Введение к работе
Актуальность темы исследования. Общественные перемены, произошедшие в последние десятилетия, кардинально повлияли на политическую и социальную ситуацию на постсоветском пространстве, и миллионы людей стали вынужденными мигрантами. В отличие от развитых стран, переживших миграционный бум, не связанный с постоянной иммиграцией, Россия столкнулась с интенсивными миграционными потоками в условиях, когда ее экономическая база оказалась в кризисном состоянии: повсеместно не хватает доступного жилья, нет нормального рынка труда, слабо развита социальная инфраструктура, не создана необходимая информационная база.
Приобретая в последние годы ярко выраженный этносоциальный и этнополитический характер, осложненная конфликте -генными факторами миграция вносит коррективы в жизнь местных социумов, влияет на проводимую политику.
В течение XX века наблюдалось интенсивное расширение миграционных потоков, а к его концу феномен миграции стал составляющим фактором всех глобальных проблем. Данное обстоятельство потребовало разработки новых подходов к миграционной политике, способствующей достижению и поддержанию баланса интересов всех международных исследователей, интересующихся регулированием миграционных процессов.
Актуальность исследования этого феномена обусловлена обстоятельствами, к числу которых можно отнести: 1) расширение правового поля и акцентирование внимания международной общественности на проблематику прав человека, к которым, безусловно, относится право свободного передвижения; 2) качественные и количественные изменения состояния государств, ранее бывших республиками СССР, и последовавшие вслед за этим изменения политики в области межнациональных отношений; 3) устойчивые тенденции взаимосвязи межнациональных отношений и миграции, носящие региональный характер; 4) настоятельная необходимость изучения последствий миграции, которые оказывают воздействие на человека и общество, с целью разработки путей оптимизации этого процесса.
АЯ|
РОС. НАЦИОНАЛЬНАЯ J БИБЛИОТЕКА С Петер
В Концепции внешней политики Российской Федерации отмечается, что Россия, приверженная ценностям демократического общества, включая уважение прав и свобод человека, видит свои задачи в том, чтобы защищать права и интересы российских граждан и соотечественников за рубежом на основе международного права и действующих двусторонних соглашений.
Сегодня для многих очевидно, что проблемы регулирования миграции населения во второй половине XX века вышли за рамки демографической политики и потребовали новых комплексных и неординарных подходов, соединения усилий различных государственных ведомств и общественных объединений. Примером реализации такого подхода может служить заседание Правительства Российской Федерации (15 февраля 2001 г.) по демографическим и миграционным проблемам. На нем были поставлены новые для России и требующие специального исследования вопросы репатриации.
Мы являемся свидетелями постоянного расширения круга миграционных проблем. Это связано с тем, что сама миграция - явление многоаспектное, тесно связанное как с правами человека, так и с феноменом глобализации, в виду того что и последствия миграции проявляются в различных сферах: политической, социальной, экономической, культурно-психологической и других. Более того, эти последствия имеют как позитивный, так и негативный характер, становясь, таким образом, источником конфликтов. Все это определяет актуальность изучения проблем политико-правовой регламентации миграции.
Степень научной разработанности темы. Изучение научной и публицистической литературы показало, что разработкой проблем миграции занимаются представители различных наук -философы, социологи, политологи, психологи, экономисты, этнографы, демографы, экологи, правоведы, что вполне оправдано комплексным характером проблемы. Необходимо, прежде всего, отметить значимость исследований, посвященных общей теории миграции.
Изучению тематики конфликтогенных причин миграции посвящен ряд работ таких авторов, как B.C. Айрапетов, Э.А. Баг-
рамов, В.В. Выборное, К.С. Гаджиев, МА. Гулиев, В.А Ионцев, В.В. Макеев, АА Мацнев, ГГ. Силласте, В.Д. Шапиро, Ф.Э. Шереги, А.А. Хохлов.
К исследованиям, имеющим методологическое значение для анализа факторов, принципов формирования и становления миграционной правовой политики России, относятся труды таких зарубежных и российских политологов, юристов, социологов, как И. Валлерстайн, А. Володин, И. Иванов, Б. Капустин, М. Лебедева, А. Мельвиль, А. Неклеса, А. Панарин, А. Санин, Л. Седов, А. Тофлер, С. Ханингтон, П. Цыганков, в которых рассматриваются различные факторы, влияющие на содержание политических и миграционных процессов.
Важную методологическую роль в постановке проблемы играют работы таких юристов и политологов, как А. Азаров, К. Аннан, У. Герони, А. Контарев, В. Макаренко, Л. Павлова, В. Ройтер, М. Энтин, освещающих проблемы политико-правовой институционализации миграционных процессов, раскрывая исторические, политологические и теоретико-правовые аспекты этого явления.
Большое значение для политико-правового анализа государственной политики Российской Федерации в сфере миграции имеют работы А. Бадова, П. Баранова, Г. Денисовой, А. Же-ребцова, И. Коноваловой, В. Кореняки, Е. Красинца, Л. Макаровой, А. Малько, Н. Матузова, В. Оболенского, А. Осипова, А. Пикулькина, А. Пискуна, В. Соловьева, Ю. Тихомирова, В. Тиш-кова, Р. Ханакау, Л. Хоперской, О. Череповой, К. Щиндикова и др., в которых исследуются теоретико-правовые, политические, социологические и экономические факторы миграционных процессов, оказывающих влияние на становление и реформирование миграционного законодательства и миграционной политики в России.
В результате проведенных перечисленными авторами исследований разработана методология изучения указанной проблемы, выработана система подходов к ней, сформулированы дефиниции многих понятий. Следует также обратить внимание на то, что непосредственно миграционные процессы в контек-
сте теоретико-методологического и кофликтологического анализа и их влияния на миграционную политику ранее не исследовались, что еще раз подтверждает актуальность заявленной темы диссертационного исследования.
Объектом исследования выступает политико-правовой режим мигрантов, рассматриваемый в контексте конфликтоген-ных детерминант и специфики миграционной политики современного российского государства, закрепленный в нормативно-правовых актах, предметом исследования являются теоретико-методологические и юридико-кофликтологические аспекты миграционных процессов в современной России, а также российское миграционное законодательство.
Цель диссертационного исследования состоит в теоретико-методологическом, юридико-кофликтологическом и институционально-правовом анализе специфики миграционных процессов и миграционного законодательства Российской Федерации.
Для достижения этой цели в диссертационном исследовании решаются следующие задачи:
рассмотреть одну из главных детерминант специфики российской миграционной ситуации, которой являются межнациональные конфликты;
исследовать такую причину огромных потоков миграции, как нестабильность политических этноэлит;
провести анализ субъектов миграционных процессов;
проанализировать источники регулирования правового статуса беженцев и вынужденных переселенцев;
выяснить специфику правового регулирования миграционного процесса и интеграцию национального и международного законодательства;
изучить институционально-правовые особенности становления и принципы формирования миграционной политики России;
установить особенности миграционного режима и его законодательное обеспечение;
обосновать стратегические направления реформирования миграционного законодательства России в современных условиях.
Научная новизна диссертационного исследования заключается в следующем:
выявление основных характеристик современного миграционного процесса, роли конфликтогенных детерминант, определяющих содержание и вынужденные формы его проявления;
проведение категориально-правового анализа субъектов миграционных процессов;
определение основных тенденций, принципов формирования и становления миграционной политики в Российской Федерации;
изучение специфики миграционного режима и политике-правового режима беженцев и вынужденных переселенцев, их законодательное закрепление;
установление того, что нормативно-правовое регулирование статуса беженцев и вынужденных переселенцев является интеграцией международного и национального опыта;
определение стратегических направлений реформирования миграционного законодательства и миграционной политики в Российской Федерации.
Основные положения, выносимые на защиту: 1. Преобразования, начавшиеся в российском обществе во второй половине 80-х гг., которые воспринимаются первопричиной распада Советского Союза, обнажили целый клубок противоречий, небывалый уровень которых проявился в некоторых регионах в своей крайней форме - межнациональных конфликтах (Закавказье, Северный Кавказ). Социальные и политические институты общества оказались не готовыми приостановить или хотя бы сдержать начавшиеся обвальные процессы в этой сфере. Последствия межнациональных конфликтов многообразны и трудно формализуемы, однако общие черты таких последствий обладают типичностью. Одним из последствий межнациональных конфликтов является процесс миграции из зон напряженности.
2. Под воздействием факторов политической нестабильности возникают потоки беженцев. Политическая нестабильность резко увеличивает число выезжающих из районов межнациональных конфликтов (воинствующий национализм можно причислить
к политическим факторам, поскольку межнациональные конфликты имеют и политические корни). В период общественных трансформаций усиливается конкуренция элит за политическую власть. Националистические элиты способны инициировать этнические конфликты, ведущие к распаду прежних форм государства. Главной причиной возобновления насильственных конфликтов в государствах-приемниках является неспособность или нежелание центрального правительства контролировать конституционный порядок на территории государства.
-
Современная международная миграция населения представляет собой многогранное явление, влияющее на все стороны развития общества, будь то экономика или политика, демографические процессы или национальные отношения. Вынужденная миграция - совокупность территориальных перемещений, связанных с постоянным или временным изменением места жительства людей по независящим от них причинам и вопреки их желанию (стихийные бедствия, экологические катастрофы, военные действия, нарушение основных прав и свобод граждан). Таким образом, одной из самых незащищенных категорий населения являются беженцы и вынужденные переселенцы.
-
Политико-правовой режим беженцев и вынужденных переселенцев должен складываться из системы элементов: права, свободы, обязанности, а также элементов правового статуса, имеющих значение для видовой его характеристики, - гражданство, правоспособность, дееспособность, гарантии реализации прав, свобод и обязанностей. Статус беженцев и вынужденных переселенцев не может быть рассмотрен только с позиций основ конституционного статуса (правового положения) указанных субъектов. Содержание статуса может быть раскрыто после выяснения дефиниций "беженец" и "вынужденный переселенец". Эти определения существуют в российском законодательстве, но они имеют существенные недостатки и нуждаются в корректировании.
-
Политико-правовой режим мигрантов в России является отражением связи и интеграции российского законодательства и международного опыта. Российская Федерация присоединилась к основным международным соглашениям в сфере защиты бежен-
цев и внесла соответствующие изменения в свое национальное законодательство, что свидетельствует об общем формальном соответствии ее законодательства в этой области международному праву. Однако внесение изменений в национальное законодательство не обеспечивает беженцам, законно находящимся на территории России, полной правовой защиты и материальной помощи.
Самая главная проблема беженцев в России - это несоответствие их реального правового и материального состояния тому положению, которое предусмотрено международными и внутренними правовыми нормами. Государство не выполняет полностью взятые на себя международные обязательства. Вместе с тем проблема защиты беженцев во внутреннем праве России сдвинулась с мертвой точки и существует уверенность, что беженцы, покинув страну своей гражданской принадлежности, найдут на территории России не только убежище, но и смогут нормально жить и пользоваться правовым статусом, предусмотренным для них международными соглашениями в области защиты прав беженцев.
6. Интенсивность и направленность миграционных процессов оказывает непосредственное влияние на социально-экономическую и общественно-политическую обстановку в стране, так же является степенью контроля над политической ситуацией и все больше зависит от результативности и эффективности миграционной политики государства. Необходимо экономическое планирование распределения трудовых миграционных ресурсов: хозяйственно-экономическое определение регионов, испытывающих общий дефицит и нехватку рабочей силы, выделение приоритетных отраслей, в которых труд иностранных рабочих мог бы дать максимальный экономический эффект; проведение профессиональной систематизации наиболее востребованных и не заполненных по отраслям вакансий; определение стратегически важных регионов, которым будет отдаваться экономический приоритет в связи с развертыванием в них в будущем глобальных общегосударственных макроэкономических программ. Таким образом, в контексте изложенного представляется справедливым вывод о том, что миграционное законодательство и мигра-
ционная политика Российской Федерации проходит процесс своей реформации и своего концептуального осмысления.
1. Незавершенность формирования полной и эффективной законодательной базы в сфере регулирования процессов миграции является также существенным фактором роста напряженности в обществе, оказывает негативное влияние на состояние рынка труда, межнациональные и межконфессиональные отношения, увеличивает степень криминализации общества, что создает прямую угрозу национальной безопасности российского государства. Миграционное законодательство, в строгом смысле, не является отраслевым, несмотря на специфику регулируемых правоотношений. При этом целесообразно ускорить разработку, рассмотрение и принятие федеральных законов в сфере миграции.
Теоретико-методологической основой исследования выступают как общенаучные, так и специальные методы исследования юридической науки: наряду с методами системного, структурного, функционального анализа использовались принципы и общие методы теории права, социологии, конфликтологии и политологии. При рассмотрении правовой политики Российской Федерации в сфере миграционных процессов и миграционного законодательства использовались методы этнологии и аксиологии, принципы политико-правового моделирования.
Нормативно-правовую базу диссертационного исследования составляют международно-правовые акты в области защиты прав мигрантов, Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, федеральные законы и региональное законодательство.
Научно-теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования состоит в том, что в настоящем исследовании отражены теоретико-методологические и конфликтологические особенности миграционных процессов и сущность миграционной политики Российской Федерации, а также законодательство, регулирующие миграционные процессы. Материалы исследования могут быть использованы при преподавании курсов теории государства и права, юридической конфликтологии и
этнологии, обеспечения прав человека в правоохранительной деятельности, конституционного права России и зарубежных стран, международного права. Выводы могут быть использованы для депутатов всех уровней в качестве практических рекомендаций по формированию миграционного законодательства и миграционной политики как Российской Федерации в целом, так и ее субъектов.
Апробация диссертационной работы. Основные положения и результаты исследования изложены автором в пяти публикациях и докладывались на следующих семинарах и конференциях: "Современные проблемы совершенствования законодательного обеспечения глобальной и национальной безопасности, эффективного противодействия международному терроризму" (Ростов-на-Дону, 2003), "Миграционная политика в XXI веке" (Ростов-на-Дону, 2004), "Правовое и политическое взаимодействие" (Ростов-на-Дону - Таганрог, 2004). Работа обсуждена на кафедре теории и истории государства и права Ростовского юридического института МВД России.
Структура работы. Диссертация состоит из введения, двух глав, которые включают шесть параграфов, заключения и списка литературы.