Содержание к диссертации
Введение
Глава I. «Империя» как базовая категория интеграции государства, права и общества в России второй половины XVII – начала XX вв 37
1.1. Легитимация власти государства в политико-правовом пространстве империи .39
1.2. Конфессионально-этнический и территориально-региональный компоненты государственности в развитии имперской организации социума в России 59
1.3. Властеотношения в механизме имперского государства в России 77
Глава II. Эволюция имперской политико-правовой системы России в государственном управлении территориями и населением 100
2.1. Политико-правовые подходы к организации эволюционирующего имперского пространства: власть, территория и население в этнополитике России .100
2.2. Институционализация имперских доминант в государственном управлении 119
2.3. Политико-юридическая природа национально-регионального управления во второй половине XVII – начале XX вв .141
Глава III. Интеграция управленческих институтов Малороссии, Остзейского края и западных губерний в механизм публичной власти российского абсолютизма 169
3.1. Малороссия: от административно-территориального автономизма к унифицированной системе управления Российской империи 169
3.2. Остзейские губернии: сочетание систем общеимперского и местного общественно территориального самоуправления 193
3.3. Западные губернии: консолидация территориальных управленческих структур и подчинение их общей системе правительственных учреждений России 218
Глава IV. Формирование и развитие обособленных региональных управленческих структур в механизме Российской империи: Финляндия и Польша 240
4.1. Великое княжество Финляндское: продвижение к национально-автономистской модели административной системы 240
4.2. Царство Польское: от национально-автономистского статуса к обособлению края и унификации управления 278
Глава V. Становление и функционирование смешанной нормативно-управленческой системы Российской империи в Сибири 311
5.1. Преобразования сибирской администрации в XVIII в.: общеимперские тенденции и попытки реализации местной специфики 311
5.2. «Учреждение для управления Сибирских губерний» 1822 г.: кодификация норм государственного управления в сочетании общеимперских начал и особенностей региона .334
5.3. Попытки коррективов Сибирского учреждения 1822 г.: оценка результата внедрения и проблемы централизации и концентрации власти на уровне центра и в регионе второй половины XIX – нач. XX вв .357
Глава VI. Реализация идеи наместничества в управлении окраинными регионами империи на Кавказе, в Бессарабии и среднеазиатских владениях России 377
6.1. Оформление регионально-наместнической формы административной системы в кавказских территориях Российской империи .377
6.2. Бессарабская область: первый опыт законодательного оформления автономизации управления регионом 416
6.3. Постепенное включение среднеазиатских вассально-зависимых ханств в систему регионально-наместнического управления отдельными актами верховной власти 436
Заключение 462
Список источников и литературы 472
- Легитимация власти государства в политико-правовом пространстве империи
- Малороссия: от административно-территориального автономизма к унифицированной системе управления Российской империи
- Преобразования сибирской администрации в XVIII в.: общеимперские тенденции и попытки реализации местной специфики
- Постепенное включение среднеазиатских вассально-зависимых ханств в систему регионально-наместнического управления отдельными актами верховной власти
Легитимация власти государства в политико-правовом пространстве империи
Исследуя проблематику политико-правовой сферы государства, прежде всего, государственную власть, уделим в этом параграфе непосредственное внимание различным аспектам закрепления ее субъективного и формально-определенного статуса в имперском государственно-правовом пространстве. Подчеркнем наше убеждение: значимость отношений власти универсальна, поскольку «власть есть лишь государственная и в то же время общественная функция»3, в контексте сложности выделения власти из разнообразия известных форм зависимостей и взаимодействия в человеческом обществе1.
Вначале определим, что к первым абстрактным пониманиям многофункциональной категории «империя» следует отнести сформировавшийся к концу XVI в. ее смысл в связях со значением статуса правителя, государства и политических отношений, которые удерживали в союзе группы населения в расширенной системе2. В российской политико-правовой мысли начальные толкования отражены в словаре В. Даля: «империя – ж. латин. государство, которого властелин носит сан императора, м. неограниченного, высшего по сану правителя»3. В начале XX в. определено ее значение с научных позиций: «империя – государство, управляемое государем, имеющим титул императора. Империя Российская. Управлять империей. Распространить, расширить пределы империи»4. Подобный, простой смысл содержится и в другом академическом издании: «империй – (империум) – власть высших римских магистратов»5. Советская наука восприняла буквально уже имеющуюся дефиницию, устанавливая, что «империя – монархическое государство с императором во главе»6. В современную, технократическую эпоху сложных междисциплинарных конструкций сложилось сочетающее, в том числе, также формационный и цивилизационный подходы к государству, но по существу ничего не меняющее, потому отражающее дуалистический смысл определение: «империя – (лат. империум - власть; государство) – монархическое государство, главой которого является император; империей назывались также государства, имевшие колониальные владения (Британская, Французская)»7. Поскольку этимология этого слова означает власть, государство, причем которое может быть федерацией, унитарным или содружеством свободных государств с определенной сложной субординацией8, то имеем предметом соответственно широкое поле научно-исследовательской деятельности в историко-теоретическом, теоретико-методологическом и научно-практическом аспектах.
Развитие суждений относительно сути имперской формы организации социума выражено русским государствоведом Л.А. Тихомировым, исследовавшим ее классические образцы и признавшим, что императоры Рима «не присваивали себе власти верховной, независимой от народа». Фактически они лишь сосредотачивали в себе все высшие власти: 1) прежде всего, власть военную; 2) в качестве princepsов сената – председательство по законодательной власти; 3) по власти исполнительной они сосредотачивали у себя много разных высших должностей. Однако, убежден ученый, римский император всегда при этом оставался и представителем народа, в качестве трибунов, и представителем сената, как его главный член (princeps), и потому «власть императорская по существу все-таки оставалась не верховной, а лишь делегированной от народа. Как при республике самодержавный народ поручал всю управительную власть аристократии, так он передавал теперь всю власть Кесарю»1.
В развитие идеи, вывод напрашивается следующий: империя – это органичная ступень эволюции власти и государства на этом этапе развития государства и на лицо естественная смена видовых понятий, причем в империи может сохраняться народный характер государственной власти. Думается, есть смысл уточнить, что формирование империй в различные этапы истории происходило и другими путями ввиду действия в последующие исторические периоды иных факторов развития общественных интересов, наиболее содержательно обобщенных в понимании формационной (увеличивающаяся со временем доля производственно-экономических условий) и цивилизационной (качественный рост социокультурных потребностей) типизации историко политического процесса. Но, выделяя правовую природу императорского господства, стоит признать неустойчивость его верховенства и легализации, в частности, оно было абсолютным в управлении и формировании административной системы. При отсутствии твердой идейной опоры для своей верховности, императоры материализовали-легализовали себя в развитии материальной силы: сосредоточивали при себе все отрасли управления, усиливали войско, полицию и бюрократию, что вообще-то является механическим средством обеспечения власти. Все это делало власть кесарей деспотической, и «сверх того отдавало самих кесарей во власть того же военно бюрократического механизма, посредством которого они властвовали над нацией»1.
Следовательно, возможно в принципе, что империя будет и не деспотической в случае сохранения значительных элементов самоуправления, например, в виде общественно территориальных, корпоративных и сословных форм в горизонтальных властеотношениях или при устоявшейся традиции сословной парадигмы в организации социальной структуры общества, проецируемой на вновь приобретенные население территории.
Следуя исторической контекстуализации, отметим понимание сущности «империи» в связи с конкретно-политическими дискурсами их легитимации, поскольку функционирование таких государств было связано с учетом множества факторов их происхождения и дальнейшей эволюции. Поскольку, во-первых, в общеизвестном смысле imperium обозначал исполнительную (распорядительную чиновников) власть римских магистратов, во-вторых, значимое число известных политических сообществ являлись империями с развитыми бюрократическими свойствами, то предлагаем подразумевать развитие имперских признаков в их идентификации с эволюцией бюрократии в реализации функций таких государств средствами государственного управления. Сюда же относим отражение административной системы имперского сообщества в конструкции и тенденциях становления и оформления формы-институтов государственного устройства. Учтем также и пришедшее в новое время и распространившееся позднее понимание imperium в классическом труде Н. Макиавелли как связь с верховной властью в государстве. По совокупности обозначенного акцентируем внимание на взаимообусловленности последних двух идей, закрепляя таким образом бюрократическую природу империй.
Итак, понимание имперской государственности, по сути, невозможно без исследования процесса институционализации государственности, в частности, в системе государственного управления бюрократии. Синтезируя выше обозначенное, уже можно извлечь то умозаключение, что империя легализует себя как государство, статус государственности и форму политических (управленческих) отношений, реализуемые бюрократией в функциональном, межотраслевом управлении.
Унаследованные Западной Европой классические государственно-правовые традиции греко-римской цивилизации вплоть до конца XVIII в. сформировали в имперской политике и административной практике взгляд на империю как на государство с многообразными территориями под властью одного монарха, то есть независимое правление с включением в него более одной совокупности народ-территория и монополия на власть и закон одного индивидуума, субъекта права. Как видим, империя в комплексе историко-политических обстоятельств, пока не в системе наука-практика, означала в основном политическую сферу жизнедеятельности общества, подразумевая контроль государством политического суверенитета в его отношениях с подчиненной периферией. Так мы подошли к осознанию постулата, что империя – сложносоставное государство, по своей природе господствующее в отношении более чем одного субъекта типа «власть-население-территория», что напрямую определяет компоненты-линии дальнейшего анализа элементов механизма легитимации государственной власти. И поскольку регулятивная практика имперской бюрократии в западноевропейских государствах предопределила, что империя, скорее всего, не многонациональное государство, то аксиоматичным будет господство в ней неравноправных политических связей и различная степень подчинения в отношении народов. Однако, таков подход западной науки…, однозначно признать Российскую империю соответствующей европейской типологии государства ни в прошлом, ни в настоящем времени ученые не решаются, отмечая противоречивость, в основном, оценочных суждений относительно политических свойств российской цивилизации1.
Малороссия: от административно-территориального автономизма к унифицированной системе управления Российской империи
С конца XV в. население Малой Руси в составе Польши было разделено на две части: в Поднепровской Украине жили посполитые люди, под властью короны и помещиков, а в Запорожье – казаки, избиравшие себе старшину и исповедовавшие греко-римскую веру1. У казаков начальником войска являлся гетман. Оно получало хоругвь, печать и право иметь свою артиллерию, крепости, флотилию, казну и пр., при этом делилось на 10 полков, из которых 3 находилось на левой стороне Днепра, 7 – на правой. Полки состояли из нескольких сотен, а сотни из куреней. Каждый полк имел свой город, каждая сотня свое местечко, каждый курень свои села и хутора. Главное присутственное место для войска была войсковая канцелярия, в которой под председательством гетмана заседали генеральный обозный (начальник артиллерии), генеральный судья, войсковой писарь и войсковой эсаул (непосредственный начальник конницы и пехоты). Важнейшие войсковые дела решались в народных собраниях – радах, где большинство голосов определяло решение. В общественной структуре простонародья выделялись селяне, мещане и военно-служилые, выборные казаки. Группы высшего сословии были более дифференцированы: в слободах и хуторах – помещики и приходское духовенство сел; в городах – полковники, некоторые другие чиновники и городское духовенство; в войске – ближние начальники; здесь же состояло шляхетство (военное и духовное), имевшее крестьян, и простые паны, не владевшие собственными крестьянами и во временном услужении которых состояли казаки2.
Устроенная польской республикой сословная организация местного населения способствовала упорядочению в управлении и реестровыми казаками, и различными по правовому положению гражданскими людьми. Однако, заметим, что такое устройство лишь на время сформировало равновесие интересов основных слоев малороссийского населения и польской власти, и уже в последнее десятилетие XVI в. казаки восстают по причине чрезмерного налогообложения и притеснения в вероисповедании, особенно после провозглашения унии восточной с западной церковью в 1595-1596 гг.1 Десятилетие 1638-1648 гг. – время магнатского террора – польские паны вообще называли периодом «золотого покоя»2, поскольку в борьбе за казацкие земли Запорожской Сечи магнаты пренебрегали законами Речи Посполитой и добивались от короля подтвердительных грамот на захваченные ими владения.
В итоге неудач в борьбе с польской колонизацией гетман Богдан (Зиновий) Хмельницкий обратился к московскому правительству с просьбой принять Малороссию «под царскую руку», поскольку интересы широких слоев населения возможно было осуществить при помощи России – государства, где сильная царская власть опиралась на среднее и мелкое дворянство, близкое по своей социальной природе к казацкой старшине и украинскому шляхетству3. Земский собор 1653 г. высказался за такое присоединение, что вызвало войну России с Польшей, результатом которой стало признание Малороссии частью российского государства4. Законодательство исследуемого периода не дает достаточных возможностей для его формально-юридического толкования, поскольку содержит в себе широкое применение обычая, и, тем не менее, из текста следует, что инициатива исходила от гетмана и малороссиян, а русский царь обращает внимание на их службу Московской Руси как на заранее согласованное условие последующего объединительного процесса. Решение верховной власти носит общий, декларативный характер, подчеркивая торжественность исторического момента, значимость народного волеизъявления. Стоит подчеркнуть, что с этого момента вольности запорожского войска новой властью были распространены на все остальное малороссийское население5. Сложившиеся в итоге историко-политические условия, с одной стороны, российское самодержавие использовало в своих государственных интересах – для охраны южных границ, внешнеполитического веса; а с другой – вынуждали готовиться к очередному военному противостоянию с Польшей и Османской империей.
Обозначенное соглашение послов Хмельницкого с Москвой нашло отражение в акте верховной власти от 27 марта 1654 г. и в так называемых «статьях» Богдана Хмельницкого1, которые закрепляли местные политико-правовые обычаи исходными положениями местного управления. Административный строй Малороссии определялся в существующих местных учреждениях во главе с гетманом, поручались они «нововыбранному Гетману на подданство и на верность веру Нам Великому Государю». Своего участия в выборах верховная власть не предусматривала, признавая это право полностью за административно самостоятельной территориальной организацией населения. Но не было сказано и о том, что за Украиной признается возможность смещать гетмана, который после царского утверждения становился гарантом переяславских соглашений и соответственно за их нарушение нес ответственность перед царем. Говорить о царской власти как об юридическом источнике власти гетмана эти формы права прямо не дают оснований, но фактически описаны отношения подчинения и зависимости новых подданных от российской власти, уже в соглашении 1654 г. царь именовался «самодержцем всея Великия и Малые России»2. Потому обращение Переяславской рады и соглашение предлагается рассматривать как складывание «первой автономии в составе России»3, поскольку действующие органы управления строились на основе деления на «полки», которые одновременно были и военными, и территориальными единицами, а полковое начальство осуществляло суд и административную деятельность. Параллельно действовало сословное городское самоуправление с выборными должностями на основе майдебургского права (по типу «земского права» немецких городов – Н.К.) и постепенно формирующееся из казацкой старшины дворянское самоуправление. Заметим, что отсутствие в это время систематизированного права принуждало руководствоваться сложившимися обычаями.
В дальнейшем «Трактат» 1654 г. Хмельницкого обеими сторонами постоянно объявлялся основным актом для решения всех вопросов как рассмотрения ситуации присоединения Малой России к Москве, так и источником для устранения возникающих пробелов в отношениях между субъектами данного договора, а также выступал традицией в легитимации власти нового избранного гетмана Украины, причем формально утверждаемого царем-императором. Касаясь юридической природы этого «основного закона», стоит акцентировать внимание на тот факт, что он имеет прецедентный характер – ранее у московских князей расширение подданства происходило через завоевание или внешнеполитическое дипломатическое давление, а это в свою очередь придавало документу исключительную юридическую силу. Отсутствие в государственно-правовой практике Российского централизованного государства и, тем более, в Украине осознания понятия «закон» создавали необычную ситуацию возвращения при решении важных вопросов, касающихся России и Украины именно к данному эпохальному акту. Есть смысл обратить внимание и на то обстоятельство, что инициатива малороссийской элиты о присоединении к российскому государству не только создала обоснование для требований сохранения своих прав и вольностей, но и предоставили России при условии их сохранения, уважения и обеспечения возможность продолжать реализацию идеи объединительного процесса.
Реализация переяславских объединительных соглашений предусматривала законодательное решение вопросов управления, действия местного права, религии. Кроме того, фактически сложилась ситуацию, когда Москва не принимала участия во внутреннем управлении Малороссии, а лишь участвовала в выборах (без решающего голоса) гетмана и не тратила финансовые средства на содержание малороссийского войска, а Украина не несла налогового бремени в пользу Москвы. При том, что территория Украины являлась и особой таможенной зоной вплоть до середины XVIII в., поскольку этот аспект отношений включался в рамки местных прав. Местное право приобретало главенствующее значение в управлении малороссийскими территориями, а значит, акты царской власти, если они касались и Украины, должны были иметь специальные указания. Путем таких оговорок и должна было происходить инкорпорация местного права в рамках объединительной тенденции. Добровольный характер вхождения, инициатива об этом представляющей общество элиты, договорный характер объединения обеспечивали условия самобытного проживания присоединенного народа на основе имеющейся правовой системы под управлением избранными им правителями и под верховной властью русского царя, но эти обстоятельства четко не определяли пути и направления совместного государственно правового бытия, что утверждает в мысли о закономерном организующем влиянии верховной власти в политическом пространстве единого государства.
Преобразования сибирской администрации в XVIII в.: общеимперские тенденции и попытки реализации местной специфики
Проблема соотношения общих и специфических элементов структуры механизма управления Сибирью XVIII - начала XX вв. также обусловливалась особенными чертами регионального положения: социально-экономическая многоукладность, пестрый полиэтничный состав населения при слабой заселенности, протяженная территория и значительное расстояния от центра при неразвитой системе коммуникаций, суровый климат. Пожалуй, важнейшую роль в государственно-правовом развитии Сибири играл и колонизационный характер процесса освоения края, своеобразие которого существенно влияло на формирование социальной структуры сибирского общества и соответствующей управленческой надстройки. Заметно сказывались и такие факторы, как каторга и ссылка, пограничный характер ряда территорий и др. Видный исследователь начала XX в. Е. Игнатьев обращает дополнительное внимание и на то, что сами «эти окраины своим племенным составом, культурой, историческим прошлым и религией резко отличаются от коренных русских областей»1, а также подчеркивает стремление правительства перенести промысел пушнины на окраины в связи с ее истощением в центральной России. Тем не менее, главной причиной колонизации Сибири по всеобщему мнению называются мотивы политического свойства.
К началу XVIII в. русские владения в Сибири достигли своих естественных границ и в течение первого десятилетия XVIII в. якутские воеводы с отрядами служилых людей окончательно покорили Камчатку, закрепив здесь русское господство постройкой острогов2. Известно, что в процессе присоединения Сибири к России имели место, как завоевание, так и добровольное вхождение, под которым подразумевается отказ от вооруженного сопротивления русским. Однако, со стороны нерусских народов, имевших ранее государственно-правовое бытие в той или иной форме, присоединение воспринималось как чужеродное владычество, насильственное подчинение русской политической и социально-экономической системе. Активным сопротивлением отвечали на русскую политику якуты, чукчи, коряки, буряты, башкиры. Документы свидетельствуют о похищениях русских инородцами, сопровождавшихся продажей их в отдаленные края (происходил и обмен на скот)1. В целом же в период присоединения региона генеральным направлением являлась не репрессивная, а прагматичная политика2. Нельзя согласиться с утверждением, что присоединение Сибири является не чем иным, как завоеванием, а вхождение отдельных территорий и племен мирным путем не может изменить этой общей оценки3. Думается, что относительно Сибири в региональной политике империи необходимо отождествлять понятие «присоединение» с «освоением» ввиду гибкости колонизации территории, учета роли первых колонизаторов в хозяйственном подъеме и особенностей региона4.
В подтверждение такой позиции можно использовать интересные выводы исследователя Т.С. Мамсик5, которая, проводя сравнительный анализ процессов колонизации Северной Америки и Северной Азии, увидела факты данного явления в новом виде. Опираясь на то, что в Америке юридическое оформление права собственности было обязательным условием для ее хозяйственного использования, в то время как в Сибири заимка, не будучи юридически закрепленной за крестьянином, тем не менее, в экономическом плане выступала его собственностью, и потому исследователь подчеркивает, что крестьянское освоение шло раньше государственного, а власть решилась на исключительное право буржуазной собственности в территории лишь в конце XIX в. То есть рассмотрение отдельных сторон проблемы «завоевание-освоение» лишний раз подтверждает, что полезно отслеживать управление и самоуправление различных социальных категорий населения в процессе колонизации края.
Для изучения эволюции управления регионом, а также функционирования органов власти в Сибири большое значение представляет выяснение численности населения и его движения. Уже к началу XVIII в. большую долю составляло русское податное население, потому есть смысл считать Сибирь исключением из окраин азиатской части страны1, следовательно, и модель управления здесь в дальнейшем должна была сложиться отдельная. Представляется, что при разработке вопросов управления регионом правительство должно было, прежде всего, регулировать процесс колонизации, мирного покорения края крестьянами, их взаимоотношения с коренным населением и правительственными органами на месте. Учтем, что в XVIII в. проведено пять общероссийских ревизий, охватывавших и территорию Сибири, но первые три из них не учитывали коренное население, что специально оговаривалось указами правительства2, и лишь начиная с 1782 г. в общероссийские переписи было включено ясачное население Сибири3. Следует отметить значительный прирост русского населения Сибири в рассматриваемый период, так с 1719 по 1795гг. оно выросло со 169 до 412 тыс. чел., т.е. примерно в 2,4 раза по следующим причинам: вольная крестьянская колонизация, естественный прирост, ссылка, переселение и др. Несомненно, содействовало увеличению естественного прироста населения и то обстоятельство, что крепостного права в таких грубых формах, как это было в европейской части России, в целом в Сибири не было4. В результате анализа сословного состава русского населения становится видно, что к концу XVIII в. сохраняются прежние тенденции, в частности, в общей массе преобладали крестьяне (56,9 %), причем в основном государственные. Вместе же с примыкающими группами крестьянство во второй половине XVIII в. составляло более 95 % всего русского населения края5. В различные периоды столетия соотношение между источниками роста населения было различным, наиболее интенсивный приток переселенцев и массовое водворение ссыльных произошли в промежуток 1762–1782 гг.1.
Как известно, начальный этап государственного строительства в Сибири (конец XVI – начало XVIII вв.) совпал с периодом функционирования приказной системы в центральном аппарате и воеводского управления на местах. Характерной чертой времени надо считать создание и функционирование с 1637 г. Сибирского приказа – одного из нескольких «территориальных» приказов. Основной административно-территориальной единицей Сибири (как и во всем государстве) являлся уезд, возглавлявшийся воеводой. На протяжении XVII в. здесь оформилось 20 уездов. Ко времени Петра I все управление было распределено между высшими учреждениями московского государства (приказами) не по отдельным отраслям, а по округам, не систематически, а территориально. Территориальный характер центральных учреждений до некоторой степени маскировал полное отсутствие чего-либо похожего на областное устройство2. При этом согласимся, что территориальный характер Сибирского приказа нельзя считать пережитком децентрализации управления. Вернее рассматривать его как этап в приспособлении общегосударственной системы учреждений к новым районам с особым укладом жизни и иным уровнем развития3. Считаем, что при господстве в управлении Россией «личного начала» знатность, большая административная опытность и доверие царя позволяли руководителям приказа играть значимую роль в управлении и добиваться для вверенной им государевой отчины особых льгот.
С реформаторской деятельности Петра I начинается новый этап в укреплении самодержавной власти и организации местного управления и самоуправления для достижения двух основных целей – создание самой полной административной централизации при единой верховной власти и укрепление внешнего могущества государства. Перестройка административной системы потребовала создания широкой сети государственных учреждений не только в центре, но и в целом по территории. В начале XVIII в. произошло расширение предметной и территориальной компетенции Сибирского приказа за счет новых центральных органов, возникших благодаря реформам – Ратуши, Монастырского и Преображенского приказов. Переход политических дел в исключительную юрисдикцию Преображенского приказа на восточной окраине России был постепенным, следствие по «слову и делу» велось на местах в Сибири на протяжении конца XVII – начала XVIII вв. Не была распространена здесь и юрисдикция Монастырского приказа: с 1701 г. сибирские воеводы собирали налоги с монастырских крестьян и отправляли их в Сибирский приказ; все передачи монастырских земель в ведомство уральских заводов осуществлялись по грамотам Сибирского приказа.
Постепенное включение среднеазиатских вассально-зависимых ханств в систему регионально-наместнического управления отдельными актами верховной власти
Во второй половине XIX в. в административной системе Российской империи отдельное место и специфическую конфигурацию приобретает различного рода правительственная управленческо-нормативная деятельность по присоединению среднеазиатских территорий. По меткому замечанию известного русского исследователя Д.И. Романовского, совершаемые ранее в этом направлении не только во времена Петра Великого, а даже и после, в царствование Екатерины II, Павла I, даже императора Александра I действия «не могли, конечно, быть ведены по системе и составлять результат заранее обдуманного плана»1. Уточним, что в предшествующее время начальные географические, статистические и социокультурные сведения о сопредельных с Россией в Азии государствах были еще слишком неполными и смутными, чтобы на основании их можно было сознательно избрать себе какую-либо постоянную цель и настойчиво ее преследовать. Соответственно расширение империи было затруднено естественными причинами, а в дальнейшем «стоило для нее долгих лет поиска приемлемых в рамках общероссийского контекста основ управления новообретенной территорией»2.
Однако, как видим, значение названного вектора увеличения имперских пределов уже осознавалось Российским государством и оно обуславливалось не только и не столько тактическими соображениями примирения с южными соседями и выгодностью торговли, но главным образом общим политическим значением для России в перспективе среднеазиатских дел в совокупности, важность которых с каждым годом становилась очевиднее. Не только интересы промышленного и торгового развития, традиционно имеющих для империи на востоке весьма выгодный рынок, а именно отдельный, среднеазиатский вопрос3, заключавшийся в стабильности геополитического влияния империи на государства азиатского региона, в середине XIX в. находился в том именно состоянии, когда всякое дальнейшее промедление в его разрешении сделало бы невозможным само решение, и становилось очевидным, что необходимо приступить к его целенаправленному достижению.
Проведенная военная операция на южных границах империи в период с 1854 по 1865 гг. имела результатом тот успех, что передовая оренбургская и сибирская границы были, замкнуты, и Россия получила степи хлебородной земли, на которых в то же время без затруднений можно было сосредоточить достаточное число войска для осуществления своих операций в отношении среднеазиатских феодальных княжеств-ханств. Как и первоначально на Кавказе, здесь был приобретен плацдарм дальнейших военных походов, а также площадка по апробации-организации и продвижения регионального уровня имперского управления в среднеазиатских владениях России. Согласно приказу военного министра 1865 г. управление образованной Туркестанской областью поручалось особому военному губернатору, на которого также возлагалось и командование всеми расположенными там войсками. Подчеркивалось двойное подчинение нового должностного лица, в частности, определялось «военного губернатора Туркестанской области подчинить в военном отношении командующему войсками Оренбургского края, а в гражданском – оренбургскому генерал-губернатору1. Уже имевшийся у центрального государственного аппарата опыт организации управления сложносоставным социумом на Кавказе, - в среднеазиатских территориях сталкивался с новыми условиями: мусульманская вера всего населения и множество мелких ханств, в отношении каждого из которых необходимо было проводить адекватную политику постепенного сближения или вовсе присоединения к России.
Также в 1865 г. было издано Временное положение об управлении Туркестанским краем2, главная цель которого состояла в установлении на новых русских владениях спокойствия и безопасности путем определения общих начал региональной администрации. Вся власть была сосредоточена в руках военного начальства, а на административные органы был возложен лишь надзор за населением, внутренний быт которого гарантировался и оставался без изменений. По военно-народному управлению Туркестанская область, в состав которой входили уезды: Казалинский, Перовский, Чимкентский, Аулиеатинский и часть Токмакского - делилась на три военных отдела.
Начальникам отделов поручалось общее управление войсками и населением, а все же непосредственное руководство местным населением в каждом отделе возлагалось, под руководством начальников отделов, на управляющих туземным населением. В обязанности последних входило: а) заботиться о безопасности проходящих караванов; б) принимать меры к охране лесов и поддержанию арыков, а также разбирать и предупреждать несогласия между киргизами и сартами из-за пользования земли; в) наблюдать за исправным взносом податей и исполнением повинностей, а также предписаний начальства и г) в случае жалоб на неправильную раскладку податей и повинностей – проверять ее и о результатах сообщать начальству. Подобная же наблюдательная роль принадлежала названным чинам и по судебной части. Сверх того, в городах, занятых русским гарнизоном, имевших комендантов, заведование туземным населением вверено было городничим, с подчинением их русским комендантам. Общее наблюдение за военно-народным управлением всей области было возложено на военного губернатора, при котором состояли помощники и канцелярия из двух классных чинов. Туркестанская область была подчинена командующему войсками Оренбургского военного округа, который как по военному управлению, так и по делам гражданского управления, касающегося туземного населения, должен был связываться напрямую с военным министром как с вышестоящим правительственным учреждением государственной власти.
А уже после занятия в 1866 г. русскими войсками стратегического центра – города Ташкента вопрос о дальнейшей судьбе этих территорий приобрел непреходящее значение1. Предполагалось решать его двумя путями, различающимися между собой принципиально. Так, оренбургский генерал-губернатор Крыжановский считал нужным следовать прежней правительственной линии в отношении этого региона и создать здесь независимое владение, вроде протектората. И это даже несмотря на адрес ташкентцев бухарского ханства с просьбой присоединения их к империи без образования особого ханства, и вопреки посольству эмира, желающему вести переговоры не с Крыжановским, а с центральными властями. А в варианте генерала Черняева, командующего войсками, признавалось необходимым окончательно присоединить его к империи, в контексте положительно действующих тенденций региональной политики применительно к другим территориям Российской империи1.
Для детального обсуждения вопроса об административном устройстве среднеазиатских владений в 1867 г. Александр II учредил особый комитет, под председательством военного министра. Рассмотрев внесенные в комитет проекты по исследованию современного положения степной окраины в политическом, военном, военно-хозяйственном и административном отношениях, было признано необходимым изменить действующее законодательство. В частности, были внесены следующие новые положения: 1) отделить Туркестанскую область от Оренбургского генерал-губернаторства и притом исполнить это безотлагательно; 2) отделить от Западносибирского генерал-губернаторства часть Семипалатинской области, лежащей к югу от Тарабагатайского хребта, и соединить ее в административном отношении с Туркестанской областью; 3) составить проект административного управления новым пограничным краем на главных основаниях, изложенных комитетом, и 4) новому краю придать самостоятельную военную организацию, на общих основаниях военно-окружной системы. Согласно обозначенному проекту административного устройства новый пограничный край должен был образовать Туркестанское генерал-губернаторство, в составе двух областей – Семиреченской2 и Сыр-Дарьинской, причем в основу были положены показавшие свою эффективность в этом регионе принципы: 1) нераздельность власти административной и военной и соединение ее в одних руках и 2) предоставление внутреннего управления туземным населением по всем делам, не имеющим политического характера, выборным из среды самого народа, на основе местных нравов и обычаев.
В итоге, пока обсуждалось новое учреждение об управлении краем, было Высочайше утверждено в 1867 г. мнение Комитета Министров3, которым утверждено Туркестанское генерал-губернаторство из двух обозначенных областей и поручено генерал-губернатору рассмотреть на месте предложенный проект и, сопоставив его с местными условиями, представить его в целом или по частям, со своим заключением, для окончательного рассмотрения в законодательном порядке.