Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Правовое регулирование деятельности московской полиции и организация её аппарата с момента образования до начала XIX в. 17
1. Субъекты охраны общественного порядка и борьбы с преступностью в Москве до создания регулярной полиции 17
2. Правовая регламентация деятельности московской полиции (1722–1802 гг.) 40
3. Особенности организации и основные направления деятельности московской полиции (1722–1802 гг.) 68
Глава 2. Правовые основы функционирования и организации деятельности московской полиции в первой половине XIX в. 93
1. Правовая регламентация деятельности московской полиции в первой половине XIX в. 93
2. Структура и организация деятельности московской полиции с 1802 г. до реформ правоохранительной системы России во второй половине XIX в 104
Глава 3. Полномочия, структура и правовая регламентация деятельности московской полиции во второй половине XIX в 124
1. Правовые основы реформы московской полиции во второй половине XIX в .124
2. Организационная структура и полномочия московской полиции в результате реформы второй половины XIX в. 142
3. Правовое регулирование взаимодействия полиции и Московской городской Думы в период государственно-правовых реформ во второй половине XIX в 177
Заключение 201
Список литературы 208
- Субъекты охраны общественного порядка и борьбы с преступностью в Москве до создания регулярной полиции
- Особенности организации и основные направления деятельности московской полиции (1722–1802 гг.)
- Структура и организация деятельности московской полиции с 1802 г. до реформ правоохранительной системы России во второй половине XIX в
- Правовое регулирование взаимодействия полиции и Московской городской Думы в период государственно-правовых реформ во второй половине XIX в
Субъекты охраны общественного порядка и борьбы с преступностью в Москве до создания регулярной полиции
Охрана порядка становится одной из главных задач общества и государства уже на самых ранних этапах истории человечества. Отечественные исследователи отмечают, что «начатки русской полиции» встречаются в церковных Уставах св. Владимира и Ярослава, датированных концом X – началом XI в. В Уставах духовенству передается надзор за народной нравственностью, наблюдение за честностью купли-продажи. Так, по Уставу Ярослава, в котором имеются сходные с Уставом св. Владимира положения, духовному суду поручается разбор преступлений против добрых нравов. Как полагал В.Н. Лешков, эти первые начатки полицейских функций и благоустройства были заимствованы из Византии и находились в спектре церковного, а не светского законодательства1. Постепенное разделение светских и церковных функций государства привело к формированию подхода, согласно которому полиция определялась в широком смысле как функция государства и как совокупность органов внутреннего светского управления2, как орган, имеющий попечение о благочинии, безопасности и устройстве общества3. В свою очередь, И.Т. Тарасов отмечал, что законодатель смотрел на полицию не как на учреждение, а как на «известную форму действия, приложимую к самым разнообразным задачам и чрезвычайно пригодную к уврачеванию всякого рода внутренних недугов»1. При этом до периода реформ второй половины XIX в. четкого разграничения между судебной и полицейской деятельностью не проводилось. И.Е. Андреевский отмечал: «В повседневной жизни два эти вида деятельности иногда смешиваются, а иногда и мешают друг другу»2. А.И. Елистратов понимал термин «полиция» как «общее управление делами государства, с участием всех его граждан», отождествлял его с понятием «республика» – «общее дело», считая, что «по своему происхождению «полиция» и «республика» ближе, чем родные сестры, это просто разные названия одного и того же предмета»3.
Таким образом, в дореволюционный период4 полиция воспринималась как государственный орган, влияющий на все сферы человеческой деятельности, целью которого являлось удовлетворение всеобщей потребности членов общества в безопасности, призванный исполнять управленческие, контрольные, надзорные, охранительные и другие функции в целях обеспечения общественной безопасности5.
Подобный подход в целом соответствовал пониманию полиции за рубежом, однако имел и отличия. Так, Юсти использовал следующее понятие полиции: «Все меры, касающиеся внутренних дел страны и позволяющие укрепить и приумножить общее могущество государства, правильно использовать его силы и достичь общего благоденствия. В этом смысле к полиции относятся коммерция, финансы, городское и сельское хозяйство, управление шахтами, лесное хозяйство и им подобные – в той мере, в какой правительство заботится о них в соответствии с общим благом государства»1. Таким образом, термин «полиция», употребляемый для обозначения деятельности об управлении государством, ассоциировался с термином «благочиние». Й. Зонненфельс писал: «… основания благочиния могут быть весьма полезными, ибо они с одной стороны предлагают как уметь управлять, а с другой как должно повиноваться»2. Н.С. Нижник, анализируя в этой связи труды зарубежных ученых, пишет, что «всеобщее счастье – главная цель государства, а задача полиции – достижение благополучия, «удобства и спокойствия», увеличение совокупного достояния государства и счастья его жителей»3. Лишь в конце XVIII в. в зарубежной литературе впервые начинают различать «полицию безопасности», осуществляющую борьбу с преступностью, и позитивную деятельность полиции как «благочиние»4.
Интересный взгляд на образование полиции высказал Ю.Е. Аврутин, который, рассуждая об эволюции полицейской функции государства, указывал на то, что сначала она выступает как нерасчлененная функция «общей администрации», а затем в результате развития, усложнения правоотношений обретает самостоятельную процессуальную форму реализации охранительной функции государства, обособляясь в систему специализированных государственных органов, называемых полицией5. Новый взгляд на дефиницию термина «полиция» был представлен советскими учеными А.В. Борисовым, А.Я. Малыгиным, Р.С. Мулукаевым, заложившими основы изучения истории органов внутренних дел в нашей стране.
Они обоснованно считают, что полиция первоначально организовывалась как правоохранительный орган с широкими административно-хозяйственными полномочиями и постепенно трансформировалась в подразделение по борьбе с преступностью и охране общественного порядка1. Данный взгляд на сущность полиции является сегодня господствующим в российской историко-правовой науке, широко применяется исследователями и в большей степени соответствует пониманию полиции как части государственной деятельности, способствующей установлению и поддержанию внутренней безопасности2, в связи с этим автор исследования поддерживает эту точку зрения.
Таким образом, употребление термина «полиция» предполагает деятельность именно государственных органов и должностных лиц, осуществляющих широкий набор административно-хозяйственных функций по поддержанию общественной безопасности и общественного порядка. При этом полицейская функция вплоть до судебной реформы второй половины XIX в. включала в себя и деятельность по отправлению правосудия.
В связи с этим, а также учитывая, что деятельность различных органов государственной власти была направлена на обеспечение политической стабильности («политическая полиция»), нормальной работы транспорта («транспортная полиция»), порядка в войсках и воинских соединениях («военная полиция»), на обеспечение контроля за соблюдением правил торговли («торговая полиция»), представляется целесообразным введение термина «общая полиция».
Так, по мнению М.И. Сизикова, общая регулярная полиция – это обособленный постоянно действующий военизированный бюрократический орган государства, осуществляющий охрану общественного и государственного строя, внутренней безопасности и правопорядка, исполняющий веления органов государственной власти в интересах господствующих классов методами прямого принуждения1. Однако указанное определение, основанное на марксистской концепции понимания государства как способа классового господства, в большей степени соответствует общественно-политическому строю полицейского милитаристического государства с широко развитым бюрократическим аппаратом. Но с учетом особенностей развития нашего государства представляется возможным уточнить определение, данное М.И. Сизиковым: общая полиция – это постоянно действующий государственный орган правовой охраны, обладающий широкими административно-хозяйственными полномочиями и аппаратом управления, деятельность которого направлена на борьбу с преступностью, охрану общественного порядка и обеспечение общественной безопасности, а также охрану прав и интересов частных лиц от противоправных посягательств.
Особенности организации и основные направления деятельности московской полиции (1722–1802 гг.)
Структура московской полиции в первой половине XVIII в. с учетом специфики городского устройства имела ряд существенных отличий от полиции Санкт-Петербурга. Так, исследователи отмечают, что объем делопроизводства и обращений в конторы, образованные в Москве в качестве подразделений Коллегий Сената, порой превышал объем материалов, находящихся в производстве самих Коллегий. Это обусловлено тем, что население Москвы в конце 30-х гг. XVIII в. составляло 138 792 человек1 (для сравнения население Санкт-Петербурга к 1725 г. насчитывало около 40 000 человек2), при этом численность Москвы менялась в зависимости от сезона (от 150 до 300 тысяч в летнее время, от 300 до 400 тысяч для зимнего времени, когда в Москву возвращались с сельскохозяйственных работ крестьяне-отходники3). Работа государственных органов в Москве осложнялась и повышенной пожароопасностью города4. Наиболее сильными пожарами в XVIII в. отмечены 1701 г., когда выгорел весь Кремль5, а также 17376 и 17487 гг., когда город пережил очередную серию значительных пожаров. Серьезную угрозу для Москвы представляли и эпидемии, вызываемые, как правило, низким санитарным состоянием публичных мест. Так, во время чумы 1771 г. в Москве в сентябре умерло 21 400 человек, а в октябре того же года еще 17 5601.
Уровень преступности в Москве XVIII в. был высоким. Как отмечают исследователи, уголовной столицей России в середине XVIII в. был не Санкт-Петербург, а Москва, где после совершения преступления было легче скрыться и сбыть краденое. Москва традиционно служила укрытием для беглых дворовых, солдат и прочих «нарушителей благочиния»2. Грабежи и кражи, пьяные драки и убийства были постоянным явлением в жизни города3. Широкое развитие получило нищенство. В 1734 г. облава на пришлых нищих показала, что в Москве их было более 7 тысяч4. На необходимость борьбы с нищенством в Москве обращалось внимание в ряде нормативных правовых актов, регламентировавших деятельность полиции, в их числе можно назвать инструкции, данные московскому обер-полицмейстеру и полицмейстерской канцелярии, Указ от 9 ноября 1730 г.5 «О наказании самих полицейских служащих, в случае появления нищих на улице», и Указ от 26 августа 1736 г. «О прекращении нищенства»6, в котором было подчеркнуто, что «прежние указы без всякого действия оставлены». 0 том, что Москва была крайне небезопасным городом, свидетельствуют и воспоминания Д.И. Никифорова, который писал: «В начале сороковых годов XVIII в., прогулка в ночное время по Московским бульварам была не безопасна.
Малый состав полицейской стражи, неподвижное дежурство полицейских при дверях их будок, приводили охрану для запоздавших вернуться домой обывателей к полному нулю. Между жителями находились охотники искать ночных приключений для распространения своей популярности, арестовывая ночных грабителей»1. Это обусловливало необходимость формирования надежной и сильной полиции. Государство не могло оставаться безучастным к сложившейся ситуации и, проводя реорганизацию государственного аппарата в целом, уделяло большое внимание усилению борьбы с преступностью, в том числе и за счет создания Судного и Сыскного приказов.
Таким образом, рост численности населения, временная и сезонная миграция, пожароопасность, а также необходимость организации чистоты и порядка на улицах для профилактики различного рода эпидемий, высокий уровень преступности – стали теми факторами, которые определили круг полномочий московской полиции в XVIII в.
Названными ранее нормативными правовыми актами были определены основные обязанности московской полиции, которые можно классифицировать по следующим группам:
1) по борьбе с пожарами;
2) по борьбе с воровством, а также по обеспечению общественной безопасности;
3) по обеспечению чистоты и порядка в городе;
4) по контролю за соблюдением правил торговли, качеством продукции;
5) по надзору за питейными и игральными домами;
6) по контролю за приезжими, а также беглыми солдатами, матросами и нищими;
7) по учету лиц, проживающих на территории города, въезжающих и выезжающих из него;
8) по починке и строительству мостов;
9) по борьбе с различного рода болезнями, эпидемиями, эпизоотиями;
10) по контролю за дорожным движением;
11) по контролю за застройкой города, устройством печей и т.д.
Так, например, Указом от 9 марта 1730 г. в Москве были введены солдатские патрули, деятельность которых была направлена на поимку и доставление в полицию лиц, которые «ездят в санях резво и не смирно, и верховые их люди пред ними необыкновенно скачут и, на других наезжая, бьют плетьми и лошадями топчут»1. Данный вопрос не утратил своей актуальности и до наших дней. В архивных материалах обнаружено дело «О наблюдении дабы не употреблял никто непозволенных экипажей и о умеренной езде по городу и штрафовании за оное» от 21 апреля 1795 г., согласно материалам которого «… сержант Ляпунов в карете в четыре лошади зашиб иностранного купца Пиненга»2.
Следовательно, московская полиция обеспечивала безопасность дорожного движения, для чего ей в помощь были учреждены специальные патрули из военных и драгун.
Полиция Москвы осуществляла контроль за соблюдением правил торговли, а также за деятельностью питейных домов. Так, в соответствии с Указом от 11 июля 1743 г. был установлен запрет на продажу в кабаках «вина и питья во время крестного хождения и литургии при монастырях и приходских церквях и о непозволении кулачных боев»3. Ответственность за исполнение данного требования была возложена на полицию Москвы, а также на губернскую канцелярию.
Кроме того, московская полицмейстерская канцелярия наделялась полномочиями в части расследования и судебного рассмотрения уголовных дел, в соответствии с п. 34 Инструкции московской полицмейстерской канцелярии. Помимо этого, в Москве существовал Надворный Суд, который осуществлял разбирательство и судопроизводство по челобитным, а также в отношении уездных людей, в связи с чем обер-полицмейстер не был уполномочен производить разбирательство по данным категориям дел. В ведении Канцелярии находилась тюрьма, где содержались заключенные и арестанты и приводились в исполнение приговоры (для этих целей в штате состоял палач)1. Таким образом, совмещение полномочий судебной и исполнительной власти сохранялось, а полиция, как профессиональный и постоянно действующий орган государственной власти, осуществляла разнонаправленные полномочия в рамках исполнительной и судебной власти.
Для эффективной реализации столь обширных полномочий московской полиции требовались как людские, так и материальные ресурсы, которыми в полном объеме московская полиция, как отмечают исследователи2, обеспечена не была.
В различных публикациях данные о штате московской полиции 20-х гг. XVIII в. разнятся, это определяется конкретными исследуемыми периодами. Например, М.И. Сизиков пишет следующее: «В 1722-1723 гг. в Московской полицмейстерской канцелярии на службе состояло, кроме обер-полицмейстера, 20 штаб и обер-офицеров и равных им гражданских чинов», и приводит архивные данные по должностям: «1 майор, 5 капитанов, 1 капитан-поручик, 4 поручика, 2 подпоручика, 4 прапорщика, 1 квартирмейстер, 2 «из царедворцев»3. В соответствии с Указом от 26 февраля 1725 г. уличную службу у рогаток местные жители несли в ночь по 4 человека, а днем по 2 человека. Они должны были охранять рогатки, а в случае беспорядков и драк кричать караулы и приводить нарушителей на съезжие дворы4.
Структура и организация деятельности московской полиции с 1802 г. до реформ правоохранительной системы России во второй половине XIX в
Начало XIX в. ознаменовано существенными изменениями структуры и организации деятельности московской полиции, вызванными общегосударственными реформами управления.
Первым шагом стала ликвидация в 1802 г. Ратгауза и восстановление Управы благочиния1. Возврат к структуре полиции, заложенной при Екатерине II, был обусловлен все возрастающим количеством «недоразумений, неудобств и затруднений, происходящих в Полиции городов от смешения начальства Военного и Гражданского»2. В начале XIX в. Москва занимала по площади около 72,8 квадратных километров территории, на которой были расположены 188 улиц, 401 переулок, 25 площадей, 9151 дом, из них 2567 каменных и 6584 деревянных1, а постоянное население города в 1810 г. составляло 257 131 человек2. В столь крупной агломерации необходимы были меры по обеспечению высокого уровня руководства полицией и эффективности ее деятельности.
Одновременно с восстановлением Управы благочиния в Москве в 1802 г. была ликвидирована Контора городских строений, а ее полномочия были переданы Управе благочиния. В связи с этим к штату были прибавлены 1 надзиратель, 2 архитектора и их помощники, 10 квартальных комиссаров и 96 инвалидных солдат3.
Издание Указа от 31 мая 1804 г. «О сложении с Московских обывателей некоторых повинностей и об уравнении их оными»4, освободившего жителей Москвы от обязательного несения службы в городовой страже и пожарной охране, и привлечение к данной работе вольных людей на добровольных началах за плату привело к необходимости набора сторожей и пожарной стражи в количестве 88 унтер-офицеров и 2600 рядовых (солдаты и добровольцы) из расчета численности населения Москвы в 275 000 человек5. В связи с этим Министру сухопутных сил было поручено назначить в полицию до 2000 человек, не способных к военной службе.
Однако ввиду невозможности полностью укомплектовать все указанные выше должности было предложено частично убрать будки как «не делающие хорошего виду в городе и не приносящие надлежащей пользы», усилив каждую часть города патрулем из «6 унтер-офицеров (по 3 конных и пеших), а также 12 драгун и столько же рядовых», что нашло свое отражение в новом штате московской полиции 1806 г.1
С учетом обширной территории города, а также густонаселенности Москвы новый штат полиции представлял собой достаточно сложную структуру.
Руководил полицией московский военный генерал-губернатор, которого также именовали главнокомандующим Москвы и губернии. О состоянии дел в московской полиции военный генерал-губернатор информировал лично императора2. Его помощником по делам полиции выступал обер-полицмейстер, при котором действовала Управа благочиния. В штат Управы входили два полицеймейстера, однако в 1817 г. Москва была разделена на три полицмейстерства (отделения). Об определении в Москву третьего полицмейстера ходатайствовал московский обер-полицмейстер А.С. Шульгин гражданскому губернатору А.П. Тормасову: «… для безостановочного и удобнейшего течения дел по Управе благочиния … на том же основании, как и в Санкт-Петербурге». По результатам рассмотрения ходатайства, доведенного до императора, 5 апреля 1817 г. в Москву был назначен третьим полицмейстером подполковник Ровинский3.
Каждый из полицмейстеров отвечал за поддержание порядка в одной из трех частей, на которые была разделена Москва. В штат Управы входили пристав по уголовным делам, пристав по гражданским делам и два ратмана, выбиравшиеся московским купечеством, которые выполняли контрольно-совещательные функции (совмещали функции советников и наблюдателей от населения). В канцелярии обер-полицмейстера служили 10 чиновников и 70 канцеляристов. Караулы обеспечивала команда из 13 инвалидов, то есть отставных военных, непригодных к строевой службе. Во всех 20 частях, на которые разделялся город, был назначен частный пристав, который руководил полицией в соответствующей части. Законодательно было закреплено, что частные приставы «суть хозяева и смотрители вверенной им части города»1. Пристав имел одного чиновника-письмоводителя и двух унтер-офицеров для выполнения поручений. Все 20 частей делились на кварталы. Всего в городе было 90 кварталов, в каждом из которых службу нес квартальный надзиратель и подчиненные ему два квартальных поручика. Как видим, екатерининское устройство городской полиции было восстановлено в полном объеме.
Сохранялась практика использования в полицейских целях военнослужащих. В качестве «силового блока» полиции в штате состояли конная и пешая команды. Штат команд включал в себя одного штаб-офицера, 42 обер-офицеров, нижних чинов – конных 300 человек (20 вахмистров, 40 унтер-офицеров, 240 драгунов), нестроевых 6 человек (коновал, его ученик, два кузнеца, два их ученика), пеших 460 человек (20 старших городовых унтер-офицеров, 20 младших городовых унтер-офицеров, 20 барабанщиков, 400 мушкетеров). Воинские команды были распределены по частям города, для их руководства в каждую часть прикомандировывали по одному армейскому офицеру. В целом работа полиции и действовавший штат позитивно оценивается историками2.
15 октября 1809 г. при Управе благочиния была учреждена Контора адресов, перед которой ставилась задача «привести в известность многочисленный класс людей, отправляющих разные должности в частных домах обеих Столиц по найму или другим условиям, и имея особенно намерение обязать оный к доброму отправлению различных званий домашних …»3. В Указе содержалось определение новому подразделению: «Контора адресов есть отделение полиции, в коем всякого рода обоего пола люди, в частных домах какие-либо должности по найму или другим условиям отправляющие, обязаны записываться»4. В результате был учрежден первый профессиональный орган, осуществляющий учет лиц, работающих в Москве, по месту их нахождения.
Контору возглавляли 2 правителя, причем один из них должен быть иностранцем или русским, знающим иностранные языки. В штат входили 2 секретаря, 2 переводчика, казначей и 4 писаря. Деятельность созданного подразделения была настолько востребована, что Указом «О увеличении штата Московской Конторы Адресов» от 10 сентября 1820 г. численность писцов была увеличена в три раза, с 4 до 12 человек. Финансирование Конторы адресов осуществлялось за счет средств городского бюджета отдельно от финансирования полиции и составляло более 17 тыс. руб. в год1.
В период восстановления Москвы после Отечественной войны 1812 г. Указом от 13 апреля 1823 г. утверждено Положение о городских доходах и расходах г. Москвы2, которым определялся новый, несколько скорректированный (в сравнении с довоенным), штат московской полиции с перечнем расходов на полицию. Штат, установленный в 1823 г., в своей основе сохранился вплоть до реформы полиции 60-80-х гг. XIX в.3
Указом от 13 апреля 1823 г.4 штат московской полиции был несколько изменен. Должность начальника полиции занимал военный генерал-губернатор. Ему подчинялся обер-полицмейстер, который возглавлял Управу благочиния и получал жалование в размере 2400 руб. Также в Управе благочиния службу проходил полицеймейстер с окладом в 1800 руб., он являлся распорядителем в Управе. В составе Управы благочиния имелись по одному приставу по уголовным и гражданским делам с окладом по 1500 руб. соответственно. Кроме них в Управе состояли 2 человека на должности ратманов от купечества с жалованием в 250 руб., 1 переводчик с азиатского языка с жалованием в 100 руб., а также 4 сторожа, каждый из которых получал по 120 руб.
Правовое регулирование взаимодействия полиции и Московской городской Думы в период государственно-правовых реформ во второй половине XIX в
Специфика функционирования и организации московской полиции во второй половине XIX в. во многом определялась взаимоотношениями с Московской городской Думой, которая, исходя из оценки эффективности функционирования отдельных служб и подразделений полиции, поддерживала инициативы, связанные с переустройством полиции1, сокращением финансирования2 или передачей полицейских функций органам местного самоуправления3.
Традиционно признается, что общие принципы городского общественного управления, в частности, функционирования Московской городской Думы, были заложены при Екатерине II.
21 апреля 1785 г. принято Городовое положение4, ставшее одним из первых документов, провозгласивших единый порядок самоуправления и заложивших основы российского городского (муниципального) законодательства5. В данном документе основы взаимодействия полиции и Общей городской Думы регламентировались достаточно скудно, в частности, в п. 167 было указано о том, что городской Думе подлежит «возбранять все, что доброму порядку и благочинию противно, оставляя однако ж относящееся к части полицейской исполнять местам и людям, для того установленным».
Общая городская дума избиралась горожанами, делившимися, как известно, на шесть разрядов. В середине 80-х гг. состав Общей Думы приближался к 80-ти выборным членам. Из имеющихся материалов видно, что главной заботой ее были вопросы городского хозяйства и выборы в Шестигласную Думу. Порядок ее работы также не способствовал налаживанию контактов с полицией, поскольку только в первый год после образования в 1786 г. она созывалась шесть раз, а в последующем ежегодно не более 2-3 раз1. Шестигласная Дума (в составе городского головы и шести депутатов от всех разрядов населения) должна была заботиться о материальном достатке жителей, поощрять привоз в город съестных припасов, наблюдать за городскими зданиями, устройством площадей, пристаней, амбаров и т. д. В связи с тем, что заседания Шестигласной Думы проходили регулярно, ее можно отнести к постоянно действовавшим органам.
Сфера ее действий с самого начала была сформулирована достаточно широко и расплывчато – «доставлять жителям города нужное пособие к их прокормлению или содержанию»; «сохранять город от ссор и тяжеб с окрестными городами или селениями»; «сохранять между жителями города мир, тишину и доброе согласие»; «поощрять привоз в город и продажу всего, что ко благу и выгодам жителей служить может»; «наблюдать за прочностью публичных городских зданий»; «стараться о построении всего потребного, о заведении площадей для стечения народа по торгу, пристаней, анбаров, магазейнов»; «стараться о приращении городских доходов».
Даже традиционно возлагавшиеся на полицию задачи – контроль за состоянием дорог, общественных зданий, больниц, богаделен, тюрем – не являлись компетенцией Думы, в связи с этим Шестигласная Дума в 80-е г. XVIII в. не могла вносить заметного вклада в укрепление полиции.
В архивах отложились материалы об участии Шестигласной Думы в финансировании, снабжении довольствием чинов полиции. Сошлемся на несколько примеров. Не истраченные на содержание полиции (из-за некомплекта) средства подлежали возвращению в Шестигласную Думу. Так, 21 мая 1824 г. Управа благочиния Москвы отправила в Думу 565 руб. 67 коп., которые не были израсходованы в 1823 г.1 Все дело в Указе № 927 от 1845 г., который состоит из уведомлений Думы о выплате квартирных полицейским чиновникам и повивальным бабкам2. Июлем 1854 г. датируются «Кондиции, составленные в Московской городской Шестигласной Думе, на поставку для нижних чинов штата Московской полиции, по сроку с будущего 1855 года разных амуничных вещей по имеющимся у московского обер-полицмейстера образцам»3. Кроме того, архивы содержат большое количество дел о получении жандармским эскадроном жалованья от Шестигласной Думы4.
Следующим этапом правовой регламентации деятельности Московской городской Думы стало «Положение об общественном управлении города Москвы»5, принятое в марте 1860 г., но вступившее в силу лишь 20 марта 1862 г. (два года документ обсуждали, правили и дополняли в Санкт-Петербурге). Как справедливо отмечает П.А. Муллов, общественное городское управление в Москве до введения в 1862 г. нового Положения6 совершенно уклонилось от точного смысла Городового положения 1785 г., что сопровождалось крайне негативными последствиями для благоустройства столицы7.
Необходимость принятия Положения 1862 г. обусловлена как накопившимися за 80 лет недостатками в регулировании общественных отношений, так и неудачным переносом на Москву правил Санкт-Петербургского положения 1846 г., а также потребностью населения в совершенствовании правовой регламентации органов местного самоуправления1, поскольку самостоятельность представительных органов была минимальной. Таким образом, с принятием нового Положения законодатель пытался обеспечить совершенствование организации местного управления и, как следствие, повысить значимость органов местного самоуправления в системе городского управления. Положение 1862 г. оставляло больше простора для самостоятельной деятельности городского общественного управления2.
В соответствии с Положением 1862 г. общественное управление Москвы было представлено Общей городской Думой, которая состояла из 185 человек (гласных), а также Распорядительной Думой (из 10 человек). Взаимодействие административно-полицейских органов осуществлялось с Московской Общей городской Думой и Распорядительной Думой, которая в соответствии с пунктом 15 Положения 1862 г. являлась исполнительным органом городского самоуправления по вопросам организации городского хозяйства и благоустройства. При Распорядительной Думе функционировали торговая и хозяйственная полиция, о задачах которых уже говорилось в первом параграфе настоящей главы. Совершенно верно отмечают исследователи, что в данный период усиление роли органов городского самоуправления и активизация их деятельности были обусловлены не реформами, инициированными руководством государства, и не принятием новых нормативных правовых актов, а ростом экономической мощи Москвы3. Около 80% всех городских сборов в бюджет города обеспечивало все увеличивающееся количество торговых и промышленных предприятий4.