Введение к работе
з
Актуальность темы исследования.
Динамичное движение российского общества и связанное с этим реформирование основных государственных институтов и нормативно-правовой базы их деятельности, повлекли коренные изменения в формировании и осуществлении социальной политики.
Проводимые демократические преобразования не отделимы от реализации такой важнейшей задачи, как обеспечение прав и свобод граждан, правопорядка и законности, в том числе и в сфере прохождения государственной службы. Последнее предполагает совершенствование не только организационно-правового и кадрового обеспечения, но и ресурсной поддержки проводимых преобразований. В том числе и в части оплаты труда и материального стимулирования эффективной борьбы с преступностью.
Изменения экономических основ российского общества подорвали существовавшее в Советском государстве равновесие в социальном положении отдельных профессиональных групп. А рост криминальной активности, правового нигилизма и снижение эффективности борьбы с преступностью еще более усугубили падение социального статуса работника и престижности службы в милиции. Существенную отрицательную роль в этом сыграла и неудовлетворительная финансовая оценка труда сотрудников органов внутренних дел.
В истории нашей страны социальные льготы и пособия традиционно выполняли и выполняют двоякую функцию. Во-первых, они служат сугубо утилитарной цели: улучшить материальное положение граждан посредством дополнительного дохода, достаточно дешевого и не носящего инфляционного характера. Являясь своего рода «прибавкой» к зарплате, к денежному довольствию, пенсиям, льготы выступают с одной стороны, в качестве компенсаторного механизма социальных рисков, а с другой стороны, составляет необъемлемый элемент особого статуса отдельных категорий граждан. Например, военнослужащих, сотрудников органов внутренних дел, деятельность которых непосредственно связана с обеспечение общественной безопасности.
Во-вторых, установленные законом льготы и компенсации для значительной части их получателей являются формой общественного и государственного признания их заслуг перед государством и обществом.
Нейтрализация негативных последствий проводимых реформ требует проработки теоретических подходов к решению задач социально справедливой оценки труда работников милиции, что предполагает обращение не только к опыту деятельности правоохранительных органов зарубежных стран, что практикуется в настоящее время, но и научное осмысление практики прошлых лет российской милиции.
Ретроспективный анализ проблемы позволит не только избежать ошибок, но и на основе использования совокупного исторического опыта осмыслить подходы к адекватной оценке труда сотрудников органов внутренних дел, материального стимулирования их профессиональной деятельности.
Предложенная тема актуальна в научном и практическом аспектах потому, что принятие ряда нормативных актов по вопросам прохождения государственной, в том числе правоохранительной службы, обусловило потребность в совершенствовании не только нормативной базы, но и отдельных механизмов регулирования службы, важными элементами которого является обеспечение соответствующего уровня денежного содержания сотрудников милиции, а также объективного проведения монетизации льгот, которыми они длительное время пользовались.
Примечательно высказывание генерального секретаря Федерации полиции Великобритании Джефа Мослея по вопросам содержания и стимулирования полиции: «Или общество хочет иметь полицейскую службу, которую оно заслуживает, и готово за это платить, или оно этого не делает»1.
Степень разработанности проблемы.
Исследование различных аспектов прохождения государственной службы осуществляли специалисты в области государственного, административного, трудового и других отраслей права, такие как Г.В. Атаманчук, Д.Н. Бахрах, К.С. Вельский, В.В. Володин, Б.М. Лазарев, А.В. Малько, В.М. Манохин, В.И. Новоселов, И.Н. Пахомов, М.И. Пискотин, Ю.Н. Старилов, Б.С. Эбзеев, ВА Юсупов, Ц.А. Ямпольская и др.
Применительно к органам внутренних дел исследования проводили, например, В.К. Бабаев, АБ. Борисов, В.М. Безденежных, СВ. Ванюшин, Л.М. Ведерников, И.И. Веремеенко, Ф.А Григорьев, М.И. Еропкин, Г.Г. Зуйков, В.И. Казанцев, Л.М. Колодкин, Ф.Е. Колонтаевский, Б.П. Кондратов, AM. Кононов, АП. Коренев, Кудрявцев, В.М. Кукушин, В.Г. Кугушев, В.М. Курицын, Х.Х. Лойт, В.Ф. Некрасов, Л.Л. Попов, С.Н. Рожнов, АН. Рошаидр.
Названными авторами в основном изучались теоретико-правовые проблемы государственной службы, и лишь отдельные из них, затрагивали ее историке-правовые аспекты.
Значительное количество работ посвящено истории органов внутренних дел. В их числе публикации, в которых вопросы оплаты труда, социального положения и обеспечения социальных нужд работников милиции в той или иной мере нашли отражение, однако в контексте исследования других историко-правовых проблем деятельности органов внутренних дел.
Некоторые аспекты исследуемой проблемы получили освещение в научных трудах и диссертационных исследованиях АЯ. Малыгина, Р.С. Мулукаева, В.М. Петрожицкого, И.А Уварова, В.М. Шамарова и др., а также в работах СВ. Биленко, B.C. Гольдмана, АП. Косицына, СМ. Крылова, АИ. Миронова, П.Ф. Николаева, А.Т. Скилягина2.
1 Jenkins Carol. Concerns raised over 'gap between funding and pay' II Police review.
1999. February. P. 7.
2 Николаев П.Ф. Советская милиция Сибири (1917-1922 гг.). - Омск, 1967;
Гольдман B.C. Из истории организации школ и курсов милиции РСФСР в 1917
- 1925 годах // Труды Высшей школы МООП СССР. - М., 1968. Вып. 20; Би
ленко СВ. Советская милиция России (1917-1920 гг.). - М., 1975; Мулукаев
Объект исследования - правовые отношения, складывавшиеся в сфере регулирования оплаты труда работников милиции и уголовного розыска.
Предмет исследования - нормативно-правовые акты и организационные основы, определяющие механизмы формирования и функционирования исследуемого института. Основные направления, порядок, условия и процедуры формирования заработной платы и стимулирования эффективной служебной деятельности в сфере борьбы с преступностью и охраны общественного порядка, а также некоторые аспекты правового положения работников милиции и уголовного розыска.
Целью исследования является изучение процессов становления и развития правового регулирования, основных направлений, порядка, условий и процедуры формирования заработной платы и стимулирования эффективной служебной деятельности в сфере борьбы с преступностью и охраны общественного порядка исследуемых институтов, что и определило постановку задач исследования:
исследование правовых механизмов оплаты труда госслужащих в условиях становления и развития советской государственности, и на этой основе определение основных подходов к формированию системы оплаты труда и стимулирования служебной деятельности работников милиции;
рассмотрение содержания, особенностей, тенденций формирования и развития системы оплаты труда и стимулирования служебной деятельности в различных социально-политических и экономических условиях функционирования Советского государства;
анализ правовых норм, определявших статус работника милиции и непосредственно влиявших на оплату его труда;
исследование отдельных аспектов социального обеспечения государственных служащих и их взаимосвязей с оплатой труда и стимулирования служебной деятельности;
Р.С. Организационно-правовые основы становления советской милиции (1917-1920 гг.). -М, 1975; История советской милиции в 2-х т. - М., 1977; Малыгин А.Я., Мулукаев Р.С. Развитие системы подбора, расстановки и обучения кадров в органах внутренних дел. - М., 1978; Малыгин А.Я. Государственно-правовой статус милиции РСФСР в период проведения новой экономической политики (20-е годы) // Дисс... докт. юрид. наук. - М.: Академия МВД России, 1992; Уваров И.А. Развитие организационно-правовых основ финансового и материального обеспечения Российской Федерации (1917-1931 гг.) // Дисс... канд. юрид. наук. - М.: Академия МВД России, 1992; Петрожипкий В.М. Организационно-правовые основы социальной и правовой защиты сотрудников милиции РСФСР (1917-1941 гг.) // Дисс... канд. юрид. наук. - М.: Академия МВД России, 1997; Шамаров В.М. Государственная служба в милиции НКВД РСФСР (становление и развитие правовых и организационных основ) // Дисс... докт. юрид. наук. - М.: Академия управления МВД России, 1999.
- изучение исторического опьна по формированию системы оплаты и материального стимулирования служебной деятельности работников милиции и возможности его учета в современных условиях.
Методологическая база и методы исследования. Методологическую
основу диссертационного исследования составляет диалектический метод познания, в рамках которого применялись как общие, так и частнонаучные методы: историко-логический, сравнительно-правовой, формально-логический, метод системного анализа, статистический и другие методы исследования.
Исследование проблемы велось с позиции принципа историзма, выражающегося в освещении событий в их неразрывной последовательности и взаимообусловленности, в строгом соответствии с реальной исторической обстановкой.
Хронологические рамки исследования. Исходя из целей и задач диссертационного исследования, проанализирован временной период, охватывающий годы Советской власти, интервенции и гражданской войны, новой экономической политики, зарождения элементов командно-административной системы управления, то есть годы формирования, становления и реорганизации органов государственной власти и управления,
Именно в этот период складываются специфические черты и получают правовое выражение формы оплаты труда работников милиции, материального стимулирования борьбы с преступлениями и другими правонарушениями. В основном сформировался и был испытан на практике механизм оценки труда работников милиции.
Научная новизна исследования.
На основе анализа ряда вновь выявленных документальных источников в диссертации проведено исследование содержания, особенностей и тенденций формирования и развития системы оплаты труда и стимулирования служебной деятельности работников милиции РСФСР в социально-политических и экономических условиях 1917 -1930 гг.
Проведен юридический анализ нормативно-правовой базы оплаты труда и материального стимулирования работников милиции РСФСР в рассматриваемый период.
Уточнены условия, тенденции, правовые формы становления и развития системы оплаты труда и стимулирования служебной деятельности в 1917 -1930 гг.
Выявлены характерные черты и расширено представление о функционировании милиции в рассматриваемый период, дана научная оценка исследуемых проблем с точки зрения современных знаний и сформулированы некоторые выводы.
Положения, выносимые на защиту:
1. В декабре 1917 г. - начале 1918 г. было положено начало формированию нормативно-правовых основ оплаты труда служащих советских государственных учреждений путем принятия нормативных актов, касающихся труда тех или иных категорий работников в масштабе целых отраслей народного хозяй-
ства, определения органа государства, на который возлагается координация работы в этой сфере.
2. Оплата труда работников милиции и наделение их социальными льго
тами и преимуществами не носили системного характера, не только в силу не
хватки материальных ресурсов, но и из-за недооценки роли и места милиции в
деле строительства новой советской государственности. Решение этих вопросов
осуществлялось по нормам оплаты труда госслужащих, при этом уровень де
нежного содержания фактически не отличался от оплаты вспомогательного
персонала.
-
Процесс формирования системы материального стимулирования борьбы с преступлениями и другими правонарушениями прошел два этапа. Первый - (1919 - первая половина 1922 гг.) - формирование первых элементов материального стимулирования на основе актов местных органов власти. Второй -(вторая половина 1922 г. - 1931 г.) - принятие высшими государственными органами РСФСР специальных нормативно-правовых актов по вопросам материального стимулирования борьбы с отдельными видами преступлений и других правонарушений.
-
Основой механизма материального стимулирования работы сотрудников милиции являлись введение твердых процентных ставок и определение круга субъектов, их выплачивающих, определение процедуры и порядка оценки имущества; формирование фондов, специально предназначенных для аккумулирования денежных средств, и установление правовых оснований для выдачи вознаграждения; определение процентных ставок, подлежащих выдаче в виде вознаграждения.
-
Распространение социальных льгот на работников милиции и уголовного розыска следует рассматривать как составную часть единой государственной политики, а предоставляемые льготы, по сути дела, как важный элемент материального стимулирования службы в милиции и весомым дополнением к заработной плате.
-
Характерной особенностью правового регулирования обеспечения социальных потребностей сотрудников милиции в рассматриваемый период являлась разнообразная практика - от предоставления единичных льгот до предоставления их совокупности на основании законодательства о льготах и преимуществах для военнослужащих Красной Армии и Рабоче-Крестьянского Красного Флота СССР и их семей. Работники милиции и уголовного розыска стали одной из групп, социальные нужды которой получили существенную регламентацию.
Теоретическая и практическая значимость исследования состоит в углублении и расширении знаний о развитии и функционировании одного из важнейших правоохранительных институтов - государственной службы в милиции.
Автором исследованы правовые механизмы оплаты труда госслужащих в условиях становления и развития советской государственности, и на этой основе определены основные подходы к формированию системы оплаты труда и стимулирования служебной деятельности работников милиции. Рассмотрены
особенности, тенденции формирования и развития системы оплаты труда и стимулирования служебной деятельности в различных социально-политических и экономических условиях функционирования Советского государства.
Анализ историко-правовых источников позволяет более детально оценить правовую систему Советского государства и учесть накопленный опыт в практике правового регулирования материальной оценки труда работников милиции в современный период. С позиций исторического опыта рассмотрены процессы совершенствования организационно-правовых основ системы оплаты труда и стимулирования служебной деятельности.
Основные положения диссертации могут быть использованы при изучении таких учебных дисциплин, как административное право, история органов внутренних дел, организации работы с личным составом органов внутренних дел в образовательных учреждениях, учебных центрах, курсах повышения квалификации не только работников кадровых и воспитательных аппаратов, но руководящего состава органов и подразделений системы МВД России.
Обоснованность и достоверность результатов исследования определяется комплексным характером исследования, значительным объемом использованного архивного материала, периодических изданий исследуемого периода, на котором основываются научные положения, предложения и выводы. В работе были использованы различные методы научного исследования: сопоставления, сравнения и анализа сведений, взятых из различных источников. В процессе работы над диссертацией были исследованы нормативные акты Советского государства за 1917-1936 гг., ряд ведомственных источников Рабоче-Крестьянской милиции и НКВД РСФСР, а также статистические данные по вопросам борьбы с преступностью в отдельных регионах.
Апробация внедрения результатов исследования. Результаты исследования докладывались на кафедре государственно-правовых дисциплин Академии управления МВД России, на межрегиональной научно-практической конференции «Государство, право, общество: история и современное состояние» (Тамбов, 27 февраля 2004 г.), на межвузовском научном семинаре «Актуальные проблемы совершенствования деятельности органов внутренних дел в условиях конституционного развития Российской Федерации» (Москва, 26 апреля 2004 г.).
Материалы исследования используются в учебном процессе на кафедре государственно-правовых дисциплин и гражданско-правовых дисциплин, кафедре гуманитарных дисциплин и кафедре специальных дисциплин в преподавании курсов «История органов внутренних дел России», «Правоохранительные органы» и «Трудовое право России» Тамбовского филиала Московского университета МВД России, а также в учебном процессе на кафедре государственно-правовых дисциплин и кафедре общих гуманитарных дисциплин в преподавании курсов «История правоохранительных органов России» и «История органов внутренних дел России» Орловского юридического института МВД России, а также при проведении занятий в рамках государственно-правовой подготовке личного состава органов внутренних дел Тамбовской области.
Структура работы. Диссертация состоит из введения, двух глав, заключения, списка использованной литературы, приложения.