Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Историко-правовая характеристика отечественного правового регулирования на уровне субъекта федеративного государства 18
1. Централизованное и региональное правовое регулирование в Российской империи 18
2. Правовое регулирование на уровне субъекта федерации в советской России 36
3. Правовое регулирование на уровне субъекта федерации в постсоветский период 59
Глава 2. Многоуровневая конструкция правового регулирования в современном федеративном государстве 83
1.Уровни правового регулирования в современной России 83
2. Содержание конструкции правового регулирования на уровне субъекта российского федеративного государства 102
3. Правовое регулирование на уровне субъекта федеративного государства с учетом региональных особенностей 130
4. Современный зарубежный опыт правового регулирования на уровне субъектов федеративных государств 165
Заключение 186
Список использованных источников и литературы 190
- Централизованное и региональное правовое регулирование в Российской империи
- Правовое регулирование на уровне субъекта федерации в постсоветский период
- Содержание конструкции правового регулирования на уровне субъекта российского федеративного государства
- Современный зарубежный опыт правового регулирования на уровне субъектов федеративных государств
Централизованное и региональное правовое регулирование в Российской империи
Российская империя не была федеративным государством, которым в теории государства и права в строго научном смысле признается государство с такой формой территориального устройства, при которой юридически обладая определенной политической самостоятельностью, несколько государств (государственных образований) образуют одно союзное государство4, «союз государств, основанный на договоре или конституции»5.
Исторически сложилось так, что определение классического федеративного государства не совсем допустимо к строившейся не «снизу», а «сверху» Российской Федерации. Субъекты федерации стали таковыми вследствие их учреждения центральной властью и передачи им части своих полномочий. Так является неслучайным, что в первой российской Конституции (1918 г.) отсутствовал перечень субъектов федерации, а в Конституции Российской Федерации 1993 г. (ст. 65) уже закреплен.
Особенностью российской государственности был и остается многонациональный состав населения, который, как считали многие отечественные государствоведы, предполагает не федерализацию, а автономизацию отдельных территорий Российской империи в сочетании с культурной автономией6. Так, Ф.Ф. Кокошкин полагал, что «децентрализация в той или иной ее форме всегда служит могущественным средством для удовлетворения потребности населения в самоопределении, в частности в культурном самоопределении»7. Из-за огромных масштабов территории России и ввиду разнообразия национального состава ее населения необходима не только местная децентрализация управления, но и «децентрализация законодательства». При этом «местные представители общегосударственной власти или центральное правительство должны иметь сведения об издаваемых автономными органами местных законах до приведения их в действие». По мнению Ф.Ф. Кокошкина, «автономия есть необходимый в представительном государстве порядок издания местных законов; она нужна там, постольку и в тех пределах, где, поскольку и в каких пределах нужны местные законы». Однако Ф.Ф. Кокошкин не разделял идею федерализации России, указывая, что федеративное устройство не отвечает интересам построения стабильного государства в России, ибо «федерация предполагает, если не долгое равенство составных частей, то, во всяком случае, их сравнимость, их соизмеримость, их приблизительно одинаковый удельный вес». Как считал Ф.Ф. Кокошкин, присутствует очевидная смешанность национальностей и неравномерность развития различных территорий, поэтому определял федерализацию России по национальному признаку в качестве верного пути к гибели Российского государства.
И в наше время М.Н. Марченко считает: «Любое федеративное, равно как и унитарное государство имеет свое начало – период зарождения и становления, свой апогей – период наивысшего развития и расцвета, и, соответственно, период увядания и заката, свой конец. Так было, например, с федеративным устройством советского государства – СССР»8. Неслучайно в число «обреченных» государств автор патриотично не включил Российскую Федерацию. Полагается, данный прогноз, носящий столь пессимистический характер, особенно по отношению к западным федеративным государствам, по крайней мере в ближайшие десятилетия вряд ли является актуальным.
Весьма оригинальную мысль о зарождении федеративных государств высказал М.Х. Фарукшин: «Первоначальный смысл термина "fedus" сводится к тому, что федерация и конфедерация формируются снизу по инициативе самих участников этих образований. Однако в последующем, как это часто бывает, содержание указанного термина существенно изменилось и под влиянием политической практики приобрело ряд новых значений. Федеративными, например, стали называться и государства с формами устройства, ставшими результатом недобровольного волеизъявления и согласия, а навязанной сверху модели»9. По мнению русского историка Н.И. Костомарова, «начала, соединяющие земли между собой, хотя и были достаточны для то, чтобы не допустить эти земли распасться и каждой начать жить совершенно независимо от других, но не настолько были сильны, чтобы заглушить всякое местное проявление и слить все части в одно целое. Вся история Руси удельного уклада есть постепенное развитие федеративного начала (выделено нами - Л.Г.) , но вместе с тем, борьбы его с началом самодержавия»10.
История федеративного Российского государства, как и зарубежных федераций, подтверждает их динамичное развитие под влиянием изменений социально-политических и экономических условий жизни общества. Федерализм являет собой динамику, процесс, не простой, а циклический, свидетельствуемый периодически изменяющимся характером отношений между федерацией и ее субъектами. Эти отношения в разные периоды истории могут быть в различной степени жесткими, централизованными или децентрализованными. Данный процесс не является стихийным, а обусловлен, как и характер всей федерации, множеством не только объективных, но и субъективных факторов11.
В отечественной литературе высказываются идеи о некоей федерализации общественной и государственной жизни на Руси уже в VI - IX веках. Так, М.В. Глигич-Золотарева М.В., И.П. Петров, В.М. Полежаев, В.В. Гайдук, А.П. Гаранжа и некоторые другие ученые в области юриспруденции, истории и политологии вводят в научный оборот термин «протофедерация», именуя им «славянскую политическую структуру, функционировавшую на основе так называемого ряда, под которым понималось соглашение, договор между центром (княжеской властью) и регионами (северо-западными землями славян)», которая в дальнейшем была «утрачена в связи с процессом централизации государственной власти, достигшей своего пика в период царствования Екатерины Великой12. А.П. Гаранжа пишет: «Возникшее в конце IX века в результате объединения южного и северо-западного суперсоюзов Древнерусское государство являлось до середины Х века раннефеодальной асимметричной протофедерацией, возглавляемой Великим князем Русским со значительной самостоятельностью входящих в неё княжеств, наличием общегосударственного органа, в котором были представители всех русских земель. В результате действий Великих князей Русских по укреплению «вертикали власти» в Древнерусском государстве в X – XI веках выстраивается феодальная генеалогическая протофедерация, в которой местные княжеские династии заменяются на членов федеральной княжеской династии Рюриковичей. … При Иване IV Грозном были ликвидированы удельные княжества и сформировано унитарное Русское государство»13.
На наш взгляд, государственность Руси была более близка к конфедерации. Аналогичный вывод сформулирован А.С. Морозовой о том, что «происхождение Киевской Руси было конфедеративным - это был весьма рыхлый союз племен»14. Ее позиция основана на убедительных аргументах Р.Г. Абдулатипова, Л.Ф. Болтенковой и Ю.Ф. Ярова, которые, определяя территориальное устройство Киевской Руси как «федерацию областей независимых, охваченных одной цепью охранной стражи», подчеркивают, что благодаря этой конфедеративности Русь не покорилась Орде: полицентричность стала спасением и сохранила ее как культурную общность15.
В дальнейшем форма территориального устройства России характеризуется как унитарная с элементами автономии, а юридическое официальное рождение федерации в России произошло с принятием Резолюции Всероссийского Учредительного собрания от 18 января 1918 г., провозгласившей Россию Российской Демократической Федеративной Республикой16. Однако процесс федерализации, по мнению В.В. Иванова, открыла Декларация прав трудящегося и эксплуатируемого народа17, утвержденная III Всероссийским съездом Советов 25 января 1918 г., провозгласившая учреждение Российской Советской Федеративной Социалистической Республики (РСФСР)18.
Правовое регулирование на уровне субъекта федерации в постсоветский период
В постсоветское время существенно изменился состав Российского государства, компетенция субъектов федерации в сфере нормотворчества. Статус субъектов федерации приобрели национально-государственные и территориально-государственные образования – автономные округа, автономная область, края, области, города федерального значения. Для них период становления правового регулирования начался с 25 декабря 1993 года, т.е. дня вступления в силу Конституции Российской Федерации, которая признала эти территории субъектами федерации, обладающими правом принимать свой устав и законодательство.
Постсоветское правовое регулирование на уровне субъекта федеративного государства неоднородно, наполнено определенной спецификой, что позволяет провести дополнительную периодизацию:
1) развитие правового регулирования на уровне субъекта федеративного государства в постсоветской России в новых демократических условиях (1989-1993 гг.);
2) отражение «парада суверенитетов» в законодательстве субъектов федерации, расширение предмета правового регулирования на уровне субъектов федеративного государства (1993-2000 гг.);
3) централизация и унификация законодательства субъектов федерации, сужение предмета правового регулирования на уровне субъектов федеративного государства (2000 г. - по настоящее время).
Развитие правового регулирования на уровне субъекта федеративного государства в постсоветской России в новых демократических условиях. Хронологическими рамками этого периода являются 1989-1993 годы. Нижняя временная граница обусловлена первой демократической конституционной реформой 27 октября 1989 г., формально выраженной законами РСФСР об изменениях и дополнениях Конституции РСФСР, а верхняя временная граница объясняется принятием 12 декабря 1993 г. Конституции Российской Федерации. Распад СССР, спровоцированный в том числе принятой 12 июня 1990 г. первым Съездом народных депутатов РСФСР Декларации «О государственном суверенитете Российской Советской Федеративной Социалистической Республики»117, вызвал дестабилизацию федеративных отношений, сепаратистские устремления ряда республик в составе России. В пункте 9 Декларации провозглашалась необходимость существенного расширения прав автономных областей, автономных республик, автономных округов, и областей, и краев что послужило основой для провозглашения многими республиками деклараций о государственном суверенитете. Кроме того, и в Постановлении третьего (внеочередного) Съезда народных депутатов РСФСР № 1016-1 «Об основных началах национально-государственного устройства РСФСР (Федеративном Договоре)» (5 апреля 1991 г.) и в принятом во исполнение поручения Съезда Постановлении Верховного Совета РСФСР (16 мая 1991 г.) говорилось «о необходимости совершенствования статуса автономных областей, автономных округов (национальных автономий), краев и областей», что, очевидно, подразумевало наделение их в дальнейшем статусом субъектов федерации с правом самостоятельного правового регулирования.
Особое значение для становления правового регулирования на уровне краев и областей, движущихся к статусу субъекта федерации, имел Закон РФ от 5 марта 1992 г. № 2449-1 «О краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной администрации»118, признавший краевые и областные органы власти, ранее именовавшиеся местными, краевыми, областными органами государственной власти с наделением их соответствующей компетенцией, включая правовое регулирование по широкому кругу вопросов в социально-экономической сфере, управлении краевой, областной собственностью, природными ресурсами (ч.1 ст. 3). Законом было предусмотрено принятие краем и областью своего устава – нового вида источника права, хотя и не обладавшего свойствами закона, тем не менее, отличающегося от иных нормативных актов краевого, областного уровня, отражающего процесс преобразования краев и областей из административно-территориальных единиц в государственно территориальные образования, наделенные правом регулирования важнейших вопросов своей жизни. Согласно ч. 2 ст. 38 Закона структура, порядок формирования, полномочия и организация работы комитетов, управлений, отделов и других структурных подразделений администрации определялись уставом края, области. Принятие устава относилось к исключительному ведению краевого, областного Совета народных депутатов – представительного органа государственной власти. В отличие от конституций республик в составе РФ устав подлежал регистрации в течение одного месяца Президиумом Верховного Совета РФ. Отказ в регистрации устава края, области можно было обжаловать краевым Советом народных депутатов в Конституционный Суд РФ.
В период разработки уставов для органов власти краев и областей, не имевших опыта соответствующего правового регулирования, Центр подготовил методические рекомендации по подготовке устава края, области, а также примерный текст устава края, области119. Однако уставы так и не были приняты.
В декабре 1992 г. в Конституцию (Основной Закон) РСФСР 1978 г. были внесены изменения, связанные, в том числе с вопросом правового регулирования на уровне республик, краев, областей, автономий120. Эти изменения содержались в разных статьях, в зависимости от вида региона. Так, раздельно определялись вопросы совместного ведения, по которым допускалось правовое регулирование республик в составе РФ (ст. 81.1), автономной области и автономных округов (ст. 84.4), краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга (ст. 84.11). При этом устанавливалось, что по вопросам совместного ведения «федеральные органы государственной власти Российской Федерации издают основы законодательства». Правовое регулирование на уровне территорий закреплялось дифференцированно: 1) республики осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных правовых актов; 2) автономная область осуществляет собственное правовое регулирование в пределах своей компетенции, принимая правовые акты; 3) автономные округа осуществляют собственное правовое регулирование в пределах своей компетенции в соответствии с Основами законодательства, кодексами, законами Российской Федерации, договорами с краями, областями, в которые входят автономные округа; 4) края, области, города Москва и Санкт-Петербург осуществляют собственное правовое регулирование в пределах своей компетенции, принимая правовые акты.
Краевые, областные нормативные правовые акты и акты автономий рассматриваемого периода, принимаемые представительными органами власти, именовались решениями, хотя их содержание по важности регулируемых отношений соответствовало законодательным актам – введение налогов и сборов121, порядок пребывания иностранных граждан122, порядок приватизации и продажи жилых помещений123. Вместе с тем в некоторых территориях аналогичные вопросы регулировались актами органов исполнительной власти – администрации (правительства) или главы администрации.
Содержание конструкции правового регулирования на уровне субъекта российского федеративного государства
Именно они составляют содержание многоуровневой конструкции правового регулирования. При этом предмет ведения является определяющим предмета правового регулирования на соответствующем уровне, то есть от того, что входит в предмет ведения зависит предмет правового регулирования.
Следовательно, правовое регулирование на уровне субъекта федеративного государства очерчено границами компетенции субъекта. Для уяснения содержательного наполнения правового регулирования на уровне субъекта федеративного государства необходимо осмыслить вопрос о предмете ведения и предмете правового регулирования на уровне субъекта федеративного государства. Система законодательства субъекта федерации предопределена предметами регулирования составляющих ее нормативных правовых актов, которые предназначены правотворческим полномочиям субъекта Российской Федерации и, прежде всего, основаны на статьях 71, 72, 73 Конституции РФ, разграничивающих предметы ведения.
В правовой науке предметы ведения субъекта федерации подвергаются рассмотрению в качестве структурного элемента понятия «компетенция субъекта федерации», который представляет собой способ юридического обозначения сфер жизни субъекта, определяющихся в качестве предмета властных действий его органов государственной власти. Предметы ведения способны опосредовать полномочия, так как, если отсутствует предметность в определении полномочия, то по факту нет и самого полномочия234. Отталкиваясь от Конституции РФ, сферами властвования субъекта федерации являются как вопросы совместного ведения, так и вопросы собственного ведения субъекта РФ (ст. 72, 73).
С точки зрения отдельных исследователей данной проблемы, понятие «предмет ведения» означает предмет правового регулирования, то есть определенную область общественных отношений. К.Ф. Шеремет относительно понимания предмета ведения местного Совета, подчеркивал, что «это всегда те общественные отношения, которые являются предметом правового регулирования»235. Почти такая же трактовка предмета ведения перекочевала и в постсоветскую юридическую науку: под предметом ведения понимается сфера общественных отношений, которая подлежит правовому регулированию236.
По нашему мнению, такое видение безосновательно сужает, обедняет содержание понятия «предмет ведения». Поскольку в предметы ведения включен весьма обширный перечень сфер деятельности, не способный ограничиться нормотворчеством. Помимо нормотворческой сферы, к предметам ведения субъекта федеративного государства относятся судебная, связанная с конституционным (уставным) и мировым правосудием и исполнительная (оперативно-распорядительная) сфера. Нам представляется справедливым мнение Ю.А. Тихомирова, по утверждению которого предмет ведения подразумевает обширный круг государственных дел, которые не сводятся лишь к принятию законов и заключению договоров. Границы этого «государственного поля» расширяют материально-финансовые, организационные, контрольные, управленческие, консультативно методические, идеологические, информационные действия237. Аналогичного или близкого понимания предметов ведения придерживаются и другие исследователи238. В своем труде В.Н. Лысенко описывает предметы ведения в Конституции РФ, которые по характеру проявляемого воздействия не разграничены на:
а) сферы правового регулирования;
б) сферы государственного управления239.
По мнению В.А. Черепанова, Конституцией РФ правовое поле разграничивается только между центром и регионами. Последующее разделение правового поля, а также разграничение исполнительной и судебной компетенции совершается в результате работы на правовом поле федерального и регионального законодателей в пределах закрепленных предметов ведения240. Определенно, это мнение правильно лишь в отношении предметов совместного ведения, что находит подтверждение в правовой позиции Конституционного Суда РФ: «…Конституция Российской Федерации осуществляет разграничение нормотворческих полномочий федерального законодателя и законодателей субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения»241. Относительно предметов федерального ведения (ст. 71), то и по ним возможно нормотворчество субъектов федерации, если на то будет указывать федеральный закон. Федеральное правовое регулирование возможно и по предмету ведения субъекта федерации (ст. 73), только в том случае, когда субъект федерации пренебрегает своими нормотворческими полномочиями.
Представляется, что предметы ведения – это одна из форм определяющих содержание правового регулирования в отраслях права. Так, согласно п. «к» ст. 72 Конституции РФ земельное законодательство составляет предмет совместного ведения, а Земельный кодекс РФ уточняет предмет правового регулирования на уровне субъекта РФ в области земельных отношений. К полномочиям субъектов РФ относятся резервирование, изъятие земельных участков для нужд субъектов РФ; разработка и реализация региональных программ использования и охраны земель, находящихся в границах субъектов РФ; иные полномочия, не отнесенные к полномочиям РФ или к полномочиям органов местного самоуправления (ст. 10). Аналогичный подход виден и в отношении градостроения, хотя этот предмет ведения не обозначен в ст. 72 Конституции. В соответствии со ст. 3 Градостроительного кодекса РФ законодательство о градостроительной деятельности состоит из данного Кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ. Таким образом, предмет ведения здесь обозначен и он определяет предмет правового регулирования на уровне субъекта. Этот предмет конкретизирован в ст. 7 Кодекса - «Полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области градостроительной деятельности». В Водном кодексе РФ также конкретизируется предмет правового регулирования на уровне субъекта РФ в области водных отношений, которые относятся к предмету совместного ведения РФ и субъектов РФ (п. «к» ст. 72 Конституции РФ).
Также следует учитывать, что предмет правового регулирования на уровне субъекта федеративного государства может расширяться за счет делегирования федеральных полномочий по предметам совместного ведения. Так, ст. 26 Водного кодекса РФ предусмотрена передача осуществления отдельных полномочий Российской Федерации в области водных отношений органам государственной власти субъектов РФ за счет средств, предоставленных в виде субвенций из федерального бюджета. При этом, согласно п. 2 ч. 9 ст. 26 уполномоченный федеральный орган исполнительной власти осуществляет контроль за правовым регулированием, осуществляемым органами государственной власти субъектов РФ по вопросам переданных полномочий, с правом направления обязательных для исполнения предписаний об отмене нормативных правовых актов субъектов РФ или о внесении в них изменений. Схожее правило закреплено и в Градостроительном кодексе РФ (ст. 6.1). Земельный кодекс РФ также предусматривает передачу осуществления полномочий федеральных органов исполнительной власти в области земельных отношений органам исполнительной власти субъектов РФ (ст. 9.1, введена в 2015 г.).
В литературе часто можно встретить некорректное понимание предмета правового регулирования. Представители отраслевых правовых наук считают, что правоотношения242, законодательство243 могут выступать предметом правового регулирования. Зачастую исследователи и законодатели не различают термины «предмет регулирования» и «объект регулирования» или определяют их как тождественные. Так, И.В. Черняков считает, что «в теории права под предметом (объектом) правового регулирования понимается специфическая область общественных отношений, регулируемая теми или иными правовыми нормами»244. Подобное мнение выражают и другие исследователи245. Ж.Б. Доржиев полагает, что «под объектом права понимается предмет правового регулирования - социальная сфера, подвергаемая правовому воздействию»246. Представляется, если из этого суждения исключить словосочетание «предмет правового регулирования», определение будет верным. Бывает, что правоотношения247 определяют в качестве объекта правового регулирования. Следующую конструкцию также можно встретить: «объект правового регулирования … существенно сужен за счет включения в предмет правового регулирования только водных объектов»248.
Современный зарубежный опыт правового регулирования на уровне субъектов федеративных государств
Существует 29 федеративных государства, занимающих 50 % территории планеты, в которых проживает около трети населения Земли, и каждое из этих государств обладает своими особенностями, обусловленными федеративным устройством. Среди них есть и высокоразвитые гиганты, такие как Соединенные Штаты Америки, и небольшие промышленно развитые страны, такие как Бельгия, ставшая федерацией сравнительно недавно – в 1993 г. – в соответствии с конституционными поправками, и бывшие колонии, неоднородные по количеству населения, такие как Индия с почти миллиардным населением и малая Исламская Федеративная Республика Коморских Островов, и страны с патриархальными порядками, такие как Танзания и Папуа – Новая Гвинея. Существующие федеративные государства неоднородны и по характеру социальной напряженности, связанной с несовершенством федеративной структуры, и с точки зрения государствоведческих, правовых характеристик, совокупность которых образует определенную модель федерализма как особой формы государственного устройства366.
Любопытно, что из существующих в мире 29 федеративных государств слово «федерация» в различных грамматических формах присутствует в названиях лишь семи государств – Федерации Сент-Китс и Невис, Российской Федерации, Федеративной Республики Германия, Федеративной Республики Бразилия, Федеративной Демократической Республики Эфиопии, Федеративных Штатов Микронезии, Федеративной Республики Нигерии.
Круг проблем, касающихся федеративных государств, весьма широк и разнообразен. Это, в частности, вопросы сущности, содержания и назначения федеративного государства, его функций, места и роли в жизни общества. Одним из важнейших вопросов является вопрос о степени участия субъектов федерации в правовом регулировании.
Субъекты федерации обладают правом осуществлять правовое регулирование на своем уровне в большинстве зарубежных стран. В контексте настоящей работы считаем необходимым провести сравнительное исследование отечественного и зарубежного опыта правового регулирования на уровне субъекта федерации, рассмотреть практику регулирования российских субъектов федерации с учетом всех тех изменений, которые привносит в нее политико-юридическая практика современных государств и достижения современной теоретико-правовой мысли. Такое исследование, по нашему мнению, следует проводить, опираясь на работы, посвященные особенностям германского, американского федеративного устройства, процессам федерализации единой Европы367.
Обращаясь к истокам американского федеративного государства как к классическому примеру, можно увидеть, что американские штаты завоевали право принимать собственную конституцию и законы. Федеративное устройство в Америке было провозглашено Конституцией 1787 г., тогда как в России – Конституцией 1918 г., то есть почти на полтора века позднее. Однако, несмотря на это, процессы образования данных федеративных систем имеют достаточно много общих черт: в основе обеих федераций лежат две великие империи – Российская и Британская, по своей природе являющимися конституционными, в каждой федерации образование и развитие их субъектов заняло достаточно длительное время368.
Появление потребности субъектов федераций в правовом регулировании на своем уровне объяснимо невозможностью центральной власти существовать самостоятельно «вне соединения федерированных частей»369. Федерализм требует согласованного взаимодействия составляющих его элементов, т.к. представляет собой коллективную власть. Субъекты федерации для решения ключевых вопросов общественной жизни должны обладать необходимой автономией, поскольку при отсутствии сильных частей нет и сильного центра, что справедливо было отмечено П. Петерсоном, «федерализм – это система правления, в которой властные полномочия разделены между верхним и нижним уровнями правительства таким образом, что оба уровня располагают значительной степенью автономной ответственности за социальное и экономическое благополучие тех, кто проживает в зоне их юрисдикции»370. Тем самым федерализм является решающим фактором, обусловливающим необходимость правового регулирования на уровне субъектов федерации. При этом объективные факторы, лежащие в основе развития собственного законодательства регионов федеративных государств, вызваны потребностью в данном законодательстве371.
По мнению Н.Н. Арзамаскина, сущность современных федераций заключается в трехстороннем властеотношении между федерацией, ее субъектами и индивидумом, то есть представляет собой «трехсторонний контракт», по смыслу определяющийся свободной волей индивида вступать в такое властеотношение372.
Обзор законодательства субъектов зарубежных федераций свидетельствует о существенном объеме их полномочий, самобытности и относительной независимости от федерального законодательства. Следует отметить, что значительное различие предмета правового регулирования субъектов федерации варьируется от широкого до самого узкого. Кроме того, этот предмет меняется на разных этапах развития федеративных государств, при этом перераспределяются нормотворческие полномочия субъектов федераций. Анализ данного процесса позволяет говорить также об изменении характера отношений между федеральным центром и субъектами: можно наблюдать как происходит переход от конкуренции, сдержек и противовесов к взаимодействию в рамках реализации общенациональной и региональной государственной политики. С нашей точки зрения, объясняется это тем, что такая трансформация происходит под влиянием социальных, экономических, культурных особенностей какого-либо государства. Поэтому попытки выделения «классической», «синтетической» концепции федерализма неизбежно наталкиваются на невозможность определения идеального соотношения объема правового регулирования на федеральном уровне и на уровне субъектов федерации для всех государств и на всех этапах их развития. Как отмечал еще А. Гамильтон, один из отцов-основателей Соединенных Штатов Америки, «размах, изменение и цели федеральной власти устанавливаются по соображениям благоразумия»373.
Примечательно, что в сфере правового регулирования субъекты в некоторых федерациях имеют минимальные полномочия, количество таких государств незначительно. Минимальным объемом правового регулирования на уровне субъектов федерации отмечается в Малайзии, Индии, Нигерии. Как видно, речь идет не о развитых федеративных государствах.
Что касается Индии, следует отметить, что это государство является федерацией и пользуется репутацией крупнейшей демократии в мире с самым большим по численности населением.
В большей же части федеративных государств, причем в развитых федерациях, объем предмета правового регулирования субъектов весьма широк. Классический образец наделения субъектов правом осуществлять правовое регулирование на своем уровне демонстрируют принятие собственных конституций штатов с самых истоков американского федерализма. При этом по целому ряду отраслей права ряд штатов обладает не только собственным законодательством, но и имеет отличия в особенностях правовых процессов и институтов, специфике юридической практики. Так существенные различия в зависимости от штата есть в гражданском, страховом, земельном, наследственном, семейном, договорном и деликтном праве. Каждый американский штат имеет собственное уголовное законодательство, в половине из них отменен мораторий на смертную казнь374. В силу всего этого исследователи характеризуют США как «гигантский политико-правовой полигон, на котором каждый штат испытывает результаты развития собственного законодательства и судебной практики в том или ином направлении»375. Например, некоторые штаты, такие как Калифорния, Луизиана, являлись испанскими и французскими колониями, вследствие чего приняли кодексы романского типа. В частности, как обозначено в научной литературе, правовая система штата Луизиана считается «гибридной», с присущими чертами как романо-германской, так и англо-саксонской правовых систем376.