Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Общая характеристика правовых программ
1.1 Понятие программы 13
1.2 Юридическая природа правовых программ 25
1.3 Виды правовых программ 63
Глава 2. Функции и состав правовых программ
2.1 Функции правовых программ 81
2.2 Состав правовых программ 96
Глава 3. Проблемы реализации правовых программ
3.1 Эффективность правовых программ: понятие, виды, значение 120
3.2 Основные проблемы эффективности правовых программ и пути их решения 140
Заключение 187
Библиография 193
Приложения 222
- Понятие программы
- Юридическая природа правовых программ
- Функции правовых программ
- Эффективность правовых программ: понятие, виды, значение
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Происходящие в современной России процессы направлены на строительство демократического федеративного правового государства и формирование гражданского общества, что открывает широкие возможности для создания и применения разнообразных эффективных инструментов регулирования социальных отношений. Одним из таких инструментов выступает правовая программа, разрабатываемая в различных сферах человеческой жизни, которая при верном использовании способна оказывать созидательное (положительное) воздействие на результаты проводимых в стране экономических, административных, судебных и иных реформ.
В России разрабатывается большое количество правовых программ практически на всех уровнях органов власти. Они служат для решения разного рода задач. Это очень действенный инструмент, и область его применения становится всё шире.
Правовая программа задает главные направления развития тех или иных сфер общественной жизни. На основании указанных направлений, как правило, принимаются конкретизирующие правовые акты, которыми могут выступать не только подзаконные акты, но и законы. Кроме того, правовая программа — это одно из наиболее оптимальных и эффективных средств проводимых в жизни общества преобразований.
Вместе с тем, природа правовой программы на сегодняшний день остается до конца не изученной. Отсутствует единый теоретический подход к определению ее понятия, сущности, значения, видов, структуры, функций. Следует констатировать недостаточный уровень научной разработки процедуры подготовки, принятия и реализации правовой программы. Сегодня нет единого законодательно закрепленного определения правовой программы, как не существует и четкого механизма ее реализации. Все это не только затрудняет процедуру ее разработки и претворения мероприятий в жизнь общества, но и создает мно-
4 жество проблем, негативно сказывающихся на эффективности программы, которые необходимо заблаговременно выявлять и устранять.
Таким образом, исследование правовых программ представляется весьма актуальным. Оно имеет значение для изучения природы правовой программы, ее видов, структуры, места в системе правовых актов; совершенствования иных общетеоретических положений (учения о иерархии правовых актов, учения о юридической практике, учения об источниках права, юридической ответственности и др.); совершенствования законодательства как о правовых программах, так и законодательства в иных тесно связанных с правовыми программами областях (например, законодательства о юридической ответственности за неисполнение или ненадлежащее исполнение правовых актов, к которым относится правовая программа) и в конечном итоге для выработки теоретических знаний и практических рекомендаций в области ее действия во времени, пространстве и по кругу лиц. Кроме того, изучение специфики возникающих в процессе подготовки и реализации правовых программ проблем позволит обогатить практических работников знаниями о том, как достичь максимальной эффективности и качественности данного правового акта. Настоящее исследование, направленное на выработку базовых общетеоретических положений, также может служить развитию иных наук, например экономики, в сфере которой разрабатывается большое количество правовых программ.
Степень научном разработанности. Анализ научных трудов отечественных и зарубежных авторов показывает, что в науке обозначены лишь некоторые аспекты действия отдельных разновидностей правовых программ. Комплексного исследования юридической природы правовой программы, ее видов, функций, состава, эффективности не проводилось. Не определено место правовой программы в механизме правового регулирования, в системе правовых актов. Неизученными остаются проблемы ее разработки, принятия и реализации, критерии эффективности и качества, вопросы повышения ее действенности.
Отдельные аспекты разрабатываемых органами власти целевых программ исследовались в диссертациях ученых экономических и социологических наук:
5 Е.И. Аксенова, Н.М. Ермакова, А.А. Гусева, Ю.В. Коврижных, О.Н. Максимовой, А.А. Позднякова, И.А. Прокофьевой, С.Н. Рябухина, О.А. Тупиковой, И.С. Турова, И.Е. Фатеева, О.В. Цеханова, О.В. Широковой и др.
Некоторые проблемы правовых программ также частично освещены в ряде монографических работ таких авторов, как В.Т. Буглаев, Г.Ю. Ветров, Д.В. Визгалов, В.В. Глухов, О.А. Горленко, Н.П. Ефимова, В.М. Жураковский, М.С. Руденко, В.Б. Соколов, П.В. Умнов, Р.И. Шнипер и др.
Достаточно основательно разработаны в юридической литературе разновидности правовых актов: нормативные правовые акты (С.С. Алексеев, Н.А. Власенко, СВ. Бошно, Л.А. Галанина, М.Л. Давыдова, С.А. Жинкин, С.А. Иванов, В.Н. Карташов, О.В. Кваша, А.В. Мицкевич, А.С. Пиголкин, СВ. Полени-на и др.), акты применения права (Л.А. Алексеев, Р.Ф. Васильев, Ф.А. Григорьев, И.Я. Дюрягин, В.В. Ершов, К.Н. Княгинин, М.В. Костенников, В.В. Лазарев, О.А. Чванов и др.) и интерпретационные акты (Н.Н. Вопленко, В.Н. Карташов, В.В. Тарасова, А.Ф. Черданцев, Е.М. Шайхутдинов, А.Н. Шаронов и др.). Природа нормативно-правовых актов с интерпретационными и правореализующи-ми элементами исследована в диссертации Т.В. Кивленок. Проблемам источников права уделяется внимание в трудах В.К. Бабаева, В.М. Баранова, А.А. Белкина, С.Л. Зивса, СВ. Полениной, Ю.А. Тихомирова, В.А. Толстика, А.Ф. Ше-банова и других ученых-юристов.
Вместе с тем, общеправового анализа программы как правового документа в рамках диссертационного исследования еще не проводилось.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, возникающие в процессе подготовки, принятия и реализации правовых программ.
Предмет исследования составляют понятие, природа правовой программы, ее виды, функции, состав, эффективность, а также проблемы эффективности правовых программ и способы их разрешения.
Следует отметить, что автор ограничивает предмет рассмотрения преимущественно правовыми программами, относящимися к категории правового
акта. Иные разновидности программы как правового документа имеют не меньшую актуальность и значимость, но представляют собой достаточно широкую область, выходящую за рамки данного исследования.
Целью работы является комплексное теоретическое исследование правовой программы. Избранная цель обусловила постановку и решение комплекса взаимосвязанных задач:
определить понятие и характерные признаки программы в целом, ее соотношение с понятием документа;
выявить возможные модели соотношения понятий «правовой документ», «правовой акт» и «правовая программа»;
исследовать юридическую природу правовой программы в контексте ее отнесения к правовым актам, обосновать, что правовая программа является комплексным правовым актом;
через призму соотношения правовой программы с планом, проектом, прогнозом, концепцией, доктриной и иными смежными понятиями изучить особенности исследуемого явления;
на основе анализа признаков, присущих правовой программе, особенностей ее формы и содержания сформулировать авторское определение понятия «правовая программа»;
уточнить место правовой программы в системе правовых актов;
определить развернутую классификацию видов правовых программ и их характерных черт;
посредством анализа функций правовой программы установить ее значимость в жизни общества;
исследовать состав правовой программы, его основные элементы;
выявить особенности таких явлений, как эффективность предписаний правовой программы, эффективность реализации правовой программы и эффективность правовой программы;
установить разновидности эффективности правовых программ и ее связи со смежными категориями, такими, например, как результативность, полезность, экономичность, истинность, качественность;
оценить проблемы реализации правовых программ и основных способов их разрешения;
сформировать авторскую позицию к определению механизма реализации правовых программ;
проанализировать наиболее оптимальные пути повышения эффективности правовых программ и сформулировать выводы, рекомендации и предложения теоретического и прикладного характера.
Методологическую основу диссертационного исследования составляет диалектический метод научного познания, позволяющий обозначенную проблему рассматривать комплексно, во взаимосвязи и взаимодействии с иными явлениями окружающего мира. Применение также нашли общенаучные и специальные методы, такие как анализ, синтез, индукция, дедукция, аналогия, абстрагирование, системный, сравнительный, функциональный, статистический, математический, конкретно-социологический и др.
Теоретической основой диссертации послужили труды отечественных и зарубежных ученых в области теории государства и права, конституционного, уголовного, административного, финансового и других отраслей права, а также философии, политологии, социологии и экономики.
Эмпирическая база исследования состоит из проанализированных автором правовых актов и проектов правовых актов, в той или иной степени затрагивающих вопросы «жизненного цикла» правовых программ, а именно: Конституция РФ, федеральные законы, указы Президента РФ, постановления и распоряжения Правительства РФ, правовые акты федеральных органов исполнительной власти, правовые акты субъектов РФ, среди которых детально проанализированы правовые программы Нижегородской, Московской, Амурской, Астраханской, Брянской, Камчатской, Новосибирской, Псковской, Саратовской, Тюменской и Ленинградской областей, правовые акты органов местного
8 самоуправления, проекты законов о правовых программах федерального и регионального уровней, правовые программы всех уровней власти, декларации, доктрины и пр.
В целях изучения практического опыта работы с правовыми программами в октябре — декабре 2005 года диссертантом было проведено экспертное анкетирование среди лиц, принимающих участие в процессе разработки, принятия и реализации правовых программ в Нижегородской области, а именно: работников Министерства финансов Нижегородской области, Департамента социальной защиты населения, труда и занятости Нижегородской области, Министерства экономики Нижегородской области. Опрос проводился в г. Н. Новгороде.
Научная новизна диссертации заключается в том, что в работе впервые проведено комплексное общетеоретическое исследование категории «правовая программа», ее природы, значимости, видов, функций, проблем реализации.
Основные положения, выносимые на защиту:
Правовая программа — это срочный, комплексный правовой акт, принимаемый уполномоченными субъектами права, требующий материальных затрат и поэтапной реализации, включающий систему приоритетных мероприятий, направленных на достижение общественно значимых целей.
Научное и практическое значение имеет классификация правовых программ по следующим критериям: 1) содержание правовой программы; 2) степень практической направленности; 3) состав правовой программы; 4) сфера действия; 5) территориальное устройство; 6) юридическая сила; 7) круг лиц; 8) время действия; 9) результат выполнения; 10) характер содержащихся предписаний; 11) процесс финансирования; 12) отраслевая принадлежность; 13) степень эффективности.
Функции правовых программ — это относительно устойчивые направления активного воздействия правовой программы на сознание и поведение людей, в которых проявляется ее природа, место среди других средств правово-
9 го регулирования и социально преобразующая роль в правовой системе общества.
Многочисленность общественных отношений, на которые воздействует правовая программа, позволяет выделить следующие ее функции. Во-первых, общие функции, свойственные всем без исключения правовым программам, характеризующие их как особый правовой акт: организационная, регулятивная, информационная, телеологическая, воспитательная. Во-вторых, специальные функции, проявляющиеся в некоторых, но не во всех правовых программах, определяющие их специфическую направленность; к ним можно отнести экономическую, социальную, политическую, правоохранительную функции.
Состав правовой программы можно представить через такие элементы, как участники правовой программы (к которым относятся инициаторы правовой программы, заказчики, координаторы; физические и юридические лица, уполномоченные на разработку правовой программы, ее экспертизу, утверждение, реализацию, управление и контроль за исполнением намеченных мероприятий, финансирование, оценку результатов реализации; адресат правовой программы), объекты правовой программы (разнообразные общественные отношения, на регулирование которых направлены мероприятия программы) и содержание правовой программы (непосредственно ее текст, представляющий собой совокупность правовых предписаний, имеющих целевую ориентацию на выполнение мероприятий и достижение поставленных задач).
Эффективность правовой программы включает два аспекта - эффективность предписаний правовой программы и эффективность ее реализации — и представляет собой степень соответствия заложенной в мероприятиях правовой программы информации реальным жизненным приоритетам, а также степень соответствия фактических результатов реализации этих мероприятий ожидаемым результатам.
Эффективность правовых программ автор классифицирует следующим образом: 1) в зависимости от факторов, оказывающих влияние на достижение эффекта, планируемого законодателем (социальная, политическая, специально-
10 юридическая, формальная, процедурная и материально-организационная эффективность); 2) в зависимости от этапа «жизненного цикла» правовой программы (потенциальная и реальная эффективность).
Механизм реализации правовых программ — это совокупность взаимообусловленных и взаимосвязанных правовых средств и способов, используемых уполномоченными субъектами в целях эффективной реализации правовых программ. Механизм реализации правовой программы охватывает процесс ее финансирования, проведение экспертизы, процедуру осуществления управления и контроля, оценку достигнутых результатов, порядок прекращения и отмены; юридическую ответственность лиц, виновных в неисполнении или ненадлежащем исполнении правовых программ.
Среди основных проблем эффективности правовых программ автор выделяет следующие: необходимость и обоснованность разработки правовых программ; недостаточная увязка между собой целей, задач и программных мероприятий, отсутствие реальной комплексности намечаемых мер; порядок выбора приоритетных мероприятий правовой программы при ее финансировании; декларативность некоторых правовых программ или их отдельных положений; отсутствие четкого законодательно закрепленного механизма реализации правовых программ; отсутствие в правовых программах должным образом сконструированных процессуальных норм права; недостаточное финансирование правовых программ; слабый контроль, в том числе и финансовый, за процессом разработки и реализации правовых программ; отсутствие юридической ответственности за ряд нарушений в сфере исполнения правовых программ; излишнее или необоснованное дублирование программных мероприятий; спорные моменты эффективности и целесообразности включения в правовую программу подпрограмм; проблема взаимодействия промышленных предприятий и органов власти при выполнении мероприятий правовой программы. Данные проблемы необходимо разрешать, а области, в которых они возникают, — совершенствовать.
Теоретическое значение исследования определяется рассмотрением правовой программы как самостоятельной категории, выявлением ее значения в сфере регулирования правовых отношений, изучением ее природы, видов, функций, состава. Сформулированные в диссертационном исследовании теоретические положения и выводы развивают и дополняют отдельные разделы теории государства и права и иных общественных (гуманитарных) наук.
Практическая значимость работы заключается в том, что проведенное исследование позволило сформулировать ряд предложений по совершенствованию процесса подготовки, принятия и реализации правовых программ и повышению их качества. Полученные результаты могут быть использованы:
в учебном процессе при подготовке лекций, учебников, учебных пособий и другой учеб но-методической литературы по теории государства и права и другим учебным дисциплинам;
в научно-исследовательской работе по анализу актуальных проблем источников российского и зарубежного права, вопросов эффективности правовых программ и иных правовых актов;
в процессе совершенствования действующего российского законодательства;
в практической деятельности органов государственной власти, имеющих непосредственное отношение к процессу разработки, принятия и реализации правовых программ.
Апробация результатов исследования. Основные положения диссертации нашли отражение:
в научных публикациях автора;
в докладах на научно-практических конференциях: «Российское право в период социальных реформ», проходившей в Нижегородском государственном университете им. Н.И. Лобачевского 26—27 ноября 2004 года; «Правовые проблемы экономической, административной и судебной реформы в России», проходившей в МГУ им. М.В. Ломоносова 20-21 декабря 2004 года;
в деятельности Министерства экономики Нижегородской области;
- материалы диссертации обсуждались на заседаниях кафедры государ
ственно-правовых дисциплин Нижегородской академии МВД России;
— материалы диссертационного исследования использовались при про
ведении лекций, семинарских и практических занятий с курсантами Нижего
родской академии МВД России.
Структура диссертации. Работа состоит из введения, трех глав, включающих семь параграфов, заключения, библиографии и приложений.
Понятие программы
В настоящее время можно говорить о существовании особого рода документов, разрабатываемых физическими и юридическими лицами и имеющих название «программа». Например, программа кандидатского минимума, образовательная программа в каком-либо учебном заведении, программа для ПК1, программа политической партии, телепрограмма, целевые, областные программы, программа для нотариусов, аудита и бухгалтерского учета; фестивальные, метереоло-гические, культурные, научные, торговые, медицинские программы, международные программы (в частности, Международная Соросовская программа образования в области точных наук), программы студенческого обмена и др. Программа в широком понимании (от греческого, programma — объявление, предписание) — 1) план намеченной деятельности, работ; 2) изложение основных задач и целей, намеченных правительством, политической партией или общественной организацией; программа политической партии - краткое, научно сформулированное изложение целей и задач партии в борьбе за власть; 3) учебная программа -краткое систематическое изложение содержания обучения по определенному предмету, преподаваемому в учебном заведении, круг знаний, умений и навыков, подлежащих усвоению учащимися; 4) перечень театральных, концертных, цирковых, эстрадных номеров, радио- и телепередач, а также печатный указатель исполняемых ролей, номеров, выступлений, передач и исполнителей; 5) в вычислительной технике - полное и точное описание на некотором формальном языке процедуры обработки информации для решения поставленной задачи на электронной вычислительной машине2. Аналогичное определение программы дается и в толковом словаре русского языка под редакцией СИ. Ожегова и Н.Ю. Шведовой3. Программа - способ пошаговой (поэтапной) организации деятельности по развертыванию какого-либо содержания, а также по организации и реализации познавательных (исследовательских) содержаний и процедур. Постараемся более подробно раскрыть содержание программы и выделить существенные признаки для определения ее сущности. Во-первых, программой может являться план намеченной деятельности, работ. Под планом понимается заранее намеченная система деятельности, предусматривающая порядок, последовательность и сроки выполнения работ; предположение, предусматривающее ход, осуществление чего-нибудь; взаимное расположение частей, краткая программа какого-нибудь изложения; место, расположение какого-нибудь предмета в перепек-тиве; область проявления или способ рассмотрения чего-нибудь, точка зрения ; намеченная на определенный период работа с указанием ее целей, содержания, объема, методов, последовательности, сроков выполнения; замысел, предусматривающий ход, развитие чего-либо. Налицо логическая недоработка авторов указанных словарей, когда программа определяется через план намеченной деятельности, а план в свою очередь — через краткую программу какого-нибудь изложения, что также подтверждает отсутствие единого подхода к пониманию программы, ее четко сформулированного определения. Все это свидетельствует о близости двух понятий. Так, программа и план — это разновидности документа, несущие в себе определенную информацию. В данных документах намечается и упорядочивается система деятельности физических и юридических лиц путем обоснования необходимости осуществления конкретных действий, определения целей, задач, методов, последовательности их выполнения. Несмотря на то, что плану и программе присущи многие общие черты, называть данные понятия тождественными будет не совсем корректно, так как имеются и различия. Например, программа может иметь сложную структуру, включая подпрограммы, что не характерно для плана (план не может включать «подпла-ны»); программа может носить добровольный (рекомендательный) характер, когда пользователь сам для себя решает, воспользоваться ей или нет (например, антицел-люлитная программа, программа для ГТК) и обязательный для исполнения характер (правовая программа), планы же всегда обязательны к исполнению. Кроме того, для плана характерно определение сроков исполнения (реализации) намеченных действий, суммирование которых дает общий срок его действия. Сроки реализации и срок действия могут как указываться, так и не указываться в программе, а общая сумма первых может как соответствовать последнему, так и не соответствовать. Например, в большинстве федеральных целевых программ содержится указание на общий срок действия, который, как правило, делится на сроки исполнения отдельных намеченных мероприятий или отдельных подпрограмм. Другое дело обстоит со многими образовательными программами, срок действия которых превышает срок исполнения. В качестве примера возьмем программу кандидатского минимума : срок ее действия рассчитан на неопределенный промежуток времени (до принятия новой аналогичной программы), сроки исполнения будут зависеть от того, насколько быстро данную программу выполнят адресаты (аспиранты). При реализации указанной программы срок ее исполнения для данного адресата прекращается, хотя сама программа продолжает действовать, продолжает приниматься к исполнению другими адресатами. Таким образом, «программа» и «план» — близкие по значению понятия. Данные понятия в логике называются совместимыми, находящимися в отношении перекрещивания, т.е. когда объем одного понятия (в нашем случае - плана) частично входит в объем другого понятия (программы), а объем другого частично входит в объем первого . Из анализа словарного термина «программа» следует, что программа — это также изложение, описание, предположение чего-либо или замысел. Изложить -значит описать, передать устно или письменно3. Описать значит изобразить что-нибудь, рассказать в письменной или устной форме; изложить сведения о чем-нибудь, охарактеризовать что-нибудь1. Предположение - предварительный план, намерение . Замысел - задуманный план действий, деятельности, намерение . На наш взгляд, план, изложение, описание, предположение и замысел - это разные, хотя и взаимосвязанные понятия. Так, предположение — это вероятностное суждение 0 чем-либо, в то время как изложение и описание — реально существующие явле ния. Замысел — это основная идея чего-либо, она может быть как в описании, так в изложении и предположении. Поэтому мы предлагаем разграничить данные по нятия и программу определять как разновидность документа, содержащую из ложение (или описание, план) действий.
Юридическая природа правовых программ
Программы весьма разнообразны и многосторонне, в связи с чем можно отметить различные их виды. Однако для выполнения целей настоящей работы значение имеет классификация по связи с правовой информацией, на основании которой можно выделить правовые и неправовые программы. Первые относятся к разновидности правовых (юридических) документов и представляют интерес для диссертационного исследования, вторые к таковым не относятся, хотя и являются разновидностью документов. Природа правовой программы на сегодняшний день остается до конца неизученной- В учебной и иной литературе, в действующем законодательстве можно встретить наименования различных правовых актов, которые уполномочены издавать те или иные органы власти, например, законы, постановления, распоряжения, приказы и др. О правовых программах практически говорится весьма мало. Интерес к разработке различного рода программ, пишет ОЗ. Цеханов, усилившийся в реформенные годы объясняется ростом рыночных социально-экономических процессов, необходимостью применения интенсивных мер развития производства1. Правовая программа — весьма эффективный регулятор общественных отношений. Это показывают результаты проведенного нами в октябре-декабре 2005 года экспертного анкетирования среди работников органов государственной власти Нижегородской области (всего опрошено 31 человек, среди которых работники Министерства финансов Нижегородской области, Департамента социальной защиты населения, труда и занятости Нижегородской области, работники Министерства экономики Нижегородской области. 61,3 % опрошенных включены в процесс разработки правовых программ, 22, 6 % — в процесс принятия правовых программ, 41, 9 % - в процесс их). 74, 2 % опрошенных считают правовую программу действенным инструментом при регулировании общественных отношений (см, табл. 1 приложения 2). В статье 40 Закона республики Беларусь от 10 января 2000 г, № 361-3 «О нормативных правовых актах республики Беларусь» говорится, что «государственные программы и ежегодные планы подготовки проектов нормативных правовых актов являются основой нормотворческой деятельности» - Для того чтобы дать определение правовой программе вначале необходимо проанализировать понятие и признаки правового документа, соотнести их с понятием и признаками документа. Что же представляет собой правовой документ? Документы могут содержать некую информацию о тех или иных событиях, фактах, правах и обязательствах субъектов, об обстоятельствах, имеющих или влекущих определенные правовые последствия. Даже если в содержании документа нет непосредственных и прямых указаний на права и обязанности, документ часто содержит и несет сведения о юридически значимых фактах, из которых могут возникнуть (прекратиться) права и обязанности или которые могут доказывать наличие таких юридических фактов. Юридический документ - это документ, содержащий правовую информацию1. Под правовой информацией в широком смысле слова следует понимать не только информацию, содержащуюся в правовых нормах, но и те сведения, носителями которых являются генеральные идеи справедливости, свободы, гуманизма, равенства, различные правовые акты (интерпретационные, реализации прав и обязанностей), правовое сознание (общественное, групповое, индивидуальное) . На наш взгляд, содержание правовой информации не является основополагающим признаком правового документа, т. к. правовую информацию могут содержать многие документы, например, научные статьи о праве, что не делает их правовыми документами. В этой связи стоит не согласиться с А.Ф. Черданцевым, определяющим юридический документ как материальный носитель правовой информации . «Вместе с тем, признак наличия правовой информации в юридическом документе нельзя исключать, так как данный признак свойственен любому юридическому документу и наполняет его содержание» , Представляется необходимым дополнить данный признак следующим: правовой документ содержит правовую информацию, которая несет в себе основание для возникновения, изменения или прекращения прав и обязанностей лица. (Так, например, научная статья о праве становится правовым документом, когда в установленном законом порядке оспаривается право авторства на нее). К правовой информации предъявляется ряд требований: доступность, достоверность и своевременность доведения до адресата, В своем диссертационном исследовании К,В, Каргин выделяет такие требования, предъявляемые к юридическим документам, как достоверность, своевременность и оперативность его создания, доступность, полнота, точность, грамотность, авторитетность и аутентичность, обязательность, обосновашгость и некоторые другие требования, которые в единстве содержания и формы непосредственно характеризуют юридический документ . Юридические документы могут быть официальными и неофициальными , Юридические документы как носители информации, имеющей юридическое значение, носят, как правило, официальный характер, за некоторыми исключениями (например, простой договор, нотариально неудостоверенный), ибо исходят от официальных органов, уполномоченных на их принятие или выдачу3. Достаточно сложно разобраться с понятием официального документа в силу различной его трактовки разными ГОСТами. В юриспруденции укрепилось свое значение слова «официальный». Официальная информация — это такая, которая исходит от полномочных государственных органов, имеющая юридическое значение и направленная на регулирование общественных отношений - На наш взгляд, официальным является такой правовой документ, который а) исходит от официального органа, либо б) исходит от любого органа, организации, физического лица, но удостоверенный установленным порядком («официальность юридическому документу придается не тем, от какого лица он исходит, а надлежащим порядком его удостоверения. Данный порядок должен быть регламентирован нормативными правовыми актами. В результате документы, которые исходят от физических лиц, также могут быть официальными,.- Более того, необходимо отметить, что юридический документ становится официальным не только в силу удостоверения его государственными органами, но и любыми организациями, общественными объединениями, если такое право дано им законом» , Например, договор между физическими лицами, нотариально удостоверенный.), либо в) исходит от любого лица, но его исполнение обеспечивается официальным органом (Р.С. Белкин указывает, что частные или неофициальные документы, находящиеся в делах государственных или общественных учреждений либо удостоверенные госу-дарственными органами, приобретают значение официальных . Например, жалобы, заявления, иски, составленные физическими лицами, становятся официальными юридическими документами в силу их обеспечения исполнения официальными органами).
Функции правовых программ
Наиболее полно раскрыть внутреннюю природу правовой программы, ее сущность и предназначение, выявить ее специфику воздействия на правовые отношения позволяет анализ функций правовой программы. Термин «функция» (fimktio) в переводе с латинского означает отправление, деятельность, исполнение, обязанность, работу1, В философии под функцией понимается явление, зависящее от другого и изменяющееся по мере изменения этого другого явления ; круг деятельности какого либо объекта. В литературе достаточно подробно анализируются различные взгляды на понятие «функция», ее гносеологическую и практически-прикладную роль- По мнению Т.Н. Радько и В.А, Толстика, термин «функция права» в юридической литературе употребляется в столь многозначительных смыслах, что имеется серьезная опасность довести его до совершенно неопределенного понятия , Мы согласны с теми авторами, которые считают, что функция - это направление воздействия явления па сознание и поведение людей, их коллективов и организаций, разнообразные сферы общественной жизни, в которых отражается природа данного явления, его роль и назначение в обществе , Большинство функций правовой программы как юридического документа проявляется именно в ходе ее реализации, то есть воплощения в жизнь положений, зафиксированных в ней. Прежде чем сформулировать определение функции правовой программы, рассмотрим ее признаки. Во-первых, она раскрывает природу? назначение правовой программы, определяет ее место среди иных средств в механизме правового регулирования. Во-вторых, это такое направление воздействия правовой программы на сознание и поведение людей, которое вызвано социальной необходимостью в решении определенных задач, достижении конкретных целей, стоящих перед обществом и государством. В-третьих, это направление активного воздействия на поведение человека. В-четвертых, функция правовой программы характеризуется устойчивостью и постоянством действия на данном этапе развития общественных отношений. В-пятых, функция правовой программы раскрывает ее социально-преобразующую роль в правовой системе общества, заключающуюся в направленности правовой программы, прежде всего, на отношения, уже возникшие или возникающие в будущем, их преобразование в соответствие с обозначенными целями и посредством выполнения конкретных мероприятий. Правовая программа реализуется в интересах отдельных социальных групп, объединений. Таким образом, можно дать следующую дефиницию функциям правовых программ. Это относительно устойчивые направления активного воздействия правовой программы на сознание и поведение людей, в которых проявляется ее природа, место среди других средств правового регулирования и социально преобразующая роль в правовой системе общества. В социальном плане любой официальный документ, в том числе и правовая программа, полифункционален, т. е. одновременно выполняет несколько функций, что и позволяет ему удовлетворять различные потребности общества и государства. Для того чтобы определить, какие функции присущи правовой программе, постараемся выяснить, на какие общественные отношения она воздействует, т. е. что составляет ее предмет. Проведенное нами исследование позволяет вести речь о следующих группах однородных общественных отношений, на которые осуществляет воздействие правовая программа: 1. Правовая программа направлена на организацию процесса управления. Под организацией следует понимать степень внутренней упорядоченности, согласованности частей целого — определенную структуру, строение, тип связей как способ соединения элементов в систему и прочее,1 Управлять - значит руководить, на-правлять деятельность, действия кого-нибудь . Думается, что организация по отношению к управлению выступает в качестве исходного, начального момента: вначале определяются основные элементы системы, их связи (структура правовой программы, ее цели, задачи, участники, их отношения, мероприятия и др.), затем - указанная система приводится в действие (реализуются мероприятия, осуществляется контроль за ходом их реализации, участники правовой программы взаимодействуют между собой, уполномоченные органы контролируют данное взаимодействие и др.). 2. Правовая программа связана с правовым регулированием общественных отношений. Регулирование — направление развития, движения чего-либо с целью приведения в порядок, в систему Исходя из определения управления и регулирования, можно заключить, что это близкие по своему содержанию понятия, И при управлении, и при регулировании желательно наведение порядка в той или иной сфере человеческой деятельности, на которую осуществляется воздействие путем принуждения со стороны компетентных органов посредством определенных установленных законодательством средств. Можно выделить лишь несущественные различия между данными понятиями. Так, регулировать общественные отношения могут предметы материального мира (например, законодательный акт), управление всегда предполагает непосредственную деятельность человека. Таким образом, достаточно сложно провести границу между рассматриваемыми понятиями, поэтому представляется вполне обоснованным их отождествление-Различие можно провести лишь меяеду правовым регулированием (при котором всегда применяются правовые средства) и управлением. Правовое регулирование выступает в этом случае как разновидность управленческого прогресса. Как отмечает В.Д. Сорокин, право — не единственный социальный регулятор в обществе. Однако среди иных регуляторов право, несомненно, является одним из наиболее действенных1, 3, Любая правовая программа, как правовой документ, песет в себе опре деленный объем информации, который доводится до сведения физических и юри дических лиц, тем самым воздействуя на информационные отношения. 4. Правовая программа влияет на отношения, связанные с воспитанием личности. Суть воспитания — передача, усвоение и приобретение опыта жизни в социуме и в условиях конкретной культуры (субкультур), создание условий для по явления и выработки внутренней мотивации . Правовая программа воздействует на сознание и поведение людей посредством формирования внутреннего убеждения действовать тем или иным образом в соответствии с обозначенными в ней меро приятиями для достижения общественно-полезного результата. Предметом функций правовой программы могут также выступать экономические, социальные, политические, правоохранительные отношения. Таким образом, исходя из тех многочисленных общественных отношений, на которые воздействует правовая программа, можно говорить о многообразии ее функций. Предлагаем классифицировать данные функции следующим образом. Во-первых, обгцие фунщищ свойственные всем без исключения правовым программам, характеризующие их как особый правовой акт. Это организационная, регулятивная, информационная, телеологическая, воспитательная функции. Во-вторых, специальные фупкцищ проявляющиеся в некоторых, но не во всех правовых программах, определяющие их специфическую направленность. К ним можно отнести экономическую, социальную, политическую, правоохранительную функции.
Эффективность правовых программ: понятие, виды, значение
Затрагивая проблемные вопросы, связанные с реализацией правовых программ, хотелось бы отдельное внимание уделить самой реализации правовых программ и их эффективности. Право выступает в качестве высшей социальной ценности лишь тогда, когда его принципы и нормы воплощаются в жизни, реализуются в действия субъектов социального общения1. Право существует для того, чтобы его нормы претворялись в жизнь, реализовывались - Вопросам реализации права в разное время посвящали свои исследования многие ученые-юристы - Реализация - самостоятельное правовое явление. Реализация (от латинского realis - вещественный) буквально означает овеществление , «Право как некая возможность реализуется, овеществляется в поведении людей. Вместе с тем, право, в отличие от иных социальных возможностей, характеризуется повышенной способностью к реализации, обеспечено гарантиями государства»5- Бесспорно, реализация права начинается с постановки целей, задач и заканчивается достижением определенного результата - Реализация правовой программы представляет собой один из этапов ее «жизненного цикла», т.е. процесса, который программа проходит в своем развитии за определенный период времени - от момента появления (разработки) до исчезновения (прекращения действия). Структуру «жизненного цикла» правовой программы разные авторы представляют по-разному. Например, О.Н. Максимова, говоря об эффективности региональных программ, выделяет три стадии: 1) отбор территориальной проблемы, подлежащей решению на программной основе; 2) проектирование программы; 3)реализация программы . О.В, Широкова структуру «жизненного цикла» целевой территориальной программы (ЦТП) представляет следующими этапами: 1) формирование концепции ЦТП; 2) разработка ЦТП; 3) реализация ЦТП, включающая подготовку к реализации, организацию и планирование реализации, контроль выполнения, обобщение и анализ результатов; 4) реконцептуализация ЦТП2, П.В. Ум-нов выделяет следующие этапы разработки и выполнения Федеральной целевой программы: 1) постановка проблемы; 2) формирование целевой программы, ее экспертиза и утверждение; 3) управление реализацией программы и контроль за ходом ее выполнения3. При этом этап реализации правовой программы занимает особое место в структуре ее «жизненного цикла». «Он охватывает период от принятия решения об утверждении программы и вводе ее в действие до полного переведения программы из состояния планового задания в реальное произведенное состояние» - То есть при реализации программы намеченные мероприятия воплощаются в жизнь, в реальные социальные отношения. Именно по ходу реализации программ можно судить о том, на сколько прогнозы ее эффективности реалистичны. Реализация правовой программы — это, прежде всего, реализация ее предписаний. Правовая программа, как уже говорилось выше, представляет собой комплексный правовой акт, включающий нормы права, индивидуально-конкретные и правоинтерпретационные предписания. В науке принято выделять различные формы реализации правовых норм1, от эффективности каждой из которых будет зависеть эффективность реализации правовой программы в целом. Для диссертационного исследования интерес представляет классификация форм реализации правовых программ в зависимости от правореализующих действий: соблюдение, исполнение, использование и примене-ние . Для правовой программы при этом не свойственна такая форма реализации, как соблюдение, так как в ней, как правило, не содержатся запрещающие нормы (исключением являются отдельные программы, например, в разделе 2.1 Государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации на 1992 год3, утвержденной постановлением ВС РФ от 11 июня 1992 г. № 2980-1, перечисляются объекты и предприятия, приватизация которых запрещена). Исполнение правовой программы проявляется в обязательном совершении предусмотренных обязывающими нормами действий. Данная обязанность возлагается на должностных лиц, ответственных за исполнение, финансирование программы, осуществление контроля за ее реализацией (например, «ежегодно до 15 февраля министерство здравоохранения Нижегородской области информирует Правительство Нижегородской области и министерство экономики и развития предпринимательства Нижегородской области о ходе реализации Программы в виде отчета по финансированию мероприятий Программы за отчетный год, по закупкам, распределению оборудования и лекарственных средств»4). Для лиц, в отношении которых правовая программа разрабатывается (адресатов правовой программы) редко устанавливаются обязанности по выполнению определенных действий. Чаще такие обязанности предполагаются, например, для участия в Областной целевой программе «Молодой семье — доступное жилье» на 2004-2010 годы, утвержденной законом Нижегородской области от 20 сентября 2004 г. № 103-3 необходимо соблюсти все требования, предъявляемые к участнику программы — молодой семье: определенный возраст, официальная регистрация в органах записи актов гражданского состояния и др. Использование правовой программы состоит в осуществлении ее участниками своих прав, реализации управомачивающих норм программы. Например, в рамках Областной целевой программы «Молодой семье - доступное жилье» на 2004-2010 годы2 участники могут самостоятельно приобретать квартиры па первичном/вторичном рынке, строить иидиБИдуальные жилые дома. В рамках Областной целевой программы "Содействие занятости населения Нижегородской области на 2004-2007 годы" приоритетным правом направления на временную работу пользуются наиболее нуждающиеся в социальной защите подростки, а именно: дети-сироты и дети, оставшиеся без попечения родителей; подростки, находящиеся в учреждениях социального обслуживания, в детских домах; дети из семей безработных граждан, неполных, многодетных семей и пр.