования согласования юридических актов 14

2. Согласование юридических актов: понятие, соотношение со смежными правовыми явлениями 41

3. Согласование юридических актов в механизме правового регулирования 64

Глава 2. Виды согласования юридических актов 87

1. Классификация согласования юридических актов 87

2. Согласование юридических актов в публичном праве 100

3. Согласование юридических актов в частном праве 119

Глава 3. Проблемы согласования юридических актов и пути их решения 140

1. Дефекты технико-юридического оформления согласования юридических актов и пути их устранения 140

2. Дефекты реализации согласования юридических актов и способы их преодоления 168

3. Проблемы согласования юридических актов в деятельности органов внутренних дел 201

Заключение 236

Список сокращений и условных обозначений 238

Список литературы 239

Список иллюстративного материала 275

Приложения 276

• Методологические предпосылки исследования согласования юридических актов
• Согласование юридических актов в механизме правового регулирования
• Согласование юридических актов в частном праве
• Дефекты реализации согласования юридических актов и способы их преодоления

Введение к работе

Актуальность темы диссертационного исследования. Право как регулятор общественных отношений является отражением согласования различных социальных интересов. Более того, как справедливо отмечает С.С. Алексеев, собственная ценность права заключается в необходимости согласования воли и интересов всех слоев населения, социальных групп, отдельных индивидов¹. Согласование пронизывает каждый элемент правовой системы, выступая ее неотъемлемым атрибутом. Наиболее отчетливо оно проявляется в плоскости реализации права, а именно в таком его виде, как согласование юридических актов, где целенаправленные правомерные действия одних лиц соотносятся с требованиями закона, прав и интересов других субъектов. Возможность познания данного многомерного правового явления, органично сочетающего в себе теоретические, практические и технико-юридические аспекты, предопределяет актуальность темы диссертационного исследования.

В обыденном понимании доминирующим является представление о согласовании юридических актов как о визировании соответствующего документа. Взгляд на данный правовой феномен только с позиции формального аспекта представляется нам неполным. Он лишает возможности обратиться к самому процессу согласования, его сущности и содержанию. Согласование юридических актов, взятое в единстве процедурного (деятельность) и материального (результат) компонентов, имеет собственную ценность в обеспечении нормального хода правореализации, глубинную и прочную связь с удовлетворением правомерным способом потребностей как отдельно взятого индивида (их группы), так и всего общества и государства в целом. В связи с этим важно установить его собственную правовую природу, отличающую его

от иных правовых явлений.

¹ См.: Алексеев С.С. Право: азбука – теория – философия: опыт комплексного исследования. М., 1999. С. 345.

В то время как юридическая доктрина оставляет согласование юридических актов без внимания, последнее активно функционирует в правовой действительности, обеспечивая сближение интересов субъектов права в правореализаци-онной плоскости, выступает одним из средств юридической конвергенции. Так, только по одному виду согласования юридических актов – согласованию местоположения границ земельных участков – в 2017 году произведено более 6 млн процедур¹. Исследуемый правовой феномен упорядочивает общественные отношения посредством совместного принятия решения об условиях и (или) порядке совершения правомерных действий, являясь одной из предпосылок сохранения социальной стабильности. Вместе с тем, он может быть рассмотрен в качестве своеобразного правового фильтра, позволяющего не допускать реализацию права одного лица в ущемление прав и законных интересов других.

Согласование юридических актов вписывается в правовую действительность, постепенно избавляясь от присущих ему дефектов, как содержащихся в правовых предписаниях, так и возникающих в ходе их реализации. Дефектность исследуемого правового явления снижает его положительный эффект, поскольку, с одной стороны, затрудняет правореализацию, с другой – создает благоприятную среду для злоупотреблений со стороны отдельных лиц, в том числе коррупционного характера. В силу несовершенства правового регулирования согласования юридических актов существует риск «перерождения» его из позитивного компонента механизма правового регулирования в отрицательный. Устранение проблем в функционировании анализируемого правового явления должно способствовать укреплению его в качестве эффективного способа достижения баланса интересов, а вместе с тем – правопорядка и законности в нашем государстве.

Исследование согласования юридических актов в общеправовом ракурсе актуально и для органов внутренних дел Российской Федерации

¹ Информация Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии в установленных сферах деятельности за 2017 год. URL: (дата обращения: 12.02.2018).

(далее – ОВД), в деятельности которых отмечается как несовершенство самой процедуры, так и искажение ее сущностных особенностей путем использования иных механизмов взаимодействия (уведомления, разрешения, удостоверения и т. п.). Сказанное подтверждается результатами проведенного автором анкетирования сотрудников ОВД.

Изложенное свидетельствует о необходимости научного осмысления согласования юридических актов на уровне общетеоретического диссертационного исследования.

Степень научной разработанности темы. К настоящему времени ни в отечественной, ни в зарубежной правовой доктрине не сформировано представление о согласовании юридических актов как об общеправовом явлении.

На общетеоретическом уровне отдельные выводы о юридическом согласовании в целом сделаны при исследовании вопросов нормотворчества (Л.И. Антонова, А.В. Кудряшов, В.А. Толстик), правореализации (В.В. Лазарев, А.В. Погодин, Ю.С. Решетов), конвергенции права (Н.М. Коршунов, М.А. Пшеничнов, О.Д. Третьякова), правового интереса (А.Н. Гончарова, И.П. Кожокарь, В.Е. Халиулин), юридической техники (В.М. Баранов, М.Л. Давыдова).

Имеют высокую ценность для общеправового осмысления предмета исследования отраслевые научные изыскания, затрагивающие вопросы согласования юридических актов как в сфере публично-правового регулирования (С.А. Авакьян, А.Ф. Ноздрачев, И.В. Рукавишникова, Л.К. Терещенко), так и в области частного права (М.И. Брагинский, Л.К. Брезгулевская, В.В. Витрянский, М.В. Карпычев, С.Н. Касаткин, И.В. Прочанкина, Д.В. Штыков).

Общетеоретический фундамент исследования образуют монографические работы в области теории государства и права С.С. Алексеева, В.К. Бабаева, М.И. Байтина, М.В. Барановой, Р.Б. Головкина, В.Б. Исакова, Д.А. Керимова, В.Н. Кудрявцева, В.В. Лазарева, О.Э. Лейста, М.Н. Марченко, Л.А. Морозовой, П.Е. Недбайло, В.Ю. Панченко,

С.Б. Полякова, В.М. Сырых, Ю.А. Тихомирова, В.А. Толстика, Л.Ю. Фоминой, А.М. Хужина, А.Ф. Черданцева, П.А. Якушева и др.

Объект диссертационного исследования образуют общественные отношения, складывающиеся при согласовании юридических актов.

Предметом исследования выступает согласование юридических актов как самостоятельный правовой феномен, а именно его теоретический, практический и юридико-технический аспекты.

Цель настоящего исследования заключается в комплексном научном осмыслении теории, правовой регламентации и практики реализации согласования юридических актов, разработке на этой основе рекомендаций общетеоретического, технико-юридического и практического характера по его совершенствованию.

Достижению цели способствует постановка и решение следующих задач:

установление методологических предпосылок исследования согласования юридических актов;

анализ основных признаков согласования юридических актов, формулирование его определения;

соотнесение согласования юридических актов со смежными правовыми явлениями;

определение места согласования юридических актов в механизме правового регулирования;

осуществление классификации согласования юридических актов;

анализ специфики согласования юридических актов в публичном праве;

рассмотрение особенностей согласования юридических актов в частном праве;

выявление дефектов технико-юридического оформления и реализации согласования юридических актов;

установление проблем согласования юридических актов в деятельности ОВД;

определение способов устранения выявленных дефектов согласования юридических актов с формулированием конкретных предложений по совершенствованию отечественного законодательства.

Научная новизна диссертационного исследования заключается в представлении теоретически и эмпирически обоснованной авторской концепции согласования юридических актов, которая позволяет снять ряд имеющихся в этой области юридической деятельности неопределенностей и трудностей как теоретического, так и практического характера.

Теоретическая значимость работы состоит в том, что сформулированные в ней положения и выводы развивают и дополняют теорию государства и права, ряд отраслевых юридических наук систематизированными знаниями о согласовании юридических актов.

Материал диссертации дает возможность наметить ряд дальнейших перспективных направлений научных исследований.

Практическая значимость исследования определяется тем, что диссертантом даны рекомендации по совершенствованию согласования юридических актов, в том числе предполагающие изменения отдельных норм действующего законодательства.

Разработанный диссертантом общий алгоритм согласования юридических актов станет надежным ориентиром для лиц, имеющих намерение вступить в данный процесс.

Дидактическое направление повышения качества согласования юридических актов видится в необходимости включения в примерные рабочие программы отдельных дисциплин юридического цикла тем, посвященных данному виду юридической деятельности. Материал диссертационного исследования может найти свое воплощение в образовательном процессе в рамках изучения теории государства и права, отдельных отраслевых дисциплин, при

чтении соответствующих специальных курсов переподготовки и повышения квалификации сотрудников ОВД.

Методология и методы исследования. Мировоззренческую основу настоящего исследования образуют принципы диалектического познания. Из числа общенаучных методов использованы логический (такие его приемы, как анализ, синтез, индукция, дедукция) и системно-структурный, из частных методов правовой науки – формально-юридический и сравнительно-правовой. Специальная часть методологии представлена методом конкретно-социологических исследований (опрос, анализ документов, изучение материалов судебной практики).

Новизна настоящего исследования сконцентрирована в следующих основных положениях, выносимых на защиту.

1. С методологических позиций согласование как неотъемлемый компонент и общее свойство социальных процессов характеризуется следующим: активность лиц, направленная на их самоопределение, стремление к гармоничному существованию в обществе; одновременное обеспечение интересов его участников; диалектическое единство с согласием (несогласием), которые, будучи выраженными вовне, отражают положительный (отрицательный) результат; его содержание образует совместная деятельность лиц по формированию и принятию единого решения о предмете согласования.

2. Согласование юридических актов – совместная деятельность субъектов права (инициатора и адресата согласования) по формированию взаимоприемлемого решения относительно условий и (или) порядка совершения правомерных действий, а также ее результат, закрепленный в установленной форме и влекущий правовые последствия.

3. В механизме правового регулирования согласование юридических актов, с одной стороны, реализуется в рамках правоотношений, порождаемых обращением инициатора, с другой – его результат выступает юридическим фактом, который самостоятельно или в совокупности с иными выступает звеном единого процесса развития фактической основы другого правоотношения.

4. Согласование юридических актов классифицируется по следующим основаниям: сфера правового регулирования; правовые основания возникновения; структура юридического содержания; наличие (отсутствие) конкретной правовой связи между субъектами согласования; предмет согласования; способ совершения (легитимации); достигнутый результат; порождаемые правовые последствия; характер охраняемого интереса, на обеспечение которого направлено согласование юридических актов.

5. В публичном праве согласование юридических актов, с одной стороны, обеспечивает надлежащее функционирование системы власти (государственной, муниципальной), с другой – опосредует реализацию права лица на совершение юридического акта. Обязательность согласования юридических актов предопределена государственно-властными велениями императивного характера, предусматривающими в некоторых случаях возможность его принудительной реализации.

6. Согласование юридических актов гармонично вписывается в диспозитивную концепцию частноправового регулирования, выступая предпосылкой обретения материальных и нематериальных благ. Это гибкий правовой инструмент, позволяющий сочетать приобретение и осуществление частных прав и обязанностей равными участниками своей волей и в своем интересе с ограничениями, которые могут быть наложены на основании закона в той мере, в какой это необходимо в целях защиты прав и законных интересов личности, общества и государства. Необходимость обращения к согласованию юридических актов может быть предусмотрена как на уровне нормативной, так и индивидуальной правовой регламентации.

7. Выявленными дефектами технико-юридического оформления согласования юридических актов являются: нарушение законодателем единства используемой терминологии; отождествление отказа в согласовании юридических актов и отказа в принятии обращения о таком согласовании; отсутствие конкретизации предмета (пределов), субъектов, сроков согласования; избыточная, равно как и недостаточная, нормативная правовая регламента-

ция согласования юридических актов; обязанность по согласованию отдельных юридических актов, не подкрепленная ответственностью за ее неисполнение.

8. Соответственно установленным дефектам сделаны предложения технико-юридического характера следующего содержания (подробные изменения указаны в приложении к диссертации).

8.1. С целью устранения логико-языкового недостатка в нормативных
правовых предписаниях о согласовании юридических актов при их формули
ровании следует использовать соответствующую терминологию независимо
от правового статуса адресата в соотнесении с временным критерием.

Предлагается внести изменения в технико-юридическое оформление правовой регламентации согласования сделок с третьими лицами в Гражданском кодексе РФ (абз. 2 п. 2 ст. 30, п. 2 ст. 37, абз. 2 п. 2 ст. 67.3, абз. 1 п. 3 ст. 73, абз. 8 п. 1 ст. 123.19, п. 2 ст. 183, подп. 7 п. 5 ст. 1217.1), Федеральном законе от 26 декабря 1995 года № 208-ФЗ «Об акционерных обществах» (подп. 15–16 п. 1 ст. 48, подп. 15–16 п. 1 ст. 65, абз. 4 п. 2 ст. 69, абз. 2 п. 1 ст. 75, п. 2–4 ст. 79, п. 1 ст. 83, подп. 1.1 п. 1 ст. 84, абз. 4–5 п. 1 ст. 84.6), Федеральном законе от 8 февраля 1998 года № 14-ФЗ «Об обществах с ограниченной ответственностью» (п. 3.1 ст. 40, абз. 5 п. 6 ст. 45, абз. 5, 10 п. 3 ст. 46, абз. 2 п. 5 ст. 46), Федеральном законе от 24 апреля 2008 года № 48-ФЗ «Об опеке и попечительстве» (п. 6 ч. 1 ст. 8, ч. 2–3 ст. 20, ч. 1, 3, 4 ст. 21).

8.2. Разграничивать два самостоятельных юридических отказа в согла
совании: отказ в принятии обращения о согласовании к рассмотрению и от
каз в собственно согласовании юридических актов.

В связи с этим целесообразно пересмотреть существующие нормативные правовые основания отказа в согласовании юридических актов. Предлагается новая редакция ст. 27 Жилищного кодекса РФ «Отказ в согласовании переустройства и (или) перепланировки жилого помещения».

8.3. В правовых предписаниях о согласовании юридических актов
необходимо конкретизировать предмет (пределы) согласования, состав субъ-

ектов, сроки, правовые последствия неосуществления надлежащего согласования юридических актов.

С целью совершенствования механизма согласования сделки, совершаемой несовершеннолетним в возрасте 14–18 лет, следует отказаться от необходимости согласования указанной сделки с каждым из законных представителей, ограничившись согласованием юридического акта лишь с одним из них. Предлагается внести изменения в п. 1 ст. 26, абз. 1 п. 1 ст. 175 Гражданского кодекса РФ и ст. 60 Семейного кодекса РФ.

Во избежание подмены согласования публичного мероприятия разрешением на его проведение предложено в ч. 6.1 и 7 ст. 20.2 Кодекса РФ об административных правонарушениях (далее – КоАП РФ) отказаться от использования термина «несанкционированный» для характеристики публичного мероприятия в пользу словосочетания «собрание, митинг, демонстрация, шествие или пикетирование, в отношение которых не соблюден предусмотренный законодательством порядок их организации или проведения».

8.4. Необходимо отдавать приоритет документарному, в том числе электронному, оформлению непосредственной деятельности по согласованию юридических актов, а также отражению ее результата. При этом форма выражения согласия (несогласия) должна определенно свидетельствовать, что субъекты согласования не просто знают о намерении совершить юридический акт, но и не возражают, не препятствуют этому на согласованных условиях, которые должны быть однозначными.

9. Алгоритм согласования юридических актов объединяет последовательность действий, которая может быть представлена следующим образом (алгоритм в виде блок-схемы приведен в приложении к диссертации).

На этапе инициации: 1) обращение инициатора к адресату с предложением согласовать юридический акт 2) рассмотрение обращения адресатом: 2.1) принятие адресатом обращения к согласованию и переход к непосредственному согласованию или 2.2) направление адресатом инициатору мотивированного отказа в принятии обращения 3) изучение оснований отказа

инициатором: 3.1) инициатор устраняет основания отказа, вновь обращается к адресату или 3.2) инициатор отказывается от согласования.

На этапе непосредственного согласования: 1) изучение адресатом предложенных условий и (или) порядка совершения юридического акта:

1. адресата устраивает проект, то есть юридический акт согласован, или

2. адресата не устраивает проект, он представляет замечания, предложения инициатору 2) инициатор изучает замечания, предложения адресата: 2.1) инициатор принимает поступившие замечания, предложения, то есть юридический акт согласован, или 2.2) инициатор представляет аргументированные возражения на поступившие замечания, предложения, изменяет полностью либо частично условия и (или) порядок совершения юридического акта (циклично). Факультативными действиями являются отзыв инициативы согласования и отзыв адресатом согласия.

10. В служебной деятельности ОВД имеет место подмена согласования юридических актов иным технико-юридическим средством (разрешением, одобрением, уведомлением и др.), необоснованное расширение субъектного состава согласования.

В этой связи требуется продолжить гармонизацию ведомственной нормативной правовой регламентации в части приведения в единство правовых установлений о согласовании юридических актов, опосредующих прохождение службы в ОВД.

С тем чтобы волеизъявление адресата согласования, отражающее его отрицательное отношение к предмету согласования, было явным и закрепленным в установленной форме, предлагается Инструкцию по делопроизводству в ОВД, утвержденную приказом МВД России от 20 июня 2012 года № 615, дополнить реквизитом – «НЕ СОГЛАСОВАНО» с правом истребования мотивированного обоснования принятого решения.

Степень достоверности результатов диссертационного исследования обусловлена используемой нормативной правовой базой, представленной современным отечественным и зарубежным законодательством; доктри-

нальными подходами деятелей общеправовой и отраслевой науки; эмпирической основой, в числе которой материалы судебной практики, документы, обеспечивающие служебную деятельность сотрудников ОВД, а также результаты проведенного в форме анкетирования сотрудников ОВД социологического исследования.

Апробация результатов диссертационного исследования. Настоящая работа подготовлена на кафедре теории и истории государства и права Нижегородской академии МВД России, одобрена на ее заседании.

Основные положения диссертационного исследования отражены в 20 публикациях диссертанта общим объемом 8,49 п. л., шесть из которых – в рецензируемых изданиях ВАК при Минобрнауки России, а также доложены на 15 научно-представительских мероприятиях международного, всероссийского и ведомственного уровней.

Материалы настоящего диссертационного исследования: реализуются в учебном процессе Нижегородской академии МВД России, Приволжского филиала Российского государственного университета правосудия при проведении занятий по отдельным дисциплинам юридического цикла; использованы в деятельности комиссии по научной работе Тамбовского регионального отделения Общероссийской общественной организации «Ассоциация юристов России» при разработке методических рекомендаций по ведению учебного процесса по учебным курсам конституционного и административного права в образовательных организациях высшего образования.

Рекомендации по совершенствованию отдельных видов согласования юридических актов внедрены в практическую деятельность государственно-правового управления Законодательного Собрания Нижегородской области и правового отдела ГУ МВД России по Нижегородской области.

Структура диссертации обусловлена целью и задачами исследования и включает введение, три главы, каждая из которых объединяет три параграфа, заключение, список сокращений и условных обозначений, список литературы, список иллюстративного материала, приложения.

Методологические предпосылки исследования согласования юридических актов

Общетеоретическая концепция согласования юридических актов должна иметь надёжную методологическую основу, что предопределяет необходимость установления подходов к предмету исследования, а именно: этимологического, философского, историко-правового и юридико-доктринального. Смыслообразующим в отражающем предмет исследования словосочетании выступает понятие «согласование», соответственно акцент необходимо сделать на уяснение, сравнение и сопоставление вариантов его употребления в повседневной жизни, философами, законодателем прошлого и современности, учёными юристами. Однако прежде поясним авторское понимание категории «юридический акт» в рамках настоящего исследования. Необходимость конкретизации связана с отсутствием в юридической доктрине и практике единого контекста употребления указанного словосочетания.

Анализ терминологического словосочетания следует начать с уяснения определения слова «акт», которое также имеет различное содержание. Неоднозначность содержания данного термина, на наш взгляд, предопределена этимологией. Так, еще со времен Петра I слово «акт» употреблялось в двух значениях: «бумага, документ» (через польское слово «act») и «действие» (через немецкое слово «aсt», латинское «actus»)1. Такая двойственность значения слова сохранилась и по сей день, что подтверждает, в частности, обращение к толковому словарю. Так, термин «акт» означает: единичное действие, отдельный поступок; закон, указ государственного органа, постановление общественной организации; документ, удостоверяющий что-либо; торжественное собрание 2 . Полагаем, что именно многозначность слова «акт» стала одной из причин существующей доктринальной неопределенности в отношении категории «юридический акт».

В современном юридическом лексиконе понятие «юридический акт» используется в следующих основных значениях.

Первое. Для поименования юридического документа. К.А. Преподобный определяет юридический акт как технико-юридическую форму фиксации источника юридически значимой информации, сведений о правах и обязанностях субъектов правоотношений, содержащую в доступном для понимания виде формально-юридические (процедурные) признаки и категории его разработки и принятия, а также функционально-ценностные (инструментальные) характеристики практической реализации3.

Второе. Для поименования правомерного действия. В частности, П.А. Якушев юридический акт понимает как правомерное действие, с которым норма права связывает наступление правовых последствий в силу волевой направленности действий на эти последствия4. Соответственно, юридический акт представлен как один из видов юридических фактов.

Третье. Для поименования волеизъявления субъекта права. По мнению Р.Ф. Васильева, под юридическим актом следует понимать «волеизъявление управомоченного субъекта права, регулирующее общественные отношения путем установления (изменения, отмены, изменения сферы действия) правовых норм, а также установления (изменения, прекращения) конкретных правоотношений, результаты которого в виде велений, обращений, соглашений и т. п., а в установленных законом случаях фиксируются в документальной форме (в акте-документе)»1 . Акцент делается на волевой характеристике данного правового явления. В качестве дополнительного признака указывается на возможность документального закрепления.

Приведенные подходы, на первый взгляд, кажутся конкурирующими, взаимоисключающими, однако все не так категорично, ведь в каждом из них лишь отдается приоритет одной из граней юридического акта. Подтверждение данного вывода находим, в частности, в трудах С.С. Алексеева. Автор определяет юридический акт как, «во-первых, выражение воли, т. е. акт как таковой (правомерное действие); во-вторых, способ выражения и закрепления воли, т. е. документ; в-третьих, и то, и другое одновременно, т. е. акт-документ»2.

В настоящей работе мы исходим из понимания юридического акта в первую очередь как правомерного действия, в основе которого лежит свободное волеизъявление лица, его совершающего, оно же (действие) в необходимых случаях может иметь закрепление в юридическом документе. Таким образом, в диссертации речь идет о юридическом акте как правомерном волевом действии, являющемся юридическим фактом в системе их традиционной классификации3. Соответственно, исследуется согласование именно правомерных действий (условий и (или) порядка их совершения), выступающих основаниями возникновения, изменения, прекращения правоотношений. Диссертант обращается к непосредственной реализации правовых установлений, как говорит Ю.С. Решетов, к ее фактологической основе, к непосредственному воплощению в жизнь заданной правовой программы1.

Для возникновения юридических актов, равно как и для порождаемых ими правовых последствий, необходимо объективированное волеизъявление субъекта права, который желает создать, изменить, прекратить правоотношение. Однако для возникновения юридического акта не всегда достаточно лишь изъявления воли субъекта права, намеревающегося его совершить, а требуются определенные действия со стороны иных субъектов права (одного или более), которые могут как быть авторами правомерного действия совместно с этим лицом, так и не являться таковыми. Сказанное в полной мере относится к согласованию юридических актов.

Необходимость использования этимологического подхода продиктована тем, что каждая научная проблема должна быть переведена в сферу языка, поэтому и решение ее важно начинать с анализа словесного выражения, которое формирует образ исследуемого явления.

В современном русском языке фигурируют такие близкие согласованию по смыслу слова, как: «согласие», «согласовывать», «согласовать», «согласованный», «согласованность» и ряд других. В повседневной речи они часто употребляются как тождественные. Характерно это и для юридической лексики. Метод этимологического толкования позволит уяснить общесоциальное значение термина «согласование», что приблизит к определению его значения в правовом срезе, а, следовательно, к формулированию операционального определения согласования юридических актов.

Этимология термина «согласование» уходит корнями в церковнославянский язык, из которого было заимствовано слово «соглашается», которое, в свою очередь, калькулировало через греческий язык как «быть согласным» 2 . Общеизвестно, что в русском языке уяснить значение слова помогает обращение к его смысловым составляющим. В слове «согласование» приставка «со» означает объединение или совместное действие, а «глас» – это голос, взывание, звук, шум (например, «глас народа», «глас Божий») 1 . Производное слово «гласить» трактуется как «издавать слова, вещать». Следовательно, согласование подразумевает общение, диалог друг с другом.

Современные авторы практически единогласны в толковании указанных выше слов и нередко трактуют одно через другое. Например, С.И. Ожегов толкует согласование через существительное «согласие» (поясняя его как разрешение, утвердительный ответ на просьбу) и глагол «согласовать» (что определяется как привести в надлежащее соотношение что-то с чем-то или с кем-то)2.

Относительно содержания понятия «согласование» положения справочно-энциклопедической литературы разнятся. Так, в одном словаре под согласованием понимается «получение единого мнения (решения) при обсуждении каких-либо вопросов на основе общих требований; процесс достижения договоренности» 3 . Соответственно, главным признаком является активная деятельность всех субъектов согласования, которые в итоге принимают одну общую для всех позицию.

В другом словаре согласование определено гораздо же, а именно как реквизит документа, виза руководителя или должностного лица, в отсутствие которой такой документ не может быть утвержден, принят к исполнению4. Здесь согласование рассматривается не как длящаяся во времени деятельность, а как итог этой деятельности: письменное выражение решения уполномоченного лица.

В экономическом словаре согласование отождествляется с достижением предварительной договоренности, общего согласия группой заинтересованных и ответственных лиц по факту выпуска документа определенного содержания, протокола, договора, принятия общего решения, осуществления общей сделки, совместных действий 1 . Данное определение вновь содержит признак деятельностной активности субъектов, направленной на выработку единого мнения по факту, имеющему для лиц значение. Немаловажным является уточнение, что согласование предшествует совершению действия.

Мы привели лишь малую часть всех известных определений согласования, но уже они наглядно демонстрируют отсутствие единства в толковании этого термина на страницах справочно-энциклопедической литературы. Каждая дефиниция в определенной мере отражает тот или иной смыслообразующий признак согласования. Полагаем, что такое положение не должно вызывать возражений, а напротив, свидетельствует о богатстве и разноплановости исследуемого явления.

Согласование юридических актов в механизме правового регулирования

Изучение механизма правового регулирования к настоящему времени не только не утратило своей актуальности, но и приобрело методологическое значение при проведении как общетеоретических, так и отраслевых правовых исследований. К пониманию механизма правового регулирования, его внутренней структуры остается актуальным специально-юридический подход С.С. Алексеева, в соответствии с которым механизм правового регулирования определен как взятая в единстве вся совокупность юридических средств, при помощи которых обеспечивается правовое воздействие на общественные отношения 2 . Таким образом, внутреннее строение механизма правового регулирования образуют средства правового воздействия, рассматриваемые в единстве, в процессе упорядочения общественных отношений. Каждой стадии правового регулирования соответствует определенный элемент его механизма: на стадии регламентирования общественных отношений, нуждающихся в правовом опосредствовании, это юридическая норма; на стадии действия юридических норм, в результате которых возникают или изменяются правовые отношения, – это правоотношения, в т. ч. юридические факты; на стадии реализации субъективных юридических прав и обязанностей – акты реализации субъективных юридических прав и обязанностей.

Полагаем, что применительно к предмету нашего исследования с методологической точки зрения использование конструкции механизма правового регулирования позволит содержательно проанализировать систему правовых средств, посредством которых производится регламентация и реализация согласования юридических актов. Чтобы определить роль согласования юридических актов в механизме правового регулирования, рассмотрим его с точки зрения основных правовых средств, образующих инструментальную сторону механизма правового регулирования.

Первичным элементом механизма правового регулирования является правовая норма, т. к. именно посредством нее осуществляется нормативное регулирование общественных отношений. Наиболее универсальным нам видится представление о норме права как общеобязательном государственно-властном велении, воплощаемом в предписаниях в виде структурно определенной модели поведения субъектов, направленном на регулирование определенных разновидностей общественных отношений1. О.Э. Лейст верно указал основную цель предписаний правовых норм: обеспечение надлежащего оформления общественных отношений, побуждение лиц, которые стремятся к определенному юридическому результату, надлежащим образом совершить действия, направленные на достижение этого результата, во избежание неясности, неопределенности соответствующих отношений, возникновения в будущем споров и других нежелательных явлений2.

Единство многообразных норм создает соответствующий стандарт поведения субъекта права: желаемого, дозволяемого или возможного. В связи с этим обратим внимание на особенности правовых норм, регламентирующих согласование юридических актов. Однако не будем забывать, что необходимость согласования отдельных юридических актов может обозначаться не только в нормативных правовых предписаниях, но и в индивидуальных предписаниях, соглашениях.

Первое. Анализ указанных норм права дает основание заключить, что по их функциональной роли в механизме правового регулирования они могут быть как нормами-правилами поведения, так и отправными (исходными), однако последние встречаются весьма редко. Так, в ст. 1 Закона г. Москвы от 20 декабря 2000 года № 45 «О порядке согласования при назначении на должность и освобождении от должности отдельных должностных лиц в городе Москве» указано, что данное согласование представляет собой процедуру рассмотрения Думой и/или мэром представления о назначении кандидатуры на должность или об освобождении от должности отдельного должностного лица, в ходе которого указанные субъекты выражают свое согласие (несогласие) с назначением кандидатуры на должность или освобождением должностного лица от должности1. Примечательно, что далее в обозначенном законе дается определение и иных терминов, имеющих отношение к согласованию. Так, уточняется, что есть согласие и несогласие в указанном виде согласования.

Однако это является редким исключением. Бльшая часть правовых предписаний изложена без соответствующего пояснения, что представляет согласование того или иного юридического акта. С одной стороны, действительно, нет необходимости давать дефиницию согласования каждого юридического акта. С другой стороны, в отдельных случаях было бы полезным формулировать исходное правовое установление о согласовании юридического акта. В частности, когда речь идет о согласовании юридических актов с лицом, наделенным властными полномочиями. Возможно, это позволит минимизировать необоснованно широкое трактование указанного согласования со стороны данного лица.

Второе. Информацию о необходимости согласования юридических актов может содержать каждый из структурных элементов правовой нормы, однако преимущественно это диспозиция, определяющая меру дозволенного и должного поведения при осуществлении данной деятельности. Так, в соответствии со ст. 104 БК РФ сроки проведения операций по размещению государственных ценных бумаг субъектов РФ, номинальная стоимость которых указана в иностранной валюте, на международных рынках капитала подлежат согласованию с Министерством финансов РФ. Как видим, диспозиция нормы указывает на сам юридический акт, подлежащий согласованию, – сроки проведения операций.

Гипотеза привязывает общий вариант поведения субъекта согласования к конкретным условиям. Так, земельный участок подлежит продаже с публичных торгов, если его собственник в письменной форме уведомит орган, принявший решение об изъятии земельного участка, о своем согласии исполнить это решение (п. 2 ст. 286 ГК РФ). Полагаем, что указание на согласование юридического акта, отраженное в гипотезе нормы, следует рассматривать в качестве одного из элементов фактического состава, наличие которого выступает основанием для возникновения, изменения или прекращения правоотношения. Вместе с тем такая гипотеза определяет круг субъектов согласования юридических актов: инициатором согласования выступает орган, который принял решение об изъятии земельного участка, адресатом – собственник изымаемого земельного участка. Рассмотренная норма права о продаже земельного участка с публичных торгов содержит указание на необходимое условие возникновения такого юридического акта, которым выступает его согласование с собственником. Вместе с тем необходимо помнить, что нельзя отождествлять юридический факт и гипотезу юридической нормы, что имеет место в правореализационной плоскости, когда: «установление фактической гипотезы (фактического состава) сливается с установлением гипотезы нормы, и, наоборот, анализ гипотезы правовой нормы, установленной законодателем, сливается с анализом фактического состава»1.

Говоря о санкциях в механизме согласования юридических актов, следует отметить, что они могут быть как правовосстановительные, так и штрафные (карательные). Наиболее распространены из них следующие: среди штрафных (карательных) санкций – административный штраф (ч. 1 ст. 5.63.1, ч. 3 ст. 7.29 КоАП РФ), реже – предупреждение (ч. 1 ст. 7.21, ч. 1 ст. 19.6.1 КоАП РФ) и дисквалификация (ст. 7.35 КоАП РФ).

Правовосстановительные санкции отличаются своим многообразием. Их можно сгруппировать следующим образом: принудительное исполнение (приведение самовольно переустроенного (перепланированного) жилого помещения в прежнее состояние (ч. 3 ст. 29 ЖК РФ)); прекращение обязательства (расторжение договора социального найма с продажей жилого помещения с публичных торгов (ч. 5 ст. 29 ЖК РФ)); возложение обязанности возместить имущественный ущерб (возмещение разницы в цене (п. 2 ст. 995 ГК РФ)); возмещение убытков (п. 2 ст. 507 ГК РФ); отмена или изменение актов, влекущие аннулирование созданных этим актом отношений (признание сделки недействительной (ст. 173.1 ГК РФ)).

Рассмотрение обозначенных санкций показывает, что в большинстве своем они адресованы лицам, имеющим намерение совершить юридический акт, т. е. инициаторам согласования. Вместе с тем необходимо рассмотреть вопрос о санкциях в отношении адресата согласования. Сразу отметим, что сам факт наличия такой санкции находится в прямой зависимости от правового статуса лица, а именно наделено оно или нет властными полномочиями, должностное это лицо или нет. Так, если адресатом согласования является уполномоченный субъект (должностное лицо органа власти, юридического лица), в обязанности которого входит вопрос согласования соответствующего юридического акта, то на него имеет распространение не прямо санкция нормы о согласовании, а санкция, исходящая из его правового статуса. Например, в силу ст. 2.4 КоАП РФ административной ответственности подлежит должностное лицо в связи с неисполнением, ненадлежащим исполнением своих служебных обязанностей. Либо дисциплинарная санкция в силу ст. 192 Трудового кодекса РФ за совершение дисциплинарного проступка, выразившегося в несогласовании (ненадлежащем согласовании) работником юридического акта, если такая трудовая обязанность была на него возложена.

Согласование юридических актов в частном праве

На начальных этапах исследования мы установили, что согласование юридических актов в частном и публичном праве не проявляет себя тождественным образом. Дифференциация видна как на уровне отнесения общественных отношений к сферам публичного и частного права, так и на уровне непосредственно оперирования юридическим инструментарием, с присущими приемами, конструкциями и понятиями. Общеизвестно, что частноправовое регулирование ориентировано на реализацию интересов отдельных частных лиц.

Соответственно, согласование юридических актов в сфере частного права направлено, в первую очередь, на их обеспечение.

Фундаментальной отраслью частного права выступает гражданское право. Как справедливо отмечает А.М. Хужин, доминирование диспозитивных дозволительных норм, обеспечивающих возможность субъектам выстраивать отношения не только в рамках нормативных предписаний, но и на условиях договорного регулирования и обычаях делового оборота, создает широкое частноправовое поле для допустимого формата правового поведения1 . Такой формат поведения реализуется, прежде всего, в рамках договора как наиболее типичного вида сделки. В связи с этим далее рассмотрим, каким образом исследуемый нами правовой феномен реализуется в договорной конструкции.

Вступление лица в договорные отношения детерминировано необходимостью удовлетворения потребностей посредством действий контрагента. В связи с этим абсолютно обоснованно представители школы естественного права определяют договор в качестве основного средства компенсации природной слабости человека и неспособности удовлетворить все свои потребности самостоятельно2.

В силу нормативного предписания п. 3 ст. 154 ГК РФ для заключения договора необходимо выражение согласованной воли двух или более сторон. Если нет лица, желающего стать субъектом договорного правоотношения, то не будет и самого отношения, так как нет правомерных действий, влекущих его возникновение. В этой связи К.И. Скловский справедливо отмечает, что «исходным актом образования юридической связи является волеизъявление лица, берущего на себя обязательство по отношению к другому лицу и, таким образом, предоставляющего этому другому лицу соответствующее право требования»3 . Наиболее заметно это прослеживается в договорных отношениях, где лица не только обозначают свое желание на вступление в договорные отношения, но и определяют условия такого юридического акта.

До заключения договора стороны должны осуществить активную деятельность по согласованию его условий. Это происходит в следующей последовательности: формирование каждой из сторон наиболее предпочтительных для нее условий (формирование воли); предоставление предложений по условиям договора контрагенту (волеизъявление); взаимное ознакомление с предложенными условиями и их оценка; выработка условий (согласование волеизъявлений). Наибольший интерес представляет последний этап, так как именно в его рамках формируется окончательный вариант договора, отражающий итог согласования волеизъявлений, который может быть следующим:

1) принятие стороной согласовываемого условия полностью (частично) без дополнительных условий со своей стороны;

2) принятие стороной согласовываемого условия полностью (частично) с дополнительными условиями со своей стороны. Иначе говоря, результатом согласования условий договора является компромисс, предполагающий разрешение конфликтной ситуации посредством взаимных уступок, в «добровольной (взаимосогласованной) форме при осознании имеющихся альтернатив»1;

3) сторона, предложившая согласовываемое условие, отказывается от него;

4) стороны отказываются от заключения договора, не разрешив «конфликт частноправовых интересов»2.

Таким образом, при согласовании условий договора лица могут как прийти, так и не прийти к «общему знаменателю». Полнота отражения истинной воли лица в заключенном договоре зависит от того, насколько целенаправленно и осознанно оно будет действовать в процессе согласования волеизъявлений.

Между тем, согласование имеет место не только при заключении договора, но и в рамках его исполнения. Если контрагенты не включили в договор положения о порядке согласования дополнительных вопросов, возникающих в ходе исполнения договорного обязательства, возможны некоторые трудности, которые не всегда могут быть устранены без судебного рассмотрения. В частности, в ходе исполнения договора аренды (имущественного найма) может возникнуть необходимость согласования неотделимых улучшений арендованного имущества. Несмотря на то, что данному вопросу посвящена самостоятельная статья ГК РФ за номером 623 «Улучшения арендованного имущества», на практике стороны договора аренды нередко вынуждены отстаивать свое право на неотделимые улучшения, на возмещение стоимости неотделимых улучшений в суде. Связано это с особым порядком производства неотделимых улучшений: они должны быть согласованы с арендодателем, в противоположном случае арендатор не может претендовать на возмещение их стоимости арендодателем1. Закон не определяет однозначно, что входит в объем понятия «неотделимое улучшение». Лишь из сложившейся судебной практики следует, что под улучшениями необходимо понимать работы капитального характера, которые повышают (изменяют) качественные характеристики объекта, то есть улучшения связаны с модернизацией, реконструкцией, достройкой, дооборудованием основного средства2.

В судебной практике существуют как минимум две позиции, причем отчасти взаимоисключающие, относительно того, что именно необходимо согласовывать с арендодателем: только сам факт осуществления неотделимых улучшений (для этого достаточно в договор включить условие о том, что арендодатель согласен на производство неотделимых улучшений) 1; не просто факт выполнения работ и произведения неотделимых улучшений, а их конкретный объем и стоимость (включения в договор предварительного согласия арендодателя на возможные неотделимые улучшения недостаточно для признания акта согласованным)2. Во втором случае, также исходя из судебной практики, доказательством согласованности неотделимых улучшений является согласие арендодателя, выраженное в письменной форме. Например, посредством подписания проектно-сметной документации, из текста которой следуют конкретный объем и стоимость проведения работ и материалов3.

Законом не могут быть конкретизированы все варианты неотделимых улучшений, поэтому, чтобы обезопасить себя, важно внимательно подходить к заключению договора аренды, однозначно и подробно прописывать условия соответствующих согласований, в частности, включать положение об обязательном представлении арендодателю до производства работ проектно сметной документации, что в будущем позволит избежать споров относительности согласованности произведенных неотделимых улучшений. При наличии множественности лиц на какой-либо стороне договора возникает необходимость согласования правомерных действий между представителями этой множественности. В частности, при совместном ведении дел простым товариществом для совершения каждой сделки требуется согласие всех товарищей (п. 1 ст. 1044 ГК РФ).

Динамичная сторона согласования рассматриваемого юридического акта образована конкретными действиями будущих контрагентов по формированию условий договора (например, переговоры); а статичная – отражается в результате такого согласования, т. е. в самом договоре. Выраженная лицами воля к заключению договора совпадает, а их общее волеизъявление направлено на достижение одних и тех же юридических последствий1.

Согласование такого юридического акта, как договор является ярким примером того, как лица, выступающие субъектами согласования юридического акта, достигнув единогласия, сами создают согласованный юридический акт, который, в свою очередь, порождает для них же правовые последствия. Согласование юридических актов в таком случае обеспечивает гражданско-правовой интерес и инициатора, и адресата согласования, так как согласуемый юридический акт соприкасается с интересами каждого из них. В силу того, что лица, вступая в договорные отношения, преследуют собственные интересы, направленные на получение выгоды для себя (третьих лиц), они должны согласовать условия договора таким образом, чтобы он устраивал каждую из сторон. Только согласованный договор позволит беспрепятственно достичь желаемого результата.

Дефекты реализации согласования юридических актов и способы их преодоления

От нормативных правовых установлений о согласовании юридических актов и технико-юридической специфики их словесно-логического изложения перейдем к его непосредственной реализации. Так как согласование юридических актов осуществляется в конкретных и определенных формах с последовательной сменой этапов, методологически верным будет выявлять дефекты и проводить их анализ соответственно каждому из таких этапов. Полагаем, такой подход позволит не только систематизировать информацию, но и разграничить имеющиеся дефекты. Рассмотрим дефекты реализации согласования юридических актов соответственно каждому из этапов данной деятельности.

Первый этап – активизация процедуры согласования юридических актов (обращение за согласованием – ответ на обращение).

Включает механизм согласования юридических актов юридическое обращение, исходящее от инициатора согласования. Оно должно быть достаточно определенным и выражать его намерение на совершение юридического акта.

На данном этапе требуется понять, к кому и каким образом следует обратиться за согласованием. Не всегда это просто. В отдельных случаях, чтобы понять волю законодателя, необходимы дополнительные усилия, разъяснения.

Одной из причин представленной проблемы выступает недостаточная правовая регламентация согласования отдельных юридических актов, отсутствие конкретизации субъектного состава, формы обращения, сроков и т. д.

Нельзя не отметить, что наиболее полно данный аспект нормативно проработан в публично-правовой сфере, в том числе благодаря обязательности наличия административных регламентов по предоставлению государственной (муниципальной) услуги по согласованию конкретных юридических актов 1 . Положения таких регламентов направлены на упорядочение процесса согласования конкретного юридического акта, как верно замечает Е.С. Вершинина, «посредством установления круга субъектов, в нем участвующих, процедур осуществления отдельных операций, требований к его результатам, документальному оформлению, среде, в которой он осуществляется, с целью реализации предписаний иного, первичного по отношению к нему, юридического документа»2. В области частноправовых отношений все не так определенно.

Обратимся к согласованию сделки, совершаемой несовершеннолетним в возрасте от 14 до 18 лет (далее – несовершеннолетние). Не вызывает сомнения, что наличие императивного требования о необходимости согласования сделок, заключаемых несовершеннолетними, направлено на охрану их субъективных прав и интересов. Однако отдельные исследователи, как например И.А. Михайлова, склонны полагать, что эффективность реализации согласования данного юридического акта является невысокой. В качестве обоснования, в частности, приводятся следующие доводы. Во-первых, в отдельных сферах рыночных отношений сделки несовершеннолетних, как правило, совершаются без выяснения вопроса о наличии согласования сделки с законным представителем (розничная купля-продажа, организация общественного питания, сфера культурно-зрелищных мероприятий и т. п.). Во-вторых, требования законных представителей о признании таких сделок недействительными редко имеют место в судебной практике; следовательно, и требование о согласовании сделок несовершеннолетних в подавляющем большинстве случаев, по утверждению отдельных авторов, остается не более чем мертвой буквой 1.

Между тем, обозначенные доводы не могут быть рассмотрены в пользу отказа от данного вида согласования. Ведь если речь идет о совершении ощутимых в экономическом плане сделках, то законные представители должны не только знать об ее осуществлении, но и иметь возможность установить соответствие правовых целей данной сделки интересам несовершеннолетнего, что и позволяет сделать такой вид согласования.

В силу буквального толкования правовой нормы о согласовании таких сделок, содержащейся в ст. 26 ГК РФ, следует, что согласование необходимо одновременно с каждым из законных представителей. Указанный подход законодателя видится нам, как и преобладающему числу представителей научной общественности, занимающейся данной проблематикой, весьма дискуссионным в части необходимости согласования с каждым из родителей (усыновителей). На страницах научной литературы неоднократно указывается на необходимость легального решения практического вопроса о том, оба ли родителя (усыновителя) должны выступать адресатами согласования сделки1. Мнения ученых-юристов в этом вопросе расходятся. Часть полагает, что достаточно согласия одного из них, однако при том условии, что относительно сделки отсутствует письменное возражение другого родителя (усыновителя) 2 , другие, напротив, подвергают такую позицию резкой критике, настаивая на необходимости согласования с каждым из законных представителей 3 . Мы разделяем позицию тех авторов, которые предлагают правило п. 1 ст. 26 ГК РФ в части упоминания о родителях (усыновителях) во множественном числе толковать ограничительно4.

В пользу обозначенной точки зрения говорит и само законодательство, и социальная действительность. В части законодательных положений следует обратиться к ст. 35 СК РФ, определяющей правовой режим общего имущества супругов, и урегулировать отношения по согласованию сделки несовершеннолетних по аналогии, для чего необходимо внести изменения в п. 1 ст. 26, абз. 1 п. 1 ст. 175 ГК РФ и ст. 60 СК РФ (см. приложение 4).

Дополнительным законодательным аргументом в поддержку представленной позиции мы считаем и тот факт, что по отдельным весьма значимым, серьёзным вопросам, касающимся согласия родителей (усыновителей) в отношении несовершеннолетних, законодатель признает достаточным наличие согласия одного из них. Например, на медицинское вмешательство в отношении несовершеннолетнего, равно как и отказ от него, информированное добровольное согласие дает лишь один из законных представителей1.

С позиций социальной действительности требует на себя обратить внимание тот факт, что родитель (усыновитель) может быть один или не принимать участия в воспитании ребенка: 33% семей с несовершеннолетними детьми являются неполными, дети проживают с одним из родителей2. В таких условиях выяснение мнения второго родителя о возможности совершения ребенком сделки с позиций практической реализации представляется весьма затруднительным. В отдельных случаях получить согласие от каждого из родителей может быть и вовсе невозможным. Предлагаем руководствоваться «презумпцией согласия родителя», т. е. должно предполагаться, что родитель, давая согласие, в то же время действует от имени и второго.

Судебная практика содержит примеры, демонстрирующие трудности в согласовании сделки с каждым из законных представителей. Так, Пересыпайло Т.Н., действующая в интересах несовершеннолетней К., обратилась в суд с иском к Куликову П.В. (бывшему мужу, отцу К.) о понуждении дать согласие на продажу доли квартиры их общего несовершеннолетнего ребенка К., который является собственником 2/3 доли квартиры. Суд признал несогласование сделки отцом в качестве действий, чинящих препятствия в продаже доли квартиры, иск матери удовлетворил, обязав ответчика предоставить нотариальное согласие на продажу 2/3 доли несовершеннолетней К. Таким образом, один из родителей вынужден отстаивать право несовершеннолетнего на совершение сделки в судебном порядке3.

Обращение к зарубежному законодательству показывает, что оно идет по пути признания достаточным согласования рассматриваемого юридического акта лишь с одним из законных представителей. В частности, гражданское законодательство Австрии признает согласование сделки несовершеннолетнего с одним из законных представителей. Исключение составляют сделки, выходящие за пределы «обычной экономической ситуации» 1 . Германское гражданское законодательство также содержит указание на достаточность согласования данного юридического акта с одним из законных представителей2.