Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА I. Общая характеристика правового регламента
1. Понятие правового регламента 15
2. Виды правовых регламентов 51
3. Эволюция становления и развития правового регламента 79
ГЛАВА II. Структура и функции правового регламента
1. Структура правового регламента 98
2. Функции правового регламента 121
ГЛАВА III. Качество правового регламента и проблемы его внедрения
1. Сущность и значение качества правового регламента 137
2. Проблемы внедрения правового регламента 156
Заключение 171
Библиография 174
Приложения 210
- Понятие правового регламента
- Виды правовых регламентов
- Структура правового регламента
- Сущность и значение качества правового регламента
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Юридической науке и практике известно не так уж много фактов быстрого формирования и широкого распространения новых форм (источников) права, самобытных инновационных средств юридического регулирования.
Правовой регламент — один из таких редких и по-своему уникальных случаев.
Ныне в массовом правосознании и, частично, в профессиональном юридическом мышлении сложился стойкий консервативный стереотип — регламент представляет собой особый нормативный правовой акт, относящийся исключительно к сфере административно-правового, технико-организационного регулирования. И, действительно, распространение регламентов в данной сфере в последнее время достигло такого уровня, что позволило констатировать существование «регламентного бума». Правовой регламент — нормативное выражение системных преобразований, интенсивной модернизации, реформирования основных сфер юридически значимой деятельности в государстве, своеобразное отражение переходного состояния демократизирующегося гражданского общества. Только за последние четыре года федеральными органами исполнительной власти было принято несколько сотен различных регламентов. Однако связывать регламент лишь с административно-правовой сферой регулирования неверно ни с доктринальных позиций, ни с точки зрения существующей юридической практики, ни в ракурсе перспектив развития этого феномена.
Правовая сфера «обитания» регламентов значительно шире. Использование регламентов характерно для деятельности органов местного самоуправления, судов (как государственных, так и третейских, включая международные арбитражи). Посредством регламентов упорядочивают отношения, складывающиеся внутри коммерческих и некоммерческих организаций. Более того, появилось множество корпоративных регламентов, действие которых далеко выходит за пределы внутрикорпоративных отношений. Например, регламентами федераций (ассоциаций и союзов) по различным видам спорта регулируются отношения, связанные с проведением соревнований различного уровня, оформлением лицензий, переходов и трансферных сертификатов. Юридические регламенты регулируют многие виды творческой деятельности, включая науку и культуру.
Постоянно расширяющаяся сфера использования регламентов свидетельствует о том, что гуманитарная наука имеет дело с общеправовым феноменом. Можно и нужно говорить о существовании относительно самостоятельного явления в праве - правовом регламенте. Сущность и логико- гносеологические возможности правового регламента при их надлежащем общетеоретическом освещении могут существенно модифицировать систему действующего отечественного законодательства, кардинально изменить уровень законности, повысить культуру делового общения, поднять уровень профессионального и обыденного правосознания.
В содержательном и технико-юридическом плане регламенты подвержены быстрому развитию, и помещенные в них установления зачастую при определенных условиях позиционируются в принципиально ином качестве. Постепенно в ряде ситуаций осуществляется отход от их сугубо регламентирующей роли. Все чаще в регламенты включаются правила, которые имеют идеологическую окраску, и потому эти документы приобретают декларативный характер, что не может не сказаться на эффективности их реализации.
Актуальность диссертационного исследования усиливается и в силу этих динамичных, противоречивых обстоятельств.
Со временем, по всей видимости, может сложиться цельное учение о правовых регламентах, которое выступит высокоценным элементом теории государства и права. Все это подчеркивает актуальность общетеоретического исследования правовых регламентов, аккумулирующего в себе постулаты, обобщения, выводы и рекомендации, направленные на решение актуальных проблем, связанных с их эффективным использованием в юридической практике.
Степень разработанности проблемы. Научное исследование правовой природы регламента ныне находится лишь на начальной стадии. Но уже сейчас следует отметить реально складывающийся комплексный подход к научному анализу рассматриваемого феномена, реализация которого открывает перед теорией государства и права хорошие методологические возможности для его глубокой объективной характеристики.
Серьезный научный вклад в разработку темы внесла монография A.B. Нестерова. Автор поставил задачу разработать основные положения теории регламентации. Решая данную задачу, он затрагивает весьма широкий круг вопросов, связанных с регламентами. С некоторыми выводами, сделанными в данной работе, можно согласиться, отдельные вызывают серьезные возражения. Далеко не все, особенно общеправовые проблемы темы исследователю удалось решить, а некоторые — даже не поставлены им.
На монографическом уровне исследованию подверглись лишь отдельные виды правовых регламентов. Так, административным регламентам посвящены работы М.А. Беловой, В.В. Брижанина, В.О. Буряги, К.В. Давыдова". Парламентский регламент проанализирован в диссертационном исследова-
I 1
нии И.Н. Королевой . Сотрудниками Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации тщательному анализу подвергнута правовая природа и пределы действия технических регламентов, их место в системе законодательства о техническом регулировании, критически рассмотрены основные виды юридической ответственности за нарушение требований технических регламентов. Эти и некоторые другие исследователи (С.Н. Алексеев, Ф.П. Васильев, A.C. Дугинец, В.В. Свинарев) в ходе анализа интересующих их отраслевых проблем рассмотрели и некоторые общие аспекты темы.
Проблемы юридической деятельности (а они напрямую касаются предмета регулирования регламентов) нашли отражение в работах В.М. Баранова, А.П. Вершинина, A.M. Витченко, В.М. Горшенева, И.А. Галагана,
П. Глебова, И.Л. Дюрягина, В.Н. Карташова, В.Н. Кудрявцева, Н.М. Кро- пачева, М.Ф. Орзиха, B.C. Прохорова, М.М. Рассолова, В.М. Сырых,
И. Серегина, Ю.А. Тихомирова, Ф.Н. Фаткуллина, Т.Я. Хабриевой, P.O. Халфиной, А.Д. Черкасова, Б.В. Шагиева, Р.В. Шагиевой и др.
Юридические процедуры (без их учета невозможно отобразить процессуальную составляющую регламентов) исследовались в работах Т.Ю. Ба- ришпольской, Д.Н. Бахраха, И.А. Галагана, В.М. Горшенёва, A.A. Дёмина, Ю.М. Козлова, П.И. Кононова, Б.М. Лазарева, Е.Г. Лукьяновой, В.О. Лучина, Ю.И. Мельникова, A.C. Мордовца, А А. Павлушиной, И.В. Пановой,
Н. Протасова, М.В. Силачева, В.Д. Сорокина.
Характеристика нормативно-правовых актов (многие выдвинутые оценки касаются сущности регламентов) дана Н.Г. Александровым,
С. Алексеевым, М.И. Байтиным, С.А. Белоусовым, C.B. Бошно, A.M. Васильевым, П.Г. Виноградовой, H.A. Власенко, H.H. Вопленко, ФА. Григорьевым, В.Б. Исаковым, ДА. Керимовым, С.Ф. Кечекьяном, Н.М. Коркуновым,
B.B. Лазаревым, Н.И. Матузовым, A.B. Малько, A.B. Мицкевичем, П.Е. Нед- байло, A.C. Пиголкиным, С.В. Полениной, П.М. Рабиновичем, Т.Н. Радько, В.М. Раяновым, О.Ю. Рыбаковым, И.С. Самощенко, И.Н. Сенякиным, H.H. Тарасовым, В.А. Толстиком, Ю.К. Толстым, А.Ф. Шебановым, Г.Ф. Шершеневичем.
Но до сих пор правовой регламент остается явлением малоизученным. Отсутствует общепризнанная законодательная и доктринальная дефиниция его, не проведена развернутая классификация действующих регламентов, отсутствует развернутый анализ функций правовых регламентов, не выработан единый подход к оценке качества и эффективности реализации регламента. Именно это и обусловило выбор темы диссертации.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, возникающие в процессе подготовки, принятия и реализации правовых регламентов.
Предметом исследования выступает регламент как общеправовой феномен, являющийся специфическим инструментом регулирования деятельности субъектов в различных сферах жизни общества.
Целью работы является общетеоретическое исследование правового регламента.
Для достижения поставленной цели определены следующие задачи:
выявить сущность правового регламента и обрисовать его характерные черты;
сформулировать авторское общетеоретическое определение правового регламента;
определить место регламента среди иных средств правового регулирования, показать его значение в системе правового воздействия;
выявить закономерности появления регламентов в правовой системе России;
предложить развернутую классификацию правовых регламентов;
провести функциональный и структурный анализ правового регламента;
- выработать критерии оценки качества юридических регламентов;
проанализировать процесс внедрения правового регламента, сформулировать выводы, рекомендации и предложения теоретического и прикладного характера в практику и технику правотворчества, толкования и применения юридических норм.
Методологическая основа исследования. В процессе диссертационного исследования использовался диалектический метод научного познания, с позиций которого явления и объекты рассматривались комплексно, в динамике, взаимосвязи и взаимодействии с другими явлениями, внутренней и внешней средой. На диалектическом методе основывались общенаучные (анализ, синтез, дедукция, индукция, аналогия, системно-структурный, функциональный) и частнонаучные (формально-юридический, исторический, сравнительного правоведения, филологического анализа) методы. Особое внимание в рамках методологии уделено деятельностному, инструментальному и функциональному подходам к предмету исследования.
Теоретическую основу диссертации составляют научные исследования специалистов по теории государства и права, истории государства и права, отраслевым юридическим наукам, международному праву. Комплексность предмета исследования обусловила также использование трудов по философии, социологии, экономике, психологии, культурологии, статистике.
Нормативной основой диссертационного исследования выступают:
действующие нормативные правовые акты российского права;
нормативные правовые акты, действовавшие в дореволюционный и советский периоды отечественной истории;
зарубежное законодательство;
международные договоры;
акты корпоративного нормотворчества.
Эмпирическую базу исследования составляют результаты экспертного анкетирования, проведенного диссертантом в апреле 2010 года среди сотрудников ГИБДД города Нижнего Новгорода, опубликованные данные социологических исследований ведущих научных российских и зарубежных центров.
Научная новизна диссертационного исследования состоит в том, что в работе впервые проведено общетеоретическое исследование правового per- ламента, его сущности, правовой природы, характерных черт, видов, функций, структуры и внедрения.
Основные положения, выносимые на защиту:
Регламент (фр. rglement; лат. rgula) - особое, прошедшее длительную историческую эволюцию, средство социальной регуляции высокозначимых разноплановых видов (процессов, состояний) человеческой деятельности, обладающее своеобразной структурой, выполняющее специфические функции, направленное на поддержание, укрепление и развитие экономически и политически властвующего в данном государстве и обществе субъекта.
Правовой регламент - нормативный правовой акт, принимаемый уполномоченными субъектами правотворчества, которому может придаваться различная юридическая сила, положения которого направлены на упорядочивание процесса осуществления юридической деятельности посредством установления круга субъектов, в нем участвующих, процедур осуществления отдельных операций, требований к его результатам, документальному оформлению, среде, в которой он осуществляется, с целью реализации предписаний иного, первичного по отношению к нему, юридического документа.
Правовые регламенты классифицируются по следующим основаниям: по уровню взаимодействия субъектов, участвующих в процессе осуществления юридической деятельности, — на внутренние, внешние и смешанные; в зависимости от того, чья воля выражена в регламенте, — на являющиеся актами властного регулирования и относящиеся к актам саморегулирования; по времени действия — на постоянные и временные; по сфере действия — на международные, общегосударственные, региональные, местные, локальные; в зависимости от области социальной жизни, в которой осуществляется регулирование, — на действующие в политической, экономической, социально-культурной сферах жизни общества; по кругу лиц, в отношении которых они действуют, - на регламенты специального действия и регламенты общего действия; в зависимости от того, какой вид юридической деятельности подпадает под регламентаг^ию, — на правотворческие, правореализационные, интерпретационные и комплексные; в зависимости от юридической силы - на закрепленные международным договором или актом международной организации, федеральным законом, постановлением Государственной Думы или Совета Федерации, актом Президента, актом Правительства, актом федерального органа исполнительной власти, законом субъекта РФ, актом органа исполнительной власти субъекта РФ, актом органа местного самоуправления, актом органа юридического лица; по г(ели регламентируемой деятельности — на организационно-управленческие, координации взаимодействия, организационно-технические, исполнения функций, разрешения споров; в зависимости от места в системе однородных актов — на типовые и единичные; в зависимости от формы выражения предписаний — на электронные и бумажные; в зависимости от порядка принятия — на принятые в общем порядке либо в особом процессуальном режиме.
Не следует резко, противопоставлять технические и социальные нормы, а поскольку правовой регламент всегда «включен» в систему социальных связей, постольку и технические регламенты в значительной мере являются социальными. Ныне существующие технические регламенты нуждаются в юридизации содержания; поскольку в них неосновательно доминируют требования к объектам технического регулирования и явно недостаточно «обрисовываются» процедуры оценки их соответствия объективно функционирующим отношениям.
Система.правового регулирования в форме регламента испытывает тенденции к расширению сферы своего функционирования, увеличению количественных параметров, усилению мощности воспитательного эффекта.
Для сохранения единства понятийного юридического аппарата электронный правовой регламент следует рассматривать не как электронную форму его реализации, а как вид последнего, для которого характерным является специфическая форма выражения нормативных предписаний и возможность их исполнения путем совершения конклюдентных действий с устройствами, подключенными к автоматизированной информационной системе.
Для преодоления дуализма правовых актов внутри одного документа целесообразен отказ от практики утверждения одним другого; желательно закрепить в качестве общего правила, что один акт — одна форма (перечень которых должен быть исчерпывающим и законодательно закрепленным) и единое содержание; установить следующие требования к наименованию - наименование нормативного правового акта представляет единство двух элементов: корпуса, содержащего указание на форму выражения правотворческого решения, и собственного наименования, служащего отражением его содержания, функций и родовой принадлежности к специализированным актам (уставам, инструкциям, положениям, программам, регламентам).
Международно-правовую унификацию отечественных правовых регламентов целесообразно проводить в двух существенно отличающихся друг от друга по содержанию, форме, интенсивности направлениях - интегрировать регламентные документы России и соответствующие акты государств ближнего зарубежья и гармонизировать регламентные акты России с регламентными предписаниями государств дальнего зарубежья. Первое направление отличает тесное взаимопроникновение, основанное на единстве экономических интересов, прочности социальных и культурных связей. Второе направление характеризуется большей сложностью согласования механизмов правовой регламентации в силу глобальных различий правового менталитета.
Правовой регламент является полиструктурным, многофункциональным юридическим феноменом, в котором наряду с логической следует выделять стахостическую, функциональную и генетическую структуры, а выполняемые им функции образуют сложную систему, включающую функции, одновременно характеризуемые как сущностные либо производные, внутренние либо внешние. Внутренней сущностной функцией регламента выступает формирование юридических процедур путем объединения правовых средств более низкого порядка в единый функциональный комплекс. Внешней - обеспечение упорядоченности юридической деятельности путем придания ей строго определенной процедурно-процессуальной формы.
Качество правового регламента по сравнению с иными нормативными правовыми актами отличает более высокая интенсивность некоторых общих технико-юридических критериев содержания (полнота, конкретность, точность формулировок, последовательность) и наличие особого юридического языка, своеобразной наглядности, широкого использования нетрадиционных способов изложения нормативного материала и профессионализмов.
Типичными дефектами действующих правовых регламентов выступают: отсутствие четко обрисованного «древа целей» и детализирующих их задач; декларативность положений, определяющих временные границы юридических действий; недостаточно точное и полное описание последовательности действий; чрезмерная обобщенность положений о порядке обжалования действий (бездействий) и принятых решений; недостаточность мер по его быстрому и экономичному внедрению.
Для совершенствования содержания, структуры и формы правовых регламентов необходимо:
его легальную дефиницию поместить в готовящийся федеральный закон о нормативных правовых актах с указанием точного места этого самобытного юридического документа в существующий системе законодательства;
провести их разноплановую многоуровневую систематизацию: административные регламенты упорядочить в форме Свода, технические — в форме Собрания, представляющего собой официальную инкорпорацию, другие виды - в форме хронологических либо предметных сборников по категориям граждан, региональному признаку, сферам жизнедеятельности;
восстановить действие статьи 8 Федерального закона от 27 декабря 2002 года № 184 «О техническом регулировании», предусматривающей деление технических регламентов на общие и специальные с закреплением императива принятия общих технических регламентов только федеральными законами, а специальных документов этой разновидности - актами Правительства Российской Федерации;
установить в качестве общего правила юридической техники оформления правовых регламентов: описание юридической процедуры должно осуществляться с обязательным использованием блок-схем, которые включаются в регламент в виде приложений.
в научно-исследовательской деятельности, предметом которой являются источники права, юридическая техника, эффективность реализации права;
в процессе совершенствования системы российского законодательства;
в практической деятельности уполномоченных органов по реализации положений регламентов;
в учебном процессе при подготовке специалистов в юридических вузах.
-подготовить и принять в качестве кодифицированного акта федеральный закон Российской Федерации «Об административных регламентах», устанавливающий общие требования к содержанию, структуре, технике оформления, к процедуре возложения юридической ответственности за их некачественную разработку;
13. При подготовке юристов в процессе изучения проблем юридической техники необходимо полнее и точнее использовать специфику регламентного правотворчества, особенности толкования и реализации норм регламента в целях более активного распространения в системе действующего законодательства регламентных таблиц, формул, диаграмм.
Теоретическое значение работы состоит в том, что сформулированные в ней положения и выводы развивают и дополняют отдельные разделы общей теории государства и права и ряда отраслевых юридических наук.
Практическая значимость диссертации состоит в том, что выводы и предложения, содержащиеся в ней, могут быть использованы:
Апробация и внедрение в практику результатов исследования. Материалы диссертации нашли отражение в 8 опубликованных автором научных работах. Рукопись диссертации обсуждалась на заседании кафедры государственно-правовых дисциплин Нижегородской академии МВД России.
Теоретические и практические рекомендации, предложенные автором в диссертационном исследовании, докладывались на Международном симпозиуме «Конкретизация законодательства как технико-юридический прием нормотворческой, интерпретационной, правоприменительной практики»
(г. Геленджик, 27-28 сентября 2007 г.); Международном научно-практичес-
(
ком круглом столе «Правотворческие ошибки: понятие, виды, практика и техника устранения! в постсоветских государствах» (г. Нижний Новгород, 29-30 мая 2008 г.); Международной научно-практической конференции «Кодификация законодательства: теория, практика, техника» (г. Нижний Новгород, 25-26 сентября 2008 г.); Всероссийской научно-практической конференции «Актуальные проблемы истории государства и права» (г. Нижний Новгород, 9 декабря 2009 г.). 26—28 мая 2010 года диссертант принял участие в работе Пятой Международной школы молодых ученых-юристов «Наследие юридической науки и современность», о чем имеется сертификат.
Основные положения диссертационного исследования внедрены в учебный процесс Нижегородской академии МВД России.
Структура диссертации. Работа состоит из введения, трех глав, включающих семь параграфов, заключения, библиографии и приложений.
Понятие правового регламента
В условиях, когда применение термина «регламент» к явлениям правовой сферы постоянно расширяется, все более необходимым становится выяснение его действительного смысла. Обращение к энциклопедической литературе и специализированным словарям показывает, что термин «регламент» имеет иностранные корни и происходит от французского rglement.
В Толковом словаре живого великорусского языка Владимира Даля регламент определяется как устав, порядок или правила какой-либо службы, разъясненные на письме . С.И. Ожегов определяет регламент как правила, регулирующие порядок какой-нибудь деятельности.
В большинстве современных энциклопедий и словарей обнаруживается многозначность данного понятия.
В Юридическом энциклопедическом словаре4 приведены следующие значения данного понятия: - нормативный правовой акт, регулирующий внутреннюю организацию и порядок деятельности какого-либо государственного органа и его подразделения; - порядок ведения заседаний, собраний, сессий, съездов представительных органов; - название специфических актов, принимаемых правительствами Франции, Италии и некоторых других государств в порядке осуществления регламентарной власти.
В Юридической энциклопедии Л.В. Тихомировой и М.Ю. Тихомирова данное понятие трактуется несколько иначе: 1) нормативный акт, устанавливающий порядок деятельности государственного органа, коммерческой или некоммерческой организации; 2) в Российской империи инструкция, служебный устав, как правило, в военном ведомстве. Р. назывались также важнейшие акты законодательства Петра I, которые обычно соединяли в себе основные законоположения с распоряжениями инструктивного характера и определяли структуру, штаты, функции, порядок деятельности государственных учреждений, прохождение службы; 3) порядок ведения собрания, заседания, конференции, съезда; 4) название некоторых актов международных конгрессов и конференций .
На многозначность указывается и в Словаре иностранных слов и выражений . Наряду с перечисленными Л.В. Тихомировой и М.Ю. Тихомировым значениями, там приводится и такое - документ, устанавливающий правила производства, эксплуатации. Кроме того, говорится, что в повседневной жизни под регламентом понимают время, устанавливаемое на собрании, конференции для выступления каждого участника.
Следует заметить, что понятие «регламент» используется в широком и в узком смыслах. Регламент в широком смысле — это результат регламентирующей деятельности и средство регламентации. При этом понятие «регламентация» близко по своему значению к понятию «регулирование». Оба эти понятия характеризуют процесс социального управления.
Регламентация и регламенты в широком смысле, как средство ее осуществления издавна выступают в качестве объекта исследований в области гуманитарных наук. Так, философов, а затем и социологов интересовали следующие проблемы: объективные предпосылки регламентации, регламентация и разделение труда, регламентация и свобода личности, регламентация и социальная солидарность (сопричастность).
Платон усматривал необходимость регламентации в человеческих слабостях. По его мнению, люди - существа слабые, подверженные искушению, соблазнам и порче всякого рода. Чтобы избежать этих опасностей, необходим соответствующий, твердо установленный и соблюдаемый строй жизни. Ни одна мелочь человеческой жизни, по Платону, не должна оставаться без регламента (закона), который трактуется как абсолютный разум, строжайшим образом взвешивающий все человеческие удовольствия и страдания, надежды и страхи.
Э. Дюркгейм рассматривает регламентацию в качестве одного из фундаментальных понятий социологии. В своей работе, посвященной разделению труда, он утверждает, что социальная солидарность определяется тем, насколько развита регламентация. «Для существования органической солидарности недостаточно, чтобы была система органов, необходимых друг другу и ощущающих в целом свою солидарность. Нужно еще, чтобы способ, которым они должны сотрудничать, был определен заранее если не для всех возможных случаев, то, по крайней мере, для наиболее распространенных. Иначе приходилось бы постоянно прибегать к непрестанной борьбе, чтобы органы могли приходить в равновесие, ибо условия этого равновесия могут быть найдены только беспорядочными попытками...» .
В современной социологии под регламентацией понимают упорядочивание, установление правил, определяющих порядок какой-либо деятельности. Регламентация направляет и организует деятельность людей. Как пишет К.В. Зотова, «необходимость регламентации коренится в действиях объективных законов общественного развития, которые не предполагают фатальную предопределенность поведения человека» .
Виды правовых регламентов
Саморегулирование широко применяется в деятельности экономических организаций. Регламенты бизнес-корпораций, как правило, устанавливают процедуры деятельности органов управления (общего собрания учредителей, коллегиального органа управления).
По времени действия правовые регламенты делятся на постоянные и временные. Постоянные юридические регламенты составляют подавляющее большинство и носят бессрочный характер. Временные правовые регламенты действуют в течение определенного срока (например, Временный регламент финансирования природоохранных мероприятий из средств федерального бюджета на 2008 год, утвержден приказом Федеральной службы по надзору в сфере природопользования от 17 марта 2008 года № 93, был принят на один год). Интересно отметить, что время действия некоторых правовых регламентов напрямую связывается со сроком функционирования иных юридических документов (правовых программ, методических, документов?). Некоторые правовые регламенты носят название временных, но по непонятным причинам срок их действия не определяется .
По сфере действия регламенты могут быть международными, общегосударственными, региональными, местными, локальными. Международные регламенты имеют самую широкую сферу действия, так как она не ограничивается территорией одного государства, а охватывает одновременно несколько государств. Чаще всего международные регламенты создаются в рамках деятельности международных межправительственных организаций. В качестве примера мы уже приводили Общий регламент Всемирного почтового союза. Международные регламенты могут приниматься и международными неправительственными организациями. Так, одним из нормативных документов Международной Федерации конного спорта является регламент. Он устанавливает нормы проведения международных соревнований по конному спорту, организованных как Международной Федерацией конного спорта, так и национальными федерациями .
Внутригосударственные регламенты действуют на всей территории РФ. Такие регламенты принимаются, как правило, федеральными законами, актами Президента, актами Правительства, актами федеральных органов исполнительной власти. В порядке делегированного нормотворчества они могут приниматься иными субъектами. Так, Центральный банк (Банк России), официально не включенный в систему федеральных органов исполнительной власти, наделен компетенцией принимать нормативные правовые акты. В соответствии со ст. 7 Федерального закона от 10 июля 2002 года № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» Банк России по вопросам, отнесенным к его компетенции настоящим Федеральным законом и другими федеральными законами, издает в форме указаний, положений и инструкций нормативные акты, обязательные для федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, всех юридических и физических лиц. Приказом ЦБ РФ от 8 июня 2007 года № ОД-415 в целях внедрения системы банковских электронных срочных платежей введен Регламент функционирования системы БЭСП. Действие региональных регламентов ограниченно территорией соответствующего субъекта РФ. В настоящее время использование регламентов нашло широкое применение в практике регионального нормотворчества. Так, только за 2009 год в Нижегородской области органами региональной власти принято около ста регламентов.
Местные регламенты принимаются органами местного самоуправления и действуют в пределах соответствующего муниципального образования. К настоящему времени на территории г. Нижнего Новгорода действует около сорока местных регламентов.
Локальные регламенты имеют самую узкую сферу действия. Они действуют внутри одной организации и устанавливают процедуры деятельности отдельных категорий сотрудников организации, ее подразделений, органов управления.
Полагаем, что не следует в полной мере отождествлять локальные регламенты и регламенты организаций. Бесспорно, большинство регламентов организаций по сфере действия носят локальный характер. В то же время существует ряд регламентов, сфера действия которых выходит далеко за ее пределы. Примером могут служить регламенты, принимаемые спортивными федерациями. Рассматривая международные регламенты, мы уже приводили пример регламента, принимаемого международной неправительственной организацией в области спорта. Аналогично широкая сфера действия характерна для регламентов общероссийских спортивных федераций. Например,
Структура правового регламента
Как ранее отмечалось, регламент представляет собой вид нормативного правового акта, специфическую форму выражения составляющих его содержание нормативных правовых предписаний. В философии наряду с внешней формой явления рассматривается и его внутренняя форма, именуемая структурой. Структура (лат. structura - строение) - строение и внутренняя форма организации системы, выступающая как единство устойчивых взаимосвязей между ее элементами, а также законов данных взаимосвязей . «Структура, - отмечает Д.А. Керимов, - каркас (скелет), при помощи которого организуется, упорядочивается содержание данного явления» . В ней выделяются, следовательно, два компонента — строение, совокупность элементов и система отношений между ними. Структурность в этом смысле представляет собой внутреннюю расчлененность материального бытия: Структурное многообразие является способом существования материи. Любая область материальной действительности образуется из ряда специфических структурных уровней, которые находятся не в беспорядочном их «наборе» в составе той или иной области действительности, но в определенной связи, упорядоченности .
Структура - неотъемлемый атрибут всех реально существующих объектов и систем. Не может быть объектов без структуры, без способности к внутренним изменениям. Каждый объект обладает неисчерпаемым многообразием внутренних и внешних связей, способностью к переходам из одних состояний в другие. Основная функция структуры в организуемой ею системе заключается в том, чтобы обеспечить системе внутреннюю прочность, устойчивость, высокую степень сопряженности всех ее компонентов, ее способность противостоять внешней среде в качестве самостоятельного, не растворяющегося в ней и так или иначе противостоящего среде образования .
Необходимость выделения наряду с внешней формой и содержанием структуры имеет важное методологическое значение для исследования любых явлений, как природных, так и социальных. Структура составляет необходимый компонент явлений. Это проявляется двояко. Во-первых, внешняя форма, фиксируя многообразные модификации содержания, способы его существования и проявления, всегда обладает определенной структурой. Во- вторых, лишь взятое в единстве со структурой содержание образует некий субстрат явления.
Структура любого объекта как некой системы находится в прямой зависимости от составляющих его содержание элементов. «Элементы определяют сам характер связи внутри- системы, то есть природа, расположение, количество, значимость и другие свойства элементов обусловливают способ (структуру) их взаимосвязи» . Именно элементы выступают материальным носителем связей и отношений, составляющих структуру системы.
Будучи комплексным образованием, правовой регламент отличается сложной внутренней организацией. В его состав входят разнообразные по своему содержанию и форме выражения элементы, которые, группируясь по определенным правилам, формируют структуру регламента.
В научных исследованиях, посвященных правовым актам, как правило, рассматривается их логическая (логико-философская) структура. Как отмечает В.Н. Карташов, она позволяет отразить взаимосвязи частей и целого, содержания и формы нормативных актов .
Логическая структура правового акта и необходимость включения в него тех или иных структурных единиц определяются исходя из формы акта, его объема и содержания. Требования к логической структуре нормативно- правовых актов являются предметом научных исследований в области юридической техники. В некоторых случаях они впоследствии находят свое закрепления в нормативных актах органов государственной власти и выступают в качестве общих требований к тому или иному виду нормативно- правовых актов. К примеру, ряд регламентов облекаются в форму федерального закона (таковыми выступают технические регламенты), следовательно, к ним могут быть применимы общие требования к структуре закона, сформулированные в ряде актов, носящих рекомендательный характер1. К регламентам, принимаемым в форме подзаконных нормативно-правовых актов, применимы общие требования, установленные в п. 5 Разъяснений о применении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденных приказом Минюста РФ от 4 мая;2007 года № 882.
Сущность и значение качества правового регламента
Одним из этапов жизненного цикла правового регламента, требующих глубокого научного осмысления, выступает подготовка регламента. Будучи одним из видов целесообразной деятельности, подготовка предполагает предвидение конечной цели. Первоначально эта цель предстает в качестве некоего идеала (образца), на достижение которого деятельность и направлена. Знание того, что служит образцом и как с ним соотносится результат, имеет важное методологическое значение. В этой связи особый интерес представляет категория «качество правового регламента».
В теории государства и права до настоящего времени разработке подвергались лишь категории «качество нормы права» и «качество закона». При исследовании иных явлений правовой действительности о качестве, как правило, речь не велась. Это представляется не совсем оправданным. Будучи универсальной философской категорией, категория «качество» выражает целостную характеристику функционального единства существенных свойств объекта, его внутренней и внешней определенности, относительной устойчивости, его отличия от других объектов или сходство с ними. Через понимание качества того или иного объекта мы можем давать оценку сущему и предлагать рекомендации, имеющие практическое значение.
Прежде чем вести речь о качестве такого юридического феномена, как правовой регламент, следует выработать основные подходы к использованию в целях характеристики нормативных правовых актов категории «качество».
Во-первых, используя категорию «качество» применительно к правовым явлениям, необходимо придерживаться философского представления о ней.
Категория «качество» используется для выделения объекта в многообразии действительности. В философском понимании качество объекта — это его существенная определенность, видовое отличие, то, что делает этот объект именно таким, а не другим. «Качество — это целостная характеристика функционального единства существенных свойств объекта, его внутренней и внешней определенности, относительной устойчивости, его отличия, а также сходства с другими объектами» .
Такое понимание качества позволяет отграничить данную категорию от иных категорий, применяемых для характеристики нормативных правовых актов (эффективность, исполнимость, стабильность).
«Качество» и «эффективность» — понятия, которые тесно взаимосвязаны, и то и другое используется в связи с проблемой совершенствования законодательства. Это приводит к тому, что в юридической науке можно встретить факты их смешения. Так, например, C.B. Поленина, под качеством закона понимает его соответствие общественным потребностям и реальное регулирование общественных отношений в соответствии с поставленными при издании закона целями . Схожим образом, через такое свойство, как способность достичь желательных изменений в социальной среде, качество закона определял и В.Ф. Прозоров . Однако следует заметить, что способность достигать поставленные цели есть эффективность.
Качество и эффективность не одно и то же. Качество служит характеристикой объекта как такового, а эффективность отражает его способность к целенаправленному действию. С точки зрения методологии общетеоретического исследования качество служит оценке нормативного правового акта в статике, тогда как эффективность характеризует его в динамике, в действии. Будучи разными категориями, они в то же время соотносимы. Качество выступает одним из наиболее важных условий эффективности.
Качество и исполнимость. «Исполнимость нормативного правового акта - это обусловленная совокупностью содержательных и формально- юридических факторов способность нормативного правового акта порождать, изменять и прекращать правоотношения».
Если качество правового акта характеризует его существо, позволяя его выделить как объект, то исполнимость — лишь его потенциал. Как замечает Е.А. Порошин, исполнимость является аспектом качества нормативного правового акта и одновременно выступает юридическим критерием его эффективности.
Качество и стабильность. Стабильность (от лат. аМ/я - устойчивый, неизменный) означает устойчивость, прочность, неизменность, длительное сохранение определенного состояния или уровня . Под стабильностью нормативного правового акта мы понимаем его неизменность в течение длительного периода действия. Качество нормативного правового акта выступает по отношению к стабильности важнейшей предпосылкой. В свою очередь стабильность является одним из показателей качества закона
Так, о недостаточном качестве подготавливаемых регламентов говорит факт их последующего многократного исправления путем внесения изменений и дополнений. К примеру, в период деятельности Совета Федерации были подготовлены проекты трех изданий регламентов палаты, разработаны и внесены более пятисот изменений и дополнений4.
Во-вторых, качество непосредственно связано с количеством как внешним, формальным отношением предметов или частей, а также свойств, связей. Связь между количеством и качеством закреплена мерой. Мера показывает границу, за которой изменение количества влечет за собой изменение качества, или границу, за которой изменение качества влечет за собой изменение количества.