Содержание к диссертации
Введение
Раздел I. Общая характеристика примечаний в российском законодательстве 10-138
Глава 1. Понятие и необходимость примечаний по российскому законодательству 10-49
Глава 2. Типология примечаний российского законодательства ... 50-138
Раздел II. Эффективность применения примечаний российского законодательства и основные пути ее повышения 139-181
Глава 3. Дефекты содержания и формы примечаний российского законодательства как факторы снижения их эффективности 139-154
Глава 4. Основные пути повышения эффективности применения примечаний российского законодательства 154-181
Заключение 182-184
Список использованной литературы
- Понятие и необходимость примечаний по российскому законодательству
- Типология примечаний российского законодательства
- Дефекты содержания и формы примечаний российского законодательства как факторы снижения их эффективности
- Основные пути повышения эффективности применения примечаний российского законодательства
Введение к работе
Актуальность темы исследования. В процессе реформирования российского общества исключительное значение приобретают новые требования к государственной власти и принимаемым ею управленческим (особенно законодательным) решениям. В этой связи требуют разрешения проблемы преодоления монопольного характера политической власти» ее жесткости, увеличения способности к самоконтролю, расширения демократичности функционирования, приближения к интересам рядовых граждан. Надлежащая реализация государственной правовой политики предполагает создание не только своевременной, но и адекватной по содержанию правовой базы для претворения в жизнь социально-экономических, образовательно-культурных и иных программ Президента и Правительства России. Не менее важна форма выражения юридических актов, соответствие их закономерностям юридической техники.
По данным Минюста России в среднем только 9-10% от числа внесенных в Государственную Думу органами законодательной власти субъектов РФ законопроектов принимаются ею, одобряются Советом Федерации и подписываются Президентом России. Одна из главных причин такого положения - низкий уровень юридической техники оформления актов.
Одним из технико-юридических способов решения указанных и многих других проблем является рациональное использование примечаний в действующем российском законодательстве.
Многие противоречия, возникающие в функционировании органов государственной власти как на федеральном, так и на региональном уровнях, осложняются несовершенством правовой базы, недостатком в ней «перемычек», отсутствием «отводных каналов», своеобразных «отдупшн». Примечания в законодательстве, являясь «гибким» технико-юридическим инструмен-
4 том, вполне могут выступать подобного рода «каналами» и «отдушинами» и тем самым помочь созданию системы сдержек и противовесов, обеспечивающей баланс властей.
Актуальность диссертационного исследования обусловлена объективными процессами развития современной юридической техники, необходимостью повышения качества действующего российского законодательства. Не менее актуальна эта тема и для правоприменителей, поскольку правовые примечания образуют такой режим функционирования юридических норм, при котором в процессе их реализации у должностных лиц и граждан открываются новые возможности для достижения законных интересов более экономичным путем.
Состояние научной разработанности. Ни в общетеоретической, ни в отраслевой отечественной (и, насколько нам известно, зарубежной) юридической литературе нет специального монографического исследования, посвященного проблеме примечаний в законодательстве. До недавнего времени имелась лишь одна трехстраничная статья Н.С. Перетерского, посвященная правовой природе и значению примечаний в праве, но она была опубликована в первые годы советской власти1. Кроме того, в различных изданиях попутно и весьма фрагментарно даются отдельные характеристики некоторых примечаний уголовного, гражданского и трудового права.
Объектом исследования являются методологические, психологические и организационные проблемы юридических технологии и техники, а также стратегии и тактики последней.
Предмет диссертационного исследования составляют примечания как особый прием юридической техники с акцентом на решение практических вопросов упрочения законности в современной России.
Цель и задачи исследования. Цель диссертационного исследования заключается в комплексном общетеоретическом анализе проблемы формуяи-
1 См.: Перетерский И.С. «Примечание» в законе (один из вопросов законодатезшной техники) // Советское право. - 1928. -М2 (32). - С. 69-71.
5 рования и действия примечаний в законодательстве современной России, который включает в себя не только методологические, фундаментальные, но и прикладные аспекты.
Названная цель работы обусловила необходимость решения следующих задач:
теоретически осмыслить генезис идеи и практики применения примечаний в российском законодательстве;
сформулировать авторское определение понятия «примечание в законодательстве»;
доказать необходимость использования примечаний в действующем российском законодательстве;
показать место правовых примечаний в системе приемов юридической техники;
разработать научно-обоснованные критерии типологии примечаний российского законодательстве, дать их обобщенную характеристику, а также осуществить развернутую классификацию исследуемого явления;
выявить основные дефекты в содержании и форме, в формулировании и реализации правовых примечаний в современных условиях;
сформулировать предложения в действующее российское законодательство и практические рекомендации, направленные на повышение эффективности действия правовых примечаний;
предложить систему требований к формулированию и реализации примечаний в законодательстве и на этой основе обосновать потребность в создании частной методики их применения в социокультурном контексте современной России,
Методологическая основа диссертационного исследования. В процессе диссертационного исследования применялись различные методы научного познания: диалектика, анализ, синтез, индукция, дедукция, исторический и логический, системный, функциональный, сравнительного правоведения, конкретно-социологический, формально-юридический и другие.
Теоретической основой исследования послужили многочисленные труды ученых-правоведов, принадлежащих к различным научным направлениям и школам.
В диссертации использованы выводы и положения таких отечественных специалистов в области общей теории государства и права, как С.С. Алексеев, Л.Ф. Апт, В.К. Бабаев, М.Й. Байтин, В.М, Баранов, П.П. Баранов, Н.В. Витрук, Н.А. Власенко, Г.С. Гаджиев, М.Л. Давыдова, В.Б. Исаков, В.Н. Карташов, Д.А. Керимов, В.В. Лазарев, А.Б, Лисюткин, Н.И. Матузов, П.Е. Недбайло, А.С. Пиголкин, СВ. Поленина, Р.А. Ромашов, В.П. Сальников, А.П. Семитко, И.Н. Сенякин, В.Н. Синюков, В.М. Сырых, Ю.А. Тихомиров, В.А. Толстик, Т.Я. Хабриева, В.В. Черников, В.М. Чхиквадзе, Б.С. Эбзеев, А.И. Экимов.
В работе анализируются те труды специалистов различных отраслей юридической науки, в которых прямо или косвенно освещаются теория и практика реализации примечаний действовавшего ранее или действующего ныне российского законодательства. Здесь можно назвать исследования Т.Д. Зражевской, В.В. Илюхина, A.M. Крепышева, Л.Л. Кругликова, А.П. Кузнецова, СЮ. Марочкина, А.И. Мизерия, СИ. Мурзакова, Г.И. Муромцева, П.Н. Панченко, Э.С. Тенчова, С.С Тихоновой, B.C. Устинова, А.Ю. Чупровой.
Важным источником диссертации явились труды зарубежных авторов, рассматривавших в своих исследованиях тенденции и приемы юридической техники, характерные для иных правовых систем (Э. Аннерс, А. Барак, Г. Берман, Р. Давид, П. Сандевуар, Р. Иеринг, Ж.-Л. Бержель, Ч. Бекариа и
др.).
Эмпирическую базу диссертации составляет нормотворческая практика органов государственной власти Российской Федерации, государственной власти субъектов Федерации, местного самоуправления, правоприменительная и интерпретационная практика Конституционного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ, Верховного Суда РФ, Генеральной прокуратуры РФ, Миниетер-
7 ства юстиции РФ и его органов на местах, иных министерств, ведомств, госкомитетов.
Достоверность положений диссертации определяется тем, что практи
чески каждый рассматриваемый вопрос сопровождается примерами из юри
дической практики. Некоторые фрагменты диссертации основываются на ре
зультатах социологических опросов, проведенных автором.
Ш Научная обоснованность выводов обеспечивалась также соответствием
ж методологических позиций автора применяемой совокупности методов, использованием широкого спектра исследовательских процедур, эффективностью внедрения результатов в практику.
Научная новизна исследования заключается в том, что впервые примечания в законодательстве выступают как объект комплексного общетеоретического анализа. Выявленные автором особенности и правовые формы вы-ражения примечаний могут выступать в качестве методологической и орга-низационно-методическои основы для совершенствования действующего российского законодательства.
Основные положения, выносимые на защиту:
авторское определение понятия «примечание в законодательстве»;
историко-правовой анализ становления и эволюции взглядов юристов на использование в законодательстве яримечаний;
система развернутых тезисов, доказывающих необходимость использования примечаний в современном российском законодательстве;
ф - анализ места примечаний в законодательстве в системе приемов юри-
дической техники;
- контент-анализ распространенности примечаний в действующем рос
сийском законодательстве;
- типология примечаний российского законодательства;
- типичные дефекты содержания и формы примечаний российского за
конодательства;
- основные направления повышения эффективности применения при
мечаний в российском законодательстве.
Теоретическая значимость диссертации заключается в том, что сформулированные в ней положения уточняют, углубляют и дополняют многие разделы общей теории права (правотворчество, правозаконность, юридическая техника, система и систематизация законодательства) и некоторых отраслевых юридических наук.
Практическая значимость исследования состоит в том, что выводы, рекомендации и положения, содержащиеся в нем, могут быть использованы;
в правотворческой^ деятельности при определении структуры нормативных актов, формулировании общих и специальных юридических норм, при разработке Свода законов РФ, осуществлении иных форм систематизации российского законодательства;
в правореализационной деятельности при анализе условий действия примечаний в законодательстве;
в научно-исследовательской деятельности при анализе современного состояния и перспектив использования конкретных приемов юридической техники, при поиске путей их гармоничного взаимодействия;
при подготовке спецкурса по юридической технике.
Апробация результатов исследования. Основные положения диссертации:
- отражены в шести научных публикациях автора;
- докладывались на Всероссийском научно-практическом семинаре
преподавателей правовых вузов России «Юридическая техника» (Нижний
Новгород, 13-18 сентября 1999 года); Всероссийском научно-методическом
семинаре «Законотворческая техника современной России; состояние, про
блемы, совершенствование» (Нижний Новгород, 11-16 сентября 2000 года);
международном семинаре «Судебная власть в России. Судебная практика как
источник права» (Нижний Новгород, 31 мая - 1 июня 2001 года); Всероссий
ском научно-методическом семинаре «Нормотворчество муниципальных об-
9 разований России: содержание, техника, эффективность» (Нижний Новгород, 11-12 сентября 2001 года);
некоторые законодательные предложения автора поставлены на учет в Правовом управлении Аппарата Государственной Думы Федерального Собрания РФ, а отдельные дидактические рекомендации внедрены в учебный процесс ряда юридических вузов России;
обсуждались и получили одобрение на заседании кафедры государственно-правовых дисциплин Нижегородской академии МВД России и Тюменского юридического института МВД России.
Структура диссертации соответствует логике построения научного исследования и состоит из введения, двух разделов, включающих четыре главы, заключения и библиографического описания использованных работ и юридических актов.
Понятие и необходимость примечаний по российскому законодательству
В литературоведении известен закон Шкловского-Тынянова, согласно которому в ходе литературного развития новое явление приходит в центр, на место устаревшего из периферии, «из мелочей литературы, из ее задворков и низин»1. Вывод отсюда ясен: необходимо пристальное внимание ко всему, что в литературе произрастает.
Тот же самый, естественно, модифицированный закон, по всей видимости, действует в логике развития юридических знаний и совершенствования правовой практики.
Порой обсуждение «периферии правовой жизни» перерастает в самостоятельное крупное научное направление. Иногда неожиданно возникшая «правовая деталь» может привести к смене юридической парадигмы, качественному изменению правовых представлений о сущности, казалось бы, устоявшихся явлений.
Рассмотрим «юридическую частность», представляющую из себя «точку роста», из которой может (при определенных научных усилиях специалистов разных отраслей права и, особенно, представителей международного права) произрасти самостоятельное научное направление. Имеется в виду феномен примечаний в праве.
Теория и практика юридической техники, как известно, всегда привлекала повышенное внимание правоведов. Однако, внимание это распределялось и до сих пор распределяется далеко не равномерно. Некоторые приемы юридической техники детально исследуются многими правоведами и на раз- личных этапах развития правотворчества. Но есть приемы юридической техники, которым явно «не повезло» и они оказались вне специального анализа. К их числу относятся примечания, содержащиеся в действующем российском законодательстве, во многих актах международного публичного, частного и гуманитарного права.
Диссертант исходит из широкого понимания категории «законодательство» и понимает под ним не только законы, но все действующие в Российском государстве нормативно-правовые акты. Не отрицая ценности узкой трактовки категории «закон», автор полагает, что для целей диссертационного исследования это не имеет принципиальной значимости.
Законодательство в узком, точном смысле слова - это структурированная, иерархически упорядоченная система законов. В этой системе имеется значительное число примечаний, но анализ только их существенно снижает остроту выбранной для диссертационного исследования темы. Ведь архи-важно «проследить» как примечания в законах взаимодействуют с примечаниями соподчиненных нормативно-правовых актов, почему возникают между ними коллизии и как их законно разрешать. Речь идет о сознательном расширении «проблемного поля» анализа примечаний. Думается, это оправданно, поскольку проблема системы законодательства далеко выходит за пределы темы диссертации. Кстати, подобный подход не отвергается правотворческой практикой СНГ. Например, в ст. 1 Соглашения между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Узбекистан о сотрудничестве и взаимопомощи в таможенных делах (совершено 2 марта 1994 года) дается следующее определение термина «таможенное законодательство» - это совокупность правовых норм, регулирующих порядок ввоза, вывоза и транзита товаров, ручной клади и багажа пассажиров, валютных и других ценностей, международных почтовых отправлений, взимания таможенных пошлин, сборов и других платежей, предоставления льгот, установления запретов и ограничений, а также контроля за перемещением товаров через таможенные границы государств»1. Как видим, акцент только на законодательные акты этот международно-правовой договор не содержит.
Такое понимание законодательства является своеобразной давней традицией русского правоведения. Выдающийся русский философ права Е.Н. Трубецкой (1863-1920), например, писал: «Закон, в обширном смысле слова, - есть всякая норма права, установленная нормами государственной власти»2
Не считаю возможным, да и необходимым вступать в дискуссию относительно разграничения правовой нормы, юридической нормы и нормы законодательства,3 полагаем уместным сделать оговорку, что в настоящей работе предметом анализа являются нормы законодательства, понимаемого в широком смысле слова.
Проблематика примечаний в законодательстве вряд ли может стать центральной в теории и практике юридической техники, но и оставаться второстепенной она не должна. Требуется рационально исследовать сущность и возможности примечаний в законодательстве, выявить области их законных притязаний и области неоправданных претензий.
Правовая природа примечаний достаточно сложна и требует глубокой общетеоретической разработки. Однако до сих пор не предложено даже «рабочего» определения понятий «примечание в законодательстве», «примечание в праве», не выявлены виды и функции юридических примечаний, не прояснены причины их широкого распространения в одних отраслях законодательства и редкого применения в других, не исследована практика их реализации.
Имеющиеся в юридической литературе суждения о примечаниях в законодательстве фрагментарны, весьма скупы. Анализу в основном подвергаются отдельные законодательные примечания. Попыток системно исследовать примечания как самостоятельный прием юридической техники, как цельное правовое явление не предпринималось. Однако, и то, что попутно добыто правовой наукой о примечаниях не отличается единством мнений, достоверностью и глубокой аргументированностью. Налицо «разброс» мнений среди правоведов (ученых и практиков) по этой проблеме, что следует, по-видимому, признать естественным. Было бы неестественным другое — состояние умственной стагнации («стоячего болота»).
Полагаем, что «юридический плюрализм» не исключает единства по каким-то важнейшим параметрам проблемы примечаний в законодательстве. Эта общезначимость основания формируется и укрепляется прежде всего теорией, ориентирующей на общечеловеческий правовой опыт, на принцип научности при его приспособлении (ассимиляции) к реалиям современной России.
В юридической отечественной и зарубежной литературе используются самые разные термины, обозначаемые этот феномен. Пишут о «законодательных примечаниях», «правовых примечаниях», «юридических примечаниях», «примечаниях к законам», «примечаниях в законах» и т.п.
Полагаем, что наиболее удачным является термин «примечание в законодательстве», поскольку он максимально точно выражает сущность и реальные функциональные возможности этого приема юридической техники, охватывает собой все основные разновидности примечаний.
Типология примечаний российского законодательства
Примечания российского права могут быть классифицированы по самым различным основаниям, «В соответствии с преследуемой юристом целью, то есть в соответствии с проблемой, которую он пытается решить, - подчеркивает профессор Университета права, экономики и общественных наук Экс Марселя Жан-Луи Бержель, юрист выбирает элементы, на основании которых он приступает к своим классификациям. Независимо от диапазона и от иерархического устройства категорий, закрепленных в позитивном праве и в традиции толкования, трактовка каждой ситуации зависит от того, на какой из рассматриваемых категорий, в соответствии с поставленной проблемой сфокусировано внимание исследователя»1.
Думается, что формально-юридическая градация примечаний российского законодательства при всей ее научной и дидактическое полезности все-таки менее предпочтительна, нежели типология изучаемого явления.
Классификация и типология являются видами (формами) логической операции деления. Эта операция раскрывает объем понятия. Предметы, составляюпще объем понятия, мысленно распределяются на классы в соответствии с признаком принятым за основание деления. Классификацию отличает многоступенчатое и систематическое, разветвленное деление логического объема понятия. Родовое понятие делится на виды, которые в свою очередь делятся на подвиды и т.д. В итоге получается древовидная структура, в которой каждая группа предметов занимает строго определенное, фиксированное место. Такой вид деления является весьма распространенным способом систематизации исследуемых явлений. Он широко применяется при составлении юридических кодексов, в следственной и судебной деятельности для систематизации доказательств.
Типология по своей «популярности» значительно уступает классификации. Показательно уже то, что в учебной литературе по логике, предназначенной для юридических факультетов, классификация рассматривается обязательно, тогда как о типологии речь вообще не идет. Суть отношения указанных логических форм деления состоит в том, что типология есть вид классификации. Отношение между ними является родо-видовым. Возможно, именно логическая совместимость определяет широко распространенное их понимание на грани синонимии. Оттенить различие между ними позволяет дихотомическое деление классификации на типологическую и нетипологическую. Типологическая классификация или просто типология отличается от классификации в узком смысле данного термина тем, что основанием деления принимается не отдельный признак, свойство однородных предметов, а представляющий их тип. Типология как правило не имеет древовидной структуры.
Понятие «тип» является ключевым для уяснения типологии. Термин «тип» (от греческого typos - отпечаток, форма, образец) обозначает образец, вид, модель представленный посредством совокупности общих и существенных черт определенного класса предметов. В соответствии с этим типическое понимается образцом для группы предметов, явлений, вобравшим в себя все существенное и закономерное для данной группы объектов1. Именно такой подход воспринят и лежит в основании словоупотребления термина «типология» в русском языке. Типология, согласно словарю русского языка, составленного СИ. Ожеговым, - это классификация, представляющая соотношения между разными типами предметов, явлений.
Философии свойственно понимание типологии как метода научного познания, основанного на разделении систем объектов и их группировке с помощью обобщенной, идеализированной модели или типа, а также как результат типологического описания и сопоставления2. В рамках такого понимания выделяется: - структурная типология; — метод идеальных типов, где тип - абстрактная конструкция, с которой сопоставляются изучаемые объекты; — метод конструированных типов (здесь тип — объект» выделяемый по ряду критериев из всего множества и рассматриваемый представителем этого класса объектов).
Типологическое мышление зародилось в глубокой древности и выступает в современной науке в высокоразвитых формах. Мышление, неправленое на типизацию характеризуется не только древней «родословной» и высоким научным потенциалом, но и сложностью осуществления. Его практическое использование затруднено тем, сто чистые типы потому и идеальны, что не существуют в действительности. Реально существующим объектам соответствуют смешанные типы. Но это явно не достаточный аргумент для отказа от типологии и типологического мышления.
Типология в отличие от классификации предполагает более высокий научный уровень освещения проблемы. Это достигается за счет двух основных моментов. Во-первых, при типологии можно использовать комплексный критерий, объединяющий несколько оснований деления. Во-вторых,, типология предполагает не просто схематичное выделение каких-либо групп анализируемого феномена, а их обобщающую характеристику. Исходя именно из этих соображений, мы и назвали главу «типология», а не «классификация» примечаний российского законодательства.
Для целей унификации и гармонизации действующего российского законодательства полезна градация примечаний на примечания международного права и примечания национального права. Это не противоречит ч. 4 ст. 15 Конституции РФ, ибо для научно-практических целей уместно определенное абстрагирование. В свою очередь примечания международного права можно подразделить на примечания международного публичного, международного частного и международного гуманитарного права.
К числу особых и фактически не применяемых во «внутреннем» законодательстве России международно-правовых примечаний относится «вступительное примечание». Так, Единую конвенцию о наркотических средствах 1961 года (с поправками, внесенными в нее в соответствии с протоколом 1972 года)1 предваряет следующее «вступительное примечание»: «1. В соответствии со статьей 22 Протокола о поправках к Единой конвенции о наркотических средствах 1961 года, совершенной в Женеве 25 марта 1972 года, Генеральный секретарь подготовил текст Единой конвенции о наркотических средствах 1961 года (именуемой далее Единая конвенция) с поправками, внесенными в нее в соответствии с Протоколом. 2. Настоящий документ содержит текст Единой конвенции с поправками, внесенными в нее Протоколом, который был принят Конференцией Организации Объединенных Наций для внесения поправок в Единую конвенцию о наркотических средствах 1961 года, проходившей в Женеве с 6 по 24 марта 1972 года. 3. Протокол о поправках к Единой конвенции о наркотических средствах 1961 года (именуемый далее Протокол 1972 года) вступил в силу 8 августа 1975 год в соответствии с пунктом 1 статьи 18 Протокола. Что касается любого государства, которое уже является Стороной Единой конвенции и сдает на хранение Генеральному секретарю документ о ратификации или присоединении, после даты сдачи на хранение сорокового документа о ратификации или присоединении к Протоколу 1972 года последний вступит в силу на тридцатый день после сдачи на хранение этим государством его документа (см. статьи 17 и 18 Протокола 1972 года), 4. Любое государство, которое становится Стороной Единой конвенции после вступления в силу Протокола 1972 года, если только оно не заявляет об ином намерении, считается: а) Стороной Единой конвенции, с внесенными в нее поправками; и б) Стороной Единой конвенции, без внесенных в нее поправок, в отношении любой Стороны этой Конвенции, не связанной Протоколом 1972 года (см. статью 19 Протокола 1972 года). .
Дефекты содержания и формы примечаний российского законодательства как факторы снижения их эффективности
Прежде чем перейти к рассмотрению проблем эффективности действия примечаний российского законодательства, необходимо сделать несколько предварительных оговорок общего плана. Второй раздел диссертации посвящается, как это явствует из плана работы, лишь применению примечаний российского законодательства. Под применением их мы понимаем не просто форму реализации, а особый способ функционирования этого рода нормативных предписаний. При этом в целях «высвечивания» особенностей применения примечаний иногда возникает потребность в иллюстративном анализе иных форм реализации юридических примечаний (соблюдения, исполнения, использования). Делается это весьма схематично и лишь для демонстрации реальной «переплетенности» элементов механизма реализации примечаний российского законодательства.
Типичные дефекты примечаний, используемых в современном российском законодательстве, следующие.
Первое. Они, бесспорно, затрудняют, осложняют осмысление нормативно-правого акта, конкретной юридической нормы, нормативно-правового предписания.
Второе. Отсутствует в законодательстве и единый подход к текстуальному оформлению примечаний. Неоправданна «многоликость» текстуального оформления примечаний. Само слово «примечание» нормодателем применяется далеко не всегда. Используются для выделения примечаний цифры, звездочки. В федеральных законах, указах Президента Российской Федерации, постановлениях и распоряжениях Правительства Российской Федера ции, принятых и опубликованных за указанный выше период времени, всего содержится 1307 примечаний. 753 из них обозначены словом «Примечание» или «Примечания». Остальная совокупность выделена самым различным образом: звездочкой, цифрой. Встречается и использование таких словосочетаний, как «пояснительное замечание», «вводное замечание»1; «техническое примечание», «особое примечание» . Некоторые юридические акты совершенно неоправданно вместо понятия «примечание» вводят термин «комментарий»3. Думается, нет никакой необходимости вводить такую терминологическую «новеллу». По содержанию, форме, месту расположения, как показывает анализ, эта информация является типичным примечанием. Понятие «комментарий» в юридической науке и практике имеет совершенно иное, отличающееся от всех других видов социально-правовой информации значение. Если примечание может быть нормой права, частью ее, то в «комментарий» ни при каких условиях такой функции выполнить не может.
Третье. В обыденном правосознании функционирует стойкий стереотип о второстепенности, несущественности, малой значимости примечаний. Опрос 300 граждан показал что 62% из них полагают возможным применение тех или иных статей законодательства без обращения к сопровождающим их примечаниям.
Четвертое. Как отмечал И. Перетерский, «примечания удлиняют ссылки на закон и часто затрудняют цитирование закона, особенно тогда, когда имеются примечания не к целой статье, а к отдельным пунктам какой-нибудь статьи»4.
Пятое. Нередко примечания помещаются в приложения к нормативно-правовым актам, что, как правило, ведет к значительному «утяжелению» вспомогательной правовой информации. Нельзя не согласиться с Л.Ф. Апт в том, что «законодательная техника оформления приложений еще до конца не продумана и не отработана»1. Фрагменты правового акта, где примечание располагается в приложении к документу обычно выглядят громоздкими и неудобочитаемыми. Так, распоряжение губернатора Нижегородской области от 27 ноября 1997 года «О проверке легальности производства и оборота алкогольной продукции» имеет три приложения и одно из них (о журнале движения документов) дополняется примечанием банального содержания: «Журнал должен быть пронумерован, прошнурован и скреплен печатью» .
Шестое. Анализ нормативно-правового материала показывает, что правотворческая практика не имеет единообразия относительно местоположения примечаний. Чаще всего примечания в юридических актах идут «в подстрочниках» либо в конце документа3. Вместе с тем, наблюдается немало ситуаций, когда примечание помещается в самом тексте, сразу после статьи акта. Так, целая серия «текстовых примечаний» содержится в Инструкции о порядке оформления и выдачи международных водительских удостоверений (утверждена приказом МВД РФ от 28 сентября и 1998 года № 603)4,
Вряд ли можно считать удачным использование в некоторых международно-правовых актах примечаний к заголовкам для информирования о дате вступления документа в силу. Так, название Конвенция об упразднении принудительного труда снабжено цифрой «1», которая раскрывается в конце страницы примечанием следующего содержания: «Дата вступления в силу:
17 января 1959» . Такого же рода примечания содержат Конвенция об инспекции труда в промышленности и торговле, Конвенция о регулировании вопросов труда: роль, функции и организация, Конвенция о безопасности и гигиене труда и производственной среде2. Логичнее было эти тексты поместить в заключении конвенций перед сведениями о ее ратификации Федеральным Собранием России и вступлением в силу для Российской Федерации 2 июля 1999 года. Такой подход представляется более выигрышным, поскольку позволяет «собрать» однотипные сведения в одном фрагменте документа и показать точный период времени, который потребовался России для присоединения к этому акту.
Седьмое. Абстрактность примечания — один из наиболее распространенных дефектов использования юридической техники. Отсутствие надлежащей конкретности и точности ведет к самым разным правоприменительным ошибкам. Два примера. Суд первой инстанции необоснованно квалифицировал получение взяток старшим следователем прокуратуры района как совершенное лицом, занимающим государственную должность Российской Федерации. Судебная коллегия при кассационном рассмотрении дела приговор изменила, указав в определении следующее.
Основные пути повышения эффективности применения примечаний российского законодательства
Первостепенное значение, которое приобрела в настоящее время проблема эффективности российского законодательства (и следовательно, примечаний его), в основном обусловливается следующими моментами.
Во-первых, эффективность является свойством, характеризующим активно-творческую роль системы законодательства и всех ее (крупных и мелких) элементов в решении разносторонних задач кардинального реформирования России,
Во-вторых, выяснение не только условий, показателей, но и путей повышения эффективности российского законодательства — необходимая предпосылка научно обоснованного совершенствования правотворческой и правоприменительной деятельности качественно изменившего свой тип российского государства.
Основываясь на общей теории эффективности юридических норм » под эффективностью применения примечаний российского законодательства понимается такое свойство, которое выражает меру его пригодности своевременно при определенных социальных затратах вызывать достижение конкретного положительного результата.
Имеется значительное число как общих, так и частных путей повышения эффективности применения примечаний российского законодательства,
Немалую сложность представляет задача логического расположения этих путей, ибо можно избрать самые различные «точки отсчета» для раскрытия этой важной и относительно самостоятельной проблемы теории и практики применения примечаний российского законодательства.
Думается, наиболее плодотворным методом освещения этой проблемы является свободный последовательный анализ конкретных путей повышения эффективности применения примечаний российского законодательства. Главным ориентиром при этом может быть мера масштабности пути: логично «продвигаться» к менее масштабным средствам достижения цели. При этом мы исходим из постулата, что идеологическое (идейное) начало ничуть не слабее материального.
Перед правовой наукой и практикой, перед прикосновенными к юридической деятельности институтам гражданского общества стоит задача систематического разъяснения природы, роли и ценности примечаний в законодательстве. До тех пор пока граждане и другие субъекты права не переориентируют свое правосознание и не перестанут рассматривать примечания как малополезное утяжеление нормативно-правового материала, ожидать высокой эффективности применения примечаний не приходится. Следовательяо, одним из значительных идейно-организационных путей повышения эффективности применения примечаний в законодательстве является направленное правовое обучения граждан и должностных лиц конкретным приемам юридической техники. Социологические исследования, проведенные К.Ґ. Федо-ренко свидетельствуют о том, что некоторые из приемов юридической техники (правовые фикции, преюдиции) неизвестны даже депутатам1. Можно с большой долей уверенности утверждать, что примечания как прием юридической техники также им малоизвестен.
Требуется быстрейшее преодоление укоренившегося стереотипа, состоящего в том, что наличие примечаний - это показатель несовершенства закона, несостоятельности его авторов создать юридическую норму в классическом ее виде.
Требуется выработка единой формы обозначения примечаний в действующем российском законодательстве. Форма обозначения примечаний (цифры, звездочки, точки, тире и т.п.), по всей видимости, определяется нор-мотворческой практикой. Как правило делается это субъективно, без каких-либо предварительных научных обоснований, без обобщения практики. Не исключено, что многое здесь определяет личность законодателя. Однако, некие закономерности, тенденции применения примечаний при изучении тех или иных видов нормативно-правовых актов все-таки «просматриваются». Доминирует в том или ином «иерархическом слое» нормативно-правовых актов какая-то одна из форм обозначения примечаний. Например, примечания в ведомственных актах (по состоянию на 5 декабря 2001 года Минюстом России зарегистрирован 3000-ый ведомственный акт)2 чаще всего оформляются по типу постраничных сносок в научных трудах обычными цифрами по возрастающей. Так, Приказ директора Федеральной Службы налоговой полищш Российской Федерации от 7 июня 1999 года № 192 «Об утверждении Инструкции об организации обязательного государственного страхования жизни и здоровья сотрудников федеральных органов налоговой полиции» завершает примечание из 18 пунктов, содержащих самые различные правила.
Для повышения эффективности применения примечаний необходима своеобразная унификация ФОРМЫ обозначения примечаний российского права. Нет каких-либо препятствий для относительно строгой рубрикации форм обозначения примечаний отдельно для законов, отдельно для Указов Президента РФ, отдельно для постановлений Правительства РФ, отдельно для ведомств и муниципальных образований.
В определенной унификации нуждается порядок расположения примечаний в таблицах и схемах. Иногда даже в одном и том же нормативно-правовом акте, содержащем таблицы или схемы, примечания по непонятным причинам размещаются неодинаково. В этом плане удачным образцом выступает ранее упоминавшийся приказ Министерства Российской Федерации по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства от 24 октября 2001 № 1104 «Об утверждении «Правил применения сборов за дополнительные операции, связанные с перевозкой грузов на федеральном железнодорожном транспорте». В нем примечания расположены строго под каждой из шести таблиц и «обрамлены» единой (с содержанием таблицы) рамкой.
Примечание - способ связи между нормативно-правовыми и иными актами различной юридической силы. Можно констатировать, что это одновременно универсальный и частный способ связи между законами и другими правовыми актами. И весьма важно выявить пределы действия этого способа. От этого в значительной мере будет зависеть эффективность применения многих примечаний российского законодательства.