Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретико-методологические основы изучения полицейского надзора за благочинием в Российской империи 15
1. Генезис и развитие понятия «благочиние» в теории и практике полицейской деятельности 15
2. Полицейский надзор за благочинием: понятие, общая характеристика и виды 36
Глава 2. Правовые основы организации полицейского надзора за благочинием 54
1. Правовые основы организации полицейского надзора за благочинием на центральном уровне государственного управления 54
2. Правовые основы организации полицейского надзора за благочинием на местном уровне 74
Глава 3. Основные направления деятельности полиции по надзору за благочинием 97
1. Деятельность полиции по надзору за соблюдением норм в сфере общественной нравственности 97
2. Полицейский надзор за духовным благочинием 116
3. Полицейский надзор за общественным порядком 143
Заключение 170
Список литературы 177
- Генезис и развитие понятия «благочиние» в теории и практике полицейской деятельности
- Правовые основы организации полицейского надзора за благочинием на центральном уровне государственного управления
- Деятельность полиции по надзору за соблюдением норм в сфере общественной нравственности
- Полицейский надзор за общественным порядком
Генезис и развитие понятия «благочиние» в теории и практике полицейской деятельности
Исследование истории становления и эволюции отдельных правовых явлений оказывает серьезное воздействие на развитие как историко-правовой науки, так и теории государства и права. Это представляется значимым потому, что именно история раскрывает действительный конкретно-исторический ход формирования этих явлений на отдельных этапах их зарождения.
Одним из таких явлений в истории отечественного государства и права можно назвать категорию «благочиние», активно применяемую российским законодателем с середины XVII века. На различных этапах развития государственного аппарата и правовой системы в термин «благочиние» закладывался определённый смысл, который менялся под воздействием различных политико-правовых и социальных процессов. Специфика историко-правового исследования благочиния состоит в раскрытии хода становления и развития этого правового термина, не употребляемого в современной юридической науке и законодательстве. Иными словами, потребуется проследить, каким образом возникла данная категория, в каких условиях изменялась и по каким причинам исчезла из законодательного оборота.
В современных исторических и историко-правовых исследованиях процесс возникновения и развития такого политико-правового явления как благочиние в достаточной степени не изучен. Кроме этого не раскрыта сущность и содержание этого понятия на различных этапах развития российского государства.
В частности, исследователь А.В. Седунов пытался раскрыть содержание этой категории в контексте изучения истории создания, развития сферы компетенции, организационной структуры и направлений деятельности государственных органов, обеспечивающих общественную безопасность. В своей работе он обозначает, что при анализе российского законодательства различные понятия обозначали общественный порядок и безопасность, отмечая при этом зарождение рассматриваемого нами термина в 1649 г. Но в дальнейшем приходит к выводу, что на всём протяжении развития российского права и государственного аппарата, термин «благочиние» оставался наиболее стабильным и фактически применялся до событий 1917 г.»1.
С этим утверждением нельзя согласиться в части, касающейся стабильности понятия, поскольку с момента своего генезиса и в дальнейшем благочиние плотно вошло в понятийный аппарат законодателя для обозначения направлений деятельности государства и общества в сфере осуществления полицейской функции. С момента появления термина «полиция» и установления в России основ «полицейского государства», «благочиние» тесно переплелось со всем, что связано с полицейской деятельностью государственных органов. Но как верно отмечает И.Е. Андреевский: «в самом названии «полицейская деятельность», так и в разъяснении сути этой деятельности нет единого мнения. Тем более существует более ста определений понятия «полиция»2. Как и любое понятие, носящее конкретно-исторический характер, «благочиние» в результате общественного развития не раз изменяло предмет своего содержания. Исходя из этого, сложно представить, что с момента появления в законодательных актах 1649 г. понятия «благочиние», оно оставалось стабильным и не изменяло своего содержания вплоть до изменения государственного и общественного строя в результате революционных событий 1917 г.
В одной из работ исследователь А.В. Ушанов при изучении идей и воззрений государственных деятелей, учёных и мыслителей Российской империи о категории «предупреждение правонарушений», нормативных документов, регламентирующих деятельность государственных органов в этой сфере, также пытался определить, какой смысл содержал термин «благочиние». Автор заключает: «в российском дореволюционном праве и правовой мысли термины «предупреждение правонарушений» и «благочиние» очень тесно соотносятся, а иногда и употребляются как синонимы»1. В какой-то степени это утверждение можно считать достоверным. С одной стороны, под воздействием идей и концепций М.М. Сперанского на законодательство Российской империи появляется кодифицированные нормативные правовые акты в сфере предупреждения и пресечения преступлений, где и категории благочиние также отводится определённый смысл, речь о котором пойдет ниже. Но с другой стороны, до появления Устава о предупреждении пресечений преступлений «благочиние» имело несколько другое содержание, поскольку систематизация законодательства, в том числе полицейского, сузила смысл, закладываемый в изучаемую нами категорию. В дальнейшем в ходе исследования развития полицейского законодательства предстоит определить, насколько было широким понимание категории «благочиние» до проведения систематизации законодательства и возникновения отечественной школы полицейского права.
В учебной литературе по истории отечественного государства права также можно обнаружить некоторые характеристики благочиния. Так, например, раскрывая суть административных преобразований Екатерины II, обозначается, что в 1782 г. был принят «Устав благочиния или полицейский» (далее – Устав).
Для того чтобы объяснить почему именно такое название носил данный нормативный документ автор поясняет, что под благочинием понималось поддержание порядка и безопасности в обществе1. Такое определение вызывает неоднозначное отношение, поскольку «Устав благочиния», предусматривал регламентацию направлений деятельности не только в сфере обеспечения безопасности и порядка, но также подробно определял порядок производства предварительного расследования, правосудия по мелким нарушениям, задачи по благоустройству и надзору за санитарией. Да и к тому же Управы благочиния, учреждаемые Уставом, выполняли задачи общей городской администрации. Отсюда вывод, что благочиние – это деятельность, осуществляемая определённым городским административно-полицейским органом – Управой благочиния по обеспечению условий благосостояния и безопасности жителей.
Кроме того, для раскрытия содержания понятия «благочиние» проблема состоит в изучении той роли, которую играет терминологический анализ в историко-правовых исследованиях. Методологической основой такого изучения является тезис, согласно которому, терминологический аппарат источников заимствует свое предметное содержание из жизни, из реальности2. С этим нельзя не согласиться, поскольку категория «благочиние» впервые стала использоваться в русском государстве в XV-XVI веках для обозначения выполнения строгого порядка, благопристойного поведения в религиозной сфере3. Авторитет церкви в общественных отношениях повлиял на плавный переход религиозного понятия «благочиние» в нормативно-правовые акты Русского государства, регламентирующие организацию охраны общественного порядка. Законодатель воспользовался имеющимся в православном обиходе понятием, содержание которого твёрдо осознавалось населением, и наделил его юридическим смыслом, обладающим схожими чертами с религиозным.
В начале XVIII века в Русском государстве произошли многочисленные преобразования, связанные в первую очередь с личностью её нового правителя – Петра I.
Правовые основы организации полицейского надзора за благочинием на центральном уровне государственного управления
Сформировать целостное представление о таком феномене как полицейский надзор за благочинием не представляется возможным без исследования правовых основ организации субъектов осуществления данного надзора – полицейских органов. Кроме того, изучение устройства организации их деятельности, взаимодействия между собой различных структурных подразделений, позволит определить механизм осуществления надзорной деятельности по различным направлениям, которые были определены нами в предыдущей главе.
С момента своего учреждения в 1718 г. полиция долгое время не имела центрального органа управления своими делами. Так гласила господствующая точка зрения историков-правоведов советского периода, относивших генерал-полицмейстера и подчиненную ему канцелярию к местным органам управления. К тому же впервые как отдельный институт полиция была образована лишь в одном из городов уже обширнейшего на тот момент государства. Однако это не означает, что, образованная в новой столице – Санкт-Петербурге Канцелярия полицмейстерских дел во главе с генерал-полицмейстером, не могла бы возглавить зарождавшуюся систему полицейских учреждений. Известный зарубежный учёный Г. Лейбниц, привлекавшийся в качестве консультанта по проводившимся в российском государственном управлении реформам, выдвигал предложение о создании в системе коллегий (высших учреждений государственного управления) особой полицейской коллегии.
Вероятнее всего Пётр I намеревался при своей жизни учредить полицейские органы в других городах Российской империи с их иерархическим подчинением столичной полицмейстерской канцелярии, но фактически при его жизни полиция была сформирована только в двух столицах. Хотя в литературе можно обнаружить сведения о намерении Петра I при жизни образовать полицию ещё в Астрахани и Кронштадте1.
В какой-то степени данное обстоятельство нашло свою реализацию. После учреждения полицмейстерской канцелярии в Москве в 1722 г., в соответствующем указе императора закреплялось, что «обер-полицмейстер должен депенденцию иметь от генерала-полицейместера», то есть находится в подчинении по отношению к вышестоящему руководителю2. С этого момента столичная полицмейстерская канцелярия формально становилась главной. Важно отметить, что с момента своего учреждения столичная Канцелярия полицмейстерских дел подчинялась Правительствующему Сенату наравне с коллегиями. Имелись прецеденты понижения в статусе полицейской канцелярии по отношению к коллегиям. А именно: указом от 24 октября 1722 г. канцелярии предписывалось направлять «доношения» и получать указы из коллегий, а не напрямую из Сената3. Таким образом, местные органы власти в лице губернаторов и воевод не могли напрямую вмешиваться в дела местных полицейских учреждений.
После смерти Екатерины I в период формального правления Петра II, полиция в Российской империи была децентрализована указом от 2 октября 1727 г. С этого момента московская полиция была подчинена генерал-губернатору И.Ф. Ромодановскому4. Это решение объясняется возросшим влиянием московского боярства, желавшего восстановить царский двор в прежней столице – Москве. К тому же предстояло организовать пышную коронацию на престол юного Петра II. Особая роль в подготовке этой церемонии предназначалась московской полиции, которой, следовательно, необходимо было повысить статус и подчинить генерал-губернатору, повиновавшемуся на тот момент фактически высшему органу власти в стране – Верховному тайному совету. Незадолго до этого, указом от 27 мая 1727 г. первый генерал-полицмейстер А.М. Девиер был обвинен в заговоре и сослан в Сибирь с лишением всех чинов и званий. Причиной опалы Девиера стало обострение не без того напряжённых отношений с А.Д. Меншиковым, пользовавшимся на тот момент безграничным влиянием на молодого Петра II. Должность генерал-полицмейстера Санкт-Петербурга была фактически упразднена, а управление полицмейстерской канцелярией было передано генерал-губернатору Х.А. Миниху.
В первые годы правления Анны Иоанновны глава московской полиции по-прежнему оставался в статусе генерал-полицмейстера, однако сама канцелярия указом от 17 февраля 1731 г. была выведена из юрисдикции генерал-губернатора и переподчинена Сенату. Следующим шагом императрица, после разрыва «кондиций» в ходе укрепления личной власти, назначила своего родственника В.Ф. Салтыкова генерал-полицмейстером Санкт-Петербурга и определила ему «иметь дирекцию над всеми полициями в государстве»1.
После направления генерал-губернатора Х.А. Миниха в армию, данная должность фактически упразднялась, тем самым вся административная власть в Санкт-Петербурге была сосредоточена в Полицмейстерской канцелярии. Кабинет министров, учреждённый в 1731 г. «для лучшего и порядочнейшего отправления всех государственных дел» стал, по сути, высшим органом государственного управления после императрицы аналогично недавно упразднённому Верховному тайному совету. Санкт-Петербургская полицмейстерская канцелярия, обладающая высоким административным статусом прежде всего благодаря родственной близости генерал-полицмейстера Салтыкова императрице, перешла в подчинение Кабинета министров указом от 10 января 1734 г. С этого момента полицейская канцелярия впервые формально в иерархии высших государственных органов стала выше Правительствующего Сената2.
В дальнейшем оказалось, что это решение было принято не дальновидно. В докладе Сената императрице от 19 июня 1734 г. указывалось, что в отдельных губерниях купцы при перевозке товаров подвергаются притеснениям и произволу со стороны местной полиции, полицмейстеры требуют взятки за провоз продукции. Проблема заключалась в том, что на тот момент вопросы, связанные с привлечением к ответственности должностных чинов, находились в компетенции Сената, но так как недавним указом полиция была выведена из его подчинения, Сенат формально не имел права наказывать недобросовестных чиновников. Императрица своей резолюцией вновь переподчинила полицию Сенату, оставив в ведении Кабинета дела, касающиеся Санкт-Петербургских строений1.
Окончательно полицейские органы были децентрализованы указом от 28 марта 1737 г. После вступления в силу данного указа, полицейские конторы, учреждённые в 23 городах империи в 1733 г., перешли из подчинения Главной полиции к городским органам самоуправления – ратушам. Исключениям стали полицейские канцелярии двух столиц – Москвы и Санкт-Петербурга в силу их особого статуса2.
С тех пор столичные канцелярии являлись местными полицейскими органами, осуществляющими полицейский надзор за благочинием, территориальная юрисдикция которых не распространялась дальше границ городов. Вступивший 25 декабря 1761 г. на престол император Пётр III, в самом начале своего правления произвел попытку частичного реформирования полицейской системы. На первом этапе Санкт-Петербургская полицейская канцелярия была вновь определена фактически главной, но в подчинении к ней отнесли только московского генерал-полицмейстера. Также была изменена подведомственность главной канцелярии. Последняя, ранее подчинявшаяся лично императрице Елизавете Петровне, была вновь определена в ведомство Сената3. Спустя несколько месяцев указом от 21 марта 1762 г. Пётр III назначил одного из своих приближённых вельмож – генерала И. Корфа «главным директором над всеми полициями». В его ведение были отданы столичные полицмейстеры, а городские полицейские органы оставлены в подчинении губернаторов и воевод1.
Главному директору Корфу было поручено учреждать должности полицмейстеров в тех городах губерний, где он сочтёт нужным, но это поручение так и осталось невыполненным, поскольку позже указом от 26 июля было принято решение не создавать полицию до предполагаемого проведения губернской реформы2.
Губернская реформа была проведена намного позже, после того как самого Петра III сместит с престола его супруга Екатерина II в результате очередного дворцового переворота 28 июня 1762 г. Основным толчком к проведению административной реформы станут негативные последствия, открывшиеся в результате крестьянского восстания под предводительством Е. Пугачёва. После утверждения «Учреждений для управления губерниями» 1775 г. и «Устава благочиния или полицейского» 1782 г. все полицейские учреждения страны получат статус местных органов, включая столичные. Об этом намерении императрица сообщила ещё в 1768 г. в главе XXI под названием «О благочинии, называемом инако полицией» Дополнения к Большому Наказу, предлагая полицейские учреждения разделить на два рода: «полицию градскую и полицию земскую»3. При этом никак не упоминалось о руководстве их деятельностью под началом какого-либо центрального ведомства.
Таким образом, за период с момента образования регулярной полиции в 1718 г. можно выделить несколько основных этапов, в которых полиция имела центральное учреждение управления своими делами.
Деятельность полиции по надзору за соблюдением норм в сфере общественной нравственности
В условиях сформировавшегося с начала XVIII века абсолютистского государства, вырабатываются направления деятельности правительственных органов по обеспечению надлежащего нравственного уровня своих поданных, мер по предупреждению и пресечению преступлений, наносящих вред общественной нравственности. С этой поры наблюдается тенденция по активной законодательной регламентации нравственных установок и ориентиров – вида социальных норм, долгое время не имеющих формального закрепления.
И.Е. Андреевский в своих трудах отмечает, что для удаления соблазнов, наносящих вред чистоте нравов необходимо использовать правительственные меры наряду с общественным воздействием.
Основными соблазнами, которые разрушали нравственный порядок, препятствовали нравственному развитию общества и способствовали нравственному падению людей, являлись: проституция, пьянство, азартные игры, демонстрация непристойностей в живописи и театре, грубое отношение к прислуге и жестокое обращение с животными2.
Анализ законодательства, регламентирующего деятельность общей полиции, позволяет сделать вывод о том, что надзор общей полиции распространялся только на первые три, указанные И.Е. Андреевским, соблазна.
Несколько отличалась позиция другого дореволюционного правоведа В.Ф. Дерюжинского, который считал, что полиции следует вести борьбу не с безнравственными взглядами и принципами людей, а с внешним выражением этих начал, имеющих «свойство вызывать опасность нарушения охраняемых законом благ»1. Иными словами, действия, которые проистекают из безнравственных взглядов и побуждений становятся условиями для совершения преступлений. Объектами полиции нравов у В.Ф. Дерюжинского в первую очередь выступали проституция и пьянство.
Исходя из обозначенных выше положений, представляется целесообразным рассмотреть отдельные преступные проявления, посягающие на общественную нравственность, такие как: профессиональное нищенство, пьянство и проституция.
Профессор С.В. Кодан, нормы, предусмотренные Уставом о предупреждении и пресечении преступлений, по устранению выделяемых нами соблазнов, выделяет в качестве самостоятельного направления деятельности полиции по предупреждению и пресечению антиобщественного поведения2.
Попытаемся проследить процесс развития законодательных предписаний в этой области до включения их в кодифицированные акты в результате систематизации законодательства.
Категория людей, не имеющих средств к существованию, и в силу каких-либо причин не способных заработать себе на жизнь издавна существовала в российском государстве. Возникает необходимость в разграничении этой категории называемой «нищими» на подкатегории. Лица не способные самостоятельно обеспечивать своё существование в силу объективных обстоятельств: старости, состояния здоровья, полученных увечий можно отнести к первой подкатегории. Вторую же составляли люди, имеющие возможность работать, но не желающие этим заниматься, превратившие нищенство в источник своих доходов.
Реформы Петра I, проведённые им с целью догнать по уровню развития страны Западной Европы, носили порой явно радикальный характер. Модернизация государственных структур и общественной жизни ускорили рост социальной дифференциации в русском обществе, что повлекло за собой увеличение количества нищенствующих элементов1. Среди этой огромной массы находились также и профессиональные нищенствующие, которые подпадали под пристальное внимание полиции с момента её образования как самостоятельного регулярного органа в 1718 г.
Принятый в этом же году нормативный документ, определявший основные направления деятельности нового органа – «Пункты данные генерал-полицмейстеру для руководства», предписывал полицейским чинам порядок действий при обнаружении профессиональных нищих: «всех гулящих и слоняющихся людей хватать и допрашивать»2.
На местном уровне, в том числе и в сельской местности, до образования регулярных полицейских органов обязанности по противодействию нищенству вменялись губернаторам и воеводам.
Инструкции предписывали должностным лицам: «чтоб в его провинции никакие гулящие люди не обретались, а увечных высылать на службу или на работу, куда будет требоваться, отсылать також гулящих людей без проезжих писем не пропущать»3. Помимо указания на выполнение обязанностей в этом направлении, законодатель прямо разъяснял общественную опасность данного явления: «такие люди всякие злодейства татьбою, разбоем и воровством могут чинить»4.
Дореволюционный исследователь Е.К. Максимов, занимавшийся проблематикой нищенства в России, отмечал, что «нищенство из религиозного подвига превратилось в глазах современных деятелей в крупное зло, с которым необходимо было бороться и притом весьма настойчиво»1.
Эта настойчивость проявлялась в целом ряде указов Петра I, предписывающих борьбу с этим социальным явлением, явно показывающая его решительность в уничтожении «притворного» нищенства и всякого вообще попрошайничества.
Петр I также считал необходимой мерой лишение профессиональных нищих активной поддержки широкими слоями населения путем штрафных и запретительных мер. Именным указом, объявленным генерал-полицмейстером А.М. Девиером в 1720 г. предписывалось: «нищим по улицам и при церквах милостыни не просить и никому не давать и по улицам им не шататься…», «а ежели кто даст милостыню нищему, будет с него взять штраф 5 рублей»2.
Таким действиям со стороны властей оппонировал современник Петра I мыслитель И.Т. Посошков, который в своём известном произведении отмечал, что «весьма не здраво штрафовать тех, кто подаёт милостыню, так как невозможно унять то положение, что Бог определил давать милостыню»3.
Посошков явно указывал на то, что оказание помощи нищенствующим глубоко лежит в религиозном сознании русского населения. Осознавал это и сам правитель, предпринявший в дальнейшем серьёзные преобразования в церковной сфере. В Регламенте или Уставе Духовной Коллегии от 1721 г. Пётр I указывал на необходимость церкви разработать наставление о недопущении носителям православной веры давать милостыню, так как «ленивые прошаки нахальством и лукавым смирением чуждые труды проядают и от них государству никакого прока»4.
Введение таких мер, в том числе, преследовало цель по построению «регулярного государства», в котором все подданные должны нести определённые государственные повинности для достижения всеобщего счастья и благополучия. Это, в частности, подтверждалось широким перечнем задач полиции, закреплённых в Регламенте или Уставе Главного Магистрата, которые по отношению к нищенству выражались в том, что полиция «принуждает всех к труду и честному промыслу, презирает нищих, бедных, больных и прочих неимущих», являясь «фундаментальным подпором человеческой безопасности и удобности»1.
В 1722 г. в другой столице – Москве была учреждена должность обер-полицмейстера с подчинённой ему полицмейстерской канцелярией. Пётр I также направил ему подробную инструкцию, в которой меры по борьбе с нищенством описывались более подробно. Полицейским следовало «нищих отдавать в прежние их места, где они жили и приказывать тем, кому они отданы будут, дабы за ними накрепко смотрели, чтобы они, бродя по улицам и по рядам, милостыни не просили». После высылки нищих, их хозяева обязаны были организовать им способ пропитания: «заставляли-б их что потребно себе работать, дабы они не даром хлеб ели»2.
В этих условиях надзор полиции сводился к ловле уличных попрошаек, осуществлению дознания и высылке их к своим хозяевам. Нищие укрывались в различных притонах, где полиция в ночное время производила периодические облавы. «Гулящие и слоняющиеся» также задерживались полицейскими в момент их обращения к прохожим за милостыней, к ответственности привлекались и дающие милостыню, им следовало заплатить штраф. Кроме притонов нищие ютились в сенных сараях, а в летнее время на пустырях и городских парках3.
Полицейский надзор за общественным порядком
Юридические категории «благочиние» и «общественный порядок» тесно взаимосвязаны между собой. Во-первых, потому что термин «общественный порядок» в законодательстве и юридической литературе Российской империи являлся производным от термина «благочиние», подробное исследование этого процесса производилось нами в первом параграфе первой главы настоящего исследования. Во-вторых, с развитием юридической науки и юридической техники, усложнением общественных отношений, возникла необходимость обозначить в законодательстве категорию более узкую, чем благочиние, обозначающую порядок в государстве не в широком смысле, а порядок, который должен был соблюдаться в местах скопления людей. Охранять такой порядок была обязана наружная полиция посредством осуществления надзора. Исходя из этого, в качестве отдельного направления полицейского надзора за благочинием нами был выделен полицейский надзор за общественным порядком.
Общественный порядок – неотъемлемая составляющая благочиния в государстве, в широком смысле понимания этой категории. Поддержание общественного порядка на уровне необходимом для нормальной жизнедеятельности людей одна из важнейших функций государства на всех этапах его развития.
Роберт фон Моль, например, характеризуя особенности полицейского управления подчёркивал значимость деятельности государства по обеспечению порядка следующим образом: «поддержание юридического порядка остаётся главной задачей государства, которая облегчает достижение всех прочих»1. Важно заметить, что Р. Моль употребляет понятие юридический порядок, то есть порядок, сложившийся в общественных отношениях, урегулированный нормами законодательства. Категория юридический порядок тесно соотносится с понятием общественный порядок в том смысле, что под последним понимается состояние упорядоченности общественных отношений не только на основе норм законодательства, но и на основе других социальных норм, выступающих регулятором отношений, возникающих между людьми. В условиях российского законодательства, фундамент которого закладывался под влиянием идей полицейского государства, некоторые социальные нормы закреплялись в нормативных правовых актах и, по сути, переставали быть социальными. В этом случае существующие грани между понятиями «общественный порядок» и «юридический порядок» размываются. Тезис Р. Моля о значении порядка в полицейском управлении можно применить и к исследуемому нами явлению.
В ходе усложнения экономических отношений, наметилась тенденция к урбанизации государства. Именно города содержали в себе большое количество мест, в которых регулярно концентрировались проживающее в них население. Скопление людей создавало условия для совершения преступлений. Учитывая эти обстоятельства, требовалось принимать меры к предупреждению противоправных поступков, совершение которых напрямую угрожало общественному порядку. Государство отреагировало на сложившуюся ситуацию учреждением специализированных подразделений для охраны общественных мест. В России же задолго до образования полиции как отдельного института, существовали органы и структуры, отвечавшие за данное направление. Однако с ростом количества городов и населения, в них проживающего, возникла необходимость учреждения регулярной полиции. М.М. Шпилевский справедливо отмечал, что «первые полицейские учреждения возникли на городской почве»1.
Так, после учреждения полиции в новой столице России – Санкт-Петербурге, в инструкции полицейским чинам, закреплялись обязанности по надзору за общественным порядком, несмотря на отсутствие на тот момент такой категории в законодательстве. В «Пунктах данных генерал-полицмейстеру для руководства» имелось предписание, напрямую относящееся к охране общественного порядка и записано оно было следующим образом: «Когда на рынках или улицах случатся какие драки, и таких людей имать и отсылать к их надлежащему суду с их допросами и делом»2. Иными словами, полицейские чины обязаны были предупреждать и пресекать любые нарушения спокойствия в местах скопления людей – улицах и рынках, посредством задержания нарушителей и доставлением их в полицейскую канцелярию для выяснения обстоятельств произошедшего и дальнейшего наказания за проступок.
После учреждения должности обер-полицмейстера в Москве в 1722 г., ему императором, как и Санкт-Петербургскому генерал-полицмейстеру, была направлена специальная инструкция. По своему объему она значительно превышала «Пункты» 1718 г. Связано это в первую очередь с тем, что общественная жизнь в Москве к тому времени сложилась в результате многовекового развития и во многом определялась обычаями и традициями, жившими в сознании местного населения. Отдельные из которых, противоречили воззрениям Петра I о создании «регулярного» государства. Поэтому требовалось детально закрепить конкретные направления деятельности полиции, в том числе в сфере надзора за правомерным поведением в публичных местах. Так, полиции требовалось следить, чтобы в местах скопления людей – улицах и переулках не появлялись «гулящие и слоняющиеся» люди, так как от них исходила потенциальная угроза совершения преступления, потому что «гулящими и слоняющимися» чаще всего оказывались беглые солдаты и матросы либо профессиональные воры. В инструкции указывалось, что такие «непотребные люди» чаще всего укрываются в местах скопления людей – «кабаках, торговых банях, на рынках, харчевнях в вольных домах и в шинках». В этом случае полиции необходимо было иметь бдительный надзор в указанных местах с тем, чтобы в случае обнаружения «непотребных» лиц произвести их задержание и доставить в полицмейстерскую канцелярию.
Помимо этого, полицейские чины после удара в набат обязаны были не допускать перемещения людей по улицам, пресекать появление пьяных, поющих песни, нарушающих тем самым тишину и спокойствие, следить за тем, чтобы владельцы кабаков и других подобных заведений не пускали посетителей и «ни какого б питья им не продавали». В период времени, в течение которого допускалось посещение питейных заведений, полиция следила, чтобы в этих местах «никаких шумов и драк не было».
Жителям города запрещалось стрелять из ружья на территории города. Запрет объяснялся тем, что подобные действия могут нанести ущерб городским строениям или повлечь за собой нанесение вреда жизни и здоровью людей1.
В итоге к концу периода правления Петра I существовала только два нормативных документа, регламентирующих обязанности полицейских органов по поддержанию порядка в публичных местах. К тому же полицейские канцелярии были учреждены только в двух городах – Москве и Санкт-Петербурге, в остальных же городах империи регулярная полиция отсутствовала, хоть и предполагалось её создание. Полицейские функции в остальных частях страны исполняли губернаторы и воеводы. Однако и в «Инструкции или наказе воеводам» 1719 г.2 надзор за порядком в общественных местах в качестве отдельного направления деятельности не выделяется. Судя по всему, в этом отношении высшие должностные лица административно-территориальных единиц империи обязаны были руководствоваться предписаниями «Наказа о градском благочинии» 1649 г.
Уже после смерти Петра I, в 1728 г. была принята обновлённая инструкция для высших должностных лиц на местном уровне, которая называлась «Наказ губернаторам и воеводам, и их товарищам, по которому они должны поступать». В ней можно обнаружить нормы «Наказа о градском благочинии» об устройстве «караулов и рогаток» на улицах городов, об использовании «трещёток» для привлечения внимания населения при нарушении общественного порядка или обнаружении преступления1. Непосредственное исполнение обязанностей по охране общественного порядка возлагалась на местное население, а задача губернаторов и воевод сводилось к тому, чтобы организовать эту деятельность.
Исследуя правовое регулирование деятельности государственных органов по охране общественного порядка нельзя не упомянуть, каким образом законодатель пытался ограничить проведение массовых русских забав, история возникновения которых уходит в глубокую древность. Отдельные из них напрямую представляли угрозу общественному порядку и общественной безопасности. В первую очередь речь идёт о кулачных боях. Поединки обычно происходили в праздничные дни в густонаселённых местах. Бойцы делились на два противоборствующих лагеря и по сигналу бросались друг на друга. Для поднятия боевого духа драка сопровождалась игрой на музыкальных инструментах – накрах и бубнах. «Бойцы поражали друг друга в грудь, в лицо, живот – бились неистово и жестоко, и очень часто многие из них уходили с боя калеками, а некоторые там же и умирали»2.