Введение к работе
Актуальность темы исследования обусловлена как научно-исторической, так и практической значимостью проблемных вопросов, связанных с кадровым обеспечением государственных правоохранительных структур и социальной защитой сотрудников правоохранительных органов. От степени решенности этих вопросов во многом зависит эффективность функционирования правоохранительной системы государства и, как следствие, сохранение социально-политической стабильности в обществе, а также формирование уважения и доверия к государственной власти со стороны населения.
Однако приходится констатировать, что в условиях современной России социальная защищенность сотрудников правоохранительных органов находится на недостаточно высоком уровне. Не соответствующая экстремальным "условиям профессиональной деятельности заработная плата, необеспеченность жильем, низкий уровень пенсионного обеспечения - эти и многие другие факторы обусловливают, с одной стороны, серьезные трудности с привлечением на службу новых сотрудников, а с другой - предопределяют отток из системы профессионалов, столкнувшихся с бюрократическим равнодушием к своим проблемам и нежеланием эти проблемы решать.
Правительством России принимаются определенные меры для изменения сложившейся ситуации. Так, официальная Концепция развития системы МВД России1 предполагает приведение подразделений милиции в состояние, позволяющее обеспечить надежную защиту личности, общества и государства от преступных посягательств. Особое внимание в процессе реформирования структурных подразделений милиции планируется уделить проблемам совершенствования работы с кадрами, в частности, до конца 2005 года должна бь.ть осуществлена корректировка форм и методов организации работы с кадрами с учетом развития законодательства, изменений криминогенной обстановки и кадровой ситуации
Вместе с тем анализ основных положений Концепции свидетельствует о том, что этот документ содержит в себе в достаточ-
1 Приказ МВД РФ от 20 03.1996 № 145 «О концепции развития органов внутренних дел и внутренних войск МВД России».
ной степени традиционные формулировки, которые столь же правильны, сколько и декларативны по своей сути. Кроме того, в самой Концепции ничего не говорится о механизмах, позволяющих на практике решить поставленные задачи. Подобный подход позволяет оценивать данный документ как декларативный по своей сути.
Не вызывает сомнений, что разработка по настоящему реальной концепции модернизации системы кадрового обеспечения подразделений и социальной защиты сотрудников милиции невозможна без серьезных научных исследований. При этом анализ сегодняшнего состояния проблемы без учета опыта достижений и ошибок, накопленных в исследуемой сфере в процессе социально-исторического развития российского государства, лишен1 всякого смысла. Изучение такого опыта применительно к дореволюционной России позволит не только проследить динамику формирования и модернизации нормативных и организационных оснований полицейской деятельности, но и будет способствовать последовательности реформаторской деятельности в современных условиях.
Вышеуказанные обстоятельства обусловливают актуальность избранной для исследования проблематики и объясняют формулировку темы диссертации.
Степень разработанности темы. Произведенный анализ библиографии, позволяет говорить о том, что многие вопросы, имеющие непосредственное отношение' к диссертационной проблематике, привлекали достаточно пристальное внимание многих выдающихся отечественных полицеистов, таких, например, как СВ. Ведров, В.А. Гаген, В.М. Гессен, И.В. Гессен, А.В. Горбунов, Н.А. Грифцов, А.И. Елистратов, В.В. Ивановский, П.Е. Казанский, В.Ф. Матвеев, А.С. Окольский и др.
В последнее время в отечественной юридической литературе появилось достаточно большое количество серьезных работ, посвященных обобщению опыта российской и западной полицеи-стики. Авторы этих работ (А.В. Горожанин, И.И. Мушкет. Е.Б. Хохлов и др.) предлагают новые подходы к определению содержания, структуры и целевого назначения полиции, высказывают интересные как в научном, так и в практическом плане предложения, касающиеся оптимизации полицейской деятельности в условиях современной России.
Вместе с тем, отмечая достаточно серьезную степень научной разработки отдельных проблемных аспектов, обозначенных темой диссертации, приходится констатировать, что как самостоятельное направление научного исследования проблема кадрового обеспечения подразделений и социальной защиты сотрудников полиции дореволюционной России в отечественной историко-правовой науке, вплоть до настоящего времени, не рассматривалась.
Предлагаемое диссертационное исследование в определенной степени восполняет обозначенный пробел.
Объект и предмет исследования. Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся в сфере кадрового обеспечения подразделений и социальной защиты сотрудников полиции в дореволюционной России.
В качестве предмета исследования рассматриваются нормативные и организационные,..основания деятельности полиции в дореформенной и пореформенной России, структурно-функциональные аспекты механизма кадрового обеспечения подразделений полиции, социальные гарантии, посредством которых обеспечивалась социальная защита сотрудников полиции, а также особенности реализации данных гарантий в отдельных регионах Российской Империи.
Цели и задачи исследования. Цель диссертационного изыскания состоит, в осуществлении системного историко-правового анализа концептуальных, нормативных, организационных осно-вани Кадрового обеспечения структурных подразделений и социальной защиты сотрудников полиции в дореволюционной России.
Достижение поставленной цели потребовало решения следующих задач:
- изучить и обобщить имеющиеся научные материалы, ка
сающиеся полицейского законодательства, определить степень и
уровень разработанности темы;
проанализировать и дать правовую оценку нормативным материалам и официальным проектам по калоовой работе в полицейских органах Российской Империи;
исследовать историко-правовой аспект становления и; развития регулярной полиции в спектре разрешения проблем комплектования ее кадрами, совершенствования профессиональной под-
готовки и социальной защищенности полицейских чинов на различных этапах развития российской государственности;
показать влияние кадровой работы на совершенствование деятельности полицейских органов и определение места и роли полиции в системе государственных органов Российской Империи;
проанализировать эффективность государственных мер по укреплению полиции в дореволюционной России;
на основе произведенного анализа сформулировать выводы обобщающего характера и выделить закономерности, отражающие деятельность правительственных учреждений по совершенствованию полицейской деятельности, с акцентированием внимания на путях оптимизации механизмов кадрового и социального обеспечения полиции.
Методологическую основу диссертации составили принципы познания социальных явлений, в том числе политико-правовых идей, теорий, концепций в их историческом развитии, vi вместе с тем, во взаимосвязи, взаимообусловленности, с точки зрения теории и практики, истории и современности
В качестве основных методов анализа использованы как общенаучные методы: восхождения от абстрактного к конкретному, единства исторического и логического, системного подхода, таки 'специальные - конструирование рабочей гипотезы, интерпретация документов и событий, проведение аналогий между историческим прошлым и современностью.
В процессе работы соискателем наиболее активно использовались методы историко-правового, формально-юридического и сравнительно-правового анализа.
Теоретической основой диссертации послужили труды отечественных и зарубежных ученых, принадлежащих к различным направлениям и школам. Это труды юристов, философов, политологов, социологов, историков.
Среди отечественных работ по политико-правовой тематике подвергнуты анализу труды Ю.Е. Аврутина, С С. Алексеева, Л И. Антоновой, В К. Бабаева, С.Н Бабурина, В В. Бородина, В.М. Баранова, AM. Васильева, A.M. Величко, И А Возгрина, Н Н. Вопленко, СБ. Глушаченко, Ю.И. Гревцова, Х.С. Гуцериева, А.В. Зиновьева, С В. Игнатьевой, И.А Исаева, В.Н. Карташова, ДА.Керимова, Г.Д. Королева, С.Ф. Кечекьяна, И Ю. Козлихина, В.М. Корельского, В.В Лазарева, К Е. Ливанцева, Д И. Луковской,
ВВ. Лысенко, А В. Малько, Л.А. Николаевой, Л.С. Мамута, Н.С. Малеина, И И Мушкета, В С. Нерсесянца, А.СГ Панарина, А.С Пиголкина, И.Ф. Покровского, А.И. Ракитова, Р.А Ромашова, В.П. Сальникова, М.В. Сальникова, А.В. Сапуна, В.Д. Сорокина, Л.И. Спиридонова, СВ. Степашина, И.Е. Тарханова, Н И. Уткина, А.Г. Хабибуллина, Е.Б. Хохлова, И.Л. Честнова, В.Е. Чиркина, Л.С. Явичаидр.
В ходе подготовки диссертации было проанализировано более ста нормативно-правовых актов, многие из которых впервые вводятся в научный оборот, привлечены архивные материалы, ведомственные документы МВД и Департамента полиции, общестатистические данные, материалы прессы, мемуары и другие источники.
Научная новизна исследования определяется как выбором темы, так и подходом к ее раскрытию с учетом степени разработанности различных аспектов в данной области знаний. Представленная работа является комплексным, логически завершенным монографическим исследованием комплекса проблем, касающихся кадрового обеспечения полицейской деятельности и социальной защиты сотрудников полиции в дореволюционной России.
Системный анализ теоретических и нормативных источников, отражающих специфику диссертационной проблематики, осуществляется в контексте рассмотрения генезиса государственного механизма дореволюционной России. Подобный подход позволяет проследить взаимосвязь процессов комплектования, профессиональной подготовки и социальной защищенности чинов полиции в свете проводившихся государственных реформ и их влияние на совершенствование полицейской деятельности в России в рассматриваемый хронологический период.
Новизна диссертационной работы определяется также тем, что ряд архивных материалов, ранее не представленных в источниковедческой базе отечественной историко-правовой науки, впервые вводятся соискателем в широкий научный оборот.
Основные положения, выносимые на защиту:
1. Процесс становления профессиональной полиции в России занял около 100 лет (первая четверть XVII - начало XVIII в.). В обозначенный хронологический период была заложена нормативная и организационная основа полиции, определены ее функ-
ции, уточнена компетенция и правовое положение в системе государственных органов.
-
Проблема кадрового обеспечения лолиции, начиная с момента ее основания, относилась к числу важнейших и наиболее трудно разрешимых. В, качестве основных трудностей в сфере кадрового обеспечения полиции следует выделить: острый недостаток, квалифицированных чиновников в первой половине XVIII в. отсутствие должного поощрения гражданской службы; низкую популярность службы в полиции; нежелание или отсутствие у чиновников возможности переезжать в другую местность к новому месту службы; принудительный порядок назначения на службу в полицию; нежелание учреждений расставаться с опытными чиновниками и служителями.
-
С 1853 г. МВД стало, комплектовать свои учреждения нижними военными, чинами II разряда, состоявшими при гарнизонных батальонах (непригодными к строевой службе). В целом, проведение замены профессиональных полицейских служителей военными, нижними чинами отрицательно отразилось на качестве полицейской службы, так как большинство из них не имело представления о полицейской деятельности. Кроме того, военное руководство, отпускало в полицию не совсем здоровых людей, с
-различными физическими недостатками, а, также неблагонадежных к исполнению обязанностей военной службы. Сформирван-ные из таких лиц военно-полицейские команды во многих местностях не только не способствовали охране порядка и безопасности, но часто сами совершали правонарушения и преступления, тем самым способствуя формированию у населения отрицательного отношения как к самой полиции, так и к осуществляемой ее сотрудниками деятельности.
4. Полифункциональный, характер полицейской деятельности,
направленной, с одной стороны, на обеспечение и защиту пуб
личных (общегосударственных), интересов, а с другой - на охрану
частных интересов подданных и поддержание общественного
порядка в населенных, пунктах, предопределил специфику меха
низма социального обеспечения и социальной защиты чинов по
лиции. Я вляясьгосударственнойструктурой полиция находилась
на «государственном обеспечении» и финансировалась из бюджета государства. Однако направленность полицейской деятельности на обеспечение общественного порядка в населенных пунктах империи обусловила возложение «бремени заботы» о
материальном обеспечении полицейских нужд и на управленческие структуры соответствующих административно-территориальных единиц
5. В России пореформенного периода, несмотря на переход к новому способу комплектования полиции и значительные изменения в условиях и порядке прохождения службы, процесс качественного изменения в отношении чиновников к выполнению своих должностных обязанностей не носил прогрессивного характера Сложность и многочисленность требований, предъявляемых к лицам, поступавшим на полицейские должности, обусловливали необходимость предварительной теоретической и практической подготовки. Между тем, большинство кандидатов не имело никакого понятия о полицейской службе, а поступавшие на должности нижних полицейских чинов страдали от недостатка грамотности. Тенденция к зачислению подобных лиц в штат городской и уездной полиции, несших постовую службу на участках с предоставлением полномочий действовать по крайнему разумению, вела к частым злоупотреблениям властью, а это, в свою очередь, усиливало недоверие к полиции со стороны гражданского населения
6.- Для организации стабильного, надежного, профессионального полицейского аппарата был необходим деятельный механизм социальных мер, направленных на обеспечение служебной деятельности полицейских, предоставление преимущественных благ служащим полиции и членам их семей. Усилиями правительственных структур Российской Империи был учрежден широкий спектр преимуществ социального характера для чинов полиции, включающий законодательно закрепленные социальные гарантии, призванные обеспечивать защиту прав полицейских на службе, а также способствовать достойной жизни служащих в полиции и членов их семей как во время прохождения действительной службы, так и после выхода в отставку. Положительно оценивая факт нормативного оформления системы социальных гарантий полицейских, вместе с тем, приходится констатировать, что на практике большая часть из принятых положений так и осталась нереализованной. Таким образом, проблема социальной защиты полицейских в дореволюционной России, по существу, осталась не решенной
Теоретическая значимость диссертации заключается в том, что положения и выводы, формулируемые и обосновываемые в ней, дополняют, развивают и конкретизируют тематические блоки
таких научных дисциплин, как история права и государства, история органов внутренних дел, правоохранительные органы и др.
Практическая значимость исследования. Результаты, полученные в процессе подготовки диссертации-, могут получить практическое применение:
в научной деятельности при исследовании вопросов, связанных с формированием и функционированием правоохранительной системы в контексте эволюции отечественного государства и права;
при разработке новых и совершенствовании существующих нормативных правовых актов, регламентирующих отношения в сфере кадрового обеспечения, профессиональной подготовки, социальной защищенности сотрудников органов внутренних дел;
в процессе изучения и преподавания учебных курсов: истории права России и зарубежных стран; истории органов внутренних дел; организации работы с личным составом органов внутренних дел, а также при разработке спецкурсов «Кадровое обеспечение полиции в дореволюционной России», «Социальная защита сотрудников полиции в дореволюционной России».
Апробация результатов исследования. Диссертация подготовлена на кафедре истории права и государства Санкт-Петербургского университета МВД России, где проводилось ее обсуждение и рецензирование. Основные положения диссертационной работы нашли отражение в публикациях по теме проведенного исследования, а также в выступлениях автора на различных научных форумах, и в частности: на международных научно-практических конференциях: «МВД России - 200 лет» (Санкт-Петербург 28 - 29 мая 1998 г.), «МВД России - 200 лет: история, развитие, перспективы» (Санкт-Петербург, 22 - 23 сентября 2000 г.), региональной межвузовской научно-практической конференции: «Социально-экономическое развитие и преступность в России» (Санкт-Петербург, 2 ноября 2001 г.); международном круглом столе «Теоретические и практические аспекты совершенствования правоохранительной деятельности в третьем тысячелетии» (Санкт-Петербург, 18 января 2002 г.), межвузовской научно-теоретической конференции «Актуальные проблемы теории и истории государства и права» (Санкт-Петербург, 19 декабря 2003 г.), межвузовских научно-теоретических конференциях «Правовое государство: история идеи и практика воплощения в России» (Санкт-Петербург (Пушкин), 15 мая 2003 г.), «Актуальные про-
блемы теории и истории государства и права» (Санкт-Петербург,
-
декабря 2003 г), всероссийском научно-методологическом семинаре «Зарубежный опыт и отечественные традиции в российском праве» (Санкт-Петербург, 28 - 30 июня 2004 г), всероссийской научно-практической конференции «Национальная безопасность России и правоохранительные органы» (Санкт-Петербург,
-
ноября 2004 г) и других
Структура диссертации определяется ее объектом, целями и задачами исследования и включает введение, две главы, объединяющие шесть параграфов, заключение, список использованной литературы