Механизм реализации внешних функций Российского государства (вопросы теории и практики) Туманов Сергей Николаевич

Содержание к диссертации

Введение

Глава 1. Теоретико-методологические основы исследования внешних функций государства 36

1.1. Исторический аспект формирования теории функций государства в России 36

1.2. Современное состояние исследований проблемы понятия и структуры функций государства 56

1.3. Формально-логический и системно-структурный подходы к анализу закономерностей функционирования государства 83

1.4. Классификация функций Российского государства: критерии и видовая характеристика 99

Глава 2. Общетеоретическая характеристика внешних функций государства 123

2.1. Внешние функции Российского государства: понятие, структура и классификация 123

2.2. Формы, методы и способы осуществления внешних функций Российского государства 148

Глава 3. Структура механизма реализации внешних функций государства 159

3.1. Механизм реализации внешних функций государства: понятие и его отграничение от смежных категорий 159

3.2. Структура механизма реализации внешних функций государства: элементный состав и содержательная характеристика 178

3.3. Специфика реализации внешних функций в федеративном государстве 204

Глава 4. Правовые основы механизма реализации внешних функций Российского государства 226

4.1. Система принципов организации и действия механизма осуществления внешних функций государства 226

4.2. Доктринально-правовые основы реализации внешних функций государства 254

4.3. Договор в механизме реализации внешних функций государства 279

4.4. Правовой статус субъектов осуществления внешних функций государства 299

4.5. Международно-правовой статус и функции зарубежных представительств государств и международных межправительственных организаций 323

Глава 5. Основные направления оптимизации механизма реализации внешних функций государства в России 370

5.1. Дефекты механизма реализации внешних функций государства: понятие, причины, классификация и способы их преодоления 370

5.2. Гарантии реализации внешних функций государства 395

5.3. Влияние глобальной информатизации на механизм реализации внешних функций государства 420

Заключение 444

Библиографический список 452

• Исторический аспект формирования теории функций государства в России
• Механизм реализации внешних функций государства: понятие и его отграничение от смежных категорий
• Договор в механизме реализации внешних функций государства
• Гарантии реализации внешних функций государства

Введение к работе

Актуальность темы исследования. Российская Федерация реализует комплекс внешних функций в особо сложных геополитических и внешнеэкономических условиях, что делает постановку и решение вопросов об эффективности деятельности государства в указанных направления чрезвычайно актуальными. Россия в режиме санкционного, информационного, политического и иного давления со стороны целого ряда стран вынуждена затрачивать дополнительные ресурсы для успешного проведения в жизнь собственного независимого внешнеполитического курса. Для этих целей отечественное государство стремится в максимальной степени учитывать разнообразные условия, факторы, снижающие эффективность, блокирующие и (или) иным образом препятствующие должной работе всего механизма реализации внешних функций или его части. Следовательно, практика внешнеполитической деятельности государства остро нуждается в научно обоснованных теоретических разработках проблемы механизма реализации внешних функций государства, его содержания и структуры, правовых основ, дисфункций и дефектов данного механизма.

Злободневность исследования внешних функций государства подчеркнул В.В. Путин в одной из своих статей: «Вместе с тем эта тема заслуживает более подробного разговора – и не только потому, что внешняя политика является неотъемлемой частью любой государственной стратегии. Внешние вызовы, меняющийся мир вокруг нас заставляют принимать решения в области экономики, культуры, бюджетные и инвестиционные решения»¹.

Внешние функции государства всегда связаны со стоящими перед ним на определенном этапе развития ключевыми целями и задачами, степень достижения которых оказывает влияние на процветание не только государства, но и всего общества. Очевидна справедливость утверждения о том, что совпадение целей и направлений развития государственных и общественных институтов не является залогом эффективности деятельности первых и оперативного совершенствования вторых, а также их совместного укрепления. Последнее возможно только в случае непрерывного процесса достижения поставленных целей, грамотного определения наиболее адекватных средств, сбалансированного и своевременного их использования, обнаружения среди них неработающих, грамотного сочетания средств различного характера и содержания и т.д. Задачи эффективного, отвечающего интересам общества, государства и личности осуществления внешних функций государства требуют комплексного подхода к

Путин В.В. Россия и меняющийся мир // Московские новости. 2012. 27 февраля.

их решению, который может быть отражен в категории «механизм реализации внешних функций государства».

Использование этой категории представляется наиболее предпочтительным, поскольку она ориентирована на рассмотрение в совокупности, взаимообусловленности и взаимосвязанности сразу нескольких явлений, присутствующих и обеспечивающих осуществление внешних функций государства, позволяет показать включенность в работу, значение и роль каждого из выделенных элементов или их комплексов. Кроме того, применение категории «механизм» помогает проанализировать функционирование составляющих его комплексов как логически построенную систему инструментов, гарантирующую достижение целей, поставленных в рамках осуществления внешних функций государства.

Необходимо особо выделить наличие значительных пробелов в правовой основе механизма реализации внешних функций Российского государства. Нормы Конституции РФ в области внешнеполитической деятельности должны получить развитие и конкретизацию в системе действующего законодательства. В Российской Федерации до настоящего времени не принят специальный законодательный акт, закрепляющий статус того или иного органа в осуществлении внешних функций государства, что влечет, в частности, проблемы разграничения полномочий между органами государственной власти.

Динамизм, сложность, разнонаправленность развития международных отношений указывают на обреченность спонтанного формулирования задач на международной арене, интуитивного построения внешнеполитического курса страны, не опирающегося на глубокий научный и политический анализ глобальных процессов, охвативших практически все стороны современного многополярного мира. В связи с этим остро ощущается потребность в разработке не только нормативной базы осуществления внешних функций государства (что, бесспорно, является важным элементом механизма их реализации), но и концепций, которые играли бы роль научных основ выстраивания внешнеполитической деятельности государства. Для наиболее полного рассмотрения действия механизма осуществления внешних функций государства и его компонентов необходимо обратить внимание и на указанный аспект, тем более что в Российской Федерации разработаны и действуют доктринальные и концептуальные документы, имеющие значение своеобразных формул поведения в межгосударственных отношениях, адаптирующих национальные интересы к новым международным реалиям, вызовам и угрозам. Однако для их надлежащего корректирования и дальнейшей проработки требуются комплексные научно-

теоретические изыскания, направленные на раскрытие общих закономерностей функционирования государства.

Негативные последствия отсутствия общетеоретической конструкции механизма осуществления внешних функций государства и четких представлений о правовых основах его действия могут иметь место и в практике самих международных связей, что способно привести к срыву реализации национальных интересов.

Задача обеспечения эффективной реализации внешних функций порождена не субъективными факторами, а объективной необходимостью. Под влиянием глобализации гарантии либо получают новое содержание, либо видоизменяются в русле внешнеполитического курса государства. Динамизм международных отношений требует постоянного поиска новых или совершенствования уже существующих гарантий, чтобы обеспечивать равенство во взаимоотношениях с иностранными государствами и иными субъектами, совершенствовать механизм такого взаимодействия, а также максимально полно выражать и защищать национальные интересы. Основной целью формирования системы гарантий эффективной государственной деятельности выступает создание благоприятных внутренних и внешних условий, способствующих полноценному осуществлению внешних функций. В связи с этим значение системы гарантий проявляется в получении государством качественной стартовой платформы осуществления любой внешней функции. Теоретическое осмысление подобных гарантий в качестве неотъемлемой части механизма реализации внешних функций Российского государства также представляется актуальным и практически значимым.

Одним из важнейших информационных факторов обеспечительного характера являются СМИ, позволяющих государству создать механизм информационной поддержки продвижения своих интересов в различных областях внешних отношений, формируя его информационный имидж. «Внешний» PR-механизм России играет роль своеобразного щита от необъективного освещения внутриполитических процессов в СМИ иностранных государств, от средства разрушения стереотипов, а также иных, негативно сказывающихся на образе Российской Федерации явлений. Как справедливо отмечено, информация становится средством противостояния государств на глобальном уровне в целях установления информационного господства, позволяющим проводить информационные и информационно-психологические войны в отношении своих политических противников. Примером информационных атак, направленных на ослабление международных связей России с иными государствами, выступает деятельность ряда иностранных СМИ, активно распространяющих информацию о «преступном» нарушении суверенитета Украины в связи с присоединением Крыма, о

якобы «виновности» Российской Федерации в крушении малазийского авиалайнера в районе боевых действий на Юго-Востоке Украины в июле 2014 г. Результат – экономические санкции против России, увеличение оттока иностранных инвестиций, снижение уровня ВВП и т.д.

В условиях глобализации все более очевидна невозможность отдельного государства самостоятельно решать проблемы борьбы с терроризмом, распространением ядерного оружия, эпидемиями, экологическими катастрофами. Интеграционные процессы в различных сферах общественного развития увеличивают взаимозависимость государств. Однако последние политические события свидетельствуют о снижении эффективности ООН и Совета Безопасности в понуждении государств к соблюдению принципов международного права, к отказу от вооруженного вмешательства во внутренние дела других стран. В непростых условиях девальвации международных правовых инструментов сохранения и обеспечения справедливого и устойчивого миропорядка Российская Федерация вынуждена решать задачу повышения качества и совершенствования инструментария влияния на международные события с тем, чтобы обеспечить осуществление своих внешних функций и национальных интересов. Наращивание иностранными государствами экономических, демографических, военно-технических ресурсов требует от России усиления преимуществ в «нематериальных» сферах¹, чтобы компенсировать недостаточный материальный ресурс внешней политики. Качественный и разнообразный инструментарий механизма реализации внешних функций государства позволяет не только результативно осуществлять внешнеполитическую деятельность, но и прогнозировать, отслеживать, а иногда и контролировать политику других государств, направлять ее по пути, наиболее отвечающему национальным интересам, безопасному развитию участников международных отношений.

Формирование концепции дефектов реализации внешних функций государства необходимо в целях своевременного прогнозирования возникновения их на практике, четкой диагностики их детерминант, а также весьма полезно в целях достраивания механизма внешней деятельности государства посредством установления и применения разнообразного инструментария по исправлению, нейтрализации подобных дефектов, предупреждению и минимизации их возможных негативных последствий. Эффективной представляется лишь та внешняя политика Российского государства, которая формируется и осуществляется

¹ См.: Иванов И.С. Какая дипломатия нужна России в XXI веке? Эпоха, когда идеи важнее материальных ресурсов // Россия в глобальной политике. 2011. 14 декабря. URL: (дата обращения: 19.12.2016).

с учетом прогноза и с опережением, а не является простым реагированием на неконтролируемое изменение мировой конъюнктуры и запоздалым исправлением непредвиденных дефектов и препятствий в механизме реализации собственных функций.

В юриспруденции остается открытым вопрос о дисфункциональной составляющей в деятельности государства по реализации его внешних функций. Не всякая деятельность государства способствует надлежащему осуществлению той или иной функции, неверные, непродуманные, намеренно ошибочные действия органов государственной власти могут приводить к значительным сбоям в процессе функционирования государства. Дисфункция в работе государственного аппарата также подлежит учету при общетеоретическом моделировании механизма реализации внешних функций Российского государства.

Таким образом, можно констатировать, что наряду с определенными достижениями в исследовании проблем системной реализации внешних функций Российского государства остается еще много нерешенных или малоисследованных вопросов. Исключительная актуальность, недостаточная степень изученности и особая научно-практическая значимость обозначенной фундаментальной общетеоретической проблемы в юриспруденции послужили основанием для проведения настоящего исследования.

Степень научной разработанности темы. Понятие и характеристика отдельных важнейших внешних функций Российского государства достаточно обстоятельно раскрываются в отечественной юридической литературе. Однако традиционное понимание функций государства в качестве основных направлений деятельности государства сосредоточивает внимание преимущественно на статической стороне сущности и природы внешних функций государства, не раскрывая в полной мере динамику их реализации, инструментальную, нормативно-правовую и институциональную составляющие.

Остается верным и актуальным замечание А.А. Рогачева, сделанное 30 лет назад, по поводу пробелов в исследовании отечественной юриспруденцией внешних сторон деятельности государства, а также недостаточного интереса со стороны правоведов к вопросам методологии познания внешних функций, в частности, их системному анализу. Он вполне обоснованно указывал и на то, что нередко ученые упускают из виду исторический аспект исследования системы внешних функций как целого, процесс ее возникновения, становления и развития и в литературе по-прежнему неудовлетворительно освещены конституционные основы развития внешних функций государства¹.

См.: Рогачев А.А. Внешние функции государства социалистического типа. М., 1986. С. 4.

Уже в дореволюционный период развития отечественной юриспруденции был предпринят анализ целей и задач государства как во внутриполитическом, так и в межгосударственном аспектах, в трудах Ф.Ф. Кокошкина, Н.М. Корку-нова, С.А. Котляревского, Б.Н. Чичерина, В.М. Хвостова, Г.Ф. Шершеневича, Ф.В. Тарановского, Е.Н. Трубецкого, Л.А. Шалланд и др. Большой вклад в формирование теории о функциях государственной власти внес С.А. Котлярев-ский.

К числу зарубежных исследователей государства, его целей и функций государственного управления относились Гольцендорф, Ратценгофер, Функ-Брентано, Седжвик, Трейчке и др. Одними из первых юридических произведений, переведенных на русский язык и оказавших влияние на становление российской теории государства, были работы профессора Гратцкого университета Г. Аренса.

Значительное число специализированных фундаментальных исследований функций государства проводилось в советский период, в 70–80 гг. XX в. В частности, к проблеме функций государства в своих работах обращались такие видные ученые-правоведы, как Н.Г. Александров, М.А. Аржанов, М.И. Байтин, И.П. Блищенко, А.П. Глебов, А.И. Денисов, Л.И. Загайнов, Л.И. Каск, Б.П. Курашвили, А.И. Лепешкин, Г.Н. Манов, В.М. Манохин, Л.А. Морозова, Л.В. Николаева, В.С. Петров, М.И. Пискотин, Н.В. Черноголов-кин, В.Е. Чиркин, В.М. Чхиквадзе и др.

Первым и единственным специальным исследованием государственно-правового механизма реализации внешнеполитической деятельности государства в юриспруденции советского периода стала диссертация Е.Я. Павлова «Государственно-правовой механизм внешних сношений СССР»¹.

Обращают на себя внимание некоторые труды последнего времени, выполненные на стыке теории государства и права, конституционно-правовой науки, международного права и внешнеполитической дипломатии, в которых вполне обоснованно ставится вопрос об определении механизма осуществления деятельности государства на международной арене, особенностях его формального выражения в Основном законе страны, составляющих его элементах, разграничении с другими понятиями, закономерностях его функционирования и т.д.²

¹ См.: Павлов Е.Я. Государственно-правовой механизм внешних сношений СССР: дис. …
канд. юрид. наук. М., 1982.

² См.: Грачев Н.И. Суверенитет федеративного государства: проблемы теории и конституци
онного регулирования: Монография / Н. И. Грачев, Н. А. Эрмялиева. Волгоград, 2007; Государство,
общество, личность: проблемы совместимости / под общ. ред. Р.А. Ромашова, Н.С. Нижник. М,
2005; Павлов Е.Я. Конституционно-правовой механизм осуществления внешней политики Россий-

В научной литературе по юриспруденции, как в зарубежной, так и в отечественной, общетеоретическая конструкция механизма реализации внешних функций государства не сформирована. Однако известны отдельные работы, посвященные реализации конкретных видов внешних функций¹.

Таким образом, наметившиеся еще в советский период развития отечественного правоведения процессы дифференциации и интеграции научного знания о внешних функциях не получили надлежащего развития на современном этапе. Немногочисленные общетеоретические работы по отдельным внешним функциям Российского государства не могут решить сложную комплексную исследовательскую задачу. В частности, по-прежнему не раскрыты проблемы системного анализа внешних функций государства, механизма их реализации, диалектической связи с внутренними направлениями деятельности государственной власти, дисфункции государства и дефектов внешнеполитической деятельности, юридических гарантий ее реализации и др.

Объект исследования составляют внешние функции современного Российского государства, а также непосредственно механизм их реализации как сложный и системный государственно-правовой феномен.

Предмет исследования составляют: понятие, содержательные особенности и система внешних функций Российского государства; наиболее общие закономерности формирования, действия и совершенствования механизма их реализации; понятие, признаки и структура последнего; общетеоретические вопросы правовой основы механизма реализации внешних функций государства; понятие, классификация и детерминация его дефектов; гарантии реализации внешних функций государства.

Цель исследования заключается в комплексном общетеоретическом изучении механизма реализации внешних функций государства как сложноорганизо-ванного и системного государственно-правового феномена, в формировании его единой общетеоретической модели посредством выяснения содержательных характеристик и структуры, установления сущности и взаимосвязи нормативно-

ской Федерации: автореф. дис. … д-ра юрид. наук. М., 2004; Кондратов А.И. Эффективность внешнеполитической деятельности государства как объект теоретического анализа // Вестник Моск. ун-та. Сер. 25: Международные отношения и мировая политика. 2011. № 4. С. 4–18 и др.

¹ См.: Новиков Д.С. Участие в обеспечении мирового порядка как функция Российского государства: дис. ... канд. юрид. наук. Владимир, 2005; Терехин Д.В. Охрана международного правопорядка как функция современного Российского государства: дис. ... канд. юрид. наук. Н. Новгород, 2006; Утяшов Э.К. Функция обороны от нападения извне современного Российского государства: дис. … канд. юрид. наук. Саратов, 2000; Байрамов Ф.Д. Соотношение функций государства и региональных межгосударственных объединений (современные теоретико-правовые проблемы): дис. … канд. юрид. наук. М., 2003; Виприцкий Н.Н. Внешние функции Российского государства в условиях глобализации: дис. … канд. юрид. наук. Ставрополь, 2011 и др.

правовой, институциональной, деятельностной и инструментальной составляющих процесса реализации внешних функций государства.

Указанная цель обусловила постановку и решение следующих теоретических и прикладных задач:

проанализировать исторический опыт формирования теории функций государства в России;

оценить современное состояние исследования проблемы понятия и структуры функций государства;

установить специфику формально-логического и системно-структурного подходов к анализу закономерностей функционирования государства;

уточнить основные критерии научной классификации функций современного Российского государства;

представить авторское видение понятия, системы и структуры внешних функций Российского государства;

рассмотреть формы и методы осуществления внешних функций государства;

сформировать общетеоретическое представление о понятии и структуре механизма реализации внешних функций государства, разграничив его со смежными категориями теории государства и права;

раскрыть специфику реализации внешних функций Российского государства с учетом федеративной формы его государственно-территориального устройства;

установить и проанализировать систему принципов организации и действия механизма осуществления внешних функций государства;

определить сущность и значение внешнеполитической доктрины Российского государства как идеолого-правовой основы реализации его функций;

изучить договор в качестве важнейшего средства механизма реализации внешних функций государства;

проанализировать правовой статус субъектов и участников процесса реализации внешних функций Российского государства;

выяснить специфику международно-правового статуса и функции зарубежных представительств государств и международных межправительственных организаций;

установить основные типы дефектов механизма реализации внешних функций государства, возможные варианты его дисфункциональной внешнеполитической деятельности;

определить наиболее значимые виды гарантий надлежащей реализации внешних функций Российского государства.

Методологическая основа исследования. Общефилософской, мировоззренческой основой исследования механизма реализации внешних функций Российского государства является материалистическая диалектика и составляющие ее общие принципы познания. Центральными общенаучными методами исследования выступают системный и структурно-функциональные подходы, посредством которых и во взаимосвязи с формально-логическим методом были сформулированы и уточнены такие понятия, как «внешняя функция государства», «система внешних функций государства», «структура внешней функции государства», «механизм реализации внешних функций государства» и др.

Сложное и системно-организованное строение механизма реализации внешних функций государства, разнообразное его содержание предопределяют использование в комплексе институционального, деятельностного и инструментального подходов в качестве взаимодополняющих методологических инструментов исследования обозначенной проблематики.

Кроме того, применялся сравнительно-правовой метод, позволивший посредством сопоставления отдельных структурных частей механизма реализации внешних функций Российского государства и элементов аналогичных механизмов зарубежных государств выяснить их черты сходства и различия, а также воспринять накопленный в мировой практике позитивный государственно-правой опыт. В качестве неотъемлемого методологического инструмента исследования законодательства использовался и формально-юридический метод, с помощью которого уточнен ряд вопросов о понятии, структурном строении, функциональных связях, месте и роли нормативно-правовой составляющей в механизме реализации внешних функций государства. По отдельным вопросам темы был проведен исторический, ретроспективный анализ с целью изучения причин и условий формирования как самой теории функций государства, так и детерминанты становления и развития механизма реализации функций Российского государства в качестве особого государственно-правового феномена.

Нормативную и эмпирическую базы исследования составили: Конституция Российской Федерации; международно-правовые нормы и принципы, обозначенные в международно-правовых актах, а также непосредственно международные договоры, принятые при участии Российской Федерации; федеральные законы и иные нормативно-правовые акты; доктринально-правовые акты в области внешней политики и безопасности; акты высших судебных инстанций Российской Федерации и иные материалы юридической практики.

Теоретической основой исследования послужили работы ученых по философии, общей теории систем, политологии и ряда иных гуманитарных наук, теории государства и права, конституционного, административного, гражданского и иных отраслей права, посвященные вопросам системного видения процесса функционирования государства, специфики реализации им внешних функций, понятия и структуры правовой основы механизма реализации внешних функций Российского государства, правового статуса субъектов и участников процесса реализации внешних функций государства, места и роли договорного метода реализации внешних функций государства, понятия и сущности официальной внешнеполитической доктрины как идеолого-правовой основы действия рассматриваемого механизма и др.

Научная новизна исследования заключается в том, что оно представляет собой одну из первых комплексных общетеоретических работ, посвященных наиболее общим вопросам формирования, действия и совершенствования механизма реализации внешних функций Российского государства. По существу, предпринята попытка, используя системный подход, не только уточнить отдельные вопросы общетеоретического учения о внешних функция государства, но и представить авторскую общетеоретическую концепцию системного механизма реализации внешних функций государства в единстве его институциональной, деятельностной, нормативно-правовой и инструментальной составляющих.

Гипотетически категория «механизм реализации внешних функций государства» призвана интегрированно отразить в теории права такие элементы функционирования Российского государства на внешнеполитической арене, как: субъекты и участники механизма реализации внешних функций государства в и их правовые статусы; методы и средства данного механизма; нормативно-правовую основу его действия; систему правовых принципов его организации; доктринальные и договорные начала реализации внешних функций государства; гарантии эффективной работы указанного механизма.

В качестве элементов научной новизны диссертации можно выделить следующие ее результаты: уточнение отдельных категорий понятийных рядов «функции государства» и «механизм государства»; формулирование авторских дефиниций понятия «внешняя функция государства», «система внешних функций государства»; общетеоретическое определение понятия, структуры и основных средств механизма реализации внешних функций государства; выяснение общих закономерностей формирования, действия и совершенствования механизма реализации внешних функций государства; определение субъектного состава процесса реализации внешних функций государства; раскрытие

значения договора и официальной доктрины в механизме реализации внешних функций государства; описание специфики реализации внешних функций Российского государства с учетом федеративной формы его государственно-территориального устройства; определение типичных форм дисфункциональной деятельности государства в области внешней политики; установление наиболее важных гарантий эффективной реализации внешних функций государства.

Решение обозначенных задач на общетеоретическом уровне позволяет, по мнению диссертанта, уточнить и развить учение о функциях и механизме государства, восполнить пробелы в понятийном ряду «функция государства – внешние функции государства – внутренние функции государства – формы осуществления функций государства – система функций государства», дополнив его научно-юридическими абстракциями «механизм реализации функций государства», «структура механизма реализации внешних функций государства» и «подсистемы механизма реализации внешних функций государства», «гарантии реализации внешних функций государства», «дисфункция государства», «дефекты деятельности государства на международной арене» и др.

На защиту выносятся основные положения, отражающие новизну исследования:

1. Выделяются в ходе ретроспективного анализа условия и общие закономерности формирования отечественного учения о функциях государства. К факторам, подготовившим его становление, надо отнести: достижения западноевропейской юриспруденции в сфере государственного управления; разработку и популяризацию теории естественного права; рассмотрение вопросов сущности государства, монархической формы правления, целей и задач верховной власти; первоначальную разработку понятия и видов государственного управления в рамках наук государственного и административного (полицейского) права. К концу XIX в. отечественными правоведами были представлены отдельные классификации функций государственной власти, что отражало возрастающую на тот момент тенденцию по дифференциации сфер государственного управления и приведшую в итоге к их закономерной градации на внутренние и внешние.

2. Формулируется авторское понимание структуры функции государства. Это единство таких элементов, как: фактическая деятельность государства по реализации его целей и задач, содержательный момент; цель и задачи функции; формы, методы, способы, принципы и средства реализации функций. При этом в качестве дополнительного ракурса изучения структуры функции выступает условное деление ее на составные части: динамическую и статическую. К статическим элементам можно отнести цели и задачи, ради достижения

которых реализуются функции, а к динамическим – средства, способы, методы, формы и содержание государственной деятельности. Приводятся дополнительные аргументы в поддержку позиции о том, что в теоретическом плане структурный анализ функции позволяет уточнить содержание конкретных функций, избежать отождествления их с отдельными структурными элементами функции (с деятельностью государства, его целями, способами воздействия и т.д.), а также не допустить их неоправданного дробления на основные и неосновные.

3. Предлагается определение функции государства как единой относительно самостоятельной подсистемы целенаправленной деятельности государства в обособленной сфере общественных отношений, проводимой с использованием специфического набора методов и способов государственно-правового и организационного воздействия. Подчеркивается, что отдельно взятая функция государства выступает обособленной и относительно самостоятельной подсистемой более широкой системы – единой системы функций государства, а та, в свою очередь, входит в еще более широкую систему, выступает в качестве составной части механизма реализации функций государства как системы более высокого уровня сложности. При исследованиях функциональной характеристики деятельности государственного аппарата надлежит органично сочетать формально-логический анализ с системно-структурным методом познания. Обосновывается необходимость рассмотрения так называемых неосновных направлений деятельности государства не самостоятельными функциями, а подфункциями основных, что свидетельствует об искусственном характере подобной классификации, а указание в определении термина «основные» излишним и несостоятельным.

4. Исследование внутренних функции Российского государства позволяет утверждать, что надлежащая реализация большей части из них требует вкрапления элементов и средств внешнеполитической деятельности государства. Аналогичная ситуация наблюдается и при анализе реализации внешних функций государства, в ходе которой обнаруживают себя элементы взаимопроникновения, диалектики внутренних и внешних направлений деятельности современного государства. Таким образом, существующая классификация функций государства на внутренние и внешние носит относительно условный характер и отчасти требует уточнения. Однако отказ от классификации функции государства на внутренние и внешние представляется в современных условиях преждевременным. Наличие различных по содержанию, форме и устремлениям государств, несмотря на набирающий силу процесс глобализации и международной интеграции, по-прежнему предполагает многообразную систему взаимоотношений между ними, что и обусловливает необходимость выделения внешней

сферы их деятельности наряду с сугубо внутринациональными задачами и функциями по жизнеобеспечению отдельно взятого государства. При этом предлагается в общей теории государства и права сделать акцент на установлении системных связей между ними.

5. Выделяются следующие характерные черты внешних функций государства:

– их реализация предполагает различное сочетание государственной деятельности, имеющей внутренний и внешний объекты. Сделан вывод о том, что внешние функции государства от внутренних отличают именно цель и задачи деятельности. Относимость государственной деятельности к сфере внешней политики в значительной степени определяется задачами и целями этой деятельности. Сама же деятельность в рамках реализации внешних функций в значительной степени может быть направлена и на общественные отношения внутри государства;

– возложение юридических обязанностей по их реализации на особые элементы государственного механизма – специально уполномоченные и/или специально созданные государственные органы. Данное качество внешних функций не должно противопоставляться такому качеству, как комплексность реализации функции государства;

– необходимость координации (согласования) деятельности государства с действиями и решениями иных субъектов международных отношений (другие страны, международные организации, межгосударственные органы). При этом потребность в такой координации для каждой внешней функции тем выше, чем больший объем деятельности, составляющей содержание такой функции, направлен за пределы государства;

– особый арсенал форм и методов реализации внешней функции государства;

– наличие специальных нормативно-правовых основ их установления и реализации: общепризнанные принципы и нормы международного права, межгосударственные и межправительственные договоры и соглашения;

– объединены структурными, функциональными и генетическими связями в единую подсистему государственной деятельности и имеют особый механизм собственной комплексной реализации.

Внешние функции государства – это единая относительно обособленная подсистема целенаправленной деятельности государства, реализуемая преимущественно за пределами своей территории и выражающаяся в комплексе взаимоотношений с другими государствами, а также проводимая с использованием специфического набора методов и способов государственно-правового и

организационного воздействия, в котором преобладают договорные формы сотрудничества, опирающиеся на общепризнанные нормы и принципы международного права.

6. Выделяется система внешних функций современного Российского государства:

а) функция обороны страны состоит из ряда подфункций: обеспечение во
енной безопасности страны; поддержание достаточного уровня обороноспособ
ности страны; обеспечение формирования надлежащего функционирования
Вооруженных сил России; противодействие расширению НАТО на Восток;

б) функция обеспечения мира, поддержания мирового порядка и укрепле
ния режима международной законности, включающая в себя следующие под
функции: содействие нераспространению оружия массового уничтожения и
контроля над вооружениями и разоружению; обеспечение международной
информационной безопасности в качестве важного элемента укрепления страте
гической стабильности; участие в международной миротворческой деятельности
под эгидой ООН и в рамках взаимодействия с региональными и международ
ными организациями; борьба с международным терроризмом; разрешение
региональных конфликтов; противодействие незаконному обороту наркотиков и
организованной международной преступности, сотрудничая с другими государ
ствами в многостороннем формате;

в) функция интеграции в мировую экономику и сотрудничества с другими
государствами в решении глобальных проблем содержит подфункции: форми
рование справедливой и демократической глобальной торгово-экономической и
валютно-финансовой архитектуры в целях полноправного и эффективного
участия в ней; содействие развитию национальной экономики в условиях
глобализации посредством обеспечения равноправных позиций страны и
российского бизнеса в системе мирохозяйственных связей; обеспечение эконо
мической, энергетической и продовольственной безопасности страны; расшире
ние номенклатуры экспорта и географии внешнеэкономических и инвестицион
ных связей России; противодействие торгово-политическим мерам иностранных
государств, ущемляющим права Российской Федерации и российских предпри
ятий; укрепление стратегического партнерства с ведущими производителями
энергетических ресурсов, развитие диалога со странами-потребителями и
странами транзита энергоресурсов; участие во всемирной, региональных эконо
мических и финансовых организациях для отстаивания интересов Российской
Федерации в соответствующих регионах; обеспечение экологической безопас
ности и противодействие изменению климата на планете; международное
сотрудничество в области охраны здоровья при ведущей роли Всемирной

организации здравоохранения; обеспечение отвечающих национальным интересам режимов безопасного судоходства, ответственного рыболовства и научно-исследовательской деятельности в Мировом океане в сочетании с мерами по защите морской среды;

г) функция защиты прав и законных интересы российских граждан и сооте
чественников, проживающих за рубежом, подразделяется на подфункции:
расширение и укрепление пространства русского языка и культуры; способство
вание консолидации организаций соотечественников в целях более эффективно
го обеспечения ими своих прав в странах проживания, сохранению этнокуль
турной самобытности русской диаспоры и ее связей с исторической Родиной;
создание условий для содействия добровольному переселению в Российскую
Федерацию тех соотечественников, кто сделает такой выбор; международное
культурное и гуманитарное сотрудничество; взаимодействие с международными
и неправительственными правозащитными организациями в целях укрепления
универсальных, без двойных стандартов норм защиты прав человека; участие в
международных конвенциях и соглашениях в области прав человека, приводя в
соответствие с ними законодательство Российской Федерации;

д) функция сотрудничества и укрепления связей со странами СНГ включа
ет в себя такие подфункции, как: развитие торгово-экономических связей с
государствами – участниками СНГ; способствование развитию взаимодействия
государств – участников СНГ в гуманитарной сфере на базе сохранения и
приумножения общего культурно-цивилизационного наследия; сотрудничество
с государствами – участниками СНГ в сфере обеспечения взаимной безопасно
сти, включая совместное противодействие общим вызовам и угрозам, прежде
всего международному терроризму, экстремизму, наркотрафику, транснацио
нальной преступности, незаконной миграции; создание условий для эффектив
ного строительства Союзного государства через поэтапный перевод отношений
между Россией и Белоруссией на рыночные принципы в процессе формирова
ния единого экономического пространства; работа в рамках Евразийского
экономического союза (ЕАЭС) с Белоруссией и Казахстаном над развитием
Таможенного союза и единого экономического пространства; развитие Органи
зации Договора о коллективной безопасности (ОДКБ) в качестве ключевого
инструмента поддержания стабильности и обеспечения безопасности на про
странстве СНГ.

7. Предлагается авторское решение вопроса соотношения понятий «структура внешней функции государства», «форма осуществления внешних функций государства», «способ реализации внешних функций государства» и «средство реализации внешних функций государства» на основе применения системно-

структурного подхода. Во-первых, форма осуществления функций государства является неотъемлемым элементом ее структуры. Во-вторых, способ осуществления внешней функции государства представляет собой единый комплекс взаимосвязанных средств, используемых государством при осуществлении властной деятельности. Форма осуществления функций государства, в свою очередь, есть система способов и методов государственной деятельности. Для каждой отдельно взятой внешней функции государства характерна своя особая форма реализации, которая представляет собой неповторимую комбинацию способов и средств осуществления деятельности государственной власти именно в данном направлении. Специфика формы реализации внешней функции государства преимущественно детерминирована объектом (сферой общественных отношений), на который направлено государственно-властное воздействие. Таким образом, форма осуществления внешней функции государства есть неотъемлемый элемент ее структуры, характеризующий организацию содержания деятельности государства на международной арене и представляющий собой комплексное единство методов, способов и средств реализации государственной деятельности во внешних сношениях.

8. Обосновывается идея о необходимости и перспективности внедрения в понятийные ряды общей теории государства категории «механизм реализации функций государства». Указывается при этом, что не следует отождествлять ее с понятием «механизм государства», которое предназначено преимущественно для отражения содержания и структуры государственного аппарата. Более точным представляется оперирование в теории государства не понятием «механизм государства», а категориями «государственный аппарат», «структура государства», «содержание государства». Термин «механизм» наиболее целесообразно использовать в отношении теоретического объяснения общих закономерностей функционирования государства и во избежание противоречий познания не следует его применять в исследовании структурно-содержательной стороны государства как системы органов государственной власти. Данное традиционное понимание механизма государства не нацелено на раскрытие непосредственно самого процесса реализации функций государства, не отражает должным образом его средств, способов и методов, сводя его к совокупности органов государственной власти и материально-финансовой основе их деятельности. Категория «механизм реализации функций государства» призвана устранить имеющийся в отечественной теории государства пробел в системном понимании сложного процесса функционирования государства, а также отразить связь между данным процессом и структурой государственного аппарата.

Тесную связь имеют категории «механизм реализации внешних функций государства» и «конституционно-правовой механизм осуществления внешних сношений». Однако они не являются тождественными ни по объему, ни по содержанию. Доказывается, что понятие конституционно-правового механизма осуществления внешних сношений является более узким, нацелено на отражение в единстве лишь двух компонентов – конституционных норм как нормативной основы внешнеполитической деятельности государства и конституционно-правового статуса органов государственной власти как субъектов реализации внешних функций государства. Структура и содержание механизма реализации внешних функций государства в рамках общей теории государства и права охватывает значительно большее число компонентов.

9. Формулируется определение понятия механизма реализации внешних
функций государства как целостной совокупности институциональных, норма
тивно-правовых, идеолого-правовых и информационных средств внешнеполи
тической и иной вспомогательной деятельности, использующих их на основе
системы организационно-правовых принципов специально уполномоченных
субъектов (высших органов государственной власти общей компетенции;
специализированных государственных органов, основной функцией которых
выступает осуществление именно внешнеполитической деятельности; органов
государства, которые являются специализированными в иной области, но
наделенными некоторыми полномочиями в области осуществления внешних
функций государства; представителей государства в международных организа
циях и представительствах в иностранных государствах), направленной на
обеспечение национальных интересов и реализации стратегических националь
ных приоритетов Российской Федерации на международной арене, обеспечение
безопасности страны, ее суверенитета и территориальной целостности, на
создание благоприятных внешних условий для устойчивого роста и повышения
конкурентоспособности экономики России и качества жизни населения.

Предлагается рассматривать структуру механизма реализации внешних функций государства в единстве следующих компонентов (подсистем): нормативно-правового; идеолого-правового; институционального; деятельностного и инструментального.

10. Обосновывается, что нормативно-правовой компонент механизма реа
лизации внешних функций государства состоит из соответствующих срезов
нескольких регулирующих подсистем, а именно: подсистемы международного
права; подсистемы национального права; подсистемы «мягкого права»; подсис
темы права иностранных государств (но в ряде случаев в ограниченном объеме
и как факультативная, необязательная составляющая).

Значение нормативной составляющей механизма реализации внешних функций государства проявляется:

в инструментально-регламентирующей функции, обусловленной регламентирующей природой входящих в нее элементов и официально-нормативной фиксацией правил;

в учредительно-созидающей функции, связанной с намерениями государств создавать дополнительные возможности в реализации поставленных задач посредством различных способов и средств: международных организаций, двусторонних встреч, укрепления и углубления сотрудничества, совместной работы над каким-либо проектом и т.д.;

в примирительной функции, проявляющейся в том, что нормативная основа выступает в качестве средства разрешения споров и конфликтов между субъектами международного общения, реализующими свои внешние функции.

11. Дается определение внешнеполитической деятельности государства как элемента (подсистемы) механизма реализации внешних функций государства, представляющего собой единую совокупность актов поведения в активной и пассивной формах в рамках международных правоотношений за пределами границ государства, совершаемых от его лица органами государственной власти и иными субъектами, реализуемых путем определенного способа в целях обеспечения национальных интересов и оказания воздействия на объект внешних функций государства.

12. Отстаивается позиция, согласно которой система принципов осуществления внешних функций государства и обеспечивающего этот процесс механизма достаточно сложна, не ограничивается только конституционно-правовыми принципами, может находить свое выражение и в международно-правовых актах, и в текущем законодательстве, и в документах программно-стратегического характера (доктрины, концепции и т.д.). При этом она тесно связана с системой принципов организации и деятельности механизма государства и прежде всего органов исполнительной власти.

Определяя место принципов в механизме осуществления внешних функций государства, делается вывод, что они связаны со всеми его компонентами. Однако действие их имеет разные векторы. Так, принципы деятельностно-инструментального компонента, в котором основной составляющей выступает внешнеполитическая деятельность, работают преимущественно на связь механизма с внешней средой, принципы нормативного и субъектного компонента обращены в основном на внутреннюю работу механизма.

Анализ источников международного права и национальных нормативных правовых актов позволяет утверждать о наличии целого комплекса основопола-

гающих идей реализации внешних функций государства и выстраивания межгосударственного общения. Нормативное закрепление принципов осуществления внешних функций государства и обеспечивающего этот процесс механизма в источниках международного и национального права характеризуется определенной степенью дисбаланса. Это состояние вызвано, в частности, тем, что объем понимания и техника закрепления какого-либо принципа в национальном праве не совпадают с объемом понимания и техникой закрепления его в международном праве.

13. Обосновывается, что правовой статус органов, участвующих в осуществлении внешних функций государства, является одной из важнейших составляющих механизма осуществления основных направлений деятельности государства, структурно включающей в себя правовые нормы, регулирующие порядок осуществления внешних функций государства, систему компетенцион-ных полномочий на соответствующий вид деятельности, а также совокупность взаимоотношений, возникающих в процессе осуществления внешних функций. Таким образом, правовой статус рассматриваемых органов раскрывает организационную (собственно система органов осуществления внешних функций государства) и функциональную (полномочия этих органов в различных областях международных отношений) стороны институционального компонента механизма осуществления внешних функций государства.

Характеристика статуса того или иного органа обусловлена особенностями его природы – конституционной, управленческой, гражданско-правовой и т.д. Утверждается наличие различных правовых статусов у органов государства и иных субъектов, вовлеченных в процесс осуществления внешних функций государства, например, конституционно-правового, международно-правового или административно-правового, что, в свою очередь, зависит от выбора нескольких критериев анализа положения того или иного субъекта в механизме реализации внешних функций.

Исследование полномочий соответствующих государственных органов указывает на необходимость совершенствования правового регулирования вопросов, связанных с реализацией полномочий органов и должностных лиц в области реализации внешней политики как внутри страны, так и за ее пределами. Одним из вариантов решения данной проблемы стало бы принятие законодательного акта, посвященного раскрытию основных направлений внешней политики государства, определению статуса субъектов ее осуществления, формам, методам реализации внешней политики, взаимодействию органов осуществления внешних функций государства между собой, участию Российской Федерации в международных объединениях и т.д.

14. Раскрывается особая роль представителей Российского государства в
международных организациях и представительств в иностранных государствах,
формы их участия в работе механизма реализации внешних функций государст
ва. Усложняющиеся межгосударственные отношения, постоянно и имманентно
возникающие вопросы, имеющие международное значение, детерминируют
необходимость государства иметь и создавать особую группу субъектов, упол
номоченных осуществлять внешнеполитическую деятельность, представлять и
реализовывать национальные интересы и суверенитет.

Основные функции международных организаций не следует подразделять на внутренние и внешние (по сравнению с функциями государства). Кроме того, примечательно, что из рассмотренных функций лишь две – оперативную и информационную могут реализовывать все международные организации без ограничений. Нормотворческая и контрольная функции не имеют единообразного нормативно-правового установления и практики их реализации международными организациями.

При многочисленности и разнообразии представительств государств в международных отношениях можно выявить общую основную для них черту в рамках механизма осуществления внешних функций – их назначение, заключающееся в осуществлении и поддержании связи между субъектами международного права по решению глобальных международных проблем и двустороннего сотрудничества.

15. В ходе анализа многообразия понятийных форм отражения различного
рода отклонений в процессе осуществления внешних функций государства
обосновывается необходимость оперирования следующими категориями –
«дефект», «дисфункция», «дисбаланс». Раскрывается соотношение дефекта
реализации внешний функции государства и его дисфункции. Во-первых, далеко
не всякий дефект процесса осуществления внешней функции государства может
быть приравнен к соответствующей дисфункции внешнеполитической деятель
ности государства или может вызвать таковую. Во многом это зависит от
масштаба самого дефекта и объекта поражения, устойчивости дефекта в меха
низме реализации внешних функций, длительности протекания, способности
продуцировать в дальнейшем новые дефекты государственной деятельности.
Во-вторых, дисфункция государства всегда предстает как устойчивое, длящееся
и системное нарушение процесса реализации функций государства, затраги
вающее его значительную часть, превращающее его тем самым в собственную
противоположность и вызывающее целый комплекс негативных последствий в
соответствующей сфере государственного управления. Дисфункция государства
является одним из наиболее сложных системных нарушений в механизме

реализации внешних функций государства, которое порой сопровождается нарушением системных связей между экономическим, политическим и правовым блоками средств данного механизма.

Однако между дефектом и дисфункцией механизма реализации внешних функций государства возможен диалектический переход. Так, накопление дефектов внешнеполитической деятельности государства со временем может привести к их качественному скачку и формированию в итоге дисфункции государства в определенной сфере управления. Кроме того, как правило, дисфункция государства, будучи устойчивым и системным негативным образованием, способна в течение длительного времени продуцировать целый комплекс различных дефектов в системе государственного управления. Наличие во внешнеполитической деятельности государства ряда дисфункций способно, в свою очередь, вызвать еще более системное поражение всего механизма государства в виде его системного дисбаланса, что в итоге приводит к «провалу» государства, его разрушению, распаду и неспособности осуществлять возложенные на него функции.

16. Формулируется понятие гарантий реализации внешних функций государства, которые представляют собой особую подсистему механизма реализации внешних функций государства, содержащую условия и специальные средства, необходимые для обеспечения внешнеполитической деятельности, достижения ее целей, эффективной реализации национальных интересов государства, что, в конечном счете, складывается в успешность осуществления внешних функций. Обеспечение внешних функций – это организованная целенаправленная деятельность органов и уполномоченных на то должностных лиц, иных субъектов реализации внешних функций государства по формированию благоприятных условий их осуществления.

Систему гарантий можно представить как совокупность внутренних и внешних условий реализации рассматриваемых функций. Внутренние гарантии, в числе которых выделяются правовые, организационные, экономические, информационные, психологические и иные условия, обеспечивают функционирование различных звеньев аппарата государства, непосредственно осуществляющих внешние функции государства. Внешние гарантии – благоприятные условия и предпосылки взаимодействия с субъектами внешнеполитического общения государства.

Проведенный анализ факторов, оказывающих влияние на формирование благоприятных условий осуществления внешних функций государства и играющих тем самым обеспечительную роль в этом процессе, позволяет предложить один из вариантов группировки гарантий осуществления основных на-

правлений деятельности государства на международной арене, применив два основных критерия: а) сфера формирования гарантирующих условий (внутренние и внешние гарантии); б) характер и объем детерминирующего влияния на процесс осуществления внешних функций государства (общие и специальные).

Научное и практическое значение исследования обусловлено рядом новых идей и положений, содержащихся в нем в отношении понятий «внешние функции государства», «система внешних функций государства», «формы и методы реализации внешних функций государства», «механизм реализации внешних функций государства», «система принципов организации и действия механизма реализации внешних функций государства», «гарантии реализации внешних функций государства», идеей общетеоретического моделирования структуры механизма реализации внешних функций Российского государства, что существенно дополняет категориальный ряд общей теории государства.

Предлагаемая в диссертации концепция механизма реализации внешних функций государства может быть использована в науке конституционного, административного и международного публичного права в целях уточнения и развития отраслевого юридического знания о нормативно-правовой основе, правовых принципах и юридических средствах реализации внешних функций государства. Положения диссертации, посвященные вопросам соотношения понятий «структура внешних функций государства», «методы реализации внешних функций государства», «форма осуществления функций государства», «механизм реализации внешних функций государства» и «механизм государства», системному анализу процесса функционирования государства, специфике реализации внешних функций государством с федеративной формой государственного устройства, договору и доктрине как средствам механизма реализации внешних функций государства, которым в юридической литературе уделяется незаслуженно скромное внимание, содействуют приращению научного знания таких разделов учения о государстве, как «Понятие и сущность государства», «Функции государства», «Механизм государства», «Правовое государство».

В общей теории государства и права для дальнейшего более углубленного изучения функциональной стороны природы государства и преодоления разобщенности понятийных рядов тематических разделов «Функции государства» и «Механизм государства» наиболее оптимальным представляется внедрение в познавательный процесс категорий «Механизм реализации функций государства» и «Механизм реализации внешних функций государства». Построение данной понятийной конструкции позволяет дополнить знания о внешних функциях государства как обособленных направлениях его деятельности, выражающих преимущественно статику функциональной природы государства,

положениями о динамической стороне внешнеполитической деятельности государства, средствах и методах ее реализации, правовой основе, субъектном составе, а также о гарантиях обеспечения надлежащей реализации данных функций.

Дальнейшему познанию системы функций государства призваны способствовать такие результаты настоящего исследования, как: уточнение методологических оснований исследования избранной тематики; обращение к вопросу об истории формирования учения о функциях государства в России; оценка пределов формально-логического построения понятий функции государства, внешние функции государства, механизм реализации функций государства; построение общетеоретической модели сложной структуры механизма реализации внешних функций государства; раскрытие специфики внешних функций Российского государства в современных условиях; установление системных связей между внутренними и внешними функциями государства, их диалектического взаимопроникновения.

Практическая значимость исследования заключается в возможности использования содержащихся в нем идей, выводов и положений в процессе совершенствования отдельных подсистем механизма реализации внешних функций государства, Концепции внешней политики Российской Федерации и иных официальных доктринально-правовых документов в данной сфере.

Ряд авторских суждений имеет сугубо прикладной характер, они могут быть учтены в ходе правотворческой деятельности органами государственной власти при внесении изменений в конституционное, административное право, а также в ходе заключения и ратификации международных договоров. В рамках указанной проблематики диссертантом предложены идеи, которые могут составить основу процесса унификации российского законодательства и норм международного права и права иностранных государств. Использование результатов исследования позволит продолжить разработку общетеоретических вопросов повышения эффективности и гарантированности реализации внешних функций государства. Основные выводы и положения диссертации могут быть применены в правовой и организационной деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, а также в учебном процессе и юридическом образовании граждан.

Представленная доктринальная модель механизма реализации внешних функций государства, его структурных составляющих может быть использована в ходе мониторинга состояния нормативно-правовой базы в России и при проведении различного рода экспертиз проектов законодательных актов в области внешней политики государства.

Апробация результатов исследования. Основные положения и выводы диссертационной работы изложены более чем в 50 публикациях, 27 из которых помещены в изданиях, рекомендованных ВАК при Министерстве образования и науки Российской Федерации, а также докладывались и обсуждались на заседаниях кафедры теории государства и права ФГБОУ ВО «Саратовская государственная юридическая академия», на научно-методологических семинарах, проводимых на постоянной основе в Саратовском филиале ФГБУН «Институт государства и права РАН».

С докладами и научными сообщениями по тематике исследования диссертант выступил на международных и всероссийских научно-практических конференциях и круглых столах: Международной научно-практической конференции, посвященной 20-летию Конституции Российской Федерации в рамках VI Саратовских правовых чтений (19–20 сентября 2013 г., Саратов); Международной научно-практической конференции, посвященной 50-летию образования кафедры административного и муниципального права ФГБОУ ВПО «Саратовская государственная юридическая академия» (10 июня 2014 г., Саратов); VI Международном круглом столе «Ценности и нормы правовой культуры», посвященном дню рождения И.А. Ильина, русского философа и юриста (27 апреля 2016 г., Курск); ежегодной заочной Международной научно-практической конференции «Публичная власть: реальность и перспективы» (18 ноября 2014 г., Саратов); Второй ежегодной Международной научно-практической конференции «Публичная власть: реальность и перспективы» (1 ноября 2015 г., Саратов); Всероссийской научно-практической конференции «Державинские чтения» (18–19 октября 2016 г., Казань); Международной научно-практической конференции (Саратовские чтения – юбилей СГЮА, октябрь 2016 г.); Международной научно-практической конференции «Проблемы внешней миграции и миграционной безопасности в современном мире: политико-правовой и гуманитарный аспекты» (28–29 сентября 2016 г., Саратов) и др.

Результаты исследования используются в учебном процессе в ходе чтения курса лекций, проведения практических и семинарских занятий по дисциплинам «История государства и права России», «История государства и права зарубежных стран», а также связанных с ними дисциплин специализации и курсов по выбору в ФГБОУ ВО «Саратовская государственная юридическая академия».

Структура диссертации обусловлена целью, задачами и логикой исследования. Работа состоит из введения, пяти глав, включающих в себя 17 параграфов, заключения и библиографического списка.

Исторический аспект формирования теории функций государства в России

На определенном этапе развития любого государства ему присуща объективно сложившаяся система функций. Однако государство в целом и система реализуемых им функций в частности далеко не статичны. Они находятся в постоянном развитии, интенсивность которого зависит от многих факторов: от уровня развития экономического базиса государства и в первую очередь от фундаментальной и прикладной науки и производственных технологий; от степени развития права, общей и правовой культуры населения; от внешнеполитических факторов и др. По мере ускорения научно-технического прогресса и в ходе изменений в экономической сфере набирает обороты и процесс модернизации государственных институтов.

Развитие системы функций государства имеет во многом объективный характер, детерминированный изменениями, происходящими в государственно-правовой сфере. Однако следует отметить, что это не означает полного отсутствия возможностей сознательного воздействия на указанный процесс в целях совершенствования системы функций государства, их содержания и реализации. Обозначенные цели требуют от юридической науки детальной разработки проблемы функций государства и формулирования научно обоснованной программы скоординированных действий государственной власти и общества, направленных на достижение ожидаемых результатов.

Важнейшим шагом в данном направлении является познание учеными существующей или существовавшей системы функций государства, которая, по меткому замечанию М.И. Байтина, не зависит от воли и сознания индивида и которую нельзя субъективно «спроектировать» или «построить»1.

Познанию системы функций государства в рамках предлагаемой работы призваны способствовать: уточнение методологических оснований исследования избранной тематики; изучение вопроса об истории формирования и развития категории «функция государства»; оценка пределов формальнологического построения понятия функции государства; обстоятельная классификация функций государства, проведенная по разным основаниям; раскрытие специфики внешних функций Российского государства в современных условиях; установление системных связей между внутренними и внешними функциями государства.

В качестве предпосылок, обусловливающих актуальность и значимость проведения нового исследования проблемы системы функций государства, необходимо указать следующие обстоятельства.

Во-первых, проблема функций государства занимает ключевое место в науке теории государства и права, поскольку понятие функций государства находится в неразрывной связи с такими важными понятиями, как сущность государства, механизм государства, цели и задачи государства и др. Более того, функции государства в значительной степени влияют на закономерности его развития, выявление которых уже не только представляет теоретический, научный интерес, но и весьма востребовано в практике государственного строительства. Такую взаимосвязь справедливо отмечал М.И. Байтин, указывая, что научная характеристика государства любого исторического типа обязательно предполагает функциональный анализ, рассмотрение его основных функций, в которых непосредственно проявляются его сущность, социальное назначение и закономерности развития2.

«Функция» является одним из основных терминов, которым оперирует юриспруденция. Сложно найти отрасль юридического знания, в которой в том или ином значении не использовалось бы названное понятие. Даже в пределах науки теории государства и права существуют две фундаментальные категории – «функция государства» и «функция права» и целый ряд более конкретных понятий, основанных на использовании понятия «функция», – функции юридической ответственности, функции правовых средств, функции государственных органов и др.

Широкое употребление термина «функция» в понятийных рядах общей теории государства и права, с одной стороны, оправданно, так как обусловлено его многозначностью, а с другой – не вполне оправданно, так как влечет некоторые разногласия среди правоведов при формулировании определений или трактовании ключевых категорий правоведения.

Во-вторых, подавляющее большинство фундаментальных исследований функций государства проводилось в советский период, в 70–80-х гг. XX в. В частности, к проблеме функций государства в своих работах обращались такие видные ученые-правоведы, как М.И. Байтин, И.П. Блищенко, А.И. Денисов, Л.И. Каск, Б.П. Курашвили, М.И. Пискотин, Н.В. Черноголовкин1 и др. Представляется, что бесспорный научный авторитет этих ученых и высокий уровень проведенных ими исследований можно рассматривать в качестве причин того, что проблема функций государства долгое время считалась полностью изученной и не нуждавшейся в дополнительной разработке и корректировке. В результате этого даже после изменения государственного строя России в 1991–1993 гг. немногие специалисты в сфере теории государства и права обращались к вопросам функций государства, а если и обращались, то практически полностью согласовывали свои выводы с позициями ученых предыдущего поколения. Сегодня последствия такого «провала» научного интереса к проблеме функций государства становятся очевидными.

В-третьих, существенным недостатком основополагающих научных трудов, созданных в советский период и посвященных функциям государства, является наличие классово-идеологической составляющей как исследования, так и научных выводов, сделанных учеными. Этот недостаток имеет целый ряд проявлений. Общетеоретическое изучение базовых государственно-правовых категорий должно проводиться на основе обширного эмпирического материала, отражающего особенности всех типов государств, существующих или существовавших. Указанные исследования сущности и функций государства и полученные результаты относились преимущественно к социалистическому (советскому) типу государства, тогда как о сущности и функциях других «исторических типов государств» в научных трудах упоминалось лишь вскользь.

В частности, еще в 1969 г. Л.И. Каск писал, что недостатком в разработке проблем функций государства является то, что многие вопросы рассматриваются изолированно, в рамках отдельных типов государства1. Политическое противостояние социалистической и буржуазной (империалистической, эксплуататорской) систем снижало объективность сравнительно-правовых исследований, поскольку вопрос о преимуществах функций социалистического государства перед функциями буржуазного государства был предрешен. Например, функция охраны социалистической собственности и социалистического правопорядка изучалась исключительно как функция, присущая социалистическим государствам, тогда как у буржуазных (экс плуататорских) государств аналогичная функция, по мнению многих ученых, отсутствовала1. В настоящее время очевидно, что функцию охраны социалистической собственности и правопорядка, по сути, можно обозначить как правоохранительную функцию, которая присуща любому государству.

В-четвертых, значительно изменилась эмпирическая база изучения функций государства, поменялось содержание самих функций государства, вследствие этого существовавшая классификация функций государства представляется на сегодняшний день не вполне корректной. Необходимо уточнить, что изменение функций государства и их содержания в последние два десятилетия затронуло не только Россию, но и большинство государств мира. В качестве специфической черты изменения функций государства для Российской Федерации можно назвать его двухуровневый характер. Первый уровень – это изменения функций государства, связанные с произошедшими в России политическими реформами и сменой политического строя; второй уровень – изменения, происходящие в соответствии с общемировыми тенденциями, обусловленные прежде всего процессом глобализации.

Изменения второго уровня весьма точно характеризует Ю.А. Тихомиров, отмечая, что в современный период государство и право России испытывают мощное воздействие со стороны международно-правовой системы. Однако процессы глобализации не должны полностью стирать национально-государственные различия, лишать государство возможности самостоятельно осуществлять основополагающие функции2.

Механизм реализации внешних функций государства: понятие и его отграничение от смежных категорий

Развитие теоретических знаний об особенностях функциональной характеристики государства, как и других знаний, подчинено закономерности, заключающейся в том, что накопление знаний ведет к необходимости объяснения внутренних и внешних связей, взаимодействия, путей двустороннего влияния и реального функционирования. В противном случае можно констатировать описательный характер научного знания, что снижает его востребованность на практике.

«Функции государства» как понятие, выражающее активность и динамизм сущности государства, требует объяснения процесса реализации важнейших направлений его деятельности, определения инструментов их осуществления, анализа и прогнозирования условий эффективности данного процесса. Знания о функциях государства в их статичном состоянии в современной науке, нацеленной на практическую сферу, недостаточны.

Оптимальными для отражения хода осуществления управленческих процессов являются категории «система» и «механизм», которые широко распространены в юриспруденции. Использование категории «система» при исследовании функций государства позволяет отразить системное единство функций, для раскрытия же функционирования государства на международной арене как динамического процесса ее применение затруднительно, поскольку отсутствуют жестко организованные системные связи средств и иных элементов, задействованных в обеспечении реализации функций государства. Категория «механизм» обладает достаточным эвристическим потенциалом для рассмотрения динамического процесса реализации внешних функций государства.

В связи с этим прав С.С. Алексеев, указывая на перспективы использования понятия «механизм правового регулирования». Он подчеркивал, что оно раскрывает правовую систему общества одновременно и в онтологическом и в функциональном аспектах, отражает анатомию правовой действительности, показывает ее с динамической стороны и демонстрирует реальное действие права1.

Похожую оценку возможностей категории «механизм» в теоретическом исследовании дает Ю.С. Решетов, замечая, что она содействует как более глубокому и всестороннему исследованию отдельных компонентов, так и раскрытию характера их взаимодействия, установлению их новых качеств в процессе такого взаимодействия, а также прогнозированию какой-либо стороны действительности через анализ внутренних и внешних факторов, воздействующих на работу механизма2.

Сфера формирования и осуществления функций государства представлена процессами выработки основных направлений деятельности государства на определенном этапе его развития с учетом факторов различного характера, постановки задач в рамках каждой из функций, определения форм осуществления и их основного содержания, установления ответственных субъектов за их реализацию, что указывает на необходимость использования системного подхода в изучении максимального числа аспектов проблемы и уместность применения категории «механизм».

В советской юридической науке, прежде всего в рамках государственного права, проводились исследования, посвященные основам формирования, порядку и субъектам осуществления внешней политики Советского государства, определению международного значения деятельности СССР, среди которых наиболее значимым является работа Е.Я. Павлова «Государственно-правовой механизм внешних сношений СССР»1.

Первое, на что следует обратить внимание, – терминологическая конструкция рассматриваемого механизма: он обозначен как «советский внешнеполитический механизм». Это можно понимать как то, что он сформирован вне пределов государства, является частью общего внешнеполитического механизма мирового сообщества, вместе с тем принадлежащей именно советскому государству. Речь, действительно, идет о механизме, находящемся в распоряжении Советского государства и являющегося частью внутригосударственной системы.

Второе – включение в механизм осуществления внешней политики государства массовых общественных объединений в качестве субъектов вряд ли обоснованно, ведь речь идет о реализации государственной политики, хотя государство общенародное. Даже в таком случае реализация его внешнеполитического курса ложится бременем на государственные структуры или на структуры, организованные с его участием. В ином случае правильнее говорить о механизме представления советского общества на международной арене.

При характеристике деятельности выделенных субъектов, ученый рассматривал именно системы государственных органов как общесоюзных, так и республиканских, и их компетенции, связанной с реализацией основных направлений внешней политики государства.

Третье – механизм определяется через категорию «средства», в качестве которых выступает система государственных органов. Однако при этом не учитывается непосредственный инструментарий деятельности этих субъектов (переговоры, инициативы, договоры, участие в международных организациях и т.д.), используя который они и достигают поставленные цели во внешних отношениях.

Представляется, что обращение к проблеме механизма осуществления внешнеполитической деятельности и попытка определения его структурных единиц актуальны и необходимы.

Обращают на себя внимание некоторые работы1 последнего времени, выполненные на стыке конституционно-правовой науки, международного права и внешнеполитической дипломатии, в которых обоснованно ставятся вопросы об определении понятия механизма осуществления деятельности государства на международной арене, об особенностях его формального выражения в Основном Законе РФ, о составляющих его элементах, о разграничении этого понятия с другими понятиями, закономерностях его функционирования и т.д.

Анализ понятийного аппарата, используемого для обозначения порядка функционирования государственно-правовых институтов, обеспечивающих реализацию внешних сношений государства, показывает, что однозначности нет: нередко имеет место смешение понятий, подмена одного понятия другим, употребление несоответствующего понятия для обозначения какого-либо явления и т.д. Например, для обозначения осуществления внешнеполитической деятельности государства в конституционно-правовой литературе употребляется несколько очень близких по содержанию понятий – «внешнеполитический механизм», «государственно-правовой механизм осуществления внешней политики», «конституционно-правовой механизм осуществления внешней политики», «конституционно-правовой механизм осуществления внешних сношений», «внешнеполитическая система». При этом наблюдается как отождествление, так и разграничение их по содержанию.

Так, внешнеполитический механизм понимается как совокупность государственных органов, осуществляющих связи во внешней политике, экономике, научно-технической, культурной и иных областях. По сути, такое же понятие «система органов внешних сношений» неоправданно расширяется за счет включения в нее отношений и норм1, что ведет к замене им понятия «государственно-правовой механизм внешних сношений».

Сложившаяся ситуация преодолевается, если использовать понятие конституционно-правового механизма осуществления внешней политики, структурно представленного так:

- государственными органами, наделенными полномочиями в области осуществления внешней политики;

- нормами права, регулирующими внешнеполитическую деятельность;

- приемами и методами, используемыми при осуществлении внешней политики государства;

- сложившимися функциональными связями в организационной структуре этого механизма2.

Задача разграничения указанного механизма с перечисленными выше решается следующим образом: понятия «конституционно-правовой механизм осуществления внешней политики» и «государственно-правовой механизм осуществления внешней политики» применяются как понятия идентичные по содержанию и взаимозаменяемые, поскольку их организационную основу составляют одни и те же государственные органы, как правовую основу составляют одни и те же нормы конституционного права.

Договор в механизме реализации внешних функций государства

Реализация внешних функций государства предполагает его активную деятельность, которая может осуществляться как в системе внутренних, так и межгосударственных отношений. Внутренняя деятельность любого государства первична по отношению к внешней уже потому, что сформировалась гораздо раньше нее. Кроме того, целями деятельности государства в рамках системы межгосударственных отношений являются усиление экономического и политического потенциала, ускорение экономического развития страны, рост благосостояния общества, сохранение стратегических ресурсов страны для последующих поколений и другое, что также указывает на первичность внутренней политики государства.

В соответствии с особенностями направлений деятельности в этой сфере основной движущей силой осуществления внешних функций государства выступает внешнеполитическая деятельность, которая составляет содержание процесса осуществления внешних функций государства, материализует его, позволяет указать конкретные мероприятия и шаги, предпринимаемые государством в рамках одного из направлений деятельности в соответствии с поставленными задачами и целями.

О месте и возможных сторонах воздействия внешнеполитической деятельности государства в механизме осуществления внешних функций государства говорилось в предыдущих параграфах. Однако следует отметить, что данная ей характеристика во многом связывалась с описанием структурных компонентов указанного механизма и не выходила за рамки статического рассмотрения вопроса. Динамическая характеристика деятельности по осуществлению внешних функций государства в частности и механизма, обеспечивающего этот процесс, в целом выражается в использовании конкретного набора средств, имеющегося у субъекта межгосударственного общения на определенном уровне его развития или в конкретной ситуации взаимоотношений с другими конкретными субъектами.

Практика осуществления внешнеполитической деятельности и опыт организации международных отношений показывают, что комплекс инструментов их установления и присутствие в них государства никогда не являются одним и тем же. Его состав зависит от уровня развития конкретного государства и международных связей в целом, подвержен воздействию различных по природе условий, имеющих место как внутри страны, так и за ее пределами. Среди них традиционно выделяют экономические, политические, культурные, идеологические и другие условия, причем они очень переплетены. Например, уровень экономического развития конкретного государства, степень открытости его экономической системы и наличие каналов выхода за пределы страны не только определяют внутреннее развитие государства и его внутреннюю политику, но и обусловливают его положение на международной арене. Подобные связи прослеживаются и в отношении иных факторов.

В глобальном масштабе все приводит к тому, что говорить о влиянии внутренних условий только на внутреннюю политику и осуществление внутренних функций государства нельзя. Наглядно это можно продемонстрировать на ставших в отечественной науке традиционными примерах советской политики и практики осуществления функций государства.

Попытка советского правительства построить систему хозяйствования, выгодно отличающуюся от западной, основывалась не на учете объективных законов развития этой сферы и строгих научных расчетах, а на волюнтаристских представлениях о возможностях «сильной руки» – политики – позитивно влиять на ее состояние, способствуя ее бурному и перспективному развитию. Ошибочность подобных представлений очевидна. Отметим, что сформированная на них экономическая система оказалась весьма слабой, неконкурентоспособной и уязвимой, а самое главное, отстающей от западной, не способной стать ей по-настоящему сильной соперницей. Все это обусловило постоянное вмешательство государства в производственную сферу, применение жестких средств планирования и управления ею, командно-административных рычагов внутри страны. Имеющая такие экономические и политические основы внутренняя политика не могла не сказаться и на внешней деятельности государства, и на отношении к нему иностранных партнеров, которое всегда было, мягко говоря, скептическим.

Политика, проводимая в условиях имманентного недоверия, усугубившегося желанием каждой из мировых держав доказать свое превосходство во всех областях жизнедеятельности, привела к формированию двухполюсного миропорядка, поддерживаемого всеми возможными способами и средствами, включая силовые. Демонстрация военной мощи и силы становилась в определенной степени залогом безопасности и влияния, что предопределило набор средств внешнеполитической деятельности – давления, устрашения, вплоть до военно-силового решения вопросов.

В конце XX – начале XXI в. ситуация стала меняться вследствие проведения реформ в одной из систем управления и хозяйствования, приведших, с одной стороны, к ослаблению влияния на международной арене одной из держав и формированию так называемого многополярного мира, вернее, как показали события последних 5–7 лет, монополярного мира во главе с сохранившей свои позиции сверхдержавой, а с другой – к изменению в средствах внешнеполитической деятельности.

Тем не менее картина со-существования государств в современном мире формируется под влиянием углубляющихся процессов глобализации и интеграции, которые диктуют своеобразные правила ведения игры. Чтобы не оказаться вне происходящих событий, важно уметь маневрировать между множеством интересов, руководствуясь своими, лояльно относиться к партнерам, толерантно к явным и неявным «доброжелателям», уметь договариваться и с первыми и со вторыми, устанавливая взаимовыгодное сотрудничество с одними и честное соперничество с другими. Соперничество выступает средством реализации собственных интересов государства, целью внешнеполитической деятельности и ее принципом, условием стабильного миропорядка.

Понятно, что такой уровень сотрудничества возможен при интеграции политической, экономической, культурной сфер каждой страны, позволяющей объединять совместные усилия для решения проблем отдельного государства и мирового сообщества в целом.

Было бы неверно полагать, что взаимовыгодное сотрудничество исключает непонимание, противостояние, ультиматумы, давление и недобросовестное поведение между участниками межгосударственных отношений. Свидетельством тому в современных отношениях на мировой арене выступает введение санкций США и странами ЕС в отношении России вследствие присоединения Крыма, событий на Украине и в Сирии. Причем западные государства находят все новые причины и формы вины Российской Федерации за происходящие события в указанных странах, а порой и за происходящее во всем мире.

Тем не менее мир и отношения в нем основных субъектов международного права изменились с позиций качества самих отношений, условий их развития и средств осуществления внешней политики и функций государства. Многообразие сфер осуществления внешних функций государства, задач, стоящих перед государством, необходимость адекватного реагирования на складывающиеся ситуации с различными партнерами предполагают богатый набор средств осуществления внешнеполитической деятельности, которые можно объединить в группы: политические, экономические, военные, информационно-пропагандистские.

Основным средством осуществления внешних функций государства и наиболее адекватной составляющей инструментального компонента соответствующего механизма выступает договор как основание возникновения отношений и их форма. Договор рассматривается не только как средство регламентации связей между государствами и иными субъектами, но и как средство формирования доминирующего метода осуществления внешних функций государства и его политики.

Анализ практики осуществления внешних функций Российского государства показывает, что элементы договорной формы организации отношений и договорного регулирования деятельности государства по осуществлению его основных направлений на международной арене пронизывают практически все другие компоненты упомянутого механизма.

Гарантии реализации внешних функций государства

Развитие международно-правовых отношений на современном этапе вызывает достаточно оживленные дискуссии в первую очередь относительно общетеоретических проблем внешнеполитической деятельности государства. Внимание юристов и политологов направлено на раскрытие различных ее аспектов. Однако анализ деятельностного компонента механизма осуществления внешних функций государства с привязкой или в рамках рассмотрения внешних функций государства проводится не так часто, несмотря на то, что связь указанных категорий и явлений действительности очевидна.

Возможно, одним из объяснений подобного положения дел является убежденность в изученности проблем функциональной характеристики государства, применительно как ко внутренним, так и ко внешним делам. Между тем это не совсем так. В частности, в современной российской науке ряд вопросов остаются недостаточно разработанными. Например, практически вне поля научных интересов остаются гарантии осуществления внешних функций Российского государства, качество и устойчивость которых, несомненно, выступают фактором эффективности или причиной неэффективности реализации национальных интересов на международной арене, достижения целей внешнеполитической деятельности, внешних функций государства.

Вопросы обеспечительного воздействия в отношении того или иного явления в сфере права почти всегда становятся предметом рассмотрения и в отраслевых науках, и в общей теории права. Подчеркнем, что в специальных отраслях юридического знания подходы к анализу гарантий во многом обусловлены спецификой предмета правового регулирования и предметом изучения.

Так, в многочисленных научных работах гарантии исследуются применительно к реализации нормы права и позиционируются как одно из средств этого процесса1, в области защиты прав различных субъектов правоотношений – как элемент механизма их обеспечения2, как средство обеспечения какой-либо деятельности3, как элемент статуса субъекта правовых отношений4.

Обобщение имеющихся в области теории государства и права, конституционного, административного, гражданского, муниципального права точек зрения ученых показало, что в юриспруденции гарантии традиционно рассматриваются как способы, средства, условия достижения какого-либо результата или сохранения положения, статуса и имеют обеспечительное значение. При всем многообразии подходов иногда встречается и полное отрицание гарантий как элемента правовой сферы5.

Не видя смысла в анализе существующих взглядов на сущность, структуру и место гарантий в функционировании всевозможных правовых явлений, отметим лишь обеспечительный характер гарантий, то есть их предназначение видится нам в формировании условий для реализации чего-либо. В словарях русского языка синонимом глагола «гарантировать» выступает глагол «обеспечить»6.

Применительно к вопросам настоящего исследования под гарантиями осуществления внешних функций государства мы будем понимать условия, необходимые для успешного осуществления внешнеполитической деятельности, достижения ее целей, эффективной реализации национальных интересов государства и способствующие в конечном счете успешному осуществлению внешних функций.

Обеспечение внешних функций – это организованная целенаправленная деятельность органов и уполномоченных на то должностных лиц, иных субъектов реализации внешних функций государства по формированию благоприятных условий их осуществления.

Задача по обеспечению осуществления внешних функций порождена не субъективными факторами, а объективной необходимостью. Под влиянием глобализации гарантии либо получают новое содержание, либо видоизменяются в русле внешнеполитического курса государства. Динамизм международных отношений требует постоянного поиска новых или совершенствования существующих гарантий с тем, чтобы обеспечить равенство во взаимоотношениях с иностранными государствами и иными субъектами, совершенствовать механизм такого взаимодействия, а также максимально полно выражать и защищать национальные интересы.

Основной целью формирования системы гарантий государства выступает создание благоприятных внутренних и внешних условий, способствующих эффективному осуществлению внешних функций. В связи с этим значение системы гарантий проявляется в получении государством качественной стартовой платформы осуществления любой внешней функции.

Систему гарантий можно представить как совокупность внутренних и внешних условий реализации внешних функций. Внутренние гарантии, в числе которых выделяются правовые, организационные, экономические, информационные, психологические и иные условия, обеспечивают функционирование различных звеньев аппарата государства, непосредственно осуществляющих внешние функции государства. Внешние гарантии – благоприятные условия и предпосылки взаимодействия государства с субъектами внешнеполитического общения.

Таким образом, гарантии направлены как на обеспечение самого процесса осуществления внешних функций государства, так и на формирование предпосылок такого осуществления.

Рассматривая внутренние гарантии осуществления внешних функций государства, необходимо отметить, что их формирование является отдельно взятым управленческим процессом, обладающим собственной структурой и содержанием. Создание указанных выше внутренних условий предполагает формирование отдельного направления профессиональной деятельности, в структуре которой можно выделить субъекта и объект воздействия, формы и методы достижения целей, решения поставленных задач.

Обозначенная ранее направленность внутренних гарантий осуществления внешних функций позволяет классифицировать их на две группы: гарантии, направленные на организацию профессиональной деятельности отдельных субъектов государственного механизма по осуществлению внешних функций, и гарантии, обеспечивающие осуществление названных функций как особого процесса. Причем последняя группа внутренних гарантий для наиболее наглядного демонстрирования возможных условий, обеспечивающих процесс реализации внешних функций государства, представлена двумя подгруппами – общими гарантиями и специальными.

Подчеркнем, что грани между выделенными нами гарантирующими условиями весьма зыбки, четко разделить их на отдельные группы невозможно. Сложный процесс осуществления внешних направлений деятельности государства обеспечивается целой совокупностью условий, действующих неразрывно: и внутренние и внешние гарантии существуют одновременно и одинаково важны. Среди внутренних гарантий, как и среди внешних, одновременно задействованы все, и только на теоретическом уровне можно предложить их классификацию.

Первая группа внутренних гарантий охватывает условия функционирования государственного аппарата, представленного министерствами и ведомствами, чья деятельность немыслима без снабжения кадровыми, материальными, техническими, финансовыми, информационными и правовыми ресурсами. В связи с тем, что названные органы государственного управления не производят такие ресурсы, в их структуре, а также в структуре иных органов государства формируются специальные подразделения, как связанные, так и не связанные с осуществлением внешних функций.

В Российской Федерации подобные подразделения представлены разветвленной системой органов, прямо вовлеченных во внешнеполитический процесс (МИД России, ГРУ, ФСО, Министерство обороны РФ, ФСБ России и др.). В некоторых законодательных и иных нормативных актах имеются нормы, позволяющие сделать вывод об объеме и содержании обеспечения условий осуществления внешнеполитических функций данных органов. Например, согласно ст. 5 Федерального закона от 10 января 1996 г. № 5-ФЗ «О внешней разведке» (в ред. от 6 июля 2016 г.) целями внешней разведки выступают обеспечение Президента РФ и Правительства РФ разведывательной информацией, необходимой для принятия решений в политической сфере, а также создание условий, способствующих осуществлению политики государства в сфере безопасности1.