Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Министерство внутренних дел Российской империи: правовые и организационные основы становления 14
1 Министерская реформа 1802 г 14
2 Министерство внутренних дел в начале XIX в 27
3 Деятельность Министерства внутренних дел по руководству полицией и обеспечению «тишины и спокойствия» 45
Глава 2. Деятельность Министерства внутренних дел по реализации внутренней политики императорской России в начале XIX века 60
1 Преобразование местного управления: деятельность министерства по выработке новых приемов администрирования 60
2. Деятельность Министерства внутренних дел по обеспечению «повсеместного благосостояния народа» 70
3. Взаимодействие Министерства внутренних дел с общественностью по вопросам правопорядка и общественного призрения 90
Заключение 115
Список использованной литературы и источников 123
- Министерство внутренних дел в начале XIX в
- Деятельность Министерства внутренних дел по руководству полицией и обеспечению «тишины и спокойствия»
- Деятельность Министерства внутренних дел по обеспечению «повсеместного благосостояния народа»
- Взаимодействие Министерства внутренних дел с общественностью по вопросам правопорядка и общественного призрения
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования обусловлена устойчивым интересом к органам правопорядка и к их представителям в связи с недавним реформированием крупнейшего органа государственной власти - министерства внутренних дел Российской Федерации. В силу общественно-политических и социально-экономических преобразований, происходящих в нашей стране в последнее десятилетие, проведение реформы оказалось неизбежным.
Отметим, что реформирование министерства внутренних дел продолжается. Помимо общих задач по укреплению дисциплины среди представителей правопорядка, борьбой с сокрытием преступлений, оптимизацией внутренней структуры, министерство усиливает работу по взаимодействию с обществом. В связи с этим одна из главных целей нынешнего этапа реформы - возвращение органам внутренних дел доверия со стороны населения.
При проведении любых преобразований, в том числе в правоохранительной системе, объективно востребованным является опыт прошлых поколений. Таким образом, научное и практическое значение приобретает исследование истории развития министерства внутренних дел с самого момента его образования.
За более чем двухсотлетнюю историю министерства внутренних дел, начиная с 1802 года, его структура и функции не раз подвергалась изменениям, что говорит об отсутствии устойчивых форм его развития.
Хронологические рамки диссертационного исследования охватили период с 1802 по 1819 гг., с момента подписания Манифеста от 8 сентября 1802 г. «Об учреждении министерств» - начального периода становления министерской системы управления - до периода, когда в МВД завершился процесс выработки основных приемов организации министерского управления. Подчеркнем, что и в указанный период структура и функции МВД трансформировались.
Становлению и развитию министерства присуща определенная цикличность. Примером тому служит вопрос наделения современной полиции несвойственными функциями. В частности, речь идет об административно-хозяйственных функциях, выполнением которых должны заниматься соот-
4 ветствующие муниципальные службы и коммунальные хозяйства. Похожая ситуация сложилась и в начале XIX века, когда министерству внутренних дел, помимо функций по обеспечению общественного порядка и обеспечения общественной безопасности, было поручено выполнение административно-хозяйственных функций (сельское хозяйство, строительство, медицина, промышленность и т.д.), что способствовало неэффективному функционированию ведомства.
Названные выше и некоторые другие исторические параллели, обусловили актуальность предпринятого диссертационного исследования.
Степень научной разработанности темы диссертации обусловлена устойчивым исследовательским интересом к деятельности министерства внутренних дел на протяжении всех периодов его истории - имперского, советского и современного.
Среди ученых-историков имперского периода следует выделить работы А.Н. Пыпина, М.И. Богдановича, Н.К. Шильдера, Н.М. Коркунова, А.Д. Градовского, Н.В. Варадинова, посвятивших свои исследования истории развития министерства внутренних дел Российской империи и анализу роли министерства в управлении Россией. Зарождению министерств в России посвящены работы М.В. Довнара-Запольского и А. Адрианова.
При всей неоднозначности подходов советской историко-правовой науки к деятельности министерства внутренних дел дореволюционного периода представляется возможным отметить работы П.А. Зайончковского, Т.П. Желудковой, Д.И. Шинджикашвили, В.А. Шелкопляса, А.В. Борисова, А.Е. Скрипилева, А.В. Предтеченского, Н.П. Ерошкина, СМ. Казанцева, М.М. Сафонова. В своих работах данные авторы проявили интерес к проблемам организации полицейской системы, в том числе к отдельным полицейским структурам.
К современному периоду следует отнести диссертационные исследования по данной проблематике. Речь идет о работах В.Н.Кручининой, А.Д.Тимошевской, М.А.Приходько, С.Е.Байкеевой, К.Л.Яковлева, чьи исследования охватывали лишь отдельные аспекты деятельности министерства. Притом, что исследование последнего автора исходя из наименования рабо-
5 ты, должно было отразить государственно-правовой статус министерства до 1811 г., однако акцент сделан лишь на административно-хозяйственных функциях министерства.
Таким образом, большинство историков-правоведов рассматривали только отдельные аспекты организации и деятельности Министерства внутренних дел Российской империи в рассматриваемый период. Вопрос о становлении и выработке новых решений по организации полицейского аппарата, активизации его деятельности, совершенствование вопроса о взаимодействии общества и представителей властных структур остаются и на сегодняшний день ещё не изученными в полном объеме.
Объектом диссертационного исследования выступили общественные отношения, складывающиеся в процессе функционирования и взаимодействия Министерства внутренних дел Российской империи с другими ведомствами и обществом в 1802 - 1819 гг.
Предмет диссертационного исследования составили нормативные правовые акты Российской империи, регулирующие основы деятельности Министерства внутренних дел в рассматриваемый период.
Цель диссертационного исследования - комплексный анализ становления и развития Министерства внутренних дел как элемента государственного аппарата Российской империи (1802-1819гг.) с учетом специфики его функциональных особенностей.
Для достижения заявленной цели автором были поставлены и решены следующие задачи:
исследованы правовые и организационные основы становления Министерства внутренних дел Российской империи;
исследовано зарождение, развитие и итоги министерской реформы 1802 года;
обосновано особое положение министерства в системе органов власти в России в начале XIX века;
охарактеризована деятельность министерства по руководству полицией и обеспечению «тишины и спокойствия»;
проанализировано преобразование местного управления - деятельности министерства по выработке новых приемов администрирования;
раскрыта деятельность МВД по обеспечению «повсеместного благосостояния народа»;
выявлены особенности взаимодействия МВД с общественностью по вопросам правопорядка и общественного призрения.
Хронологические рамки диссертационного исследования охватывают период с 1802 по 1819 гг., с момента подписания Александром I Манифеста от 8 сентября 1802 г. «Об учреждении министерств» - начального периода становления министерской системы управления до момента присоединения Министерства полиции к МВД. Министерство внутренних дел и после 1819 г. неоднократно подвергалось частичным преобразованиям, вместе с тем предмет его ведения оставался неизменным. Таким образом, 1819 г. явился эталоном развития министерства, им завершается период в истории МВД по выработке приемов организации министерского управления.
Методология диссертационной работы. В ходе проделанного исследования автором использованы три группы методов: общенаучные, специально-исторические, методы смежных наук. Создание системной, целостной картины представленного диссертационного исследования невозможно было без междисциплинарного консенсуса истории с другими социальными науками (экономикой, юриспруденцией, этнологией). Это сформировало новую стратегию исследовательского поиска, отрицающую создание дисциплинарной иерархии и методико-методологическую унификацию и предполагающую множественность видения изучаемого объекта и многосторонность его дисциплинарного истолкования.
Сравнительно-исторический метод позволил установить общие и специфические компоненты полицейской работы с динамикой процессов в экономической и политической сферах, выделяемых в истории России. Истори-ко-генетический метод применялся для определения устойчивых тенденций в сфере взаимоотношений государственной власти в лице полиции и зарождающимися компонентами гражданского общества. При помощи метода ретроспективно-логической реконструкции удалось, в частности, воссоздать
7 присущую населению России XIX века ментальную картину окружающей действительности.
Метод контент-анализа использовался для изучения совокупности нормативных источников, официальных документов и заявлений, экспертных оценок и аналитических материалов по проблематике, а также статистических данных.
Теоретическая основа диссертационного исследования сформирована с учетом разработок и выводов таких авторов, как Г.А. Борисов, КВ. Буняе-ва, О.В. Гарина, С.С. Глебов, СБ. Глушаченко, Ю.В. Гончарова, В.Е. Ива-невский, В.Ю. Карпов, А.О. Костылев, Т.М. Лаврик, И.И. Лизикова, С.А. Лукьянов, А.Ф. Мухаметшин, Н.Н. Олейник, В.В. Павловский, И.В. Правкин, Е.Д. Проценко, Л.П. Рассказов, Ф.Г. Руденко, Л.Г. Свечникова, Е.В. Староверова, А.Д. Тимашевская, В.В. Тимофеев, Е.Е. Тонков, А.В. Ушанов, А.Н. Филиппов А.Э. Шавишвили, и др.
Правовую основу диссертационного исследования составили: манифесты (от 8 сентября 1802 года «Об учреждении министерств», от 25 июня 1811 г. «Обще учреждение министерств»); Полное собрание законов Российской империи; Собрание законов о полицейском управлении или наказы губернаторские и Устав управы благочиния; Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 г.; федеральные законы (от 7 февраля 2011 года № 3-ФЗ «О полиции»; от 2 апреля 2014 года № 44-ФЗ «Об участии граждан в охране общественного порядка»); указ Президента РФ от 7 мая 2012 года «О мероприятиях по реализации государственной социальной политики».
Эмпирическая основа диссертационного исследования охватывает статистические данные, аналитические материалы, касающиеся различных аспектов рассматриваемой темы.
Научная новизна диссертационного исследования заключается в том, что на основании выполненных соискателем исследований:
разработана новая научная идея, обобщающая комплекс мер, направленных на совершенствование вопроса о взаимодействии общества и представителей властных структур;
сформулирована классификация этапов «благотворительной деятель-
8 ности» МВД в исследуемый период, с ее учетом выработаны меры по совершенствованию социальной политики с участием органов правопорядка;
доказаны преимущества и недостатки министерской реформы, побудившие государство к дальнейшему реформированию министерства и совершенствованию правовой базы в области управления;
введены в научный оборот авторские трактовки определений: приемы администрирования, общественное призрение, благотворительность.
На защиту выносятся следующие положения, обладающие элементами научной новизны.
1. Выявленные и обоснованные диссертантом преимущества и недостатки
министерской реформы 1802 года.
К положительным сторонам реформы автор отнес следующие:
последовательное содействие становлению министерской системы управления в России, переходу от коллегиального управления государственными органами к утверждению принципа единоначалия в государственном управлении;
учреждение единого Министерства внутренних дел, представляющего собой орган государственной исполнительной власти Российской империи, полномочия которого затрагивали основные сферы жизнедеятельности.
В качестве недостатков выявлены:
сочетание старой коллегиальной системы управления и новой единоличной министерской системы в области государственного управления, что противоречило основному принципу единоначалия министерского правления;
размытость компетенции министерств, особенно Министерства внутренних дел, юстиции и финансов;
отсутствие в Манифесте «Об учреждении министерств» четких правил взаимоотношений между министрами и вышестоящими органами - Кабинетом Министров и Сенатом.
2. Хронологические этапы реформирования министерства:
-
1802-1810 гг. - принятие первичных документов о создании министерств (манифест от 8 сентября 1802г. «Об учреждении министерств»);
-
1810-1811 гг. - принятие базового законодательства, обусловленное
9 первичными итогами реформы, это манифесты: от 25 июля 1810 г. «О разделении государственных дел на особые управления, с означением предметов каждому управлению принадлежащих»; от 17 августа 1810 г. «Высочайше утвержденного разделения государственных дел по министерствам»; от 25 июня 1811 г. «Общее учреждение министерств».
На основе анализа содержания указанного законодательства, автором определена особая роль крайнему манифесту, который определил структуру органов исполнительной власти и действовал в целом до 1917 г.
3. Авторская классификация всех министерств с учетом их сфер дея
тельности на:
министерства, действующие в сфере внешней безопасности и внешней политики - Министерство иностранных дел, Министерство воєнно-сухопутных сил, Министерство морских сил;
министерства, действующие в правоохранительной сфере - Министерство юстиции (1802 г.), Министерство полиции (1810 г.). Министерство внутренних дел после упразднения Министерства полиции стало также относиться к правоохранительным.
министерства, действующие в социально-экономической сфере -Министерство финансов, Министерство внутренних дел, Министерство народного просвещения.
Комплексный подход к изучению МВД позволил автору диссертации доказать его центральное место в системе органов государственной власти, основываясь на таких позициях: круг полномочий министерства объединял в себе самые разнообразные стороны народной жизни; ему подчинялось наибольшее число учреждений; тесная связь с элементами общественного благоустройства и народного благосостояния; лица, его возглавившие.
4. Авторский вывод об основных направлениях деятельности МВД, ис
ходя из его функциональных особенностей:
- обеспечение «тишины и спокойствия» (охрана общественного поряд
ка и безопасности, построение единообразной полиции в масштабах всего го
сударства);
- обеспечение «повсеместного благосостояния народа» всей импера
торской России (административно-хозяйственные функции).
5. Авторские трактовки ключевых понятий деятельности министерства:
приемы администрирования - это меры по совершенствованию административно-территориального управления, направленные на укрепление обороноспособности и общественного порядка, развитие экономики, регулирование межнациональных отношений, подчинение губернского правления министру;
общественное призрение - политика органов государственной власти, имеющая обязательный характер, направленная на социальную поддержку населения, с участием представителей общественности и установления над ними контроля;
благотворительность - добровольная деятельность, как органов власти, так и представителей общественности, направленная на поддержку отдельных категорий населения, которая поддерживалась на средства приказов общественного призрения и успешность которой завесила от настроения правительства.
6. Классификация этапов благотворительной деятельности:
предвоенный, - с характерным взаимодействием государственной и частной систем призрения (государство поощряло проявления и стремления общества в области просвещения, гуманизации, частные благотворительные пожертвования; в свою очередь активизация населения привела к образованию обществ, деятельность которых была направлена на оказание помощи лицам, нуждающимся в ней);
период войны, связанный с усилением различных проявлений благотворительности со стороны общества (оказание помощи армии, раненным, беженцам, инвалидам);
послевоенный, - с возобновлением правительством политики по структуризации сословий и контролю за всеми «благотворительными» проявлениями общества. Итогом этого стал спад благотворительной деятельности.
7. Предложения, направленные на совершенствование вопроса о взаи
модействии общества и представителей властных структур, объективно свя-
11 занные с необходимостью:
привлечения правосознательных граждан в оказании помощи по охране правопорядка, путем тщательного отбора, специальной подготовки и материального стимулирования;
создания благоприятных условий для реализации конституционного права граждан на участие в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей.
Обосновано, что путем реализации основных положений Федерального закона от 2 апреля 2014 г. № 44-ФЗ «Об участии граждан в охране общественного порядка» и создания ряда других правовых документов, возможно установить систему обратной связи между обществом и государством, соответственно достичь основной цели нынешней реформы - возвращение органам внутренних дел доверия населения.
Теоретическая значимость диссертационного исследования обоснована тем, что:
доказаны положения, вносящие вклад в расширение представлений об изучаемом явлении;
изложена особая роль министерства в системе органов управления и в развитии основных отраслей управления;
раскрыты основные направления деятельности министерства не только правоохранительного, но и социального характера;
изучено развитие правовых и организационных основ становления Министерства внутренних дел;
проведена модернизация подхода к взаимоотношениям министерства с другими ведомствами и структурами общества по вопросам правопорядка и общественного призрения.
Практическая значимость диссертационного исследования выражается в том, что его результаты могут быть использованы при решении задач, стоящих перед органами внутренних дел и другими правоохранительными институтами России.
Результаты исследования могут быть также использованы в государственных образовательных учреждениях системы Министерства внутренних дел
12 в процессе подготовки молодых специалистов при преподавании таких дисциплин, как «История органов внутренних дел», «История государства и права России», «Муниципальное право России». Помимо этого, результаты могут эффективно применяться при совершенствовании правовой базы органов внутренних дел, его организации и деятельности, а также в научной деятельности при изучении истории нашего государства и права, органов внутренних дел и других отраслевых наук. Полученные в процессе исследования выводы, представленные предложения и рекомендации могут способствовать выработке мер по совершенствованию организационных и правовых основ политики МВД России, укреплению взаимодействия с общественными организациями.
Степень достоверности результатов исследования определяется перечнем историко-правовых документов, на основе которых оно базируется. Данное исследование охватило перечень законодательных актов, которые регламентируют деятельность Министерства внутренних дел рассматриваемого периода; доклады и отчеты министра о выполнении поручений и основных его функциональных обязанностей перед императором; планы и записки лиц из императорского окружения о подготовке министерских преобразований; мемуары современников, характеризующих отношения к министерской системе управления.
Апробация результатов диссертационного исследования осуществлена в порядке обсуждения и одобрения на заседаниях кафедры истории и теории государства и права Северо-Кавказского социального института, а также в процессе участия во всероссийских и межвузовских конференциях.
Выводы и предложения, полученные в ходе проведенного исследования, нашли отражение в 11 научных статьях автора, в том числе в 4, опубликованных в изданиях, рекомендованных ВАК РФ (одна из работ опубликована как статья автора-победителя в конкурсе для аспирантов). Общий объем публикаций - 1,89 п.л.
В декабре 2013 года диссертант приняла участие во II Всероссийском конкурсе научных работ для аспирантов по теории и истории государства и права, проводимом Тамбовским отделением Ассоциации юристов России, по результатом которого был вручен диплом победителя I степени в номинации
13 «История государства и права», а также акт о внедрении диссертационной работы от 9 декабря 2013 года.
Структура диссертационного исследования обусловлена его целью и задачами, а также логикой развития проблемы. Работа состоит из введения, двух глав, шести параграфов, заключения и списка использованных правовых источников и литературы.
Министерство внутренних дел в начале XIX в
Комитет стремился урегулировать работу государя с его министрами, личные отношения государя к иностранным послам. Друзья императора не раз требовали сменить старых дельцов молодыми, при этом и о себе не забывали. Учреждение министерств явилось единственным практическим последствием деятельности Комитета2.
Идеалы Сенатской партии были проникнуты аристократическими тенденциями, а практическое осуществление их оказалось для них возможным лишь при утверждении прав Сената и предоставлении ему новых прерогатив .
В начале своего царствования Александром I был издан указ от 5 июня 1801 года, определивший старинные права Сената. Как утверждают некоторые авторы, он послужил намеком обществу на возможность реформ и сигналом для открытого выражения давних желаний. «Этот вопрос разрабатывался в официальных сферах более года и привел к двум узаконениям, в сильной мере противоречившим одно к другому - к указу 8 сентября 1802 года о преимуществах Сената и к указу об учреждении министерств, изданному в тот же день»... «долго ожидаемый указ о "правах" Сената является актом, устанавливающим его бесправие»4.
Речь о министерствах впервые зашла на заседании 18 ноября 1802 г. Мысль о министерствах как об особом учреждении стала преобладающей и в Комитете. Чарторыйский представил государю записку, которая послужила особым материалом для закона об образовании министерств. В записке была обрисована общая картина состояния государственного управления. Автор предлагал разделить всю администрацию между несколькими министерствами, в свою очередь министры сосредотачивало бы в своих руках все нити управления. Сенату предлагалось осуществлять надзор за деятельностью администра Там ции и министров. Данный проект произвел на всех впечатление, в том числе на самого императора, который выразил свое отношение к нему такими словами: «никогда не видел столь ясного, как эта записка... его восхищала уверенность в том, что следуя этой стезею, можно было достигнуть желаемой им реформы»1.
На заседании 11 апреля был заслушан предварительный проект Н.Н.Новосильцева «о разделении министерств и о распределении полномочий». По его мнению, все текущие дела должны решаться в Комитете министров, а «важнейшие дела» - в Совете. Каждый министр предварительно должен предоставлять Комитету проект перед его утверждением императором2.
Обсуждая проект учреждения министерств, Негласный комитет уделил внимание двум аспектам: отношению министерства к другим учреждениям и выработке механизма министерского управления. Комитет рассматривал также вопрос о создании Совета, в состав которого вошли бы министры. По их мнению, Совет должен решать вопросы, превышавшие власть министра, а на основании доклада министра и мнения Совета государь издавал указ. Кочубей выступал противником этой идеи. Вследствие «упрямства» императора о расширенных полномочиях Совета, остальные члены Неофициального комитета высказали мысль о создании Комитета министров.
Государю показалось странным нагромождение учреждений одинаковыми функциями. У членов Комитета нашлось два объяснения: прежде чем направить дела в Совет, необходима воля государя, а обращение министров по всем возможным делам в Совет может затруднить их. Очевидно, было одно -члены Неофициального Комитета стремились сузить круг официальных советников императора.
Право контроля над деятельностью министров по предоставлению отчетов императору сохранялось за Сенатом. Комитет предложил передать высочайшие указы на имя министров Сенату, тем самым освобождая министров от ответственности. В первое время сохранились коллегии-отголоски Петровского
В таких условиях в Неофициальном комитете продолжались прения по вопросам учреждения министерств. Многие важные аспекты, касающиеся государственного управления, Комитетом так и не были затронуты. Члены Комитета уделяли много времени разным мелочам, отпуская серьезные стороны проекта.
В период рассмотрения статей проекта с императором «молодые друзья» провели встречи с Ф.Ц. Лагарпом, по окончании которых пришли к выводу о необходимости одновременной публикации указов об учреждении министерств и преобразовании Сената.
Таким образом, в основу Манифеста об учреждении министерств после обсуждений легли проекты Новосильцева и Чарторыйского1.
Именной указ «О правах и обязанностях Сената» закрепил за ним широкий круг судебных полномочий - он стал высшим арбитражным судом с правом законодательной инициативы. Сенату также отводилась роль верховного органа империи, административные же полномочия отражались только на бумаге, в реальности государственное управление сосредоточивалось в руках министров. В связи с тем, что министрам принадлежало право личного доклада императору, это лишило Сенат право контроля.
8 сентября 1802 г. Манифестом «Об учреждении министерств» было положено начало становлению министерской системы управления в России. «Управление Государственных дел подразделяется на 8 отделений, из коих каждое, заключая в себе части, по существу своему к нему принадлежащие, составляет особое Министерство и находится под непосредственным управлени Полное собрание законов Российской Империи. Собр. 1. СПб, 1830. Т. XXVII. № 20406. ем Министра, коего Мы назначаем, ныне, или впредь назначить заблагоразсу-дим»1.
Согласно Манифесту, в состав министерства вошли следующие восемь отделений: Иностранных дел, Военное, Морское, Внутренних дел, Финансов, Юстиции, Коммерции и Народного просвещения. «Мы за благо рассудили, -говорилось в Манифесте, - разделить государственные дела на разные части, сообразно естественной их связи между собой, и для благоуспешного течения поручить оные ведению избранных нами министров, постановив им главные правила коими они имеют руководствоваться в исполнение всего того, чего будет требовать от них должность и чего мы ожидаем от их верности, деятельности и усердия ко благу общему». Высочайший манифест возлагал «лестную надежду», что «оно (министерство) способствовать нам будет к утверждению народного спокойствия, ...к сохранению и возвышению общего всех благосостояния и к воздаянию каждого должного от лица правосудия ... словом, к приведению всех частей государственного управления в прочное и намерению нашему соответственное устройство»2.
Деятельность Министерства внутренних дел по руководству полицией и обеспечению «тишины и спокойствия»
В связи с этим министру внутренних дел графу В.П.Кочубею было поручено совместно с министрами военно-морских и военно-сухопутных сил «точнее сообразив все доселе примеченныя по сей части затруднения, сделать удобнейшее и сколь можно единообразнейшее положение»1.
Министр внутренних дел подготовил и представил доклад «О настоящем положении Полицейского по городам управления» и об «удобнейшем на будущее время его устройстве»2. Предложения, озвученные в докладе министра, вошли в содержание Указа от 24 октября 1803 года «О средствах к исправле-нию полиции в городах» . Таким образом, помимо Устава благочиния, данный Указ явился правовой основой организации городских полицейских учреждений. Во всех крупных и губернских городах руководство над полицией передавалось полицеймейстерам, а те через губернское управление подчинялись министру внутренних дел.
На основании Указа «начальниками полиции в сих городах имеют быть Полицеймейстеры, определяемые Правительствующим Сенатом из чиновников в воинской или гражданской службы бывших по представлению из тех, кои начальниками Губернии будут к тому одобряемы».
В своем докладе министр внутренних дел, в рассуждении начальства полиции, разделил все города на пять родов. В основу первого рода, легли «города, где власть гражданская соединена с воинскою в лице Военного Губернатора, и где полиции подчинены Комендантами». В основу второго - «Губернские города, в коих Военные губернаторы не имеют пребывания, кои по гражданской части подчинены Губернскому Правлению, а по Полиции Комендантам». В третьем роде - «уездные города, кои по гражданской части подчинены Губернскому Правлению, а по Полиции Комендантам». В четвертом - Губернские и уездные города, где нет Комендантов, где все подчинено или Военному или Гражданскому Губернаторам, и где Полиции управляются Городничим». Осно 1 Полное собрание законов Российской Империи. Собр. 1. СПб, 1830. Т. XXVII. № 21007.
Для городов, где полиция управляется городничими: 1) поскольку общее положение об управлении городов городничими без назначения им в помощь приставов и надзирателей, «в некоторых из них по многолюдству населения их или по стечению промыслов оказалось из опыта весьма недостаточным: то и признается нужным Полицейское управление в сих городах снабдить особенным штатом, пространству каждого и местным уважениям сообразным»; 2) «начальниками полиции в сих городах имеют быть Полицеймейстеры, определяемые Правительствующим сенатом из чиновников в воинской или гражданской службе бывших по представлению Министра внутренних дел»; 3) по части полиции Полицеймейстеры имеют право осуществлять свою должность на основании правил о Городничих, в нужных случаях в соответствии с уставом Полицейским; 4) жалование зависело от пространства каждого города, числа жителей и городского дохода; 5) «издержки на содержание Полиции в каждом городе привести в известность, подчинив ежегодной ответственности и отчету Губернаторов, Думы и Полицеймейстеры, подобно тому, как по полиции Казанской было»; 6) это положение распространить на уездные города, «где бывают значущие торги, стечение народа и особенная местная выгода»2.
Для Губернских и уездных городов, где управляют ею коменданты. Здесь речь идет о таких городах, где полицией управляют коменданты и где необходимо «учредить Полицеймейстеры, которые бы, ведая Полицией на основании ее устава, подчинены были непосредственно Военным Губернаторам, а где их нет - Гражданским; Коменданты же, управляя всем, что принадлежит до Полиции воинской и вверенных им гарнизонам, пребывали бы в рассуждении городов в тех отношениях, в каковых существуют Коменданты в обеих Столицах»1.
На Полицмейстеров по отношению к комендантам распространялся ряд правил: 1) все законные требования по вопросам общего благоустройства и службы должны удовлетворяться. При превышении требований необходимо было немедленно обращаться к военным или к гражданским губернаторам. В свою очередь коменданты должны содействовать были во всем полицмейстерам, в частности содействовать «к сохранению тишины и благоустройству и к взаимному порядку между воинскими людьми и обывателями». 2) полицмейстеры должны были доставлять комендантам сведения за две недели обо всех происшествиях чрезвычайного характера, о пожарах в тот же день. 3) само собою, форштаты в крепостях должны оставаться в управлении комендантов, и полиция другого начальства и всякой другой зависимости иметь не должна. 4) к подобного рода управления должны причислить, в том числе, и города, где число обывателей незначительно, гарнизон и крепость в них составляют самую главную часть, и где дома обывателей должны быть признаваемы форштатом. «В сих городах власть Коменданта объемлет все части управления, по делам гражданским он сносится непосредственно с Губернатором; а дела тяжебные и уголовные между жителями отсылает в надлежаще Присутственные места по порядку»2.
Деятельность Министерства внутренних дел по обеспечению «повсеместного благосостояния народа»
В докладе также подчеркивалось, что во время существования Медицинской Коллегии, когда вся врачебная часть и чиновники звания Медицинского принадлежали единственному ведомству, злоупотребления также существовали, но в меньшей степени. Это связано с тем, что, во-первых, все врачи в империи получали от нее единственное право врачебной практики и только ею определялись на службу; во-вторых, о каждом медицинском чиновнике проходила информация в газетах. С отделением же части Медицинского управления по армии и флоту в ведомство Министерства военных сухопутных и военных морских сил, которые принимали не только практикующих здесь врачей, но и иностранных врачей с предоставлением Российским университетом права производить в звания Медицинские и дозволять врачебную практику без всякого участия в том Главного Me-дицинского Управления в России, беспорядки весьма увеличились .
В целях упорядочения всей системы было принято решение о создании общего Медицинского списка, или календаря, который включал бы в себя не только медицинских чиновников, подведомственных Министерству военному сухопутному, морскому, гражданскому, но и вольнопрактикующих врачей и находящихся при высочайшем дворе, при университетах и других ведомствах. Календарь составлялся по алфавиту с указанием гражданских чинов, ученых званий, фамилий и имен. Ежегодно они перечитывались, проверялись и достав
Для приведения в действие медицинского календаря необходимо было предварительно выполнить ряд действий: 1) В Департамент Министерства внутренних дел поступали сведения обо всех медицинских чиновниках, проходящих службу под ведомством Министерства военных, сухопутных и военно-морских сил, в том числе информация по награждаемыми чинами; 2) Сведения такого же характера необходимо получать от Придворной конторы, от всех российских университетов и других учреждений, не состоящих под ведомством Министерства внутренних дел. Университеты предоставляли достоверные списки лиц, «возведенных» в медицинские чины и получивших право врачебной практики. Информация предоставлялась незамедлительно. 3) Через Гражданских губернаторов систематизировались сведения о вольно-практикущих и отставных врачах, в том числе и информация о смерти таковых, в целях своевременного исключения их из календаря. 4) К таковым сведениям присоединялись списки Медицинских чиновников, служаших по гражданским штатам в губерниях. 5) В целях исключения злоупотребления сходными или одинаковыми фамилиями Медицинских чиновников, установили правило подписи рецептов с указанием ученых званий, имени и фамилии.
Помимо этого, вводились дополнительные правила по его использованию. Календарь требовалось разместить в аптекарских инструкциях, уставах; предусматривалось обязательное ведение реестра безвредных лекарств, которые отпускались без рецепта врачей.
Нельзя не отметить роль Министерства внутренних дел в развитии минеральных источников с целью организации водолечения. Так, докладом министра от 24 апреля 1803 года для возведения при Кавказских минеральных водах заведений для больных со всеми необходимыми потребностями были отправлены врачи. Медицинская коллегия направляла наиболее искусных врачей с определением жалования в размере от 800 до 1000 рублей, а для помощника устанавливала оклад в размере 400 рублей. Основной задачей таких врачей являлось изучение практического врачебного употребления минеральных вод с выработкой возможных способов врачевания, которое впоследствии послужило руководством для врачей, нуждающихся в их применении при излечении больных1.
В начале XIX века министерству приходилось основывать и ветеринарное дело, создавать ветеринарный персонал. За границу отправлялись медики для обучения ветеринарному искусству. В 1807 году в Санкт-Петербурге было открыто первое скотоврачебное училище. Ветеринарная часть развивалась медленно и в течение длительного времени оставалась не в лучшем положении.
Министерство внутренних дел принимало деятельное участие в борьбе с эпидемиями, которые охватывали южные регионы империи. Производилось массовое уничтожение зараженных вещей с выдачей компенсации их владельцам, выстраивались карантинные заставы. Борьба с эпидемией имела в том числе, имела и нормативный характер. Инструкция от 24 января 1808 года закрепляла меры предосторожности внутри Саратовской губернии, меры по предохранению от заразы других губерний, способы усиления внутреннего и пограничного наблюдения2.
Больших затрат требовало и строительное дело. Казенные здания в губерниях находились в «печальном» состоянии. Граф Кочубей немедленно занялся приведением строительного дела в порядок. Уже в 1803 году им были изданы необходимые строительные правила, в большинстве губерний начались строительные работы. Войны с Турцией, Персией и Швецией, а также финансовые затруднения требовали крайней экономии и в целом замедлили строительную деятельность министерства.
С самого начала своего учреждения Министерство внутренних дел получало от губернского начальства представления о назначении сумм на исправле ниє и новое строительство казенных зданий. «Правительствующий сенат, собрав нужные сведения, старался привести их в единообразие. Такие сведения легли в основу следующих положений. Казенные публичные здания, застроенные в разные времена, требовали исправлений. Ежегодно с большей или меньшей настоятельностью входили в Правительствующий сенат с таковыми представлениями. Положенные на все чрезвычайные по Губернии издержки на содержание колодников, на отправление курьеров и на все починки, средств было недостаточно. С одной стороны, умеренность требований, а с другой недостаток денежных средств, были причиною отказа всех представлений.
Из этого следовала ситуация, что от одного года к другому здания приходили в упадок, и где в один год требовалась определенная сумма на починки, то на второй вступали представления о перестройке или совсем новом здании»1. На утверждение Императорского Величества министерством были представлены своего рода требования, которые подразделялись на три рода: «В первом означались починки и исправления, времени нетерпящие и положенную сумму превышающие. Во втором - здания, кои с починкою из ремонтной суммы простоять еще могут. В третьем, наконец, здания, вновь назначаемые»2. При рассмотрении зданий из первого рода министр представлял на высочайшее усмотрение причины, побуждающие принять скорые меры к починке, и сумму, необходимую на его исправление. По отношению к зданиям второго рода он подтверждал губернаторам, чтобы они поддерживали их починкою из ремонтной суммы и не допускали их до упадка. В случае возникновения проблем их причисляли к первому роду, назначая им скорую починку, или к третьему, предполагая для них новые построения, а вместо починки назначая им некоторую сумму.
Взаимодействие Министерства внутренних дел с общественностью по вопросам правопорядка и общественного призрения
На основании предложений управляющего Министерством юстиции, Министром внутренних дел Козодавлева, Правительствующий Сенат утвердил указ «Об оставлении записных в прежней ревизии солдатских детей в настоящем их положении; о причислении в подушный оклад пахотных и отставных солдат и о взимании с них рекрут по очереди; о присоединении пушкарских детей к роду пахотных солдат, о выходящих в отставку солдатах и их детях, водворившимся на казенных землях и о солдатских детях, имеющих поступить в Военно-Сиротское Отделение» . Однако не все могли следовать принципу, что «во всяком городе или уезде, и всякое законами дозволенное ремесло или работу исправлять, а во время жительства вести себя честно и добропорядочно, одеваться благопристойно, бороду брить, по миру не ходить и от всяких законом противных поступков всемирно воздержаться, и как гражданскому, так и местному Правительству повиноваться и никому никаких озлоблений отнюдь не делать, под опасением наказания по силе Государственных узаконений»3.
В 1814 году Александр I издал указ, согласно которому создавался особый Комитет для вспомоществования неимущим изувеченным генералам, Штаб и Обер-офицерам, состоящий из генерал-адъютантов. Основной обязанностью Комитета было оказание помощи неимущим изувеченным генералам, офицерам. Результаты такой работы должны были отражаться в докладе императору4.
Комитет не раз менял свое наименование. С момента своего создания носил название «Комитет, высочайше утвержденный в 18-й день августа 1814 года». В 1858 году был переименован в «Комитет о раненных», а в честь столетия Александра I стал называться «Александровский Комитет о раненных». Деятельности Комитета был посвящен целый очерк Д.И.Бережкова. Однако данных об оказании помощи в послевоенный период там не содержалось. Видимо, этот факт можно объяснить только тем, что помощь была не значительной1.
Александр I поручил генералу А.А.Аракчееву изыскать способы наращивания капиталов Комитета. Результаты такой работы отразились в его докладе «О способах к составлению капитала в пособие изувеченным в отечественную войну Генералам Штаб и Обер-офицерам», где содержались следующие предложения: 1) «Из Государственного Казначейства, из кабинета Вашего Величества, или по разным местам из остатков штатных сумм, удерживать со всей суммы в пользу увечных 10 коп. с рубля ... от приходящих к портам кораблей и прочее, что также составляет награду, правительством представляемую; 2) При пожаловании денежных ссуд на год или на несколько лет без процентов удерживать со всей суммы по 5 копеек с рубля в пользу увечных и отсылать по третям в Комитет; 3) При пожаловании аренд без платежа кварты взыскивать в год по три процента со всего дохода; 4) С пожалованных в вечное владение земель взимать при отказе единовременно в пользу увечных во внутренних Губерниях по 25 копеек, а в степных местах - по 5 копеек с десятины; 5) В том числе, делать вычеты при пожаловании в вечное владение или в аренду земель, а также из столовых денег, при получении в подарок дорогих вещей (свыше 300 рублей), при пожаловании медалей; в каждый театр обязывался «давать раз в год бенефис», а содержатели клубов, маскарадов, общества музыкантов должны были давать в год «по одному собранию, маскараду, концерту и представлению» в пользу инвалидов»2.
Помимо Медико-филантропического и Попечительного комитета, составляющих Человеколюбивое общество, планировалось создать «еще и другие: для призрения дряхлых, увечных, неизлечимых и вообще к работам неспособным; для воспитания и обучения полезным ремеслам малолетних бедных; для доставления неимущим, кои в состоянии работать, приличных упражнений, снабжая их материалами, собирая обработанные изделия и сбывая оные в их пользу»1. В состав Попечительного Комитета следовало «принимать людей недостаточного состояния по той причине, что им знакомее нужды бедных, и потому, что они привычны к тем трудам, которые сопряжены с сим званием; а производить им ежегодное пособие из благотворительной суммы следует потому, что таковое употребление сей суммы соответственно ея назначению»2.
Несмотря на то, что благотворительная деятельность имела огромное значение для общества, у многих чиновников она вызывало чувство беспокойства и раздражения. Все активные проявления общества вызывали желание у властей поставить их под усиленный контроль.
В качестве попытки установления контроля над потоками благотворительности в 1812 году как раз и были созданы Сословие призрения разоренных от неприятеля и Библейское общество. В том числе и в деятельности Императорского Человеколюбивого общества прослеживается желание властей установить государственный контроль над благотворительными пожертвованиями.
Частная благотворительность, несмотря на активную работу большого числа благотворительных проектов, переживала постепенный спад. Этот факт объясняется тем, что не всегда планы совпадают с возможностями.
В качестве примера такого спада можно привести Me дико-филантропическое общество, которое позже вошло в состав Человеколюбивого общества. Оно содержало небольшие лечебницы и врачей. Основную часть бюджета составляли средства, предоставляемые Кабинетом, частные же средства носили больше вспомогательный характер. Банкротство было в первую очередь связано с повышением цен на лекарства, в том числе в связи с вхождением в Человеколюбивое общество наблюдалось упразднение лечебниц и сокращение врачей.
На спад благотворительной деятельности, помимо войны, повлияло и положение промышленного производства, направленного на обеспечение армии, которая стала нести убытки. В том числе росло количество займов из капиталов, которые принадлежали Приказам Общественного Призрения. Как отмечал Н.В.Варадинов, «число престарелых и увечных, не имеющих ни средств, ни силы снисковать себе пропитание собственными трудами, увеличилось в Санкт-Петербурге до того, что ни богадельни вмещать, ни Приказ содержать их более не могли». Таким образом, «предлагалось рассылать богадельных из столицы в заведения других приказов». Министр внутренних дел В.П.Кочубей признавал такую меру «несообразной ни с летами, ни со здоровьем призреваемых и испросил Высочайшее повеление на распространение столичных богаделен..., а средства к совершению этого дела нашел в Санкт-Петербургской конторе адресов, откуда и были назначены 300000 рублей единовременно и ежегодно по 25000 рублей в пособие Приказу на устройство и содержание богаделен»1.