Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретические основы и исторические предпосылки развития правового регулирования благотворительной деятельности по сохранению историко-культурного наследия в Российской империи 17
1. Теоретические основы правового регулирования благотворительной деятельности в сфере сохранения историко-культурного наследия 17
2.Предпосылки правового регулирования благотворительной деятельности по сохранению историко-культурного наследия в Российской империи 38
Глава 2. Организационно-правовые основы регулирования благотворительной деятельности по сохранению историко-культурного наследия в Российской империи в XVIII – XX вв .60
1. Законодательство Российской империи ХVIII – XX вв. о благотворительной деятельности в сфере сохранения историко-культурного наследия .60
2. Правовое регулирование реализации благотворительной деятельности по сохранению историко-культурного наследия в Российской империи в XVIII–XX вв 98
Глава 3. Роль Министерства внутренних дел Российской империи в регулировании благотворительной деятельности по сохранению историко-культурного наследия 124
1.Организационная и нормотворческая деятельность Министерства внутренних дел Российской империи по обеспечению развития благотворительности в сфере сохранения историко-культурного наследия 124
2. Контрольно-надзорная функция Министерства внутренних дел Российской империи в сфере благотворительной деятельности по сохранению историко-культурного наследия .139
Заключение .150
Список используемой литературы .160
- Теоретические основы правового регулирования благотворительной деятельности в сфере сохранения историко-культурного наследия
- Законодательство Российской империи ХVIII – XX вв. о благотворительной деятельности в сфере сохранения историко-культурного наследия
- Правовое регулирование реализации благотворительной деятельности по сохранению историко-культурного наследия в Российской империи в XVIII–XX вв
- Контрольно-надзорная функция Министерства внутренних дел Российской империи в сфере благотворительной деятельности по сохранению историко-культурного наследия
Теоретические основы правового регулирования благотворительной деятельности в сфере сохранения историко-культурного наследия
Исследование вопросов благотворительной деятельности в сфере охраны памятников архитектуры, сохранения исторического и культурного наследия народов России должно опираться, во-первых, на современную юридическую методологию, во-вторых, на четкое понимание используемых в работе базовых терминов.
Сегодня юридическая наука располагает возможностью развития в условиях методологического плюрализма, что позволяет исследователю выбирать тот научный инструментарий, который в наибольшей степени отвечает задачам исследования. При этом ученые подчеркивают важность методологии, которая, согласно современным воззрениям, не просто позволяет рассмотреть изучаемый объект подробно и обстоятельно, но и «задает онтологию как картину бытия объекта».10
В контексте историко-правового исследования вопросов благотворительности и охраны историко-культурного наследия важное значение имеют достижения немецкой исторической школы права. Эта школа в лице своих основоположников Г. Гуго, Ф. Пухта и К. Савиньи рассматривала право как порождение «народного духа», призывая обращать особое внимание на правовые обычаи и исследовать историю развития тех или иных правовых институтов. Именно эта школа привела к активному развитию историко-правовой науки. Под влиянием ее идей стала очевидной мысль, высказанная П.И. Новгородцевым: «Чтобы удовлетворять научным требованиям, разработка права должна опираться на ясное представление о его истории и источниках и стремиться к сведению изучаемого материала в систематическое целое».11
Но сегодня историко-правовая наука претерпевает существенные трансформации, так как начинает воспринимать те идеи, которые пришли в юриспруденцию из других наук, вступивших в новый, постклассический этап развития.
Во-первых, это идея антропоцентризма, которая активно развивается в рамках социологической юриспруденции. Современная юриспруденция все больше значения придает человеку, который является субъектом права и в этом качестве оказывает влияние на все правовые процессы и явления. Именно действиями человека реализуются все нормы права, воплощаются в жизнь правовые предписания, и это делает право и правовое регулирование действенным и эффективным.
Во-вторых, становится очевидно, что невозможно полностью перевести прошлое на современный язык.12 Любые исторические события несут на себе отпечаток личности современного интерпретатора. Мы оцениваем прошлое с современных позиций, с того уровня знания и понимания, который достигнут сегодня. В итоге любые научные оценки отличаются определенной степенью субъективизма.
В-третьих, историко-правовая наука развивается не изолированно от иного научного знания, в результате чего она не может не оперировать социологическими категориями, такими, как общество, государство и даже право. В то же время использование этих категорий в историко-правовых исследованиях должно осуществляться с учетом специфики данного научного направления, подчиняться тем правилам, которые выработала юридическая наука за время своего существования.
Последний тезис порождает необходимость обращения к такому направлению в научном юридическом познании, как социологическая юриспруденция, представляющая собой влиятельное научное направление, которое активно развивалось и продолжает развиваться как в континентальной Европе, где одним из видных его представителей был О. Эрлих, так и в Соединенных Штатах Америки, где это направление развивалось под руководством Р. Паунда. В нашей стране сторонником данной научной школы был С.А. Муромцев, а сегодня к ее представителям относится, например И.Л. Честнов.
Социологическая школа права смещает акцент в правоведении с норм права на правоотношения. Право попадает в контекст обусловленности социальной реальностью. Центральное звено правоотношения – это субъект права, который, в свою очередь, будет испытывать воздействие множества социальных факторов. Субъект права детерминирован теми общественными отношениями, в которых он участвует. Эти отношения во многом и определяют действия субъекта в правовом пространстве. Воплощаясь в действиях субъекта, право из формального становится реальным, «живым».
Для сторонников социологического подхода право – это не формально закрепленная воля государства, а то, что реально влияет на поведение субъектов правоотношений13.
Социологическое правопонимание получило «второе дыхание» в связи с развивающимся в рамках него антропоцентризмом.
По мнению В.П. Малахова, антропологический подход в праве обладает целым рядом достоинств. К их числу ученый относит следующие:
1)антропология способствует последовательному и адекватному развитию теории права;
2) антропологический подход способствует гуманизации права и государства;
3) антропологический подход опирается на индивидуально воспринимаемую реальность права и государства;
4) антропологический подход способствует принятию оптимальных решений на основе целостного опыта бытия социума;
5) антропологический подход позволяет сформировать теоретическую основу для деидеологизации юридической науки.14
Применяя сказанное к методологическому обоснованию изучения вопросов истории благотворительности в сфере сохранения историко культурного наследия, отметим, что современный антрополого социологический подход к праву представляется весьма перспективным.
Во-первых, благотворительная деятельность по охране историко культурного наследия в наибольшей степени детерминируется субъективными факторами, теми ментально-психологическими установками, которые воздействуют на субъект этой деятельности. Именно личностный фактор, господствующий в благотворительности и определяющий ее мотивы, делает антропологическую методологию практически незаменимой для исследования.
Во-вторых, благотворительная деятельность осуществляется в социальной сфере общества, что позволяет отдавать приоритет именно социальным факторам. Развивающиеся общественные отношения определяют степень потребности в благотворительности, в развитии отдельных ее направлений, именно они детерминируют и специфику законодательства о благотворительности. Проявляющийся на определенном этапе общественного развития интерес к сохранению историко-культурного наследия обусловлен исторической памятью народа и ее значением для цивилизационного развития; этот интерес социален по своей природе.
В-третьих, использование социологического подхода позволяет использовать анализ правоприменительной практики в сфере благотворительности в качестве критерия эффективности благотворительного законодательства рассматриваемого периода и его влияния на практическую охрану историко-культурного наследия. В этом отношении вполне можно согласиться с позицией Л.Е. Лаптевой, которая пишет: «История говорит о том, что в конечном счете ключевым условием эффективности закона становится адекватная правоприменительная практика».15
В-четвертых, благотворительная деятельность по сохранению историко-культурного наследия антропоцентрична по своей сути. Она создает то историко-культурное пространство, которое обусловлено не только внешними носителями, такими, как музеи, храмы, библиотеки с редкими книгами и рукописями, но и внутренним состоянием общества и каждого конкретного индивида, являющегося носителем исторической памяти, выполняющей связующую роль между людьми.
Если мы наполняем право и правое регулирование антропологическим компонентом, то вся система правового регулирования благотворительной деятельности наполняется новым гуманистическим содержанием. С одной стороны, подчеркивается роль человека как субъекта благотворительной деятельности, который прилагает целенаправленные, систематические усилия по сохранению имеющегося культурно исторического наследия.
Законодательство Российской империи ХVIII – XX вв. о благотворительной деятельности в сфере сохранения историко-культурного наследия
В современных условиях благотворительность в сфере сохранения историко-культурного наследия обладает большим потенциалом, так как выступает дополнением к существующей государственной системе охраны памятников истории и культуры. В связи с этим теоретическое и практическое значение приобретает исследование и использование того опыта организационно-правового регулирования благотворительной деятельности в сфере сохранения историко-культурного наследия, который был накоплен в прежние исторические периоды, в том числе и в период Российской империи. Государство регулировало эту деятельность различными нормативными правовыми актами, которые не составляли единой законодательной системы.
Регулирование благотворительной деятельности по сохранению историко-культурного наследия имело ряд особенностей, которые определялись общим направлением развития правового регулирования общественных отношений.
Существовало определенное противоречие между стремлением правительства поощрять и стимулировать благотворительную деятельность и его опасением, вплоть до создания бюрократических препятствий, потенциальной угрозы от разного рода обществ. Фактически правительство, с одной стороны, было заинтересовано в создании благотворительных обществ, а также разного рода обществ сохранения древностей и их активном развитии, но с другой стороны, в условиях полицейского государства стремилось всячески контролировать их деятельность, не позволяя ей выходить за определенные, строго установленные рамки.
Научный анализ вопросов правового регулирования благотворительной деятельности по сохранению историко-культурного наследия в Российской империи должен, по мнению диссертанта, опираться на следующие базовые основания, определяющие его структуру:
- во-первых, благотворительная деятельность по сохранению историко-культурного наследия является составной частью благотворительности и в этом качестве регулировалась в течение рассматриваемого периода целым рядом норм общей направленности;
- во-вторых, следует изучить особенности и динамику правового регулирования благотворительной деятельности по сохранению историко-культурного наследия, осуществлявшейся как государством, так и общественными структурами, а также и отдельными лицами;
- в-третьих, на стыке обозначенных выше вопросов и их научно-познавательного синтеза следует выявить конкретные особенности правового регулирования благотворительной деятельности по сохранению историко-культурного наследия.
Именно такой подход и определил структуру второй главы исследования.
Обращаясь к проблематике правового регулирования благотворительной деятельности по сохранению историко-культурного наследия в Российской империи, отметим следующее. Во-первых, благотворительная деятельность в сфере сохранения историко-культурного наследия играла важную роль во всей системе общественных отношений периода Российской империи, так как существовавшая модель государственной организации отношений в социальной сфере общества была основана на факте отсутствия всеобъемлющей системы социальной поддержки нуждавшегося населения. В этом вопросе государственная власть возлагала свои надежды на общественную и частную благотворительность, в силу чего предпринимала определенные усилия по ее развитию. Эти усилия выражались, прежде всего, в принятии нормативных правовых актов, которые создавали легитимные основы деятельности благотворительных структур, определяли рамки и направления этой деятельности, устанавливали необходимые организационно-правовые механизмы и формы. Когда актуализировался вопрос о необходимости сохранения различных объектов историко-культурного наследия, государство обратилось к апробированной и привычной модели, постаравшись переложить его хотя бы частично на благотворительные общества, негосударственные структуры и частных лиц.
Во-вторых, законодательство о благотворительности в сфере сохранения историко-культурного наследия развивалось и формировалось постепенно, для него было характерно отсутствие целостности, а также разбросанность соответствующих правовых норм по самым различным актам, отличавшимся и формой, и юридической силой, и предметом регулирования. Законодательство в этой сфере можно назвать отрывочным и неполным.
В-третьих, законодательство о благотворительной деятельности в сфере охраны историко-культурного наследия отличалось противоречивостью, что определяло необходимость в его систематизации. Но систематизация этого законодательства осложнялась множественностью субъектов благотворительной деятельности, что вызывало потребность в разных моделях ее регулирования, а также и недостаточной разработанностью правовых норм, в силу чего целый ряд важных вопросов вообще выпал из правового поля.
Субъекты благотворительной деятельности в сфере сохранения историко-культурного наследия отличались от субъектов благотворительности в ее классическом понимании. Стоит напомнить, что общественная благотворительность в Российской империи осуществлялась, во-первых, созданными по инициативе государства Приказами общественного призрения; во-вторых, созданными в период «великих реформ» середины ХIХ века структурами местного самоуправления – земскими и городскими учреждениями; в-третьих, находившимися под покровительством членов императорского дома крупными благотворительными обществами с множеством входивших в их состав учреждений. Что касается благотворительности в сфере охраны историко-культурного наследия, то Приказы общественного призрения этой деятельностью не занимались, и на первый план в этом вопросе выходили именно частные благотворительные структуры, представленные не в виде классических благотворительных обществ, а в виде обществ научно-познавательной направленности, уже упоминавшихся в первой главе.
Общества, ставившие своей целью изучение и охрану памятников древности, создавались на добровольной основе частными лицами или группами таких лиц, иногда получая при этом поддержку государства либо императорского дома. Пожертвования на благотворительные цели, в том числе в виде завещаний, встречались достаточно часто, следовательно, частная благотворительность была достаточно распространенным явлением в Российской империи.69 Это позволяло осуществлять финансирование, необходимое для активной благотворительной деятельности по сохранению историко-культурного наследия.
В целом деятельность общественных структур, включая исторические и археологические общества, а также частных лиц, направленная на сохранение историко-культурного наследия, может рассматриваться как благотворительная по следующим признакам:
- эта деятельность преследовала общественно полезные цели;
- она осуществлялась добровольно;
- в ее основе лежали безвозмездные финансовые пожертвования.
Благотворительная деятельность по охране историко-культурного наследия осуществлялась в Российской империи как структурами общественного призрения, так и частными лицами. При этом есть основания полагать, что нередко подобная деятельность могла не восприниматься как собственно благотворительная, так как она не была направлена на оказание помощи нуждавшимся слоям населения, а преследовала иные цели. Тем не менее, с благотворительностью в ее классическом понимании данную деятельность сближали несколько указанных выше факторов.
Правовое регулирование реализации благотворительной деятельности по сохранению историко-культурного наследия в Российской империи в XVIII–XX вв
Государство, общество, передовые деятели Российской империи понимали необходимость совершенствования деятельности по охране историко-культурного наследия для повышения степени ее эффективности. Постепенно в разные слои общества все шире проникали представления о том, что развитие государства и общества невозможно без сохранения богатого историко-культурного наследия, в том числе тех ценностей, которые исторически были присущи народам, населявшим Российскую империю.
Возможности совершенствования существовали различные.
Во-первых, требовалось продолжать деятельность по созданию целостной государственной системы охраны историко-культурного наследия, так как одна благотворительность не могла решить всего комплекса задач, возникавших в этой сфере.
Во-вторых, пока такая система не была создана, было необходимо стимулировать благотворительную деятельность в данной сфере, поощрять активность общественных структур и частных лиц. Благотворители, занимавшиеся охраной историко-культурного наследия, должны были получать льготы и поощрения морально-статусного характера, которые могли бы стимулировать их проявлять активность в данном направлении.
В-третьих, требовалось добиваться неукоснительного соблюдения всеми, в том числе местными властями, норм действующего законодательства об охране историко-культурного наследия и о поощрении благотворительной активности в этой сфере.
В-четвертых, до принятия единого правового акта об охране памятников истории и культуры необходимо было принимать новые акты, чтобы постепенно ликвидировать имевшиеся пробелы в правовом регулировании.
Благотворительная деятельность, которая осуществлялась в сфере народного образования, также может быть отнесена к благотворительной деятельности по сохранению историко-культурного наследия.
Как было установлено выше, культурно-исторические традиции народа являются одним из тех объектов культурно-исторического наследия, которые необходимо сохранять. Менталитет народа, его память, которые проявляются в культурно-исторических традициях и обычаях, представляют собой ценнейшие объекты историко-культурного наследия. Без традиций народа все остальные объекты, представляющие историческую и культурную ценность, теряют всякий смысл.
Сохранение традиций и обычаев народа может и должно осуществляться различными способами и методами. Одним их наиболее важных способов выступает развитие народного образования.
Развитие системы образования позволяет народу существовать и развиваться, преумножая при этом свою культуру, познавая и изучая ее достижения. Именно образование выступает залогом внимательного и бережного отношения народа к своему историческому прошлому и своим культурным достижениям. От образования зависит сохранение и развитие языка как основы народной культуры и важнейшего элемента устного народного творчества.
Главный субъект деятельности по развитию образования – государство. В современных условиях развитие образования можно рассматривать как важную государственную функцию, от успешной реализации которой зависит и развитие культуры, и сохранение культурно-исторического наследия.
В Российской империи государство обращало определенное внимание на развитие народного образования. В восемнадцатом столетии появились первые сословные учебные заведения, был основан Московский университет. В следующем ХIХ в. усилиями правительства стали возникать новые университеты, развивалась сеть гимназий и реальных училищ, расширялась сеть церковно-приходских школ.
Несмотря на это, в целом ситуация в сфере народного образования в Российской империи была неблагоприятная. Ее характеристика может быть выражена в следующих основных положениях:
– образование в значительной степени сохраняло сословный характер;
– образование было бесплатным только на самой низшей ступени;
– уровень грамотности населения, несмотря на рост количества учебных заведений, оставался крайне низким;
– особенно слабо было развито женское образование.
В этих условиях огромное значение приобретали усилия благотворительных обществ и отдельных благотворителей, направленные на то, чтобы предоставить возможность получения образования женщинам, а также представителям небогатых слоев населения, включая сирот.
Анализ нормативных актов рассматриваемого периода показывает, что благотворительная деятельность в сфере образования рассматривалась и осуществлялась наряду с иными видами благотворительности.
Важное значение для регулирования деятельности определенных групп благотворительных обществ имел Примерный устав обществ пособия бедным, введенный циркуляром Министерства внутренних дел от 16 июня 1897 г. № 5398. Называя виды благотворительной помощи, которую разрешалось оказывать благотворительным обществам, устав говорил о мерах по улучшению нравственного состояния бедных, предусматривая возможность помещения их в учебные заведения и распространение в народе книг «нравственного содержания».116
Помещение такой нормы в примерный устав имело важное значение. Общества благотворительной направленности, составляя свои уставы для представления их на утверждение, ориентировались именно на примерный устав. Если общество полностью копировало свой устав с примерного устава, это значительно облегчало его открытие, прохождение всех бюрократических преград. В итоге в уставах самых разных благотворительных обществ появлялась норма, которая разрешала им вести благотворительную деятельность в сфере образования, что имело важное значение для сохранения историко-культурного наследия народов России.
Основной формой благотворительной деятельности в сфере народного образования в период Российской империи стала оплата благотворителями обучения бедных учеников в учебных заведениях. Имелись и иные формы деятельности, такие, как открытие бесплатных школ, курсов, устройство читален и т.д. Конкретные формы деятельности благотворительных обществ в сфере образования определялись уставами этих обществ.
В рассматриваемый период характеристика типов благотворительных заведений обязательно включала в качестве отдельного типа те из них, которые предоставляли дешевое и бесплатное обучение. По данным за 1900 г., в Российской империи насчитывалось 993 дешевых и бесплатных учебных заведения, содержавшихся благотворительными обществами.117 Вся эта деятельность в конечном итоге преследовала такую благородную и важную цель, как повышение уровня образованности российского населения как важнейшей предпосылки сохранения историко-культурного наследия.
Изученные документы показывают, что большую роль в вопросах благотворительной помощи в сфере образования играли женские благотворительные общества. Очевидно, их роль связана с тем фактом, что женщины в Российской империи относились к числу наименее образованной части общества. В этих условиях средства благотворителей имели важное значение для развития женского образования.
Рассмотрим нормы конкретных уставов, которые принимались благотворительными обществами, и особенности деятельности этих обществ.
Русское женское взаимо-благотворительное общество было создано в Санкт-Петербурге в 1895 г. для помощи проживавшим в столице нуждавшимся лицам женского пола. По мнению ученых, в деятельности этого общества объединилась нарождавшаяся российская женская интеллигенция: общественные деятели, женщины-ученые, педагоги, основательницы гимназий, школ и курсов для женщин.118
Контрольно-надзорная функция Министерства внутренних дел Российской империи в сфере благотворительной деятельности по сохранению историко-культурного наследия
Министерство внутренних дел Российской империи играло важную роль в регулировании и контроле благотворительной деятельности по обеспечению сохранности историко-культурного наследия. Это определялось, в первую очередь, тем местом, которое занимало МВД в государственном механизме Российской империи, и теми общими задачами, которые возлагались на этот орган.
В период Российской империи Министерство внутренних дел выполняло широкий круг функций, выделяясь в этом отношении из ряда иных министерств и ведомств. Оно занималось почти всеми вопросами губернского управления, в течение определенного времени руководило государственной промышленностью, за исключением горной, а также постройкой и эксплуатацией казенных зданий. Оно осуществляло руководство деятельностью ряда губернских учреждений, в том числе Приказов общественного призрения,161 а также и иных структур, которым было поручено осуществлять охрану памятников истории и культуры.
Будучи органом исполнительной власти, Министерство внутренних дел при этом обладало нормотворческими, а также контрольными функциями. Помимо своих традиционных задач, связанных с охраной общественного порядка, Министерство занималось такими, например, вопросами, как медицина, строительство, продовольственное снабжение и т.д.162 Для решения этих многочисленных вопросов МВД имело огромный аппарат, как центральный, так и местный, который включал в себя главные управления, департаменты, отделы, комитеты, советы.163 В круг вопросов, решаемых данным министерством, закономерно попал вопрос о благотворительности в сфере охраны историко-культурного наследия, а также попечение о казенных зданиях.
Широкий круг вопросов, которые решало Министерство внутренних дел, определялся тем широким пониманием правопорядка, которое господствовало в дореволюционной России. Вопросы поддержания общественного порядка входили в понятие «внутренние дела» и трактовались комплексно. Вся социальная сфера непосредственным образом влияла на общественный порядок, а потому попадала в круг интересов МВД.
Министерство внутренних дел было создано в России в 1802 г., и с этого момента его роль в нормативно-правовом обеспечении благотворительной деятельности по охране историко-культурного наследия была очень значима.
Во многом функции Министерства внутренних дел в сфере благотворительной деятельности по охране историко-культурного наследия определялись тем, что этой деятельностью занимались частные лица и общественные организации, а деятельность и тех, и других подвергалась в условиях полицейского государства, каким была Российская империя, достаточно строгой регламентации.
Министерство внутренних дел пристально следило за деятельностью всех общественных организаций, наблюдая, чтобы они не выходили за те рамки, которые устанавливало законодательство и уставы самих обществ. Любой выход за нормативно установленные пределы мог трактоваться как противоправное деяние, как посягательство на государственный строй, и потому жестко пресекался Министерством внутренних дел.
Таким образом, функции Министерства внутренних дел в сфере благотворительной деятельности по охране историко-культурного наследия были в первую очередь организующими и контролирующими. Фактически Министерство внутренних дел создавало легитимные условия для создания и деятельности тех обществ, которые занимались охраной историко-культурного наследия.
МВД имело и нормотворческие функции в сфере благотворительной деятельности по охране историко-культурного наследия, разрабатывая многочисленные нормативные акты в данной сфере, что будет показано ниже.
В-третьих, МВД имело контрольные функции по отношению ко всем благотворительным обществам и учреждениям, занимавшимся вопросами сохранения историко-культурного наследия. Контролю подвергались и занимавшиеся подобной деятельностью частные лица.
Выполняя все указанные функции, МВД играло важную роль в механизме обеспечения законности, устанавливая правила поведения субъектов благотворительной деятельности по сохранению историко-культурного наследия, контролируя соблюдение этих правил, принимая меры в случае их нарушений.
Первого января 1835 г. вступил в силу Свод законов Российской империи, в состав которого вошел важный нормативный акт, посвященный регулированию вопросов любой благотворительной деятельности, включая деятельность по сохранению историко-культурного наследия, – Устав об общественном призрении.164
После того, как вопросы благотворительной деятельности по сохранению историко-культурного наследия стали подведомственны МВД, они получили общегосударственный статус, тогда как ранее могли рассматриваться в качестве местных вопросов.
В ходе реформ Александра II сложилась ситуация, когда новые условия общественной жизни и экономико-политического развития определяли потребность в создании новых, современно организованных структур, способных более эффективно решать задачи, стоявшие перед правительством в сфере благотворительной деятельности по сохранению историко-культурного наследия.
Вторая половина ХIХ в. стала в Российской империи временем открытия множества частных благотворительных обществ и учреждений, которые занимались различными вопросами, в том числе, и вопросами сохранения историко-культурного наследия.
В связи с той ролью, которую играло Министерство внутренних дел в государственном механизме, именно оно контролировало создание и деятельность тех обществ благотворительной направленности, которые ставили своей целью заботу о сохранении историко-культурного наследия, более того, именно МВД выдавало разрешения на их открытие и на создание отделений, обществ подобного типа.
Упоминавшийся выше Устав об общественном призрении в ст. 1 устанавливал, что общее руководство всеми вопросами общественного призрения поручается Министерству внутренних дел. В связи с этим о каждом факте открытия нового благотворительного общества, ставившего перед собой задачи сохранения историко-культурного наследия, губернаторы должны были сообщать в МВД. Министерство внутренних дел утверждало все уставы общественных и частных благотворительных заведений. Все благотворительные общества, занимавшиеся вопросами сохранения историко-культурного наследия, были обязаны были представлять министерству краткие годовые отчеты о своей деятельности, включая следующие сведения: размер капитала, доходы и расходы за отчетный период, размер имущества, количество благотворительных заведений и общее число призреваемых в них.165 Законодательство Российской империи о благотворительности в сфере сохранения историко-культурного наследия сложно назвать полным и совершенным. Оно динамично развивалось, но при этом отставало от потребностей времени, от развивавшихся общественных отношений. Чтобы восполнить пробелы в правовом регулировании отношений в сфере благотворительности и охраны историко-культурного наследия, МВД фактически занималось нормотворчеством в данной сфере, принимая подзаконные нормативные акты. Это вполне укладывалось в существовавшие правовые традиции, когда множество подзаконных актов выполняло важную роль в правовом регулировании при отсутствии законов или при наличии пробелов в них.
Подзаконные акты принимались, как правило, в виде циркуляров, которые рассылались в канцелярии губернаторов. Основная масса циркуляров, которые относились к деятельности благотворительных структур по охране памятников историко-культурного наследия, разрабатывалась хозяйственным департаментом МВД. Важным аспектом подзаконного нормотворчества МВД стала разработка и принятие такого важного источника, каким стали так называемые примерные уставы.