Введение к работе
Актуальность диссертационного исследования. Процесс преобразования казахстанского общества находит свое отражение в функционировании многих закономерностей социально-правового характера. Одновременно с формированием новых социально-экономических, политических и духовных предпосылок-построения казахстанского правового государства обновляется и содержание нормативно-правового материала, видоизменяются тенденции его совершенствования и развития.
Развитие правовой науки в нашей стране требует критического осмысления ряда ее фундаментальных категорий, выхода на новый уровень исследования, призванный соединить достижения правовой науки и смежных отраслей знаний. К числу категорий, требующих углубленной разработки, относится категория «иерархия нормативных правовых актов». Вследствие расширения сферы правового регулирования, увеличения общего массива действующих нормативных правовых актов возникает острая потребность в правовых исследованиях, направленных на анализ свойств и содержания иерархии нормативных правовых актов, существующих в законодательстве противоречий вследствие ее нарушения и выявления путей их решения.
Реализация принципов правового государства, верховенство легитимного закона предполагают наличие научно обоснованной концепции иерархического построения системы нормативных правовых актов. Решение задачи реализации и обеспечения иерархии нормативных правовых актов, установления четкого соотношения законодательных и подзаконных актов требует глубокого осмысления. Необходимо рассмотреть понятие иерархии нормативных правовых актов под новым углом зрения, исходя из теоретических основ правового государства, с учетом современного развития правовой науки.
Нарушения законности, прав и свобод граждан, имевшие место в недалеком прошлом, явились, в том числе, следствием отступления от принципа верховенства закона, деформации иерархии нормативных правовых актов. Единство системы нормативных правовых актов не обеспечивалось пи подчинение і актов нижестоящих органов актам вышестоящих, ни правовым закреплением пределов ведения соответствующих государственных органов. Признание принципа верховенства закона еще не означало обязательного соответствия ему всех иных нормативных правовых актов на практике. Количество подзаконных актов значительно превосходило число законов, что вело к снижению авторите-. та закона и противоречиям в системе нормативных правовых актов. Стирание различий между законом и подзаконными актами, нарушение принципа верховенства закона, оттеснило проблемы иерархии нормативных правовых актов на второй план.
Система нормативных правовых актов Республики Казахстан в настоящее время страдает от несогласованности нормативного материала. В современных условиях интенсивного текущего правотворчества, которое имеет место сейчас и, в известной мере, будет сохраняться в будущем неизбежно возникают противоречия между законами и другими нормативными правовыми актами. В связи
1>0(. НАЦИОНАЛЬНАЯ БИБЛИОТІЛА С Петербург 200 ЗрК
с этим возникает необходимость проведения последовательной работы по совершенствованию всей системы нормативных правовых актов, обеспечению ее внутренней согласованности и непротиворечивости, установлению строгой иерархии нормативных правовых актов.
Для повышения эффективности воздействия права на общественное развитие важное значение имеет правильное построение совокупной системы нормативных правовых актов Принимаемые и действующие нормативные правовые акты обладают общими и специфическими чертами, находятся в строгой зависимости друг от друга. Располагаясь в определенной системе, нормативные акты различных органов должны занимать свои определенные места в данной системе, дополнять и обусловливать друг друга. Игнорирование этого факта снижает эффективность правотворческой и правоприменительной деятельности, затрудняет формирование нормативно-правового массива, доступного для граждан, должностных лиц и специалистов. Острота проблемы становится еще более ощутимой в современный период коренного обновления законодательства. Равным образом нужны точные оценки связей законодательных и подзаконных актов, множественность которых особенно очевидна. Все эти связи призваны дать верное представление о содержании и свойствах иерархической системы нормативных правовых актов.
В современный период доминирующая тенденция к сближению национальных законодательств требует исследования их общих черт. Исследование и научное осмысление отечественного и зарубежного опыта построения и развития системы нормативных правовых актов позволило диссертанту выявить общие и специфические моменты иерархии нормативных правовых актов в различных правовых системах, способных по его мнению, оказать влияние на создание стройной иерархической системы нормативных правовых актов.
Исследование проблем иерархии нормативных правовых актов в условиях современного Казахстана имеет не только теоретическую, но и практическую значимость. Теоретические исследования иерархии нормативных правовых актов имеют важное значение для упорядочения разобщенного материала различных отраслей законодательства, логически правильного построения системы нормативных правовых актов, создания режима законности и конституционности.
Все это в совокупности определило выбор темы и актуальность настоящего исследования.
Степень разработанности проблемы. При всей важности проблем иерархии нормативных правовых актов их анализ в правовой литературе является неполным, эпизодическим. Предпринимались попытки наметить некоторые положения иерархии нормативных правовых актов. Вместе с тем, следует признать, что важные аспекты иерархии нормативных правовых актов раскрыты еще недостаточно и нуждаются в комплексном исследовании с учетом современного развития правовой науки.
В советской правовой науке на протяжении долгих лет подход ученых к этому вопросу отличался двумя особенностями. Во-первых, известная его недооценка. Длительное время значительное внимание уделялось исследованиям
понятия, юридической природы нормативных правовых актов, а также иерархии отдельных видов этих актов. В конце 60-х в середине 70-х годов появились работы, в которых рассматривались некоторые теоретические аспекты иерархии нормативных правовых актов в отдельных отраслях законодательства. Среди авторов работ того периода можно назвать А.В.Мицкевича, М.Н. Николаеву, А.Ф. Шебанова и других.'
В восьмидесятые годы идеи иерархического построения источников права нашли отражение в трудах советских юристов С.Л. Зивс, СВ. Полениной и других.2 Однако, признавая иерархическую соподчиненность нормативных правовых актов, советские ученые отдавали приоритет исследованиям социально-классовых аспектов источников права.
Второй особенностью подхода к данному вопросу явились его ограниченность и непоследовательность Понятие «система нормативных правовых актов» заменялось понятием «система законодательства». Проблема соотношения нормативных правовых актов вытеснялась вопросом о соотношении системы права и системы законодательства Использование понятия «законодательство в широком смысле» стирало грань между законами и подзаконными актами В условиях командно-административной системы такой подход привел к отступлению от принципа верховенства закона и деформации иерархии нормативных правовых актов
На протяжении последнего десятилетия в связи с изменениями в государственно-правовой и других сферах общественной жизни в трудах ученых-юристов отслеживаются попытки пересмотреть сложившиеся подходы к пониманию законодательства, иерархии нормативных правовых актов.
В Республике Казахстан с принятием 24 марта 1998 года Закона «О нормативных правовых актах» проблемы, связанные с классификацией нормативных правовых актов и их иерархией являются наиболее актуальными и представляют большой научный и практический интерес. Однако указанный закон, практическая значимость которого очевидна, не свободен от противоречий и ряд его положений нуждается в критическом осмыслении.
Следует отметить, что отдельные вопросы иерархии нормативных правовых актов затрагивались в статьях и работах казахстанских ученых-юристов Ю.Г. Басина, М. Кул-Мухаммеда, Р.Т. Окушевой, Б.З. Покровского, Г.Сапаргалиева, С.Н. Сабикёнова, М.К. Сулейменова, С.А. Табанова и других.3
1 Николаева М Н Нормативные акты министерств и ведомств СССР - М Юрил лит, 1975 - 143 с ; Шебаиов
АФ Нормативные акты советского госуларства Лекции юрил фак М , Изд-во Московского ун-та 1956-39 с;
Мицкевич А В Акты высших органов Советского государства - M Изд-во Юрид лит ,1967 -175 с
2 Поленнна С В Теоретические проблемы системы советского законодательства М, 1979-205 с; Поленина
С В , Сильченко Н В Научные основы типологии нормативно-правовых актов в СССР - М Наука, 1987 -150 с;
Зивс С.Л Источники права -М Изд-во Наука, 1981 -239 с.
1 Сапаргалиев Г Проблемы соотношения Конституции и законов Республики Казахстан // Саясат 1997 август С 37-50; Нуртазин Е К , Сабикенов С Нормативные правовые акты органов внутренних дел -Алмати- НИиРИО Алматинской школы МВД Республики Казахстан, 1995-100 с ; Сулейменов М, Басин Ю, Покровский Б Очередной удар по Іражланскому козексу // Казахстанская правда 1998 № 127 2 июля, Табаиоя С А Совершенствование законодательства теория и опыт Республики Казахстан - Алмати Жеты жаргы 1999-288 с, Кул-Мухаммед М Закон о законах и\жно изменить //Казахстанская правда 2000 8 марта; Окушева Р T Проблемы соотношения законов в Респ>бзике Казахстан//Государство и право 1998 №2 С 89-96
6 Большую ломоть в процессе диссертационного исследования оказали труды российских ученых-юристов С С Алексеева, С В Боботова, А Б. Венгерова, С.Л.Зивс, Г.Н Манона, А В Мицкевича, М Н Николаевой, С.В Поленнной, Ю.А. Тихомирова и других, посвященные вопросам иерархии нормативных правовых актов в отдельных правовых системах, отраслях законодательства. Среди западной правовой литер.п>ры были использованы труды Р. Давида, Г. Кельэена, Ф Кнемайер, Ф Каира, X Пётш, Р Шарль и других.
Цель и основные задачи исследования. Цечь диссертационного исследования состоит в посіановке и ра(решении основных теоретических и правовых проблем иерархии нормативных правовых актов на основе анализа и сопоставления действующего законодаїельеіва Республики Казахстан и ряда зарубежных государст в
Для достижении названной цели поставлены следующие задачи:
раскрыть сущность системы нормативных правовых актов, проанализировать и обобщить основные закономерности ее возникновения и развития;
раскрыть сущность иерархии нормативных правовых акюв;
исследовать внутреннее строение иерархической системы нормативных правовых актов, выявить в ней место и роль различных нормативных правовых актов, характер и уровень активности их взаимодействия,
проанализировать 'характер и выявить разновидности иерархических связей в системе нормативных правовых актов;
провести сравниіельно-прановой анализ законодательства зарубежных государств и выявиіь общие и специфические моменты иерархии нормативных правовых актов в различных правовых системах;
выявить противоречия действующего законодательства Республики Казахстан, возникающие вследствие нарушения иерархии нормативных правовых актов:
внести конкретные предложения по решению проблем реализации и обеспечения иерархии нормативных правовых актов.
Предметом диссертационного исследования выступают проблемы иерархии нормативных правовых актов Республики Казахстан и некоторых зарубежных государе гв.
Осмысление дискуссионных теоретических вопросов, критическая оценка мирового опыта построения и развития системы нормативных правовых акюв позволили диссертанту представить ряд самостоятельных выводов, предложений и рекомендаций, направленных на решение проблем иерархии нормативных правовых актов.
Методолої нческие и іеоретические основы исследовании. Методологической основой исследования являются общие философские методы, а также специальные правовые методы формально-юридический, сравнительно-правовой.
В процессе написания работы автором использованы юридические и философские труды отечественных и зарубежных ученых по теории и классификации нормативных правовых актов Многогранность проблемы исследования
обусловила привлечение научной литературы по конституционному, гражданскому, уголовному, международному праву.
Нормативную базу исследования составляют конституции Республики Казахстан, Российской Федерации и лругих стран-участниц СНГ, а также ряда зарубежных стран, законы, нормативные правовые акты правительств, министерств и ведомств
Научная повита исследования связана с тем, что оно является одной из первых попыток проведения комплексного научного исследования проблем иерархии нормативных правовых актов.
На зашиту выносятся следующие новые или содержащие определенные элементы новизны предложения:
путем анализа теоретических воззрений, существующих в юридической науке, опредечено понятие системы законодательства как совокупности связанных иерархией законов и иных нормативных правовых актов высших органов представительной и исполнительной власти государства, взаимодействующих между собой и регулирующих общественные отношения применительно к отраслям права и сферам государственного управления;
раскрыта сущность системы нормативных правовых актов как еди-: ной системы издаваемых уполномоченными правотворческими органами правовых актов, которая характеризуется взаимодействием, иерархичностью, специализацией и дифференциацией по отраслям и институтам;
определены основные принципы построения и развития системы нормативных правовых актов, в число которых входят: нормативное закрепление видов и признаков нормативных правовых актов; значительная дифференциация видов нормативных правовых актов; верховенство закона, строгая иерархия;
дана видовая классификация нормативных правовых актов в соответствии с их иерархической структурой, в основу которой положена юридическая сила, как наиболее существенный признак классификации;
путем анализа теоретических воззрений, существующих в отечественной и зарубежной юридической науке, определены особенности действия принципа верховенства закона в различных правовых системах;
раскрыта сущность иерархии нормативных правовых актов как строгой системы расположения, соподчиненное нормативных правовых актов в соответствии с их юридической силой;
выявлено* что уровень юридической силы нормативного правового акта и его место в иерархии нормативных правовых актов зависит не только от места издавшего их государственного органа в механизме государства, его компетенции, но и от структурно-содержательных признаков акта, служащих в качестве дополнительных факторов построения иерархической системы нормативных правовых актов;
выявлена зависимость сложившейся в каждом государстве иерархии нормативных правовых актов от формы правления и формы государственно-территориального устройства;
путем сравнительного анализа законодательства Республики Казахстан, Российской Федерации и ряда зарубежных стран раскрыто внутреннее строение системы законодательства, связи и соотношения между законодательными и подзаконными актами, выражающие степень и характер свойственной им юридической силы,
путем анализа опыта формирования зарубежных законодательных систем определена иерархия законодательных актов, наибольшую активность среди которых проявляют конституционные законы; установлено соотношение закона и указа главы государства; нормативных правовых актов правительства с законом, выявлено действие принципа иерархичности внутри подсистемы ведомственных нормативных правовых актов и нормативных правовых актов местных органов государственной власти и управления, отражающего внутренние закономерности системы этих органов;
выявлены характер и разновидности иерархических связей в системе нормативных правовых актов, как выражения внутрисистемных связей нормативных правовых актов — субординации, подчинения, координации; предложены пути их укрепления: установление определенной иерархии в массиве нормативных правовых актов; укрепление верховенства законов, издание кодификационных и консолидированных постановлений правительства, ведомственных актов взамен разрозненных нормативных актов того же уровня; выявление круга вопросов, подлежащих регламентации в актах разных уровней; установление соответствия формы и содержания нормативных правовых актов;
путем сравнительно-правового исследования отечественного и зарубежного опыта построения и развития системы нормативных правовых актов, анализа законодательства ряда европейских (Франция, Германия, Дания, Великобритания, Швеция) и азиатских (Египет, Пакистан) государств, США, Канады выявлены общие и специфические моменты иерархии нормативных правовых актов в различных правовых системах: нормативное закрепление нормативных правовых актов в конституциях, законах, положениях; наличие специфических источников права; неодинаковое соотношение закона и иных нормативных правовых актов с другими источниками права; совпадение таких главных источников права, как конституции и законы;
выявлены причины ограниченности действия принципа иерархичности в системе нормативных правовых актов: тенденция к ограничению полномочий парламента в пользу органов исполнительной власти; взаимодействие закона с нормами международного права, которые обладают либо Приоритетом, либо равной с законом юридической силой; приравнивание юридической силы закона с юридической силой других источников права;
бпределено понятие верховенства Конституции в системе нормативных правовых актов, означающего главенствующее положение Конституции в иерархии нормативных правовых актов;
на основе исследования зависимости между видом нормативного правового акта и кругом регламентируемых им отношений установлены
критерии опре іелеиия важности общественных отношений: компетенция государственного органа, субъектный состав общественного отношения;
предложены рекомендации по совершенствованию иерархической структуры нормативных правовых актов, содержащейся в действующем Законе Республики Казахстан «О нормативных правовых актах». Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования эаключаекя в предпринятой в работе попытке решения актуальных проблем иерархии нормативных правовых актов, реальной возможности использования ряда вырабомннмх диссертантом предложений и рекомендаций в правотворческой, правоприменительной деятельности.
Материалы диссертации имеют практическое значение для отраслевых юридических на> к Соде, жашиеся в диссертационном исследовании положения могут быть испол тованы в научно-исследовательской работе, в учебном процессе по юридическим дисциплинам.
Апробации реіулмаїов исследования. Основные положения диссертационного исследования отражены в опубликованных диссертантом научных статьях, выс1\плениях автора на конференциях. Материалы диссертации были внедрены в учебный процесс.
Диссертация была обсуждена и рекомендована к защите на заседании ка-1 ^едры теории и истории государства и права Казахской государственной юридической академии
Структура н объем работы. Диссертация состоит из введения, трех разделов, включающих 7 подразделов, заключения, списка использованных источников. Материа іьі диссертации изложены на 145 страницах