Коррупция как общеправовой феномен Нурутдинов Азат Закитович

Содержание к диссертации

Введение

Глава 1. Феномен коррупции в правовых системах иностранных государств 20

1. История и география коррупции (сравнительно-правовой аспект) 20

2. Внутригосударственные антикоррупционные руководства, стратегии, кодексы поведения должностных лиц 41

Глава 2. Феномен коррупции в международных правовых системах 61

1. Феномен коррупции в правовой системе ОЭСР и межамерикан ской правовой системе 61

2. Феномен коррупции в правовых системах Совета Европы и Европейского Союза 71

3. Феномен коррупции в глобальной правовой системе 89

Глава 3. Феномен коррупции в правовой системе России 105

1. Законодательное обеспечение борьбы с коррупцией 105

2. Антикоррупционные законопроекты 131

Заключение 167

Библиография 179

• История и география коррупции (сравнительно-правовой аспект)
• Феномен коррупции в правовой системе ОЭСР и межамерикан ской правовой системе
• Законодательное обеспечение борьбы с коррупцией

Введение к работе

Актуальность исследования. Коррупция - не только предмет юридической науки, но и высокозначимый объект государственной политики. В качестве весомого доказательственного аргумента этого тезиса достаточно обратиться к Положению об Администрации Президента Российской Федерации, утвержденному Указом Президента Российской Федерации от 6 апреля 2004 года № 490, где статьей 6 установлено, что «Администрация при реализации возложенных на нее функций подготавливает предложения Президенту Российской Федерации по реализации государственной политики в сфере борьбы с коррупцией в органах государственной власти и органах местного самоуправления»¹.

Коррупция - одно из наиболее сложных общественных явлений . Соответственно, существует множество определений, характеризующих его с разных сторон.

По мнению авторов одного из учебников по криминологии, коррупция -«это социальное явление, характеризующееся подкупом-продажностью государственных и иных служащих и на этой основе корыстным использованием ими в личных или узкогрупповых, корпоративных интересах официальных служебных полномочий, связанных с ними авторитета и возможностей»³.

А.И. Мизерий считает, что коррупция - «это социальное явление, заключающееся в разложении общества и государства, когда государственные (муниципальные) служащие, а также лица, уполномоченные на выполнение как государственных, так и иных управленческих функций, в том числе и в коммерче-

¹ Российская газета. - 2004. - 8 апреля.

² См., напр.: Карагодин В.Н. Современное представление о содержании понятия коррупции //
Актуальные проблемы организации деятельности оперативных подразделений Российской
Федерации в современных условиях: Сборник статей. - Екатеринбург, 2003. - С. 15-48; Це-
пелев В.Ф. О значении понятийной характеристики коррупции и совершенствовании уголов
ного законодательства // Коррупция: политические, экономические, организационные, и пра
вовые проблемы: Сборник материалов Международной научно-практической конференции /
Под ред. В.В. Лунеева. - М, 2001. - С. 406-409.

³ Криминология: Учебник для юридических вузов / Под ред. В.Н. Бурлакова, В.П. Сальнико
ва. - СПб., 1998.-С. 317.

4 ском секторе, используют свое служебное положение, статус и авторитет занимаемой должности вопреки интересам службы либо других лиц и установленным нормам права и морали, в корыстных целях для личного обогащения или в групповых интересах»⁴.

По мнению К. Фридриха, коррупция представляет собой «... девиантное поведение, соединенное с частной мотивацией, означающей, что частные (индивидуальные, групповые) цели преследуются за общественный счет»⁵.

Авторитетный юридический словарь Генри Блэка определяет коррупцию как «деяние, совершенное с намерением предоставить некое преимущество, не совместимое с официальными обязанностями должностного лица и правами других лиц»⁶.

По рабочему определению исследовательской группы Совета Европы «коррупция представляет собой взяточничество и любое другое поведение лиц, которым поручено выполнение определенных обязанностей в государственном или частном секторе и которое ведет к нарушению обязанностей, возложенных на них по статусу государственного должностного лица, частного сотрудника, независимого агента или иного рода отношений, и имеет целью получение любых незаконных выгод для себя и других»⁷.

Согласно Кодексу поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка, принятому Генеральной Ассамблеей ООН 17 декабря 1978 года, коррупция понимается как «совершение или несовершение какого-либо действия при исполнении обязанностей или по причине этих обязанностей в результате требуемых или принятых подарков, обещаний или стимулов или их незаконное получение всякий раз, когда имеет место такое действие или бездействие»⁸.

Цит. по: Ашавский Б. Международный кодекс поведения государственных должностных лиц // Чистые руки. -1999. - № 2. - С. 97-98.

⁵ Political corruption: a handbook ed. by Heldenheimer A. J. - Oxford,1985. - P. 15. Аналогич
ные определения можно найти у Д. Бейли, Дж. Ная (См.: Nye J. Corruption and political devel
opment: a cost-benefit analysis If American Political Science. - 1967. - № 12 (61). - P. 417.

⁶ Цит. no: Nye J. Op. cite. - P. 419.

Цит. по: Криминология: Учебник для юридических вузов / Под ред. В.Н. Бурлакова, В.П. Сальникова. - СПб., 1998. - С. 317. * Советская юстиция. - 1991. - № 17. - С. 22.

В одном из филологических определений коррупция означает: «Подкупность, продажность должностных лиц и общественных деятелей»⁹. Семантика слова «коррупция» производна от латинской основы «corruptio», означающей «подкуп», «порча»¹⁰.

Обобщая эти и другие определения¹¹, в методологическом плане коррупция как общественное явление может быть охарактеризована как разложение управленческого аппарата, а проблема борьбы с коррупцией - как такая, которая непосредственно связана с задачей обеспечения национальной безопасности государства.

Такой аспект коррупции справедливо подметил известный предпринима-

тель и общественный деятель Д. Сорос : «Во всем мире страны, которые должны бы быть богатыми, остаются бедными. Будучи одаренными ценными полезными ископаемыми, такими как нефть, алмазы и золото, простые люди Анголы, Нигерии, Казахстана и подобных им стран умирают в бедности, поскольку коррумпированные чиновники процветают. Деньги, которые могли использоваться, чтобы уменьшить бедность и обусловить начало экономического роста, разворовываются вместо этого»¹³.

Высокая степень пораженности коррупцией непосредственно связана с опасной эволюцией политического режима в государствах, о чем Д. Сорос пишет так: «Есть близкая связь между эксплуатацией природных ресурсов и распространенностью коррумпированных и репрессивных режимов. Безопасный поток доходов позволяет таким режимам поддерживать власть. В свою очередь, контроль над обширными потоками денег дает диктаторам мощный стимул цепляться за власть. Не нуждаясь в широкой общественной поддержке, эти режи-

Словарь русского языка: В 4 т. - 3-е изд., стереотип. - М, 1986. - Т. 2. - С. 108.

¹⁰ Там же.-С. 108.

¹¹ См.: Карагодин В.Н. Современные представления о содержании понятия коррупции // Ак
туальные проблемы организации деятельности оперативных подразделений Российской Фе
дерации в современных условиях: Сборник. - Екатеринбург, 2003. - С. 15-47.

¹² Здесь и далее переводы автора.

¹³ Soros G. Transparent corruption II Financial Times. - 2002. - June 13.

мы могут угнетать их граждан и игнорировать основные потребности общества (типа здравоохранения и образования)»^и'.

Примечательно, что эти соображения совпадают с экспертными оценками других специалистов процессов, происходящих в указанных Д. Соросом странах.

Например, ситуация в Казахстане характеризуется так: «Политический авторитаризм и социальная демагогия властей стали неизбежным последствием распространяющейся коррупции в государственной системе... Не узурпация власти принесла коррупцию в страну, напротив, коррупция привела к авторитаризму жизни в форме президентской республики, чтобы защитить себя от подрывной демократии.

Демократическая система и свобода слова - реальные механизмы, которые позволяют эффективно бороться против коррупции. Поэтому единственный метод выживать для коррумпированной системы состоит в том, чтобы устранить демократические принципы из практики государственного управления.... Коррупция взяла под контроль правительственную и политическую системы. Если в обычном, то есть нормальном государстве, власти наблюдают за соблюдением закона и получают жалование для того, чтобы наказывать тех, кто нарушает закон, то в Казахстане, напротив, власти интересуются прямым нарушением законов и юридических норм» потому что это позволяет им лично извлекать выгоду.

В этом отношении Казахские власти глубоко интересуются развитием таких законов и таких механизмов их выполнения, которые являются неудобными гражданам. Это вынуждает граждан следовать за «линией наименьшего сопротивления» - чтобы дать взятки»¹⁵.

Очевидно эти соображения в определенной мере применимы и к нынешней России, существенную часть дохода бюджета которой как раз и составляют

¹⁴ Там же.

¹⁵ Duvanov S. Power and corruption If 9_10_01 .htm

7 доходы от эксплуатации сырьевых ресурсов, как стране, в которой за последние годы произошли опасные деформации¹⁶.

Согласно заключению Специального комитета экспертов Европейского комитета по проблемам борьбы с преступностью (CDPC), «годы, последовавшие за демонтажом Советского режима, сопровождались ростом преступности, который представил и продолжает представлять собой вызов национальным правоохранительным структурам. Развитие организованных криминальных группировок стало реальной угрозой»¹⁷.

По данным экспертов Фонда ИНДЕМ, положение о масштабности коррупции стало одним из главных и общепринятых. Более 60% респондентов в социологических опросах относят коррупцию к проблемам, представляющим угрозу национальной безопасности России; свыше 70% согласны с утверждением о том, что Россия может быть причислена к ряду коррумпированных государств¹⁸.

По данным Ю.А. Кузнецова, Ю.Р. Силинского и А.В. Хомутовой, более 50% респондентов социологических опросов относят коррупцию к проблемам, представляющим угрозу интересам национальной безопасности России. Свыше 60% респондентов считают, что современная Россия может быть отнесена к числу наиболее коррумпированных государств мира¹⁹.

По результатам исследования, проведенного международной неправительственной организацией «Транспаренси интернешнл» в 1998 г. на предмет восприятия бизнесменами, специалистами по анализу рисков и широкой общественностью уровня коррупции в мире, Россия находилась на 76 месте из 85 ис-

¹⁶ См., напр.: Desai R., Goldberg I. Stakeholders. Governance, and the Russian Enterprise Di
lemma II Finance & Development. - 2000. - June. - P. 1-6; Коленникова О. Экономическая ак
тивность работников правоохранительных органов постсоветской России: виды, масштабы,
влияние на общество (на примере милиции) // О. Коленникова, Л. Косалс, Р. Рывкина,
Ю. Симагин. - М., 2002.

¹⁷ Draft first mutual evaluation report on the Russian Federation/ Memorandum prepared by the
Secretariat Directorate General I (Legal Affairs) II Strasbourg, 2000, October 3. Public
Folders\CDPC\PC-R-EWDocsOO\21E.OO

¹⁸ См.: Россия и коррупция: кто кого? - М., 1998. - С. 12.

¹⁹ См.: Кузнецов Ю. А. Российское и зарубежное законодательство о мерах противодействия
коррупции / Ю.А. Кузнецов, Ю.Р. Силинский, А.В. Хомутова //
http:/Aaw.

8 следованных стран (в последней десятке государств, где степень коррумпиро-ванности наиболее высока) . Аналогичная ситуация существует и на момент завершения работы над диссертацией²¹.

По словам американского эксперта М. Мюррея, «главный элемент в российской культуре, который душит предпринимателей, - это колоссальная роль государства не только в регулировании экономики, но и в извлечении прибыли от экономики чиновниками. Многие российские должностные лица ожидают неофициального вознаграждения за работу в сфере публичного правопорядка. Многие правительственные позиции продаются, а голоса в сфере законодательства имеют установленную рыночную цену»²².

Российская уголовная статистика, несмотря на высокую латентность коррупционных преступлений, фиксирует их рост. Так, в 1998 году выросло (за год) число случаев получения и дачи взятки (на 6%), злоупотребления должностными полномочиями (на 9,8%), незаконного участия в предпринимательской деятельности (на 32%) и т. д. По данным МВД РФ за 1999 год, взяточничество в стране возросло еще на 18,3%, а число случаев коммерческого подкупа увеличилось за год на 26,9%.

Государственный секретарь США Мадлен Олбрайт, выступая в сентябре 1999 г. в Фонде Карнеги с докладом об американской политике в отношении России, выразила крайнюю озабоченность уровнем коррупции в нашей стране и призвала российское правительство поставить борьбу с ней на первый план²³.

См. там же. ²¹ См.: Галумов Э.А. Международный имидж России - стратегия формулирования. - М, 2003; Григорьева Е. С методичностью дятла. Уровень отечественной коррупции остается высоким / Е. Григорьева, Г. Ильичев // Известия. - 2003. - 9 октября; Панина Т. Взятка города берет // Российская газета. - 2003. - 16 августа; Позднышов А.Н. Государственная служба в сфере обеспечения общественной безопасности. - Ростов-на-Дону, 2003. - С. 57-58; Примаков Е. Власть и бизнес: ответственность друг перед другом // Российская газета. - 2003. -26 декабря; Обыкновенная коррупция. Где, сколько и в какой форме приходится давать взятки в обыкновенных житейских ситуациях // Российская газета. - 2004. - 20 января. ^и Murray М Small business: a response to corruption in Russia If Docu-mentsflstanbul99/houset~4.doc

²³ См.: Номоконов В. России нужна стратегия борьбы с коррупцией // Владивистокский центр борьбы с организованной преступностью при юридическом факультете ДВГУ

Таким образом, тема диссертационного исследования представляется одной из самых актуальных в отечественном правоведении.

Степень научной разработанности. Проблема коррупции закономерно стала объектом внимания представителей всех отраслей отечественного права. Только за последние 5 лет опубликовано более 200 работ и защищено диссертаций, в той или иной степени связанных с данной проблемой.

В целом труды, затрагивающие проблемы коррупции, возможно систематизировать на работы:

1. определяющие место коррупции в структуре организованной пре-ступности в России ;

2. посвященные выработке системы мер противодействия коррупции как проявлению организованной преступности²⁵;

3. изучающие коррупцию в контексте опыта борьбы с организованной преступностью в отдельных странах²⁶;

См., напр.: Ванюшкин СВ. Организованная преступность в реформируемой России и направления борьбы с ней: Дис... канд. юрид. наук. - М, 1999; Гыскэ А.В. Современная российская преступность и проблемы безопасности общества (политический анализ). - М., 2000; Кудрявцев В.Н. Организованная преступность и коррупция в России (1997-1999) // В.Н. Кудрявцев, В.В. Лунеев, А.В. Наумов. - М., 2000; Мелешко И.П. Организованная преступность, коррупция и власть в Российской Федерации. - Ростов-на-Дону, 2000.

²⁵ См., напр.: Биккжин И.А. Программирование борьбы с организованной преступностью на
уровне субъектов Российской Федерации: Дис... канд. юрид. наук. - М., 2000; Вакурин А.В.
Понимание генезиса организованной преступности в экономике как основа разработки мер
по ее предупреждению // Закономерности преступности, стратегия борьбы и закон: Сборник.
-М, 2001. - С. 15-25; Шелли Луиз. Американо-российские связи в изучении и противодей
ствии ОП и коррупции // Чиновникъ. - 2000. - № 1 (7).

²⁶ См., напр.*. Белявская О.А. Организованная преступность в Японии. - М., 1990; Воробьев
И.А. Нормативное регулирование борьбы с организованной преступностью за рубежом. - М.,
1994.; Воробьев И.А. Организованная преступность в Германии. - М., 1996; Бастрыкин А.И.
Борьба с организованной преступностью в США // Правоведение. - 1992. - № 3; Дани-
люк СЕ. Опыт системного противодействия организованной преступности в Республике Бе
ларусь // Закономерности преступности, стратегия борьбы и закон. - М., 2001. - С. 30-41;
Иванов A.M. Организованная преступность и борьба с ней в Японии: Дис... канд. юрид. наук.
- Владивосток, 2000; Мельник Н.И. Некоторые тенденции развития организованной преступ
ности в Украине // Закономерности преступности, стратегия борьбы и закон. - М, 2001. -
С. 10-21; Нгуен Ван Чуен. Криминологические проблемы борьбы с организованной пре
ступностью во Вьетнаме: Дис... канд. юрид. наук. - М., 2000.

4) рассматривающие коррупцию в контексте международного со
трудничества в борьбе с организованной транснациональной преступно-

стью ;

5) затрагивающие проблему коррупции в аспекте проблем борьбы с
организованной преступностью в регионах России ;

6) в которых коррупция рассматривается как составляющая пробле
матики легализации доходов, полученных незаконным путем²⁹;

7) в которых коррупция рассматривается в качестве основного объекта
исследования³⁰.

Аминьева Я.А. Экспансия Российской организованной преступности в США // Знания молодых юристов - XXI веку: Материалы конференции. - Владивосток, 2001. - С. 50-63; Воле-водз Л.Г. Международный розыск арест и конфискация полученных преступным путем денежных средств и имущества. - М., 2000; Иванов Э.А. Отмывание денег и правовое регулирование борьбы с ним. - М., 1999; Годунов КВ. Российская организованная преступность и ее транснациональная сущность. - М., 2001; Михайлов В.В. Палермская конференция ООН против транснациональной организованной преступности // Российская юстиция. - 2001. -№7.-С. 15-20.

²⁸ См., напр.: Назаров С.Н. Некоторые аспекты борьбы с организованными преступными
группами в Республике Саха (Якутия) // Российский следователь. - 2000. - № 6; Номоконов
В.А. Организованная преступность на Дальнем Востоке // Уголовная юстиция. - М., 1999. -
С. 414-420; Шульга В.И. Региональные особенности организованной преступности Дальнего
Востока // Закономерности преступности, стратегия борьбы и закон: Сборник. - М., 2001. -
С. 5-18.

²⁹ См., напр.: Алиев В.М. Легализация (отмывание) доходов, полученных незаконным путем.
Уголовно-правовое и криминологическое исследование: Монография. - М„ 2001; Болотский
Б.С. Борьба с отмыванием доходов от индустрии наркобизнеса в странах Содружества /
Б.С. Болотский, А.Г. Волеводз, Е.В. Воронова, Б.Ф. Калачев. - М., 2001; Лавров В.В. Уголов
ная ответственность за легализацию (отмывание) денежных средств или иного имущества,
приобретенных незаконным путем: Дне... канд. юрид. наук. - Н. Новгород. 2000; Иванов Э.А.
Отмывание денег и правовое регулирование борьбы с ним. - М., 1999.

³⁰ См., напр.: Абдрахманов А.И. О проблеме коррупционных преступлений в советском гос
аппарате в 1917-1920-е гг. (На примере Республики Башкортостан) // Коррупция в органах
власти: природа, меры противодействия, международное сотрудничество. - Н. Новгород,
2001. - С. 10-22; Голованова Е.И. Правовые основы борьбы с коррупцией в России в XVI-
XIX веках (историко-правовое исследование): Автореф. дис... канд. юрид. наук. - М., J996;
Дашкова Л.Г. Криминологические проблемы взяточничества: Дис... канд. юрид. наук. - М.,
1996; Зайнетдинов В. Война против коррупции или против России? // Российская газета. -
1999. - 28 сентября; Абдиев КМ. Понятие коррупции и система уголовно-правовых средств
борьбы с нею: Автореф. дис... канд. юрид. наук. - М., 1995; Афиногенов Ю.А. Разрешение
законодательных коллизий как форма выражения системного подхода к уголовно-правовой
борьбе со взяточничеством // Закономерности преступности, стратегия борьбы и закон:
Сборник. - М., 2001; Гладких В.И. Коррупция в России: генезис, детерминанты и пути пре
одоления // Российский следователь. - 2001. - № 4; Кпюковская И.Н. Коррупция в России:
понятие, состояние и проблемы противодействия: Автореф. дис... канд. юрид. наук. - Крас
нодар, 1999; Мйзерий А.И. Уголовно-правовые и криминологические аспекты борьбы с кор-

Проведено большое количество конференций с участием иностранных экспертов,³¹ семинаров³² и «круглых столов» в Государственной Думе или под эгидой Государственной Думы³³.

В целом же характер и количество имеющихся публикаций позволяют «поставить» проблему коррупции в методологически новом аспекте, сформулировав ее так: коррупция - это не только межотраслевой, но и межсистемный общеправовой феномен. Такой подход позволяет вовлечь в общеправовой оборот данные, полученные не только на внутригосударственном, но и на международном уровне³⁴, с последующей экстраполяцией теоретических положений на практические проблемы, существующие в правовой системе России.

Объект исследования - феномен коррупции в правовых системах иностранных государств, в международных правовых системах, в правовой системе Российской Федерации.

рупцией в органах власти: Автореф. дис... канд. юрид. наук. - Казань, 2000; Исаков Н. Пра
вовая политика в сфере борьбы с коррупцией // Право и жизнь. - 2003. - № 56. - С. 90-103;
Камынин И. Антикоррупционное законодательство // Законность. — 2003. - № 6. - С. 2-4;
Гражданские инициативы и предотвращение коррупции / Под ред. А.Ю. Сунгурова. - СПб.,
2000; Коррупция и борьба с ней: роль гражданского общества / Под ред. МБ. Горнова. -
СПб., 2000; Доклад «Роль нотариата в противодействии коррупции и теневой экономике».-
М., 2003; Федоровская МЛ Уголовно-правовые, криминологические и организационные про
блемы противодействия коррупции и должностным преступлениям: Автореф. дис... канд.
юрид. наук. - М., 2003; Мухин А. Коррупция и группы влияния. - М, 1999. - Книга 1; Камы
нин И. Антикоррупционное законодательство // Законность. - 2003. - № 6. - С. 2-4.
³¹ См., напр.: Коррупция: политические, экономические, организационные и правовые про
блемы: Сборник материалов Международной научно-практической конференции / Под ред.
В.В. Лунеева. - М., 2001; Правовое регулирование мер борьбы с коррупцией: Материалы на
учно-практической конференции / Под ред. К.К. Горяинова, О.А. Вагина. - М., 2003.
² См., напр.: Стенограмма семинара Комитета по безопасности «Проблемы коррупциоген-
ности российского законодательства» //

^и См., напр.: Материалы Стенограммы заседания круглого стола «Борьба с коррупцией: состояние и законодательное обеспечение» // Федеральное Собрание - Парламент Российской Федерации, Государственная Дума. Аналитическое управление: Аналитический вестник. -М., 2001. - Вып. 25: Борьба с коррупцией: состояние и проблемы законодательного обеспечения; Серия: Оборона и безопасность.

³⁴ Международно-правовой аспект проблемы затрагивался лишь в отдельных статейных разработках (См., напр.: Лукашук И.И. Международно-правовые формы борьбы с коррупцией: Коррупция: политические, экономические, организационные и правовые проблемы: Сборник материалов Международной научно-практической конференции / Под ред. В.В. Лунеева. -М., 2001. - С. 84-99) либо в ходе изучения более общих тем (См., напр.: Иногамова-ХегайЛ.В. Международное уголовное право. - СПб., 2003. - С. 266-278).

Предмет исследования - антикоррупционные идеи, получившие признание на внутригосударственном и международном уровнях.

Цель диссертационного исследования - теоретическое обобщение и осмысление имеющихся мер противодействия коррупции в контексте применения накопленных данных к оценке состояния антикоррупционного законодательства России и соответствующей законопроектной работы.

Поставленная цель достигается посредством решения следующих основных задач:

выявления и исследования нормативных актов и других информационных материалов по проблеме коррупции, имеющихся в правовых системах ОЭСР, Совета Европы и Европейского Союза, межамериканской системе, в глобальной правовой системе, правовых системах иностранных государств, а также правовой системе Российской Федерации;

сопоставления теоретических достижений, закрепленных в исследованных информационных источниках;

оценки степени реализации этих достижений в правовой системе России;

- выявления особенностей современной «коррупционной» картины ми
ра на основе анализа масштабов данного явления в различных странах и регио
нах;

диагностики основных причин феномена коррупции, определяющих их факторов;

исследования возможных последствий коррупции для общества;

выработки рекомендаций по совершенствованию российского антикоррупционного законодательства;

определения исходного механизма «запуска» реальной антикорруп-ционой политики в Российской Федерации;

- определения последовательности «запуска» такого механизма.
Методологическую основу диссертационного исследования составляет

диалектический метод познания, основанный на учете взаимозависимости и

13 взаимообусловленности явлений объективного мира, на их непрерывном движении, изменении, обновлении и развитии. Использованы такие общенаучные методы, как анализ и синтез, восхождение от абстрактного к конкретному, формально-логический метод, метод теоретического моделирования. Были применены частно-научные методы:

исторический;

сравнительного правоведения;

технико-юридический;

филологический (его использование обусловлено необходимостью прочтения и перевода внушительного массива литературы и документов на иностранных языках).

Теоретическую основу диссертации составили труды российских авторов по проблемам теории права и государства (С.С. Алексеева, В.К. Бабаева, М.И. Байтина, В.М. Баранова, П.П. Баранова, В.Н. Карташова, А.С. Малько, Н.И. Матузова, В.В. Оксамытного, В.П. Сальникова, И.Н. Сенякина, В.Н. Си-нюкова, Д.Ю. Шапсугова и др.), международного и европейского права (А.В. Мелешникова, Ю.А. Решетова, О.И. Тиунова, Б.Н. Топорнина, СВ. Чер-ниченко, М.Л. Энтина и др.).

Коррупция в качестве специального объекта научного исследования в отечественной правовой литературе рассматривалась В.М. Алиевым, Б.С. Бо-лотским, Л.Г. Волеводзом, В.Л. Кудрявцевым, А.И. Мизерием, П.С. Яни, рядом других авторов.

Детальному анализу подверглись разработки российских экспертов (Фонда ИНДЕМ, Владивостокского центра исследования организованной преступности при юридическом факультете ДВГУ) и международных организаций (Центра международного частного предпринимательства, Всемирного банка, международной неправительственной организации Транспаренси Интернешнл, Группы государств против коррупции).

Эмпирическая основа - это антикоррупционная документация иностранных государств, Организации Американских Государств (ОАГ), Организации Эко-

14 номического Сотрудничества и Развития (ОЭСР), Совета Европы, Европейского Союза (ЕС), Организации Объединенных Наций (ООН), Российской Федерации, многочисленные информационные и аналитические материалы.

Новизна диссертационного исследования. К настоящему времени, в основном, ясно, каковы основные причины коррупции в посткоммунистических странах и России³⁵. Поэтому вместо повторного прохождения пути, который уже преодолен другими авторами, диссертант сосредоточил главное внимание на идеях и концепциях в сфере противодействия коррупции, которые получили официальное признание и закрепление в актах иностранных государств, международно-правовой документации, в актах российского законодательства и, таким образом, эти идеи и концепции аккумулировать, теоретически обобщить, применить к специфике коррупционной ситуации в России.

Такой подход позволил получить ряд новых результатов.

На защиту выносятся следующие основные положения:

1. Существует диалектика взаимодействия между качеством демократических институтов и качеством противодействия коррупции. С одной стороны, укрепление демократических институтов - это эффективная составляющая стратегии противодействия коррупции. С другой стороны, «запуск» специального антикоррупционного инструментария - это серьезный шаг в сторону укрепления демократических учреждений.

2. Актами конкретизации понимания такой диалектики стало включение в антикоррупционную документацию иностранных государств таких симпто-

³⁵ См., напр.: Джанин Р. У. Коррупция и организованная преступность в посткоммунистических государствах: новые пути выявления опытных моделей // Тенденции организованной преступности. - Осень 2001. - Том 7. - № 1 // ; Сатаров Г. Разнообразие стран и разнообразие коррупции (Анализ сравнительных исследований): Аналитический доклад / Г. Сатаров, С. Пархоменко. - М, 2001; Кабанов П.А. Коррупция в России: понятие, сущность, причины, противодействие: Учебное пособие / П.А. Кабанов, P.P. Газимзянов. - Набережные Челны, 2003; Симония Н.А. Особенности национальной коррупции // Свободная мысль - XXI. - 2001. - № 7. - С. 4-16; Коррупция в органах власти: природа, меры противодействия, международное сотрудничество: Материалы международной научно-практической конференции. - Н. Новгород, 2000; Kramer J.M. Anti-Corruption Research Concerning Eastern Europe, and the Former Soviet Union: A Comparative Analysis. - Washington. - б. д.

15 матичных мер противодействия коррупции, как применение честных и прозрачных механизмов приватизации; тендеры на государственные заказы; конкуренция в сфере коммунального обслуживания; эффективное законодательство о свободе информации; декларирование доходов; открытость процесса формирования бюджета.

3. Развитие международного нормотворчества и содержание междуна
родных норм соответствовали динамике теоретических идей, выработанных на
внутригосударственном уровне. Притом на уровне международного права соз
давались новые антикоррупционные концепции, которые затем реализовыва-
лись во внутригосударственных правопорядках. В частности, к числу таких
концепций относятся идеи о необходимости: сдерживания взяточничества со
стороны национальных и иностранных правительственных должностных лиц
механизмами, которые обеспечивают наличие в государственных и негосудар
ственных предприятиях книг и записей, подробно и тщательно отражающих
приобретение и распределение имущества; наличие таких внутренних средств
бухгалтерского контроля, которые позволяют их служащим выявлять факты
коррупции; изучения дальнейших профилактических мер, которые учитывают
соотношение между достаточной компенсацией и неподкупностью на госу
дарственной службе; признания презумпции виновности должностного лица,
которое не в состоянии разумно объяснить существенное увеличение своих до
ходов за период прохождения государственной службы и другие.

4. В «силовую» составляющую отечественного антикоррупционного за
конодательства включено большинство международно-признанных норм. Ос
новной недостаток - дефицит инструментов профилактической направленно
сти, в частности:

отсутствует специальный независимый орган по противодействию коррупции;

уровень и система оплаты труда публичных служащих не соответствует международным стандартам;

нет норм, предусматривающих поощрение лиц, информирующих соответствующие органы о коррупционных правонарушениях;

не предусмотрен законодательный механизм защиты информаторов о коррупционных правонарушениях, а также свидетелей и потерпевших;

отсутствует институт освобождения от наказания лиц, сотрудничающих с уполномоченными органами при расследовании коррупционных деяний;

практически отсутствуют учебные и образовательные антикоррупционные программы;

в недостаточной степени законодательно обеспечена открытость фор-мирования и исполнения государственного бюджета ;

не в полной степени обеспечены гарантии свободных и честных выборов;

не в полной степени применяется система раскрытия финансового положения должностных лиц высшего звена;

отсутствуют эффективные парламентские средства контроля за деятельностью органов исполнительной власти.

5. Коррупция - сложнейшее явление и, как показала практика законотворческих работ, проблема противодействия коррупции не может быть решена посредством создания единого антикоррупционного «кодекса». Необходим комплекс нормативных актов, который должен вводиться в действие постепенно.

6. Необходим механизм «запуска» комплекса антикоррупционных инструментов, в качестве которого вполне мог бы выступить проект федерального закона «О предупреждении злоупотребления властью или служебными полномочиями на верхнем уровне управления государством».

Соответствующий законопроект является наиболее проработанным в технико-юридическом плане и имеет первоочередное значение в стратегии противодействия коррупции.

³⁶ См.: Аналитический отдел «АиФ». Бесконтрольные расходы // Аргументы и Факты. -2004.-№10.

7. Необходимо начать борьбу именно с «верхушечной» коррупцией. Начало борьбы с коррупцией «низовой» равнозначно разрушению системы управления государством (хотя и неэффективной, но все-таки существующей)³⁷.

8. Введение в действие гипотетического федерального закона «О предупреждении злоупотребления властью или служебными полномочиями на верхнем уровне управления государством» должно сопровождаться введением системы дифференцированной (основанной на заслугах и степени ответственности выполняемых функций) оплаты труда, примерно соответствующей ценам услуг должностных лиц частного сектора.

Таким образом, будет решена основная задача первого этапа отечественной антикоррупционой стратегии.

9. Второй этап связан с разработкой и постепенным введением в дейст
вие пакета законодательных актов, нацеленных на противодействие так назы
ваемой низовой коррупции.

10. Важнейшая задача второго этапа - определение приоритетов в реали
зации стратегии противодействия «низовой» коррупции. Первоочередное вни
мание необходимо уделить правоохранительным службам, представляющим
собой необходимую силовую составляющую общепризнанного инструментария
противодействия коррупции.

Теоретическая значимость исследования в том, что в диссертации впервые обобщены накопленные в мире теоретические идеи в сфере противодействия коррупции (включая отраженные в Конвенции ООН против коррупции, открытой для подписания 9 декабря 2003 г.).

Практическая значимость. Результаты диссертационного исследования могут быть использованы:

- для выработки национальной стратегии противодействия коррупции;

Справедливо замечено Ю. Голиком в интервью корреспонденту «Парламентской газеты»: «Если сейчас провести операцию «чистые руки» по типу итальянской, то у нас рухнет вся система управления, как в свое время произошло в Италии, - это прямо или косвенно признают некоторые руководители наших правоохранительных органов. Но в России последствия окажутся просто катастрофическими» (См.: Голик Ю. Операция «чистые руки» // Парламентская газета. - 2003. - 6 сентября).

в ходе реализации административной реформы;

в законодательном процессе формирования системы антикоррупционного законодательства;

в просветительской и воспитательной работе;

- в процессе преподавания всех гуманитарных дисциплин.
Апробация результатов диссертационного исследования осуществлена

посредством опубликования монографии и двух статей по теме диссертации, чтения пробных лекций в Нижегородской академии МВД РФ, применения полученных результатов в ходе практической работы в качестве начальника Управления собственной безопасности Главного Управления МВД России по Приволжскому федеральному округу и заместителя начальника Главного Управления МВД России по Приволжскому федеральному округу - начальника оперативно-разыскного бюро.

Результаты диссертационного исследования многократно использовались при подготовке автором аналитических обзоров и справок, направляемых не только во все структурные подразделения ОРБ округа, но и в МВД России.

Итоги диссертационного исследования внедрены в учебно-воспитательный процесс Нижегородской академии МВД России, Казанского юридического института МВД России, Уфимского юридического института МВД России.

Предложения диссертанта по совершенствованию российского законодательства, противодействующего коррупции, поставлены на учет в Правовом управлении Аппарата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации.

Диссертант выступил с докладами и научными сообщениями на следующих конференциях:

Всероссийском научно-практическом семинаре «Миграция, права человека и экономическая безопасность современной России: состояние, проблемы, эффективность зашиты» (Нижний Новгород, 2003,23-25 сентября);

Научно-практической конференции «Принципы права и проблемы обеспечения правопорядка в сфере экономики» (Нижний Новгород, 2004,21 апреля);

*

*

Всероссийской научно-практической конференции, посвященной 5-летию Саранского филиала заочного обучения Нижегородской академии МВД России «Актуальные проблемы гуманитарного научного знания в высшей школе МВД» (Саранск, 2004,27-28 мая);

Научно-практической конференции «Социально опасные религиозные объединения, организационно-правовые и морально-психологические меры нейтрализации их деятельности» (Нижний Новгород, 2004,22 апреля).

Структура диссертации. Диссертационное исследование состоит из введения, трех глав, включающих 7 параграфов, развернутого заключения и библиографии.

История и география коррупции (сравнительно-правовой аспект)

История коррупции - это история человеческой цивилизации. Нельзя не согласиться с мнением Г.Л. Курбатова, что «Коррупция существует с древнейших времен в качестве одной из наихудших и в то же время широко распространенных форм человеческого поведения, которая наносит огромный ущерб работе государственного аппарата и обществу в целом. В особенности коррупция процветает в периоды авторитаризма, но и мировая демократия не позволяет исключить это явление из общества»38.

Известный французский деятель эпохи Просвещения Шарль Монтескье писал: «Известно по опыту веков, что всякий человек, обладающий властью, склонен злоупотреблять ею.. .»39.

Великие античные ученые-мыслители Платон и Аристотель в своих работах не раз упоминали о разлагающем и разрушающем воздействии злоупотребления властью и взяточничества на экономическую, политическую и нравственно-психологическую сферы жизни общества.

Аристотель стал первым, кто рассмотрел коррупцию на системном уровне. В работе «Политика», посвященной государственности, он определил коррупцию не просто как совокупность фактов правонарушений, а как явление, оказывающее серьезное воздействие на государство, и в критическом случае способное привести если не к гибели, то к его вырождению. Примером такого «вырожденного», «неправильного» государства, где коррупция поражает самые высшие структуры власти, по мнению Аристотеля, является тирания .

Коррупция была актуальной проблемой в римском обществе. Не случайно в своих публичных выступлениях М.Т. Цицерон неоднократно поднимал проблему взяточничества среди чиновников. При этом природу коррупции Цицерон видел в самой сущности человека, в присущих ему пороках.

Феодальный период ознаменовался появлением на политической арене новой силы - церкви. Забрав власть у государства, церковь приобрела и его пороки.

Наиболее яркие примеры «церковной коррупции» того времени связаны с деятельностью католической церкви Западной Европы. Папский престол пользовался огромной духовной и светской властью: он короновал императоров и королей, но мог и лишить их короны; назначал на высшие духовные должности и возводил в высший духовный сан; санкционировал разводы коронованных особ (а это имело важнейшее значение при заключении династических браков). Таков далеко не полный перечень проявлений власти папы римского, злоупотребление которой приносило огромные доходы. Средневековая история знает не многих священнослужителей на посту папы, чье имя не было запятнано малопривлекательными фактами взяточничества, подкупа, фаворитизма.

Так, папа римский Александр VI (1492-1503 гг.) вошел в историю как представитель самых коррумпированных должностных лиц католической церкви. По свидетельству историков, на следующий день после похорон, на его могильной плите появилась надпись: «Александр продал ключи, продал престол и Христа: впрочем, он мог их продать, поскольку прежде купил»42.

Период, предшествующий промышленной революции в Западной Европе, обозначил конфликт между зарождающимся классом буржуазии и церковью. Результатом произошедших общественных изменений стала трансформация системы власти - отделение светской власти от духовной, и, таким образом, отделение церкви от государства.

Феномен коррупции в правовой системе ОЭСР и межамерикан ской правовой системе

Международное право - это нормативным образом обобщенный опыт развития человечества.98 Именно поэтому изучение международных норм, относящихся к коррупции, несомненно, представляет большой теоретический и научно-практический интерес.

Впервые феномен коррупции получил значительное международно-правовое признание в первой половине 90-х годов 20 века, когда 23 мая 1994 г. по призыву США99 Советом Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) были приняты Рекомендации по мерам борьбы со взяточничеством в международных деловых операциях. Рекомендации пересмотрены 23 мая 1997 г.100

Крупным шагом на пути теоретического осмысления сущности коррупции и необходимости борьбы с ней стало Межамериканское соглашение против коррупции, подписанное в Каракасе (Венесуэла) 29 марта 1996 года. Оно стало первым международным договором, посвященным феномену коррупции, и одновременно таким международным документом, в котором получили признание важнейшие теоретические идеи, впервые закрепленные в Рекомендациях ОЭСР. Их можно разделить на две группы.

Первая относится к характеристике общественной опасности коррупции:

- коррупция подрывает легитимность общественных институтов власти, наносит удар по обществу, его моральным устоям и правосудию, а также всестороннему развитию народов;

- борьба с коррупцией укрепляет демократические институты, предотвращает дисбаланс в экономике, нарушения в государственном управлении и нанесение вреда моральному облику общества (попутно заметим, что это положение полностью согласуется с основными выводами, содержащимися в предыдущих параграфах);

- коррупция нередко является инструментом, используемым организованной преступностью для достижения своих целей;

- в некоторых случаях коррупция имеет международный размах, и эффективная борьба с ней требует от государств скоординированных действий;

- существуют постоянно растущие связи между коррупцией и доходами, полученными от незаконной торговли наркотиками, что подрывает моральные устои общества и угрожает законным интересам коммерческой и финансовой деятельности и обществу на всех уровнях101.

Вторая группа теоретических идей относится к сфере осмысления способов борьбы с этим социальным злом.

Важнейшее достижение авторов Соглашения заключается в том, что в его текст были включены положения профилактической направленности. Так, ст. 6 («Профилактические меры») определялось, что стороны согласились рассмотреть вопрос о применении определенных мер в пределах их правовых систем, чтобы создавать, поддерживать и укреплять:

1. Нормы поведения для правильного, честного и надлежащего выполнения государственных полномочий. Эти стандарты должны быть предназначены для предотвращения конфликтов интересов и гарантировать надлежащее сохранение и использование ресурсов, вверенных правительственным должностным лицам. Кроме того, они должны также устанавливать меры и системы, требующие от правительственных должностных лиц сообщать соответствующим компетентным органам о выявленных в деятельности государственных органов фактах коррупции. Такие меры должны поддерживать доверие общества к деятельности государственных служащих и деятельности правительства в целом.

2. Механизмы, чтобы привести в исполнение такие нормы поведения.

3. Инструкции правительственному персоналу, чтобы гарантировать надлежащее понимание ими их обязанностей и этических норм, лежащих в основе их деятельности.

4. Системы регистрации дохода, имущества и обязательств лиц, которые исполняют государственные функции на определенных постах в соответствии с законом и там, где это необходимо, опубликования результатов регистрации.

5. Системы государственного найма и поставки товаров и услуг, которые обеспечивают открытость, справедливость и эффективность таких систем.

6. Сбор информации о доходах правительства и внедрение системы контроля, которые сдерживают коррупцию.

7. Законы, которые не допускают благоприятного налогового режима для физических и юридических лиц в отношении расходов, сделанных в нарушение антикоррупционных законов сторон - участниц Соглашения.

8. Системы защиты государственных служащих и частных граждан, добросовестно сообщающих об актах коррупции, включая защиту данных об их личности в соответствии с конституционными и основными принципами внутренних правовых систем сторон.

9. Органы надзора, применяющие современные механизмы предотвращения, обнаружения, наказания и искоренения коррупционных действий.

Законодательное обеспечение борьбы с коррупцией

Первым антикоррупционным нормативно-правовым актом нового российского законодательства стал Указ Президента РФ «О борьбе с коррупцией в системе государственной службы» от 4 апреля 1992 года149, нормы которого составили основу готовившихся законопроектов «О борьбе с коррупцией», «Об основах государственной службы Российской Федерации».

Указ констатировал (и это соответствовало изложенным ранее теоретическим представлениям о сущности исследуемого явления), что коррупция в органах власти и управления ущемляет конституционные права и интересы граждан, подрывает демократические устои и правопорядок, дискредитирует деятельность государственного аппарата, извращает принципы законности, препятствует проведению экономических реформ. Учитывая это, на период до принятия Закона о государственной службе в Российской Федерации Президент РФ постановил:

1. Руководителям органов власти и управления в Российской Федерации провести в течение 1992 года аттестацию всех государственных служащих, максимально используя ее возможности для укрепления государственного аппарата, улучшения работы по подбору, подготовке и расстановке кадров, предупреждению коррупции.

2. Запретить служащим государственного аппарата:

- заниматься предпринимательской деятельностью;

- оказывать любое не предусмотренное законом содействие физическим и юридическим лицам с использованием своего служебного положения в осуществлении предпринимательской деятельности и получать за это вознаграждение, услуги и льготы;

- выполнять иную оплачиваемую работу на условиях совместительства (кроме научной, преподавательской и творческой деятельности), заниматься предпринимательской деятельностью через посредников, а равно быть поверенным у третьих лиц по делам государственного органа, в котором он состоит на службе;

- самостоятельно или через представителя принимать участие в управлении акционерными обществами, товариществами с ограниченной ответственностью или иными хозяйствующими субъектами.

3. Установить для государственных служащих обязательное предоставление при назначении на руководящую должность декларации о доходах, движимом и недвижимом имуществе, вкладах в банках и ценных бумагах, а также обязательствах финансового характера.

Причем непредставление сведений, указанных в п. 3 (либо умышленное предоставление неполной, недостоверной или искаженной информации), в соответствии с Указом было основанием для отказа в назначении лица на должность в государственном аппарате, а нарушение остальных требований Указа -основанием для освобождения данного лица от занимаемой должности либо привлечения его к иной ответственности, установленной действовавшим на тот момент законодательством.

Контроль за исполнением данного Указа Президент РФ возложил на Контрольное управление своей Администрации.

Однако, как справедливо отмечается в литературе, Указ во многом оказался неэффективным, поскольку не последовало четкого законодательного регулирования целого комплекса вопросов, связанных с государственной службой, не был детально проработан механизм исполнения и контроля за соблюдением записанных в Указе положений. В частности, совершенно не исполнялось требование о декларировании доходов, имущества и обязательств финансового характера

Эти аспекты были урегулированы лишь Указом Президента России «О предоставлении лицами, замещающими государственные должности Российской Федерации, и лицами, замещающими государственные должности государственной службы и должности в органах местного самоуправления, сведений о доходах и имуществе» от 15 мая 1997 года151.

2 июля 1993 г. был принят Указ Президента № 981 «О загранкомандировках должностных лиц центральных федеральных органов исполнительной власти», которым соответствующей категории лиц запрещены служебные поездки за границу за счет предприятий, учреждений и граждан (за исключением осуществляемым на взаимной основе по договоренности между соответствующими органами РФ и иностранных государств), а также рекомендовано данным лицам не осуществлять выезд из РФ по личным делам за счет принимающей стороны либо частных лиц152.

Принятие Федерального закона «Об основах государственной службы Российской Федерации» от 31 июля 1995 года153 явилось важным и на сегодняшний день самым значительным актом развития отечественного законодательства, направленного на предупреждение и пресечение коррупции в системе государственной службы.

В статье 11 данного Закона закреплены ограничения, связанные с государственной службой. Большинство из них носит антикоррупционный характер, и в этой части отечественное законодательство соответствует международным стандартам.