Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Современное гражданское общество и его субъекты, осуществляющие контроль за государственным аппаратом .18
1. Основные научные подходы к определению гражданского общества и его взаимодействие с государственным аппаратом 18
2. Контроль как разновидность правовой формы взаимодействия гражданского общества и государственного аппарата .51
3. Виды субъектов гражданского общества, осуществляющих контроль за государственным аппаратом, особенности их правового статуса 76
Глава 2. Правовое регулирование контроля гражданского общества за государственным аппаратом 99
1. Виды, формы и стадии контроля гражданского общества за государственным аппаратом 99
2. Специфика контрольного правоотношения в сфере осуществления контроля гражданского общества за государственным аппаратом .144
3. Проблемы и тенденции развития контроля гражданского общества за государственным аппаратом в условиях развития информационного общества 159
Заключение .176
Список литературы .201
- Основные научные подходы к определению гражданского общества и его взаимодействие с государственным аппаратом
- Контроль как разновидность правовой формы взаимодействия гражданского общества и государственного аппарата
- Виды, формы и стадии контроля гражданского общества за государственным аппаратом
- Проблемы и тенденции развития контроля гражданского общества за государственным аппаратом в условиях развития информационного общества
Введение к работе
Актуальность выбранной диссертантом темы обусловлена важностью проблемы становления правового государства в условиях развивающегося информационного общества, а также сложностью и многоаспектностыо вопросов взаимодействия гражданского общества и государственного аппарата.
В силу ряда причин государственному аппарату присуще злоупотребление государственно-властными полномочиями, а также игнорирование общественных интересов. Для минимизации указанных и других возможных негативных проявлений государственной власти уже на ранних стадиях развития государственности обществом был сформирован особый инструмент - контроль.
Контроль за государственным аппаратом может быть внутренним, в этом случае обладающие определенными контрольно-властными полномочиями государственные органы осуществляют контроль за другими элементами государственного аппарата. Данный вид контроля, безусловно, доказал свою эффективность и пользу для общества, однако можно констатировать, что существующие на сегодняшний день негативные проявления государственной власти, такие как коррупция, бюрократизм и волокита, свидетельствуют о необходимости осуществления внешнего контроля за государственным аппаратом, которым и является контроль со стороны гражданского общества. Стоит отметить, что с помощью осуществления контроля со стороны гражданского общества возможно выявлять действия и решения государственных органов, не соответствующие общественным интересам и которые, зачастую, незаметны «изнутри». Отсюда можно сделать вывод о том, что внешний контроль за государственным аппаратом выступает одним из инструментов повышения эффективности государственного управления.
Более того, со становлением государства, как институционального образования, общество делегировало ему многие полномочия, однако при этом сохранило за собой определенные инструменты взаимодействия с его аппаратом. На сегодняшний день можно констатировать, что стабильность государства и его эффективное функционирование зависят во многом от наличия современных, общедоступных инструментов взаимодействия общества с государственным аппаратом. Причем, речь идет именно об инструментах, являющихся разновидностями правовой формы взаимодействия гражданского общества и государственного аппарата, поскольку неправовая форма направлена на дестабилизацию функционирования последнего, что противоречит общественным интересам. И одним из таких инструментов правовой формы взаимодействия является контроль.
Актуальность исследования обусловлена и тем, что на сегодняшний
день Российская Федерация движется по пути построения правового
государства, и на повестке дня достаточно остро стоит вопрос об
эффективности инструментов взаимодействия между гражданским
обществом и государственным аппаратом. Очевидно, что существующая
система контроля за государственным аппаратом со стороны субъектов, не
наделенных государственно-властными полномочиями, требует
теоретического переосмысления.
Исследования, проводимые по заявленной тематике, позволяют прийти к выводу о том, что в период с 2000-х годов по настоящее время проблема контроля за государственным аппаратом занимает значительное место в современной социогумапитаристике, в том числе и в правовой науке. Усилия представителей правовой науки были направлены на формирование таких понятий, как: «контроль общества за государством», «общественный контроль», а также на определение механизмов их реализации. Диссертантом проведен анализ имеющихся научных разработок по данной тематике для их
систематизации и приведения к общему знаменателю, что обуславливает актуальность настоящей работы.
Цель и задачи исследования. Цель исследования состоит в изучении и анализе правовой природы контроля со стороны гражданского общества за государственным аппаратом.
Заявленная цель определяет круг задач, посредством которых она достигается:
- изучить основные научные подходы к определению гражданского
общества, исследовать типы и формы его взаимодействия с государственным
аппаратом;
исследовать понятие «контроль» с позиции теоретико-правовой науки;
проанализировать сущность контроля гражданского общества за государственным аппаратом, определить субъектов гражданского общества, осуществляющих контроль за государственным аппаратом, выделить особенности их правового статуса;
предложить и обосновать критерии классификации контроля гражданского общества за государственным аппаратом, исследовать и охарактеризовать каждый из его видов, форм и их нормативную правовую регламентацию;
определить стадии контроля гражданского общества за государственным аппаратом;
определить специфику контрольных правоотношений в сфере осуществления контроля гражданского общества за государственным аппаратом (на примере законодательства Российской Федерации);
- спрогнозировать перспективные направления развития контроля
гражданского общества за государственным аппаратом в условиях
информационного общества и предложить пути повышения его
эффективности.
Степень научной разработанности темы исследования. В процессе работы над диссертационным исследованием автором были взяты за основу идеи российских и зарубежных ученых, затрагивающие рассматриваемый предмет диссертационного исследования. В частности, вопросы взаимодействия гражданского общества и государства являются предметом диссертационных исследований: Ялалова И.М. «Гражданское общество и современное российское государство: Политико-правовое исследование» (Уфа, 2002), Струся К.А. «Государство и гражданское общество: Проблемы правового взаимодействия в России» (Саратов, 2003), Гафарова И.М. «Аксиологические аспекты взаимодействия государства и институтов гражданского общества: теоретико-правовой анализ» (Краснодар, 2007), Фетюкова Ф.В. «Взаимодействие государства и гражданского общества: теоретико-правовое исследование» (Екатеринбург, 2016).
Для более содержательного исследования ряда понятий, таких как: «контроль», «надзор» и для их юридически корректного изложения в тексте исследования использовались научные труды целой плеяды советских и российских правоведов, таких как: Студеникина М.С. «Государственный контроль в сфере управления. Проблемы надведомственного контроля» (1974), Горшенев В.М., Шахов И.Б. «Контроль как правовая форма деятельности» (1987), Бланкенагель А. «Теория и практика конституционного контроля в ФРГ» (1989), Тарасов A.M. «Государственный контроль: сущность, содержание, современное состояние» (2002), Рохлин В.И. «Прокурорский надзор и государственный контроль: история, развитие, понятие, соотношение» (2003), Маштакова Е.А. «Место государственного контроля в деятельности правоохранительных органов и спецслужб» (2004), Лукьяиеико В.И. «Государственный аппарат России: проблемы организации, управления, контроля» (2004), Горохов Д.Б., Спектор Е.И., Глазкова М.Е. «Правовой мониторинг: концепция и организация» (2007), Акмалова А.А., Капицына Д.В. «Мониторинг как вид
'
.
правового контроля в системе государственного и муниципального управления» (2012).
Наиболее близки к теме рассматриваемого диссертационного исследования работы следующих авторов; в сфере исследования осуществления общественного контроля в советском государстве: Попова Е.П. «О понятии общественного контроля в советском государственном управлении» (1961), Полещу к А.С. «Общественный контроль в структуре советской власти» (2011); в сфере исследования взаимодействия государства и гражданского общества посредством осуществления контроля со стороны гражданского общества: Филатова И.И. «Общественный контроль как вектор формирования и развития гражданского общества» (2014), Нужнова С.Л. «Развитие гражданского общества посредством становления и функционирования института общественных советов при государственных органах» (2015), «Анализ принципов института общественного контроля как инструмента взаимодействия гражданского общества и государства» (2016); в сфере исследований, посвященных изучению государственного и общественного контроля: Боярский Е.А. «Концептуальные основы становления общественного и государственного финансового контроля в России» (2009), Садохина Н.Е. «Формы взаимодействия государственного и общественного контроля» (2012); в сфере исследований, посвященных изучению отдельных проявлений общественного контроля: Гриб В.В. «Общественная палата Российской Федерации как орган общественного контроля» (2010), Баханов Е.В. «Общественный контроль как инструмент гуманизации системы исполнения наказаний» (2015), Гришина Т.А. «Общественный контроль как форма реализации прав и свобод человека и гражданина на примере работы общественной палаты Истринского муниципального района Московской области» (2016), Зубарев СМ. «Участие граждан в общественном контроле за деятельностью государственного аппарата; новые законодательные
гарантии» (2007), Бердникова Е.В. «Роль и место общественного контроля в механизме защиты прав человека и гражданина России» (2012), а также в трудах таких исследователей, как: Беляев В.П. «Общественный контроль в современной России» (2006), Румянцева В.Г. «Общественный контроль за деятельностью государства: к теории вопроса» (2009), Кулешова Н.Ы. «О современном состоянии общественного контроля в России» (2011), Семелева ЕЛО. «Сущность общественного контроля и его влияние на функционирование государства» (2011), Кучерена А.Г. «Понятие и сущность общественного (гражданского, демократического) контроля деятельности органов публичной власти» (2013), Плотников А.Л. «Общественный контроль в современной России: правовые и организационные проблемы» (2013), Селиванова Е.С. «К вопросу о различиях в понятиях «народный», «общественный», «гражданский» контроль в научном и прикладном дискурсах» (2013), Пищулин О.В., Чекмарев В.В. «Развитие экономической науки: социальный капитал, общественный контроль, экономическая безопасность» (2015).
Анализ данных работ предоставил автору значительный объем материала для понимания содержания осуществления контроля со стороны гражданского общества за государственным аппаратом.
Также необходимо отметить, что обозначенная диссертантом проблема становилась предметом самостоятельных изучений в рамках диссертационных исследований на общетеоретическом уровне. Так, в работах Коломытцевой О.Н. «Контроль общества над государством» (Нижний Новгород, 2007) и Старчиковой В.В. «Общественный контроль в правовом государстве: теоретико-правовое исследование» (Москва, 2014) авторами предпринята попытка в рамках проводимых теоретико-правовых исследований определить содержание контроля не наделенных
государственно-властными полномочиями субъектов за государством и его
Однако следует констатировать, что при всей полноте и последовательности изложенных позиций в указанных работах прослеживается недостаточность теоретико-правового исследования всей системы отношений по осуществлению контроля со стороны не наделенных государственно-властными полномочиями субъектов за государственным аппаратом, и ее соотношения с такими фундаментальными понятиями, как: «общество», «государство», «государственный аппарат», «контроль».
Наконец, помощь диссертанту в осмыслении и правильном применении в рамках заявленного предмета диссертациоиного исследования таких фундаментальных для теоретико-правовой науки понятий, как «общество», «государство», «гражданское общество», «государственный аппарат», «правоотношение», оказали труды следующих отечественных правоведов: С.С. Алексеева, Д.Н. Бахраха, М.И. Байтина, В.В. Гриба, А.В. Демина, О.Е. Кутафина, Е.И.Козловой, М.Н. Марченко, Н.И. Матузова, А.В. Малько, В.Д. Перевалова, В.Н. Протасова, P.O. Халфиной, Ю.А. Тихомирова, И.Л. Честнова, В.В. Котова.
Объектом исследовании являются общественные отношения, складывающиеся в сфере осуществления контроля со стороны гражданского общества за государственным аппаратом.
Предмет диссертациоиного исследования образуют:
основные теоретические подходы к пониманию контроля со стороны гражданского общества за государственным аппаратом как разновидности правовой формы взаимодействия гражданского общества и государственного аппарата;
классификация видов и форм рассматриваемого контроля, регламентация правового статуса субъектов их осуществляющих;
правоотношения, возникающие при осуществлении контроля, специфика их реализации;
.
- перспективы развития контроля гражданского общества за государственным аппаратом в условиях развития информационного общества;
Методологическую основу диссертационного исследовании составили общие принципы научного познания, подходы и методы, традиционно используемые в методологических аппаратах социальных и гуманитарных паук, и получившие свое распространение в теоретико-правовых исследованиях.
Так, с помощью диалектического метода автором была рассмотрена проблема разнонаправленное интересов гражданского общества и государственного аппарата, что в дальнейшем позволило предложить два типа взаимодействия между гражданским обществом и государственным аппаратом.
Благодаря логическому методу были сформулированы определения таких понятий как: «контрольный параметр деятельности государственного аппарата», «форма контроля».
Используя метод «восхождения от абстрактного к конкретному», автор точнее определил соотношение и содержание понятий: «гражданское общество», «государство», «государственный аппарат», что в дальнейшем позволило более полно исследовать осуществление контроля со стороны гражданского общества за государственным аппаратом.
Применив специально-юридический метод, автор предложил определения следующих понятий: «контроль гражданского общества за государственным аппаратом», «гражданский контроль», «партийный контроль», «профсоюзный контроль» и «общественный контроль».
Метод толкования правовых норм был активно использован автором при проведении анализа нормативных правовых актов, регулирующих осуществление контроля со стороны гражданского общества за государственным аппаратом, что позволило диссертанту сделать ряд
принципиально важных для исследования выводов, в частности, при характеристике автором правового статуса субъектов рассматриваемого контрольного правоотношения.
В соответствии с методологической основой диссертация является теоретико-правовым исследованием, которое соответствует предметной области общей теории государства и права.
Нормативной и эмпирической основой исследования выступили нормативные правовые акты Российской Федерации (Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, кодексы, федеральные законы, указы Президента Российской Федерации), нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.
Кроме того, отдельное внимание диссертантом уделено анализу судебных актов, особую роль среди которых, применительно к предмету настоящего исследования, занимает Постановление Конституционного суда Российской Федерации от 18.07.2012 №19-П. В ходе исследования автором также использовались данные статистических исследований, обращения граждан Российской Федерации в адрес органов государственной власти.
Научная новизна диссертационного исследования. Работа является комплексным теоретико-правовым исследованием контроля гражданского общества за государственным аппаратом. Концепция исследования строится на обосновании идеи осуществления контроля со стороны гражданского общества за государственным аппаратом - как разновидности правовой формы взаимодействия между обществом и государством в обществах, обладающих признаками «гражданского общества». Во всех остальных случаях автором обосновывается мысль о том, что на практике контроль за государственным аппаратом со стороны не наделенных государственно -властными полномочиями субъектов зачастую подменяется мониторинговой деятельностью. При этом автор определяет содержание рассматриваемого
контроля, в том числе посредством выделения его разновидностей, форм и стадий осуществления.
В диссертации была проанализирована структура контрольного правоотношения, что позволило сделать вывод о специфике контрольного правоотношения в рассматриваемой сфере.
Учитывая процессы, связанные с активно развивающимся информационным обществом, автором были обозначены проблемы и спрогнозированы тенденции, связанные с осуществлением рассматриваемого контроля в современном обществе, а также обоснована необходимость совершенствования правового регулирования в сфере осуществления данного контроля применительно к Российской Федерации.
Основные положения, выиоснмыс на защиту:
-
Автором выявлены и обоснованы два типа взаимодействия гражданского общества и государственного аппарата. Для публично-правового типа взаимодействия характерна прямая властная деятельность государственных органов, реализующих функции государства, в том числе путем правотворчества, применения права, осуществления контроля. Частноправовой тип взаимодействия гражданского общества и государственного аппарата характеризуется тем, что субъекты гражданского общества, не обладая государственно-властными полномочиями, могут воздействовать на государственный аппарат путем участия в выборных процедурах, экспертизе нормативных правовых актов, осуществлении мониторинга и контроля.
-
Автором обосновано определение понятия «контроль гражданского общества за государственным аппаратом», как деятельности, осуществляемой субъектами гражданского общества в формах, установленных нормативными правовыми актами, по наблюдению, оценке и, в случае необходимости, корректировке деятельности, результатов деятельности государственного органа на предмет обеспечения её
соответствия заранее определенным параметрам с целью повышения эффективности такой деятельности.
-
Автор предлагает ввести в научный оборот термин «контрольный параметр деятельности государственного аппарата», который представляет собой совокупность целей, задач и показателей деятельности государственных органов, учреждений и должностных лиц, а также всего государственного аппарата в целом. Отсюда, контроль гражданского общества за государственным аппаратом является инструментом для проверки и оценки деятельности государственного аппарата и выступает в качестве обратной связи в силу того, что информация, которая поступает в вышестоящие государственные органы в результате проведения внутреннего контроля, осуществляемого другими государственными органами, может существенно искажаться в целях достижения формального соответствия какому-либо из параметров деятельности.
-
Диссертантом предложена классификация видов контроля гражданского общества за государственным аппаратом по следующим критериям:
1) по предметному признаку:
контроль в сфере отношений собственности;
контроль в сфере обеспечения основных прав человека;
контроль в избирательной сфере;
контроль в сфере защиты трудовых и социальных прав граждан;
контроль в сфере защиты здоровья граждан;
экологический контроль;
контроль в иных сферах функционирования государственного аппарата.
2) с точки зрения компетентиостного подхода:
внешний контроль, то есть контроль, осуществляемый субъектами гражданского общества, не наделенными государственно-властными полномочиями (гражданский контроль, профсоюзный контроль и т.д.);
смешанный контроль, то есть контроль, осуществляемый субъектами гражданского общества, не наделенными государственно-властными полномочиями, но функционирующими при органах, наделенных такими полномочиями, в качестве наблюдательных и совещательных (контроль, осуществляемый общественными и наблюдательными советами при исполнительных и законодательных органах власти).
5. С учетом специфики правового статуса субъектов гражданского
общества автором выделены и обоснованы следующие формы контроля
. гражданского общества за государственным аппаратом: гражданский, профсоюзный, партийный, контроль общественных объединений, контроль профессиональных сообществ (СМИ, адвокатуры, нотариата) и общественный контроль.
6. Автором установлено, что специфика контроля гражданского
общества за государственным аппаратом заключается в одновременном
наличии контрольных правомочий и отсутствии государственно-властных
полномочий у субъектов гражданского общества, осуществляющих такой
контроль, что приводит к формированию особенных контрольных
правоотношений, в состав которых входят контролирующий и
подконтрольный субъекты, объектом является деятельность, результаты
деятельности государственного органа, а содержание образуют
специфические контрольные правомочия и корреспондирующие им
юридические обязанности.
7. Автором обосновано, что развитие информатизации современного
общества приводит к совершенствованию форм контроля гражданского
общества за государственным аппаратом, вовлечению в осуществление
контроля все большего числа граждан и иных субъектов гражданского
общества, поэтому диссертантом определены следующие тенденции развития исследуемого контроля:
расширение электронного документооборота;
возникновение и постепенное развитие массового гражданского контроля;
увеличение количества сайтов для размещения электронных обращений граждан;
появление электронных сетевых средств самоорганизации граждан;
совершенствование работы блоков ориентированного поиска, что позволяет унифицировать практику осуществления контрольных мероприятий;
модернизация систем распределенных вычислений и хранения данных, предполагающая практически полное исключение возможностей фальсификации процедур и результатов контроля.
Теоретическая и практическая значимость исследования заключается в разработке комплекса теоретических положений, раскрывающих механизм осуществления контроля со стороны гражданского общества за государственным аппаратом на современном этапе развития общественных отношений.
С точки зрения теоретико-правовой науки данные положения в совокупности формируют комплексное юридическое осмысление и понимание механизмов взаимодействия гражданского общества и государственного аппарата. Формулируются исходные понятия в сфере осуществления контроля со стороны гражданского общества за государственным аппаратом, определяется специфика контрольных правоотношений в рассматриваемой сфере, обосновываются тенденции развития данного контроля в условиях развития информационного общества.
Для исследований, проводимых представителями отраслевых юридических наук, положения, содержащиеся в данном диссертационном
исследовании, могут выступать в качестве теоретико-методологической основы.
Выводы, содержащиеся в исследовании, могут быть использованы в процессе преподавания учебных занятий по теории государства и права, политологии, философии права, а также при разработке учебно-методических пособий для обучающихся. В рамках настоящего исследования вынесен ряд авторских предложений по принятию отдельных нормативных правовых актов, а также внесению изменений в действующие нормативные правовые акты для повышения эффективности контроля гражданского общества за государственным аппаратом в современной России. Итоговые выводы могут послужить основой для разработки предложений по совершенствованию функционирования государственного аппарата, укреплению законности и правопорядка в современном обществе.
Степень достоверности и апробации результатов. Основные результаты диссертационного исследования отражены в пяти научных статьях, три из которых опубликованы в рецензируемых научных изданиях, рекомендованных ВАК для публикации основных научных результатов диссертаций, представленных на соискание ученой степени кандидата, ученой степени доктора наук.
Результаты исследования обсуждались на заседаниях кафедры теории государства и права Федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего образования «Уральский государственный юридический университет», а также использовались автором при проведении практических занятий по учебным дисциплинам: «Теория государства и права» и «Проблемы правоведения». Кроме того, результаты исследования использовались диссертантом в практической деятельности в период осуществления полномочий члена Общественной палаты Свердловской области третьего созыва (2015-2018г.).
Структура диссертационного исследования определена целью и задачами исследования, состоит из введения, двух глав, состоящих из шести параграфов, а также заключения и списка использованной литературы.
Основные научные подходы к определению гражданского общества и его взаимодействие с государственным аппаратом
Для более полного теоретико-правового исследования контроля гражданского общества за государственным аппаратом, на наш взгляд, необходимо обратиться к истокам возникновения понятия «гражданское общество» и установить, какие представления философов и ученых о гражданском обществе существуют сегодня и каким образом в различных концепциях гражданского общества исследуется вопрос о взаимодействии данного общества с государством, в целом, и уделить при этом особое внимание исследованиям взаимодействия гражданского общества с государственным аппаратом.
Уже у философов Древней Греции тема участия народа в осуществлении государственной власти, в том числе и посредством осуществления контроля со стороны населения за делами государства, вызывала значительный интерес. Так, идея о необходимости участия широких слоев населения в принятии решений о необходимости и форме наказания какого-либо гражданина государством была высказана именно философами Древней Греции.
Протагор считал, что именно общество может решать, что истинно и что ложно, что справедливо и что несправедливо1. А Аристотель писал, что «мнение народа и есть право, и только оно может контролировать дела государства»2. На этом основании Аристотель попытался сформулировать основные принципы «общения» свободных и равных граждан между собой, одной из разновидностей которого он и считал государство, именуя его «общением политическим»1. Отсюда следует, что Аристотель рассматривал древнегреческий полис не столько территорией, сколько объединением множества «домов и родов», состоящих из племенных и семейных групп свободных греков2.
Прекрасно понимая, что древнегреческий город состоит не только из «домов и родов», Аристотель разграничил два вида власти, осуществляемой в полисе. По его мнению, чтобы «обладать» средствами, «необходимыми для жизни, не нужно никакого специфического знания, а нужна только «экономическая» власть, в отличие от участия в «политической», то есть гражданской, власти, которую гражданин должен «понимать»»3. Из разграничения двух разновидностей власти в обществе последовало и разграничение власти в отношении субъектов властных отношений. Аристотель считает, что в то время, как «экономическая» власть распространяется на несвободных (рабов), еще несвободных (то есть детей) и свободных низшего правового статуса (женщин) и основывается лишь на насилии (ріа), гражданско-политическая власть является властью свободных над свободными, которая предполагает не только добровольное согласие подвластных, но и право (51хг), которое есть порядок (та ц) гражданского общества»4. Отсюда следует, что полис становится не просто объединением «домов и родов», а «тюХткт] Koivowia, «гражданским обществом» в смысле объединения свободных и равных (Koivovia x 5v єХєиЗє ov xai Ofioiov)», которое базировалось не на насилии и угнетении, а на принципах права5.
Соответственно, в рамках такого общения человек по природе своей становится «политическим существом» (6 avO отос; сршєі noXumov CGOV), а полис в качестве есть цель (), то есть «норма» развития человеческого общества1. Таким образом, в древнегреческих представлениях гражданское общество выступало как сообщество свободных полноправных мужчин, добровольно подчиняющихся друг другу на основе права и порядка. Отметим, что даже такое понимание гражданского общества уже отделяло его как от государства, так и от религии, делало его самостоятельным актором социального взаимодействия. Не обладая властными полномочиями, гражданское общество в силу неразрывной связи с полисом было просто обязано контролировать его в различных формах, а множественность полисов обеспечивала многообразие практических подходов к институционализации такого контроля.
Наиболее ярким проявлением множественности практических подходов к обеспечению контроля гражданского общества за государственным аппаратом стала афинская демократия, впитавшая в себя все многообразие его различных форм. Первая форма такого контроля экклесия представляла собой прямое наследие родоплеменной идеи всеобщего контроля за лицами, осуществляющими распорядительные функции, и в своей основе предполагала участие всех граждан, составляющих античное «общество». Формально, не обладая специально оговоренными властными полномочиями, экклесия могла принимать решения, обязательные для должностных лиц и государственных органов.
Представительная форма контроля осуществлялась «советом пятисот» (булэ), которая делилась на десять частей (пританий), осуществлявших правление в течение 1/10 части года. Притании, состоявшие из пятидесяти человек, на практике выполняли как функции парламента, так и функции правительства. Именно в их деятельности возникла ситуация, когда государственный орган, обладающий властными полномочиями, но состоящий из выборных представителей народа, осуществлял контроль за деятельностью назначаемых им должностных лиц. Наконец, гелиэя, будучи судом, состоявшим из пятисот присяжных и ста запасных, при общем числе присяжных в шесть тысяч граждан была временно существующим органом, которому властные полномочия передавались только для разрешения конкретного дела1.
Немалый вклад в формирование теоретических представлений о гражданском обществе внесли римские мыслители. Немалый вклад в формирование теоретических представлений о гражданском обществе внесли римские мыслители. Так, Цицерон в своем произведении «О государстве» отстаивал мысль о том, что государство нуждается в контроле, осуществляемом народом2.
Эту же идею отстаивал и Эпикур, утверждавший, что право, относящееся к общественному организму (), необходимое условие для некой взаимной «общности» между индивидами3. Кроме того, именно римские юристы в своих трудах начали употреблять словосочетание «гражданское общество». Таким образом, идеи мыслителей Древнего Рима привели к тому, что представления о гражданском обществе стали представлениями о свободном (равноправном) обществе, связь которого с государством носит преимущественно правовой характер.
Средневековые теологи обратили свое внимание на то, что гражданское общество не только выделяется из общества как такового, но и отличается от государства. В частности, А. Великий утверждал, что в числе «присущих человеку по природе вещей есть государство и гражданское, или политическое, общение»4, достаточно четко разграничивая их. Аквинский Ф. в свою очередь рассматривал гражданское общество как один из элементов социальной системы, утверждая, что «устройство общности, которой управляет человеческий закон, отличается от устройства общности, управляемой законом Божественным: человеческий закон управляет гражданским обществом, то есть общностью людей между собой […]. А общность, управляемая Божественным законом, есть общность людей и Бога в этой или будущей жизни»1.
Развивая эту идею, он, в конечном итоге, выделяет четыре основные социальные подсистемы, описывая их следующим образом: «общность природная есть та, в соответствии с которой объединяются в естественный род, и на этой общности основывается дружба отца и сына и других кровных родственников. Другая общность хозяйственная, в соответствии с которой люди объединяются друг с другом в домашних делах. Еще одна общность политическая, в соответствии с которой люди общаются со своими согражданами. Четвертая общность Божественная, в соответствии с которой все люди объединяются в едином теле Церкви действием, либо силой»2.
При этом он пытается дать следующее определение: «то вечное, чем связано некоторое множество, или даже двое или трое, а также те, кто представляет собой граждан какого-либо государства, входят в вечное общество, так как пребывание человека в граде относится ко всей человеческой жизни, и это и есть политическое общество»3. Таким образом, для Ф. Аквинского гражданское общество представляет собой ту часть общества, которая, будучи управляема законом, состоит из граждан и охватывает собой все политические отношения. Однако в отличие от Великого А., он не слишком точно определяет связь и различие гражданского общества и государства.
Контроль как разновидность правовой формы взаимодействия гражданского общества и государственного аппарата
Анализируя состояние осуществления контроля гражданского общества за государственным аппаратом в современной действительности целесообразно обратиться к представлениям ученых о данном явлении и исследовать его сущность сквозь призму гуманитарных и юридических наук. Прежде всего стоит отметить, что в науке рассматриваемое понятие является объектом и предметом рассмотрения не только юридических, но и целого ряда других гуманитарных наук, таких как политология, социология, и даже экономика. Это объясняется широким внедрением и использованием контроля во всех сферах жизни общества.
Понятие «контроль» происходит от французского сова «contrle» (список, ведущийся в двух экземплярах).1 Стоит отметить, что понятие «контроль» сопровождает государство на всех этапах его развития. Даже в первобытном (догосударственном) обществе, в котором отсутствовала публичная власть, по мнению О.Н. Коломыцевой, «выполнялись общественные функции контрольного характера, например, контроль над соблюдением табу на инцест».2
Также стоит обратить внимание, что на ранних стадиях становления и развития государственности, контроль носил карательный характер. Его целью было не сколько увеличение качества принимаемых решений, а наказание виновных за те или иные действия или решения. Исторически доказано, что государство, в котором контрольной деятельности за принимаемыми решениями уделяется немалое внимание, более стабильно и эффективно функционирует, чем бесконтрольное государство. Можно сделать вывод, что контроль был и остается одним из важнейших направлений взаимодействия любого государства и общества.
Для более полного уяснения смысла содержания рассматриваемого понятия необходимо установить соотношение понятия «контроль» с такими близкими, на первый взгляд, по смысловой нагрузке понятиями, как надзор и мониторинг.
Прежде всего рассмотрим соотношение понятий «контроль» и «надзор». Для начала следует отметить, что в современной гуманитарной науке по этому поводу сложилось две основных точки зрения. Так, по мнению отдельных авторов, не стоит жестко разграничивать рассматриваемые понятия. По их мнению, контроль и надзор являются функцией и подфункцией государственного управления1.
Согласно противоположной точке зрения между понятиями контроля и надзора существуют конкретные различия2. В частности, несмотря на схожие цели (выявление несоответствий заявленным критериям) и некоторую общность содержания деятельности (осуществление проверки), можно разграничить рассматриваемые понятия следующим образом: при осуществлении контрольной деятельности контролирующий субъект наделяется обширными правомочиями, например, правом отмены конкретных решений, принятых подконтрольным субъектом. В свою очередь, органы, осуществляющие надзор, такими правами не наделены (например, органы прокуратуры в Российской Федерации).
Таким образом, применительно к настоящему исследованию можно сделать вывод, что надзор по отношению к контролю имеет более ограниченный характер деятельности. Здесь будет уместно привести суждение известного административиста Д.Н. Бахраха, по мнению которого различаются собственно правовой контроль, в ходе которого проверяется законность и целесообразность деятельности, и надзор как «суженный контроль», ограничивающийся только проверкой законности.1
Следовательно, применительно к настоящему исследованию, надзор представляет собой особую разновидность внутреннего контроля, осуществляемого одними государственными органами в отношении других государственных органов, и ограниченного наблюдением за надлежащим исполнением требований закона.
Что касается вопроса соотношения понятий контроля и мониторинга, то здесь также существуют различные позиции. Так, некоторые исследователи полагают, что мониторинг в соотношении с контролем выступает конкретной разновидностью контрольной деятельности.2 Так, по мнению А.А. Акмаловой и Д.В. Капицыной, мониторинг является частотной, периодической или постоянной разновидностью контрольной деятельности, дополняющий контроль как функцию управления. Это особое состояние (вид) контроля, когда объектом специального систематического наблюдения (отслеживания) и анализа становятся динамика и качество деятельности субъектов, ее нормативное регулирование.3
Из приведенного выше материала следует сделать вывод, что понятие «контроль» выступает в качестве родового понятия, а понятие «мониторинг» в качестве видового.
По нашему мнению, мониторинг представляет самостоятельный вид деятельности, не зависимо от контрольной деятельности. Безусловно, между контрольной деятельностью и осуществлением мониторинга существуют общие признаки: в частности, в их содержание деятельности, как правило, входят процедуры наблюдения, информирования, анализа. Но можно привести и конкретные различия. Контроль и надзор, по сравнению с мониторингом, в большей степени являются управляющими и правоохранительными воздействиями, а существенным признаком мониторинга является его роль в поддержании потока информации1 и систематизации законодательства2.
Таким образом, мониторинг отличается от контроля прежде всего тем, что в состав мониторинга не входит функция корректировки деятельности социального актора, в отношении которого осуществляется мониторинг. Так же стоит отметить, что в научной литературе встречаются случаи употребления понятия «аудит» в качестве синонима понятию контроля и мониторинга. Следует отметить, что рассматриваемое понятие было заимствовано российским законодательством в 1990-х гг. и означало независимую проверку финансовой отчетности организации с целью выработки суждения о ее достоверности3.
Разобравшись с близкими по смыслу, но совершенно разными по объему и содержанию понятиями контроля, надзора, мониторинга и аудита, целесообразно перейти к более подробному анализу понятия «контроль» с помощью метода сравнительного анализа сквозь призму современных гуманитарных наук.
Стоит отметить, что в современной науке понятие «контроль» многоаспектно ему придается немалое количество значений. Например, по мнению Лукьяненко В.И., «контролю присущ многофункциональный характер: это и функция управления, и стадия управленческого цикла, и форма обратной связи, и способ обеспечения законности и дисциплины, то есть процесс, обеспечивающий достижение целей организации»1.
Опираясь на вышеизложенный материал, мы можем констатировать тот факт, что понятие «контроль» является центральным в науке менеджмента, а поскольку изучение данного понятия у нас происходит в рамках предмета правового исследования, то целесообразно, по мнению диссертанта, сопоставить значение понятия контроля, с одной стороны, в теории управления, и, с другой, в правовой науке.
В теории управления социально-экономическими процессами контроль рассматривается в качестве одной из основных функций субъекта управления. В контроле также, как и в процессе принятия решений, субъект управления наиболее полно и ярко реализует свой волевой императив, свои властные правомочия. Управляющее воздействие контроля проявляется прежде всего в том, что под его влиянием поведение управляемой системы (объекта управления) удерживается или изменяется в рамках заданной цели, требований законов, нормативов, стандартов, регламентов и многих других установлений. Действенность контроля, его властная сила утверждаются путем применения различных санкций, неотвратимость и «жесткость» которых зависит от «тяжести» допущенных нарушений. Поэтому по своей сути контроль всегда нацелен на улучшение качества и повышение эффективности управления2.
Виды, формы и стадии контроля гражданского общества за государственным аппаратом
Российский законодатель предполагает, что деятельность субъектов гражданского общества является достаточно сложной, осуществляемой в различных специфических формах. Так, статья 4 Федерального закона «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» включает в общественный контроль такие формы контрольной деятельности, как наблюдение, проверка, анализ и оценка1. Очевидно, что с этим предположением следует согласиться, однако в данном случае нужно учесть, что и в законодательстве практически не имеется четких указаний на то, что такое форма контрольной деятельности. Тем не менее, из вышеприведенного анализа таких понятий, как «контроль», «гражданский контроль», «общественный контроль», можно сделать вывод о том, что отдельные направления контрольной деятельности обладают предметной, институциональной, компетентностной и деятельностной спецификой. В частности, в зависимости от предмета контроля законодатель выделяет следующие виды контроля гражданского общества за государственным аппаратом:
1) земельный;
2) жилищный;
3) в сфере контрактной системы закупок;
4) за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания;
5) за производством и оборотом этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и ограничением потребления алкогольной продукции;
6) экологический контроль;
7) за обеспечением прав человека;
8) за деятельностью полиции;
9) в области промышленной безопасности;
10) в сфере социального обслуживания;
11) в области обращения с отходами;
12) в сфере защиты детей от информации, причиняющей вред их здоровью и (или) развитию;
13) за формированием и инвестированием средств пенсионных накоплений;
14) в сфере финансирования выплат за счет средств пенсионных накоплений;
15) за охраной атмосферного воздуха;
16) в избирательной сфере;
17) за обеспечением радиационной безопасности;
18) за соблюдением прав и законных интересов граждан при оказании психиатрической помощи;
19) в области охраны труда;
20) за осуществлением обязательного социального страхования от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний;
21) за целевым расходованием бюджетных средств;
22) за соблюдением федеральных стандартов спортивной подготовки;
23) в области градостроительства;
24) за обеспечением прав детей на отдых и оздоровление;
25) в сфере охраны здоровья граждан от воздействия окружающего табачного дыма и последствий потребления табака;
26) в сфере противодействия коррупции;
27) в области профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних;
28) в сфере похоронного дела;
29) за инвестированием накоплений для жилищного обеспечения;
30) в области охраны животного мира, сохранении и восстановлении среды его обитания;
31) за деятельностью уголовно-исполнительной системы;
32) за функционированием системы гарантирования прав застрахованных лиц при формировании и инвестировании средств пенсионных накоплений, установлении и осуществлении выплат за счет средств пенсионных накоплений.
Представляется возможным выделить следующие виды контроля гражданского общества за государственным аппаратом по предметному признаку:
1) контроль в сфере отношений собственности, включая жилищный, земельный контроль, контроль в сфере контрактной системы закупок, за инвестированием накоплений для жилищного обеспечения;
2) контроль в сфере обеспечения основных прав человека, контроль за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания, за деятельностью полиции, в области профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, за деятельностью уголовно-исполнительной системы, в сфере противодействия коррупции;
3) контроль в избирательной сфере;
4) контроль в сфере защиты трудовых и социальных прав граждан, в сфере социального обслуживания, при формировании и инвестировании средств пенсионных накоплений, установлении и осуществлении выплат за счет средств пенсионных накоплений, в области охраны труда, за осуществлением обязательного социального страхования от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний, в области промышленной безопасности;
5) контроль в сфере защиты здоровья граждан, контроль за производством и оборотом этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и ограничением потребления алкогольной продукции, в сфере защиты детей от информации, причиняющей вред их здоровью и (или) развитию, за обеспечением радиационной безопасности, за соблюдением прав и законных интересов граждан при оказании психиатрической помощи, за соблюдением федеральных стандартов спортивной подготовки, за обеспечением прав детей на отдых и оздоровление, в сфере охраны здоровья граждан от воздействия окружающего табачного дыма и последствий потребления табака;
6) экологический контроль, контроль в области обращения с отходами; за охраной атмосферного воздуха, в области охраны животного мира, сохранении и восстановлении среды его обитания;
7) контроль в иных сферах функционирования государственного аппарата: за целевым расходованием бюджетных средств, контроль в области градостроительства, в сфере похоронного дела.
С точки зрения компетентностного подхода можно выделить следующие разновидности контроля гражданского общества за государственным аппаратом:
- внешний контроль, то есть контроль, осуществляемый субъектами гражданского общества, не наделенными государственно-властными полномочиями (гражданский контроль, профсоюзный контроль и т.д.);
- смешанный контроль, то есть контроль, осуществляемый субъектами гражданского общества, не наделенными государственно-властными полномочиями, но функционирующими при органах государственной власти, наделенных такими полномочиями, в качестве наблюдательных и совещательных (контроль, осуществляемый общественными и наблюдательными советами при исполнительных и законодательных органах государственной власти).
При этом следует помнить, что выделение внутреннего контроля применительно к контролю со стороны гражданского общества невозможно, поскольку субъекты гражданского общества не обладают государственно властными полномочиями и не являются составными частями государственного аппарата.
В свою очередь четкая систематизация форм контроля гражданского общества за государственным аппаратом требует рассмотрения того, что представляет из себя «форма» такого контроля.
Проблемы и тенденции развития контроля гражданского общества за государственным аппаратом в условиях развития информационного общества
Развитие цифровых технологий, будучи само по себе научно-производственным процессом, по степени своего влияния на общественные отношения сравнимо с промышленной революцией девятнадцатого века. Масштабные изменения в средствах и способах социального взаимодействия не могли не повлиять на систему взаимного контроля общества и государства, включая контроль гражданского общества за государственным аппаратом.
Что касается гражданского контроля, осуществляемого гражданами за государственным аппаратом, то основное изменение, которое в настоящее время зафиксировано законодателем, – это включение мероприятий гражданского контроля в систему электронного документооборота. Так, гражданин вправе направить государственному органу, включая суд, свое обращение в электронной форме, а при наличии электронной цифровой подписи совершить целый ряд юридически значимых действий, направленных на коррекцию деятельности такого органа.
Однако, практически вне сферы правового регулирования остается новая разновидность гражданского контроля, во многом возникшая благодаря социальным сетям и мессенджерам, которую можно назвать массовым гражданским контролем. На первый взгляд, само это название носит противоречивый характер, поскольку гражданский контроль одновременно признается массовым. Однако это кажущийся парадокс, само появление которого вызвано спецификой коммуникации в электронных информационных системах.
Дело в том, что каждый пользователь социальной сети или мессенджера может присоединиться к любому мнению или обращению любого другого участника данной коммуникационной системы, либо выдвинуть контраргументы против такого обращения. В результате создается массив личных обращений, состоящий из первичного обращения лица, создавшего обращение и вторичных обращений лиц, присоединившихся к первичному обращению путем согласия с его текстом как со своим собственным. Такая система отчасти напоминает существовавшую в советское время практику направления в государственные органы открытых писем, которые подписывали до нескольких десятков граждан, соглашаясь с содержанием письма и поддерживая изложенное в нем мнение.
Эта особенность коммуникации в социальных сетях и мессенджерах очень быстро нашла свое отражение на сайтах, размещающих открытые петиции для обсуждения гражданами и направляющих их в государственные органы после сбора определенного количества электронных «подписей» пользователей таких сайтов. Среди этих сайтов сегодня наиболее известен сайт change.org.1 Уникальность существования этого сайта в российской коммуникационной среде состоит в том, что на нем размещены десятки тысяч петиций, подписанные сотнями тысяч, если не миллионами, российских граждан. При этом данный сайт не обладает каким-либо официальным статусом петиции, направленные с этого сайта в государственные органы, могут, в лучшем случае, рассматриваться в качестве единого индивидуального обращения, направленного некоторым количеством граждан. Тем не менее, именно многочисленность граждан, согласных с первичным обращением, вынуждает государственный аппарат уделять внимание возникновению такой разновидности гражданского контроля, как массовый гражданский контроль.
Так, указом Президента РФ «О рассмотрении общественных инициатив, направленных гражданами Российской Федерации с использованием интернет-ресурса «Российская общественная инициатива»»,1 установлены общие правила направления обращений в рамках коллективного гражданского контроля. Для направления в соответствующий государственный орган требуется подать за рассмотрение обращения:
- на федеральном уровне 100 000 голосов;
- на региональном уровне 100 000 голосов, а в случае, если население региона составляет не более двух миллионов человек – 5% от общего количества населения;
- на муниципальном уровне 5% от общего количества населения.
Указанное число голосов необходимо набрать в течение одного года с момента размещения инициативы. Участие в размещении инициативы или голосования осуществляется путем входа с помощью учетной записи Единой системы идентификации и аутентификации интернет-портала государственных услуг. В настоящее время на этом ресурсе рассматривается около 2100 инициатив, максимальное число голосов за одну из рассматриваемых инициатив составляет 36 382 на момент написания текста. Для сравнения максимальное число голосов за одну инициативу на сайте change.org составляет 1 865 6972.
Очевидно, что у столь малой популярности сайта, официально предназначенного для рассмотрения обращений граждан, имеются свои причины. Первая заключается в том, что change.org явно выигрывает по простоте присоединения к петиции. Достаточно ввести свое имя, фамилию и адрес. Вторая заключается в том, что на change.org при подписании петиции по умолчанию предлагается опубликовать сведения о ней в социальных сетях, тогда как на сайте РОИ такая возможность по умолчанию не предусмотрена, а необходимые для публикации инициативы в социальных сетях «кнопки» видно далеко не сразу. Третья состоит в том, что change.org имеет современный доступный дизайн, сформированный по подобию так называемых «посадочных» страниц, тогда как дизайн сайта РОИ не менялся с момента его создания. Четвертая причина заключается в частичной монетизации сайта change.org, что позволяет его владельцам вести довольно агрессивную рекламу в социальных сетях, мессенджерах и некоторых других сетевых ресурсах. Наконец, пятая причина состоит в том, что на сайте change.org имеется специальный раздел для так называемых «побед», т.е. для случаев успешного рассмотрения обращений граждан, который занимает едва ли не самое важное место на главной странице. Результаты рассмотрения обращений на сайте РОИ можно найти лишь при приложении достаточно серьзных по меркам интернет-сообщества усилий.
При таких обстоятельствах явно требуется изменение продвижения интернет-портала «Российская общественная инициатива», в частности, периодическая публикация результатов рассмотрения обращений, реклама портала в социальных сетях и мессенджерах, в том числе осуществляемая за счет частичной монетизации ресурса. При этом вполне можно использовать позитивный опыт такого субъекта федерации, как г. Москва. Так, на портале «Активный гражданин»1 прошло почти четыре тысячи голосований, число участников которых превысило за два миллиона человек. Очевидным преимуществом данного портала является простота регистрации (достаточно ввести номер мобильного телефона), наличие приложений для мобильных операционных систем, карта городских мероприятий, оригинальный сервис «Электронный дом», предполагающий возможность проведения локальных опросов по инициативе любого жильца многоквартирного дома. Следует полагать, что данный проект является наиболее эффективным из трех рассмотренных выше, однако его преимущества нивелируются региональным характером портала.
Еще одним вариантом дальнейшего развития массового гражданского контроля может послужить введение института независимой гражданской инициативы. Идея независимой гражданской инициативы состоит в том, чтобы признать подлежащим рассмотрению любое обращение граждан, направленное с помощью любого сетевого ресурса при условии, что такое обращение соответствует условиям, установленным указом Президента РФ «О рассмотрении общественных инициатив, направленных гражданами Российской Федерации с использованием интернет-ресурса «Российская общественная инициатива»1. Разумеется, внедрение данных предложений потребует внесения изменений и дополнений в указ. В случае, если обращение граждан не соответствует данным условиям, то оно подлежит направлению в общественную палату для сведения.