Экспертиза как средство оптимизации правового регулирования: проблемы теории и практики Петренко Александр Викторович

Содержание к диссертации

Введение

1 Теоретические аспекты правовой экспертизы как средства оптимизации правового регулирования 20

1.1 Понятие и сущность правовой экспертизы как средства оптимизации правового регулирования в Российской Федерации 20

1.2 Генезис правовой экспертизы 48

1.3 Классификация правовой экспертизы 68

1.4 Правовая политика в повышении эффективности правового регулирования в Российской Федерации 77

2 Антикоррупционная экспертиза российского законодательства 92

2.1 Антикоррупционная экспертиза в системе правовой экспертизы 92

2.2 Оценка зарубежного опыта проведения антикоррупционной экспертизы законодательства 115

2.3 Антикоррупционная экспертиза как основное средство достижения целей правовой политики 138

Заключение 157

Список использованных источников 163

• Понятие и сущность правовой экспертизы как средства оптимизации правового регулирования в Российской Федерации
• Классификация правовой экспертизы
• Антикоррупционная экспертиза в системе правовой экспертизы
• Антикоррупционная экспертиза как основное средство достижения целей правовой политики

Введение к работе

Актуальность темы диссертационного исследования.

На протяжении всей истории своего существования, человечество нуждалось в эффективном управлении. Одним из основных регуляторов общественных отношений стало правовое регулирование. Однако, до сих пор, в правовой доктрине и в практической действительности обоснованно встаёт вопрос об эффективности нормативных правовых актов, поиске оптимальных инструментов оценки качества законодательства и преодоления существующих в нем пробелов и коллизий. Объективные реалии развития российского права требуют более подробного и теоретически обоснованного изучения системы нормативных правовых актов в целях совершенствования правового регулирования.

Современная ситуация, сложившаяся в обществе, свидетельствует о необходимости комплексного междисциплинарного исследования российского законодательства.

Российское законодательство находится на стадии оптимизации и возникающие вследствие этого проблемы требуют обязательного решения, поскольку оказывают негативное влияние не только на правовую сферу, но и на государственное и общественное развитие. Вследствие малоэффективной системы нормативных правовых актов растет социальная и политическая напряженность.

Одним из средств оптимизации правового регулирования выступает правовая экспертиза, которая позволяет выявить и минимизировать правотворческие ошибки, и способствует повышению прозрачности и эффективности применения нормативных правовых актов. Вопрос о значимости исследования правовой экспертизы приобретает особую важность в контексте повышения правовой культуры населения. Повышение правовой культуры населения, и формирование правового сознания отдельного гражданина, который бы

доверял государству, представляют собой важные цели, возникающие при построении новой системы нормативных правовых актов. Если каждый член общества будет уверен в качестве действующих в его отношении правовых норм, то у него будет формироваться гармоничное восприятие права, а, следовательно, возрастет уровень правовой культуры. Это позволит снизить напряженность в обществе, и избежать неблагоприятных последствий в политической сфере, потому что одной из главных причин их возникновения «является наличие внутренних нерешенных противоречий в организации политической и государственной власти»¹.

Кроме того, высокий уровень правовой культуры позволит сформировать нетерпимость к коррупционному поведению, что, согласно пункту 1 статьи 6 Федерального закона от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» является одной из мер по профилактике коррупции².

Коррупция представляет собой одну из ключевых проблем правового регулирования. Комплексное осуществление борьбы с коррупцией возможно лишь при эффективной правовой политике.

1 марта 2018 года в ежегодном послании Президента Федеральному Собранию глава государства подчеркнул важность противодействия коррупции и указал на острую необходимость «убрать всё, что позволяет нечистоплотным, коррумпированным представителям власти и правоохранительных органов оказывать давление на бизнес»³. Проблематики актуальности грамотного противодействия коррупции коснулся также и Генеральный прокурор Российской Федерации Ю.Я. Чайка в своем докладе на заседании Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от 18 апреля 2018 года⁴.

¹ Романовский Г.Б. Право на восстание и «цветные» революции в современном мире // Журнал «Российский
журнал правовых исследований» - 2016. - № 1 (6).

² Федеральный закон от 25.12.2008 № 273-ФЗ (ред. от 03.04.2017) "О противодействии коррупции" (с изм. и
доп., вступ. в силу с 28.06.2017)// [Электронный ресурс]:

(дата обращения: 08.10.2017).

³ Послание Президента Федеральному собранию // URL: (да
та обращения 20.03.2018).

4 Доклад от 18.04.2018 Генерального прокурора Российской Федерации Ю.Я. Чайки на заседании Совета Фе
дерации Федерального Собрания Российской Федерации//

29 июня 2018 года Президент Российской Федерации В.В. Путин подписал Указ № 378 «О Национальном плане противодействия коррупции на 2018 - 2020 годы»¹, в котором отмечены мероприятия, направленные на противодействие коррупции. Так, необходимо усовершенствовать действующую систему запретов, ограничений и требований, установленных в целях противодействия коррупции. Кроме того, в данном Национальном плане отмечается важность обеспечение единообразного применения законодательства Российской Федерации о противодействии коррупции, в том числе в целях повышения эффективности механизмов предотвращения и урегулирования конфликта интересов².

Реализация указанных положений требует качественной системы нормативных правовых актов, при создании которой будет необходима правовая экспертиза нормативных правовых актов и их проектов, юридическая экспертиза нормативных правовых актов, их проектов и антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов. Антикоррупционная экспертиза правовых актов и их проектов относится к числу важнейших мер противодействия коррупции³.

Посредством инструментов правовой экспертизы, в рамках правовой политики государством координируется правотворческая и правоприменительная деятельность, изучается законодательная база и формируется единообразный подход.

Итогами такой деятельности должно стать повышение качества правового регулирования, поэтому изучение правовой экспертизы является актуальным и значимым не только с научной точки зрения, но и с практической, а

URL: (дата обращения 20.04.2018).

¹ Указ Президента РФ от 29.06.2018 № 378 «О Национальном плане противодействия коррупции на 2018 -
2020 годы»//URL: Официальный интернет-портал правовой информации () от 30.6.2018 г.
(№0001201806300002)/ (дата обращения: 21.08.2018).

² Указ Президента РФ от 29.06.2018 № 378 «О Национальном плане противодействия коррупции на 2018 -
2020 годы»// URL: Официальный интернет-портал правовой информации () от 30.6.2018 г.
(№0001201806300002)/ (дата обращения: 21.08.2018).

³ Федеральный закон от 25.12.2008 № 273-ФЗ (ред. от 03.04.2017) "О противодействии коррупции" (с изм. и
доп., вступ. в силу с 28.06.2017)// URL:

(дата обращения: 08.10.2017).

также в контексте развития отношений России и ее государств-партнеров (например, в рамках Евразийского экономического союза) по построению устойчивых связей в сфере экономики и общественного развития.

Степень научной разработанности темы. Тема диссертационного исследования, не получила широкого распространения в юридической науке. На наш взгляд, объединив опыт научных изысканий авторов, занимающихся данной проблематикой необходимо исследовать правовую экспертизу как средства оптимизации правового регулирования в РФ, раскрыть потенциальные возможности экспертизы в сфере юридической практики и в рамках совершенствования правовой политики.

Такой феномен как «правовая политика» практически не исследовался до конца ХХ столетия. Частично данное явление рассматривалось в трудах ученых дореволюционного периода российской правовой науки: И.А. Ильина, Б.А. Кистяковского, С.А. Муромцева, П.И. Новгородцева, Л.И. Петражицкого, Г.Ф. Шершеневича, которые больше акцентировали внимание на «политике права», чем на «правовой политике». В дальнейшем, вопросы политики в рамках правового регулирования теоретизировали: С.С. Алексеев, С.Ф. Афанасьев, В.С. Афанасьев, В.К. Бабаев, М.И. Байтин, Н.А. Беляев, Е.В. Вавилин, Н.Н. Вопленко, А.В. Дунаев, А.И. Зайцева, Т.А. Золотухина, Н.В. Исаков, К.Д. Коркмасова, А.П. Коробов, С.В. Корсакова, В.Н. Кудрявцев, Е.В. Куманин, А.В. Малько, Н.В. Мамитова, Н.И. Матузов, В.С. Нерсесянц, С.И. Орешкин, М.П. Петров, С.В. Поленина, В.А. Рудковский, О.Ю. Рыбаков, Т.А. Савельева, В.М. Сырых, Н.В. Федоров, В.Д. Холоденко и др.

Характер исследования потребовал привлечения монографической литературы по теории государства и права (С.С. Алексеев, М.И. Байтин, С.А. Комаров, А.В. Малько, Н.И. Матузов, В.М. Сырых, Ю.А.Тихомиров).

Проблемами развития правовой экспертизы занимались А.В. Вишняков-ский, Н.А. Власенко, Т.А. Гурбаева, В.Н. Дмитрук, В.Б. Исаков, Д.А. Керимов, А.Р. Корнилов, А.В. Малько, Н.В. Мамитова и др. Необходимо отметить работы А.Ю. Калинина, в которых он рассматривал экспертизу нормативных

правовых актов как решение проблем дефектов правотворческой деятельности¹; А.А. Разуваева, рассматривающего экспертизу как средство повышения эффективности правореализации и правоприменительной деятельности². Аналогичную проблему в контексте повышения качества законодательства рассматривала Е.В. Журкина³. Одно из широких исследований, посвященных правовой экспертизе как виду экспертной деятельности, провел И.А. Закиров в своей диссертационной работе. Им было изложено авторское понимание нор-мотворческой деятельности, признаков, функций и видов правовых экспертиз⁴. Кроме того, рядом ученых исследовались отдельные виды правовых экспертиз. Например, К.И. Бринев, изучающий судебную лингвистическую экспертизу⁵, Ю.И. Горянов, рассматривающий правоприменительную практику по судебным экспертизам⁶. Исследовались даже отдельные элементы экспертизы (Е.Р. Ильина занималась вопросами проблем оценки статуса заключения судебно-медицинского эксперта в уголовном процессе современной России)⁷.

Большой вклад в изучение и раскрытие потенциала правовой экспертизы как средства оптимизации правового регулирования внес представитель отечественной нормативистской школы А.С. Пиголкин⁸. При изучении данной темы внимание следует обратить внимание и на авторов, чьи работы посвящены законотворческому процессу, его стадиям и проблемам: С.А. Боголюбов,

¹ Калинин А.Ю. Правообразование в России: понятийно-категориальный и структурно-функциональный со
став (историко-теоретическое исследование): автореферат диссертации на соискание учёной степени доктора
юридических наук. Санкт-Петербург, 2010 г.

² Разуваев А.А. Экспертиза как средство повышения эффективности процесса правореализации (вопросы тео
рии и практики: диссертация кандидата юридических наук. Саратов, 2006 г.

³ Журкина Е.В. Правовая экспертиза нормативного правового акта как средство повышения эффективности
законодательства: диссертация кандидата юридических наук. Москва, 2009 г.

⁴ Закиров И.А. Правовая экспертиза: диссертация кандидата юридических наук. Н. Новгород, 2008 г.

⁵ Бринев К.И. Теоретическая лингвистика и судебная лингвистическая экспертиза: монография / под редакци
ей Н.Д. Голева. Барнаул: АлтГПА, 2009 г. – 252 с.

⁶ Горянов Ю.И. Судебная экспертиза в современном уголовном судопроизводстве: правовое регулирование и
правоприменительная практика: диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук.
Москва, 2006 г.

⁷ Ильина Е.Р. Проблемы оценки заключения судебно-медицинского эксперта в современном уголовном про
цессе России: диссертация кандидата юридических наук. Самара, 2005 г.

⁸ См., например, Пиголкин А.С. Общая теория права. Учебник для юридических вузов. М.: Издательство
МГТУ им. Н.Э. Баумана, 1998 г. — 384 с.; Пиголкин А.С. Толкование нормативных актов в СССР. Научно-
практическое издание. М.: Государственное издательство юридической литературы, 1962. — 166 с.

А.Б. Венгеров, Т.В. Кашанина, В.А. Лепехина, А.Е. Писаревский, Т.Н. Рахма-нина, В.М. Сырых, Ю.А. Тихомиров.

Среди основных зарубежных ученых, работы которых повлияли на исследуемую тему, необходимо выделить: Ф. Бекона, И. Бентама, Р. Иеринга, Г. Кельзена, Д. Ронга, Э. Тоффлера.

В рамках диссертационной работы автором был проведен анализ малоизвестной в России работы И. Бентама «Номография», обоснована роль её изучения при исследовании антикоррупционной экспертизы. Были изучены идеи И. Бентама о качестве законов, их материи и форме, доказано, что они представляли собой первую попытку создания комплексной методики оценки нормативных правовых актов с точки зрения целесообразности, эффективности и факторов, способствующих злоупотреблению положениями актов.

Однако, для реализации поставленных целей и задач, изучаемые процессы требуют более углубленного исследования, с учетом современных инновационных технологий и комплексного подхода с привлечением зарубежного и исторического опыта.

Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, регулирующие сферу правоэкспертной деятельности, как средства правотворчества и правового регулирования в Российской Федерации.

Предметом диссертационного исследования являются правовые нормы, регламентирующие сущность и природу правовой экспертизы, процесс ее проведения, ее роль и место в системе правотворчества и правового регулирования.

Цель диссертационного исследования заключается в общетеоретическом исследовании правовой экспертизы как средства оптимизации правового регулирования в России, способствующего совершенствованию системы законодательства и нивелированию коррупционных проявлений.

Для достижения указанной цели определены и поставлены следующие задачи:

изучить теоретические аспекты правовой политики в контексте реализации концепций и планов по повышению качества законодательства;

выявить генезис института правовой экспертизы в целях формирования понимания его места в современной правовой системе;

проанализировать и обобщить существующие понятия и виды правовой экспертизы, с последующим предложением авторской дефиниции указанного процесса;

уточнить место и роль антикоррупционной экспертизы в правовой экспертизе, а также в системе борьбы с коррупцией;

провести анализ зарубежного опыта реализации правовых экспертиз и всесторонне изучить оценку регулирующего воздействия, как средства гармонизации законодательства РФ;

определить критерии оценки эффективности проведения правовой экспертизы как средства правовой политики.

Методологическая основа и методы исследования. Для достижения указанной цели и поставленных задач использовались различные методы познания. Метод диалектики позволил детерминировать анализируемые явления с целью их комплексного изучения. Важная роль автором была отведена историческому методу, который дал возможность провести ретроспективное исследование феномена правовой экспертизы. Для комплексного познания использовался системный метод, разъясняющий взаимосвязь структурных элементов.

Метод герменевтики позволил уяснить смысл существующего категориального аппарата и законодательных определений изучаемых процессов и явлений. Для комплексного изучения автором использовался логический метод, позволяющий определить пути развития правовой экспертизы и правовой политики. Для выявления отношения общества к рассматриваемым явлениям использовался метод социологических исследований. Кроме того, применялись такие способы изучения поставленных вопросов, как: синтез и анализ; абстрагирование; аналогия; моделирование; прогнозирование.

В целях изучения категорий, определений и анализа правовой материи был применен формально-юридический метод, который дал возможность исследовать юридические явления на основе грамматического, логического и систематического толкования норм права.

Сравнительный метод был необходим, поскольку с учетом тенденций глобализации указанные явления подвергаются взаимному проникновению, а ряд международных положений имплементируется в национальные правовые системы.

В целом автором использовались и иные методы, как, например, статистический, кибернетический и другие.

Нормативную основу диссертационного исследования составили законодательные акты и нормативно-правовые документы, как международного уровня («Всеобщая декларация прав человека», принятая Генеральной Ассамблеей ООН 10.12.1948 года и иные документы ООН, ЕС, ЕАЭС, в том числе и международные договоры, например «Договор о Евразийском экономическом союзе», подписанный в г. Астане 29.05.2014 (в редакции от 08.05.2015), когда к ЕАЭС присоединилась Киргизская Республика, Таможенный кодекс Евразийского экономического союза, «Договор о Таможенном кодексе Евразийского экономического союза» от 11.04.2017 г.), так и национального права: Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, федеральные законы, различные подзаконные акты, например постановления Правительства России, указы Президента РФ и др. Автором изучались и иные документы правоприменительной деятельности в области правовой политики, заключения экспертов по юридически значимым вопросам, ежегодные послания Президента РФ. Также проведен анализ документов отдельных органов власти, например, Министерства Юстиции России.

Теоретическую основу диссертационного исследования составили труды и работы следующих ученых-юристов: С.С. Алексеева, В.Г. Анненковой, Ю.Г. Арзамасова, Д.И. Артемовой, В.С. Афанасьева, С.Ф. Афанасьева, В.К. Бабаева, В.М. Баранова, М.И. Байтина, Т.Н. Балашовой, Ф. Бекона, Н.А. Беля-

ева, И. Бентама, Л.Ф. Болтенковой, С.В. Бошно, Е.В. Вавилина, А.В. Васильева, Н.Н. Вопленко, В.В. Гошуляк, П.А. Гук, А.Д. Гулякова, М.Л. Давыдовой, И.Г. Дудко, А.В. Дунаева, Б.П. Елисеева, И.А. Емелькиной, А.Р. Еремина, В.В. Ершова, И.А. Закирова, А.И. Зайцевой, Т.А. Золотухиной, Н.В. Исакова, А.Ю. Калинина, Т.В. Кашаниной, Г. Кельзена, А.Д. Керимова, Б.А. Кистяков-ского, С.А. Комарова, Г.Н. Комковой, А.Р. Корнилова, А.П. Коробовой, С.В. Корсаковой, И.О. Красновой, Е.Г. Крыловой, В.Н. Кудрявцева, И.Н. Куксина, М.Р. Кулиева, И.В. Левакина, Д.А. Липинского, А.В. Малько, А.Ф. Малый, Н.В. Мамитовой, Т.Д. Матвеевой, Н.И. Матузова, Г.В. Мальцева, Т.В. Милу-шевой, В.С. Нерсесянца, С.И. Орешкина, М.П. Петрова, А.Е. Писаревского, С.В. Полениной, Н.И. Полищука, А.А. Разуваева, Г.Б. Романовского, О.В. Романовской, В.А. Рудковского, О.Ю. Рыбакова, Т.А. Савельевой, А.Ю. Салома-тина, З.А. Станкевича, Г.В. Синцова, В.М. Сырых, Н.В. Федорова, А.А. Фомина, В.Д. Холоденко, Т.В. Худойкиной, О.И. Цыбулевской, С.Е. Чаннова, Т.М. Шамбы, А.И. Экимова и других.

Эмпирическую основу работы составили материалы круглых столов, научно-практических конференций, выступления ученых по заявленной теме, справочная литература. Автором была проанализированная экспертная практика, включающая в себя различные экспертные заключения.

Научная новизна диссертационного исследования обусловлена поставленными целями и задачами и выражена в следующем: данная работа представляет собой комплексное исследование института правовой экспертизы в целом как средства повышение эффективности правового регулирования в Российской Федерации.

При проведении анализа существующих дефиниций правовой экспертизы было сформулировано авторское определение правовой экспертизы.

Проведена градация «правовой» и «юридической» экспертизы, основывающаяся соответственно на естественно-правовой и нормативистской концепциях правопонимания.

Была дана классификация правовой экспертизы нормативных правовых актов и их проектов, проведенная на основе научной доктрины и действующего законодательства.

Обосновано положение о том, что в вопросах оптимизации правотворческой деятельности и правового регулирования высока роль правовой экспертизы проектов нормативных правовых актов.

Предложена формула оценки уровня государственной коррупции, являющаяся средством проведения анализа ситуации в сфере противодействия коррупции и которая позволит дать оценку эффективности существующим способам борьбы с коррупционными проявлениями и усовершенствовать концепцию антикоррупционной экспертизы в России.

В ходе исследования были сформулированы и предложены единые рекомендации для экспертов и государственных служащих по проведению антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов. Такие рекомендации должны включать в себя ряд положений, в том числе положение о «конфликте интересов» применительно к экспертам, занимающимся экспертизой нормативных правовых актов и их проектов. Это обстоятельство должно быть учтено вне зависимости от того, какой вид экспертизы осуществляется. Выработан алгоритм предотвращения конфликта интересов эксперта.

Научная новизна содержится в выводах диссертации и получила свое отражение в следующих основных теоретических положениях, выносимых на защиту:

1. Правовая экспертиза — это деятельность уполномоченных лиц по

изучению объектов правовой сферы, осуществляемая в установленной процессуальной форме и основывающаяся на общих принципах и нормах права, результаты которой закреплены в специальном акте — заключении и необходимы для принятия юридически значимых решений в целях устранения конфликтов в интересах общества и государства.

1. Дано разграничение «правовой» и «юридической» экспертизы. Основываясь на естественно-правовом подходе к пониманию права, при котором право понимается как более широкое понятие, чем «закон», был сделан вывод, что «правовая экспертиза» по своей сути намного более широкое явление, чем «юридическая экспертиза», поэтому их отождествление в рамках действующей научной парадигмы является не верным. Юридическая экспертиза представляет собой один из видов правовой экспертизы. Нормативное оформление такого деления позволит упорядочить деятельность экспертов и исключить неоднозначные трактовки законодательных актов.

2. Сделан вывод о том, что в качестве действенного способа минимизации и последующего устранения правотворческих ошибок необходимо использовать правовую экспертизу нормативных правовых актов и их проектов. Ошибочная деятельность правотворческих органов, воздействуя на коренные принципы общественного строя, ведет к формированию правового нигилизма, а, следовательно, снижает эффективность правового регулирования, подрывая устои гражданского общества и правового государства.

3. Разработана формула для оценки уровня государственной коррупции: УГК = ПКВ + ПКПВ + ДКП. Уровень государственной коррупции определяется суммой процента подверженных коррупционному воздействию с процентом пораженности коррупцией публичной власти и долей коррупционных правонарушений в общей массе противоправных деяний. Названная формула позволит проанализировать и оценить эффективность действующей правовой политики Российской Федерации по противодействию коррупции, выявить уровень коррупции в числовом значении, тем самым оптимизировав правовое регулирование в данной сфере. В зависимости от различных значений уровня коррупции возможно сформировать соответствующие способы противодействия, исключив малоэффективные модели.

4. Предложены единые рекомендации проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов для экспертов и государственных служащих, включающие в себя необходимый единый кате-

гориальный аппарат, критерии и требования к лицу или организации, реализующих антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов и их проектов; необходимую нормативную правовую базу, которой будет руководствоваться эксперт, положения о конфликте интересов эксперта и ряд других положений.

6. Правовая экспертиза подразделяется на следующие виды, в зависимости от двух критериев - исходя из положений действующего законодательства (финансовая, экологическая, педагогическая, антикоррупционная, таможенная) и на основании правовой доктрины (юридическая, нормативно-техническая, лингвистическая, герменевтическая, гендерная, мониторинговая).

7. Предложена классификация методов проведения правовой экспертизы. Методы разделены на основные группы – общефилософские, общие (математические и гуманитарные), специальные. Так, к общефилософским методам относится метафизика и диалектика. При математических методах учитываются различные характеристики объекта и тождества между ними. К таким методам можно отнести метод экспертных оценок, при котором группы экспертов рассматривают как совокупность независимых одинаково распределенных случайных величин со значениями в соответствующем пространстве объектов числовой или нечисловой природы. Гуманитарные методы используют в основном эмпирическую основу. Специальными являются: метод круглого стола, метод отчетов, метод «мозгового штурма», метод Дельфи.

8. Обоснована роль оценки регулирующего воздействия в России и необходимость расширения сферы её применения. Под оценкой регулирующего воздействия следует понимать совокупность методов и способов, использующих научные знания и специальные познавательные техники, при помощи которых анализируются эффективность и необходимость существующих программ и векторов развития. Оценка регулирующего воздействия используется при анализе проектов нормативно-правовых актов, а также актов, вносящих изменения в действующие законы с целью выявления издержек и выбора верных альтернатив; для оптимизации национальной законодательной

базы. Утверждается положение о том, что оценка регулирующего воздействия представляет собой вид экспертной деятельности.

9. Введена дефиниция «экспертная практика», которая представляет

собой разновидность юридической практики и должна стать столь же значимой, как и судебная практика. Экспертная практика представляет собой результаты деятельности всего экспертного сообщества, включая как независимых экспертов, так и государственные организации. Осуществляется она в рамках экспертного процесса. Экспертная практика – это деятельность, направленная на изучение объектов правовой сферы с целью их анализа в единстве с накопленным социально-правовым опытом и принятия решений правового характера, закрепленных в экспертном заключении.

Теоретическая и практическая значимость работы. Теоретический анализ проблем, указанных в диссертации, проведен с учетом практических аспектов деятельности государства и с опорой на международный опыт. Данная тема развивает теорию правовой политики и юридической деятельности.

Изучение правовой экспертизы и правовой политики в комплексе должно послужить методологической и научной основой для построения правового государства, и повышения применимости средств борьбы с коррупцией.

Материалы диссертации можно использовать при проведении специальных образовательных курсов для государственных служащих, направленных на повышение их правовой культуры и знаний о коррупции, правовой политике и средстве реализации её направлений – правовой экспертизе.

В современных реалиях правовая экспертиза должна способствовать соответствию издаваемых правовых норм установленным юридическим правилам и конструкциям, а также их не противоречию правовым актам высшей юридической силы. Правовая экспертиза позволяет преодолеть неточность правовых норм, двусмысленность терминологического и категориального аппарата, понять истинную воли законотворческого органа, с последующим ее разъяснением субъектам правотворчества.

В целях совершенствования законодательной базы, улучшения качества экспертной деятельности и оптимизации и повышения эффективности правового регулирования в Российской Федерации автором предлагается комплекс мер по совершенствованию правотворческой и правоприменительной деятельности. Так, была разработана формула определения уровня государственной коррупции, предложены единые рекомендации проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов для экспертов и государственных служащих.

Достоверность и апробация результатов диссертационного исследования. Положения работы легли в основу учебного курса «Экспертизы нормативных правовых актов и их проектов», читаемого автором лекций по материалам диссертационного исследования. Кроме того, правовая экспертиза, выступая средством оптимизации правового регулирования, оказывает влияние на повышение правовой культуры и формирование правосознания. В целях развития правовой культуры автором был разработан учебный курс, посвященный роли и значению правовой экспертизы в современной России.

Основные положения работы озвучивались в рамках ряда всероссийских и международных научно-практических конференций, и тематических круглых столов по проблематике современного законодательства Российской Федерации и развитию гражданского общества. Например, на круглом столе «Антикоррупционная правовая политика» Пятигорским филиалом Ставропольского федерального университета, круглого стола «Правовое пространство и правое обеспечение инвестиционных процессов развития Региона» проводимого в рамках Международного форума, на Международной научно-практической конференции проводимой в г. Ростове-на-Дону ЦПИ «Правильный Выбор» при содействии МГИМО МИД России, МГГУ им М. А. Шолохова, круглом столе «Федерализм в контексте модернизации российской правовой системы», организованном Южным Университетом (Институтом Управления Бизнеса и Права), и в ряде других конференций и научных мероприятий.

В 2018 году положения диссертационного исследования были использованы при составлении проектов учебно-методических материалов по обще-ствознанию и по праву для обучающихся в Государственном бюджетном учреждении дополнительного образования Ростовской области «Областной центр дополнительного образования детей» (ГБУ ДО РО ОЦДОД).

Результаты работы были высоко оценены в рамках Всероссийского конкурса научных работ для аспирантов по специальности 12.00.01 – теория и история права и государства; история учений о праве и государстве, проводимом Ассоциацией Юристов России.

Был получен Акт о внедрении результатов научного исследования Петренко Александра Викторовича, утвержденный председателем Тамбовского регионального отделения Общероссийской общественной организации «Ассоциация юристов России» Н.С. Ельцовым.

Таким образом, итоги исследования использовались юристами Ассоциации в своей практической деятельности по совершенствованию законодательной и правоприменительной практики, при проведении экспертизы нормативных правовых актов и в рамках региональной политики.

Было подтверждено, что использование результатов диссертационного исследования значительно повышает качество проводимой работы по совершенствованию законодательства и антикоррупционной экспертизе.

Материалы данной работы были также учтены при присуждении диссертанту Президентской стипендии для аспирантов.

Публикации. Основные положения, выводы, научные и практические предложения нашли отражение в тринадцати научных публикациях, в том числе в пяти публикациях в журналах из перечня изданий, рекомендованных ВАК Министерства образования и науки РФ.

Содержание диссертации обусловлено целью, задачами и логикой исследования. Работа состоит из введения, двух глав, включающих семь параграфов, заключения и списка использованных источников и литературы.

Понятие и сущность правовой экспертизы как средства оптимизации правового регулирования в Российской Федерации

Отметим, что за несколько прошедших лет, в нашем государстве возросла роль правовых средств и правовых механизмов, чему способствовали динамические изменения, происходящие в политической и социально- экономической областях жизни России. Одним из таких средств выступает правовая экспертиза, значение которой крайне велико. Она играет важную роль в рамках механизма правового регулирования, то есть целенаправленного влияния на общественные отношения, по средствам комплекса правовых методов и приемов, основной задачей которого выступает совершенствование и упорядочение системы общественных отношений.

Согласимся с позицией Ю.А. Тихомирова, что важным действием по оптимизации правового регулирования служит механизм реализации законов и иных правовых актов. Нужно охватить весь цикл возникновения и реализации правовых актов и их воздействия на процессы жизнедеятельности в государстве и обществе. Автор считает важным организацию эффективного правового мониторинга и сопоставление нормативных целей, показателей и фактических результатов для определения степени эффективности правового воздействия1.

Таким образом, правовая экспертиза выступает актуальным средством оптимизации правого регулирования.

Прежде чем переходить к определению «правовая экспертиза», необходимо выяснить, что такое экспертиза вообще.

В Большом энциклопедическом словаре под «экспертизой» (франц. expertise, от лат. expertus - опытный) понимается исследование специалистом (экспертом) каких-либо вопросов, решение которых требует специальных познаний в области науки, техники, искусства и т. д1. Схожие определения даются и в ряде других источников2. Однако, на наш взгляд, данное определение является крайне нечетким и требует конкретизации. Согласимся с определением экспертизы, данным Мамитовой Н.В.: «экспертиза - это углубленный анализ определенного объекта (в том числе информационного), основанный на использовании накопленных профессиональных знаний и собственного опыта эксперта итогом которого является заключение, оформленное в соответствующем процедурном порядке в виде официального документа установленной формы с целью обеспечения принятия ответственного решения по исследуемому вопросу»3.

Экспертная деятельность представляет собой определенный способ практического познания окружающей действительности, с учетом использования научных и профессиональных положений при помощи специальной методики.

Любое исследование характеризуется объектом и предметом, на которые направлено познание. Объект — это область общественных отношений, в которых реализуются различные аспекты исследуемой проблемы.

Объект может быть, как реальным, так и воображаемым, созданным в пределах человеческого сознания. Объектом является какая-либо часть реальной действительности, подвергающаяся изучению либо информация, подлинность которой надлежащим образом удостоверена, а также физические предметы и иные материальные носители. Предмет же представляет собой конкретные аспекты бытия, на которые направлено познание субъекта, то есть факты и обстоятельства конкретного вида, изучаемые с помощью специальных знаний.

Исследования правовой экспертизы невозможно без представления о том, что представляет собой это юридическое явление.

Поэтому крайне важно выделить основополагающие принципы правовой экспертизы, которые понимаются как система взаимосвязанных между собой основополагающих идей и начал, применяемых в процессе экспертного исследования с целью достижения единой зачади - получения качественного результата, используемого в юридическом процессе.

Во-первых, это принцип законности. Законность — это фундаментальная категория всей юридической деятельности - как научной, так и практической. Это сложная комплексная категория, которая охватывает все стороны жизни права, его действенность, а также регулирует общественную жизнь в целом. С.А. Комаров указывает, что «категория «законность» фиксирует общественно необходимые зависимости как внутри права, рассматриваемого с его нормативной стороны, так и между ним и практическим воздействием властной воли на поведение людей, и отражает отношение к ним общества. Законность выражает общий принцип отношения общества к праву в целом. Поэтому ее содержание рассматривают в трех аспектах:

а) в плане «правового» характера общественной жизни;

б) с позиций требования всеобщего уважения к закону и обязательного его исполнения всеми субъектами;

в) под углом зрения требования безусловной защиты и реального обеспечения прав, интересов граждан и охраны правопорядка в целом от любого произвола»1.

В контексте правовой экспертизы данный принцип предполагает соблюдение экспертом действующих правовых норм и положений закона. Кроме того, эксперт не должен совершать действий, нарушающих законные права и свободы гражданина.

Следующим является принцип компетентности, который предполагает не только высокий уровень профессионализма эксперта, но и его постоянное совершенствование в области своей работы. С указанным принципом тесно связан принцип научности, означающий учет мнений и работ теоретиков-исследователей. Другим важным принципом является принцип независимости, поскольку именно этот принцип позволяет вынести четкое и верное решение, не зависящее от субъективных и иных внешних факторах влияния, основываясь только на объективном знании. Поэтому целесообразно выделить принцип объективности и принцип ответственности эксперта.

В систему принципов правовой экспертизы, кроме названных выше, входят следующие принципы: оперативности, своевременности, планомерности, полноты, непрерывности, соответствия заявленным вопросам, обоснованности, финансовой обеспеченности, информационной всесторонности и сбалансированности.

Указанные принципы представляют собой самостоятельные правовые положения, характеризующие одну или несколько сторон правовой экспертизы.

Другой важной характеристикой любого изучаемого явления являются его признаки. Считаем возможным согласиться с классификацией признаков, предложенных А.А. Разуваевым, поскольку автору удалось сделать ее наиболее четкой и выверенной. К ним он отнес:

1) характеристика экспертизы как процесса исследования;

2) использование специальных знаний;

3) проведение компетентным лицом - экспертом, то есть владеющим необходимыми специальными познаниями в различных технических, искусствоведческих, общественных и иных науках;

4) процессуальная природа;

5) целевая направленность, а именно получение информации, необходимой для принятия правильного и обоснованного решения субъектами, назначившими экспертизу;

6) наличие определенной формы оформления итогов исследования

Методы правовой экспертизы крайне важны для определения её сущности. Методом правовой экспертизы является совокупность определенных правил исследования, применяемых в определенной последовательности, с целью достижения необходимого результата.

Экспертному исследовательскому процессу характерны общефилософские методы, а именно диалектика и метафизика. В рамках изучения правовой экспертизы объект может рассматриваться статично, в состоянии покоя и вне причинно-следственных связей с иными явлениями. Такой процесс познания представляет собой метафизический метод. Рассмотрение же феноменов в динамическом движении, постоянной взаимосвязи с окружающими объектами, в их развитии, внутренней борьбе противоречий, но при этом в своем единстве является диалектикой. В общем смысле, диалектический метод может быть использован на последних стадиях экспертизы, то есть при вынесении экспертного заключения, когда, например, оно принимается группой людей в рамках единого процесса познания, и каждый участник может придерживаться своей позиции и в целях поиска истины производит взаимный обмен личными мнениями.

Классификация правовой экспертизы

На сегодняшний день существуют несколько классификаций правовых экспертиз. Так, по мнению И.А. Закирова, научное и практическое значение имеет классификация правовых экспертиз по следующим критериям:

1) характеру специальных знаний;

2) уровню знаний;

3) разновидности юридического процесса;

4) субъекту, назначающему или заказывающему проведение экспертизы;

5) связи с деятельностью суда;

6) связи эксперта с государством;

7) объему исследования;

8) числу объектов исследования;

9) численности исследователей и другое2.

Более обоснованной на наш взгляд является классификация, созданная А. А Разуваевым:

1) по отношению к отраслям (экспертизы, которые проводятся в публичных отраслях права, например, административном праве; в частных отраслях - например, в семейном праве; в процессуальных: например, в рамках административного процесса);

2) по отношению к судебному производству (судебные экспертизы и экспертизы, не приводящееся в рамках судопроизводства);

3) в связи с задачами, которые были поставлены перед экспертом (оценочные, прогностические, классификационные и другие);

4) по числу объектов исследования (однообъектные и многообъектные);

5) по объему исследования (основные и дополнительные);

6) по последовательности проведения (первичные и повторные);

7) по численности и составу исполнителей (единоличные, комиссионные, комплексные)1.

В юридической науке можно встретить и иные классификации. Так, в зависимости от субъекта инициации правовой экспертизы выделяют экспертизу, осуществляемую по инициативе граждан, по инициативе юридического лица и по поручению государственного органа. По юридическим последствиям, наступающим по итогам проведения таких экспертиз говорят об официальной и неофициальной правовой экспертизе.

Стоит уделить внимание и классификации, предложенной Н.В. Мамитовой в своей работе «Правовая экспертиза российского законодательства». Автором уделено внимание следующим видам экспертиз:

1) юридическая экспертиза - установление соответствия рассматриваемых нормативных правовых актов и их проектов законодательству более высокой юридической силы;

2) нормативно-техническая экспертиза - установление соответствия изучаемого текста основополагающим принципам законодательной техники2;

3) лингвистическая экспертиза - процесс познания, направленный на выявление значений текста правового акта и на оценку его текстов на предмет их соответствия нормам современного русского языка, с учетом стилистических особенностей юридических текстов и традиционного значения употребляемых слов, а также на устранение орфографических, пунктуационных ошибок;

4) герменевтическая экспертиза - уяснение воли законодателя через правильное понимание смысла изучаемого текста и содержащихся в нем предписаний;

5) тендерная экспертиза - установление не нарушения принципа равноправия мужчин и женщин и соблюдения принципа не дискриминации по признаку пола1;

6) мониторинговая экспертиза.

Как справедливо заметил автор данной классификации, в последнее время в научной литературе, основываясь на практической действительности, стали выделять новый вид правовой экспертизы -мониторинговая экспертиза. Мониторинг - это процесс наблюдения за объектом с целью сравнения и учета его текущих параметров с необходимыми (заданными) критериями.

Мониторинг законодательства служит обеспечению гармоничного существования правовой системы в целом, что позволит частично решить проблему пробельности и коллизионности норма права. Пробелы в праве представляют собой полное или частичное отсутствие норм, наличие которых нужно для решения конкретных общественных вопросов в рамках актуальных практических отношений.

Пробелы тесно связаны с ошибкой в праве - то есть проявлению в определенных условиях не тех волевых повелений законодателя. При проведении мониторинга можно учесть все необходимые условия окружающей действительности и создать с учетом полученной информации, например, о тенденциях правового регулирования общественных отношений, адекватную нормативную базу. Кроме того, в ходе мониторинговой деятельности происходит устранение коллизий - то есть противоречия между нормативными правовыми актами, имеющими общий объект регулирования, или же смежный, устранение дублирования норм.

Мониторинг призван выполнять и другие задачи, например, упорядочивание нормотворчества на федеральном и региональном уровнях, анализ эффективности действия правовых норм, выявление общих тенденций развития правовой системы и другое.

В целом, следует разделять мониторинг на два вида: мониторинг нормативных правовых актов и мониторинг правоприменения. Под первым понимают деятельность по обобщению и анализу информации о законах и иных нормативных правовых актах на федеральном и региональном уровнях и их соответствия, с целью устранения выявленных нарушений.

Мониторинг правоприменения это деятельность по сбору, обобщению, анализу и оценке информации о практике применения нормативных правовых актов в целях повышения качества законодательства и эффективности правотворческой деятельности органов власти.

Согласно Указу Президента РФ от 20 мая 2011 года № 657 «О мониторинге правоприменения в Российской Федерации», «мониторинг предусматривает комплексную и плановую деятельность, осуществляемую федеральными органами исполнительной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации в пределах своих полномочий, по сбору, обобщению, анализу и оценке информации для обеспечения принятия (издания), изменения или признания утратившими силу (отмены):

а) законодательных и иных нормативных правовых актов Российской Федерации — в целях выполнения решений Конституционного Суда Российской Федерации и постановлений Европейского Суда по правам человека;

б) нормативных правовых актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и муниципальных правовых актов — в случаях, предусмотренных федеральными законами;

в) нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и муниципальных правовых актов — в случаях, предусмотренных актами Президента Российской Федерации;

г) нормативных правовых актов Российской Федерации — в случаях, предусмотренных ежегодными посланиями Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации, иными программными документами, поручениями Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, основными направлениями деятельности Правительства Российской Федерации на соответствующий период и программами социально-экономического развития государства;

д) нормативных правовых актов Российской Федерации — в целях реализации антикоррупционной политики и устранения коррупциогенных факторов;

е) нормативных правовых актов Российской Федерации — в целях устранения противоречий между нормативными правовыми актами равной юридической силы»1.

Под конкретно мониторинговой экспертизой надо понимать многогранное и полноценное научное исследование нормативного правового акта или иного изучаемого документа, с целью сопоставления его нормам и принципам международного права, национального законодательства, определение по научным критериям его качества и места в правовом регулировании и в искомой правовой отрасли.

Антикоррупционная экспертиза в системе правовой экспертизы

В Концепции правовой политики Российской Федерации до 2020 года, предложенной коллективом авторов в лице А.В. Малько, Н.И. Матузова, М.П. Петрова, В.В. Ныркова, КВ. Шундикова1, отражен один из важнейших ее приоритетов - борьба с коррупцией в органах власти всех уровней и повышение качества и эффективности расследования преступлений. Для этих целей важную роль такой вид правовой экспертизы как антикоррупционная экспертиза, цель которой заключается в выявлении в нормативных правовых актах положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции, выявлении коррупциогенных факторов и их последующее устранение.

Но прежде чем переходить к анализу антикоррупционной экспертизы как вида правовой экспертизы определим, что такое коррупция.

В Большом энциклопедическом словаре под коррупцией понимается прямое использование должностным лицом своего служебного положения в целях личного обогащения2.

В Федеральном законе Российской Федерации от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» законодатель рассматривает коррупцию как «злоупотребление служебным положением, дача взятки, получение взятки, злоупотребление полномочиями, коммерческий подкуп либо иное незаконное использование физическим лицом своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства в целях получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу другими физическими лицами»1

В Законах XII таблиц термин «corrumpere» начинает использоваться в значениях «менять за деньги показания в суде» и «подкупать судью»: «Неужели ты будешь считать суровым постановление закона, карающее смертною казнью того судью или посредника, которые были назначены при судоговорении, [для разбирательства дела] и были уличены в том, что приняли денежную мзду по [этому] делу?»2.

Согласно ст. 2 Конвенции Совета Европы о гражданско-правовой ответственности за коррупцию, термин «коррупция» означает просьбу, предложение, дачу или принятие, прямо или косвенно, взятки или любого другого ненадлежащего преимущества или обещания такового, которые искажают нормальное выполнение любой обязанности, или поведение, требуемое от получателя взятки, ненадлежащего преимущества или обещания такового3.

Международная организация Transparency International определяет коррупцию как злоупотребление вверенными полномочиями в целях личной выгоды. В зависимости от количества затраченных средств и сектора где это происходит это явление, коррупцию условно можно разделить на следующие виды: политическую, «большую» (grand corruption) и «малую» (petty corruption).

Специалисты международных организаций под «малой» коррупцией понимают злоупотребление вверенными полномочиями должностными лицами, которые повседневно взаимодействуют в своей работе с гражданами, стремящимися получить основные товары и услуги, в таких местах как школы, больницы, полицейские участки и другие учреждения.

В Конвенции ООН против коррупции от 31 октября 2003 года должностные лица включают в себя не только государственных служащих, но и любое лицо, занимающее какое либо положение в исполнительной власти, административном или судебном органе, на постоянной или временной основе, избранное или невыборное, с оплачиваемым или не оплачиваемым трудом1.

«Большая» коррупция (grand corruption) - это коррупция, совершаемая верховной властью, путем искажения центральных функций государства, в том числе через издание специальных актов, с целью получения доступа к общественным благам.

Однако для целей нашего исследования определим «политическую коррупцию». Согласимся с определением, данным Ю. А. Нисневичем, что политическая коррупция - «это использование лицом, занимающим государственную должность, доверенных ему государственно-властных полномочий и прав, служебного положения и статуса в системе государственной власти, статуса органа государственной власти, который он представляет, в целях противоправного извлечения личной и (или) групповой, в том числе и в пользу третьих лиц, политической выгоды (политического обогащения)»2.

Феномен политической коррупции представляет собой ряд манипуляционных действий, связанных с влиянием на политические институты и лиц, принимающих политические решения, с целью подержания собственной власти, статуса и богатства.

Уместно на наш взгляд отметить взгляды Даниила Кауфмана и Педро Висенте, которые говорят о юридической коррупции. Юридическая коррупция это определённый законный (если прямо не разрешенный, то по крайне мере не запрещенный законом) процесс создания таких условий, которые способствовали бы получению личной выгоды или усилению защиты узких эгоистических интересов лиц или группы лиц, и отвергающий «всеобщее благосостояние»1.

Коррупция является огромным препятствием на пути реализации всех прав человека - гражданских, политических, экономических, социальных и культурных, и других.

В целом на сегодняшний день важно отметить, что данный феномен представляет собой комплексную проблему, и, на наш взгляд, коррупцию следует определить как деяния совершаемые путем действий (подкуп, получение денежных средства, лоббизм интересов какой либо организации в государственных органов, принятие законодательных актов в интересах ограниченного круга лиц и т.п.) и бездействий (так, проявление коррупции будет невмешательство в решение сложившейся проблемы уполномоченных на то лиц или не принятие действий по устранению правонарушения) лиц, обладающих властными полномочиями в интересах себя или иных субъектов с целью получения материальных и нематериальных благ.

Исторически существовало множество способов борьбы с данным явлением. Некоторые из них были крайне жестоки, так, в работе Герадота «История» можно найти следующий пример наказания за коррупционные действия: «За то, что этот Сисамн, подкупленный деньгами, вынес несправедливый приговор, царь Камбис велел его казнить и содрать кожу. Кожу эту царь приказал выдубить, нарезать из нее ремней и затем обтянуть ими судейское кресло, на котором тот восседал в суде. Обтянув кресло [такими ремнями], Камбис назначил судьей вместо Сисамна, которого казнил и велел затем содрать кожу, его сына, повелев ему помнить, на каком кресле восседая он судит»2.

Однако многие авторы стали указывать на то, что внушение страха будущим преступникам не может служить действенным способом борьбы с преступлениями вообще и с коррупцией в частности. Жестокость наказаний не борется с сами предпосылками возникновения противоправных деяний1.

Так, в качестве примера несостоятельности казни как наказания, Альбер Камю указывает на факт того, что «веками смертной казнью каралось не только убийство, но и другие преступления, однако постоянно применяемая высшая мера не помогла искоренить ни одного из них. Теперь они давно уже не караются смертью, тем не менее, число их не возросло, а кое-какие из них даже пошли на убыль. Равным образом, карой за человекоубийство столетиями служила казнь, но, несмотря на это, Каинов род не перевелся до сих пор»2.

Процесс борьбы с преступлениями является долгим и сложным, противодействие коррупции требует иного подхода, нежели казнь виновных, так как «in rebus quibuscunque difficilioribus поп expectandum ut quis simul et serat et metat, sed praeparatione opus est ut per gradus maturescant», то есть «в делах наиболее трудных нельзя ожидать, чтобы кто-нибудь сразу и сеял и жал, а надо позаботиться, чтобы они постепенно созрели»3.

Со временем многие ученые и государственные деятели приходили к похожим выводам, гуманизируя систему наказаний, стараясь максимально повысить их неотвратимость и переводя систему устранения коррупции в другую плоскость.

Антикоррупционная экспертиза как основное средство достижения целей правовой политики

Реализация правовой политики в Российской Федерации при оптимизации правового регулирования отвечает определенным целям, которыми, по мнению А.В. Малько, являются:

- стабильность в социальной, политической и правовой сферах;

- прогресс в сфере экономики, связанный с внедрением инновационной составляющей и повышением производительности труда;

- достойный уровень благосостояния, качества и продолжительности жизни граждан;

- обеспечение безопасность личности, общества и государства;

- повышение авторитета и полноправное участие государства на международной арене;

- экологическое благополучие;

- обеспечение высокого уровня развития науки и технологий;

- широкая легитимация нравственных и культурных ценностей, традиций;

- развитие и поддержка активности гражданское общество;

- развитие правового демократического государства, с учетом принципа федерализма;

- повышение и сохранение общественного авторитета институтов права и государственной власти;

- формирование надежно и эффективно работающих механизмов обеспечения и защиты неотчуждаемых прав, и свобод человека;

- долговременная стратегия законотворчества;

- стабильная законодательная база цивилизованных социально политических и экономических отношений;

- эффективные механизмы государственного управления и правового регулирования;

- независимые и эффективно функционирующие судебная и правоохранительная системы;

- развитие гражданской дисциплины, стабильной законности и правопорядка в обществе;

- нивелирование преступности и коррупции;

- развитие правосознания и правовой культуры не только российских граждан, но и государственных, муниципальных служащих;

- создание высококвалифицированного кадрового потенциала, в чью задачу должно входить профессиональное правотворчество, правоприменение и правовое обслуживание1.

Одной из важных целей (приоритетов) правовой политики в РФ является противодействие коррупции.

Президент Российской Федерации В.В. Путин 1 апреля 2016 года подписал Указ № 147 «О Национальном плане противодействия коррупции на 2016 - 2017 годы»1. В его рамках была важная новелла - создание и развитие специализированного информационно-методического ресурса по вопросам реализации требований о противодействии коррупции. 29 июня 2018 был подписан новый указ, в котором учли опыт предыдущего - Указ № 378 «О Национальном плане противодействия коррупции на 2018 - 2020 годы»2. В нем отражены мероприятия, направленные на противодействие коррупции. Так, необходимо усовершенствовать действующую систему запретов, ограничений и требований, установленных в целях противодействия коррупции.

Во исполнение Указа необходимо усилить влияние этических и нравственных норм на соблюдение лицами, замещающими государственные должности Российской Федерации, государственные должности субъектов Российской Федерации, муниципальные должности, должности государственной и муниципальной службы, запретов, ограничений и требований, установленных в целях противодействия коррупции и повышение эффективности информационно-пропагандистских, просветительских мер, направленных на создание в обществе атмосферы нетерпимости к коррупционным проявлениям3.

Изучение специального курса государственными и муниципальными служащими, посвященного основам антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов может стать одним из основных мероприятий по повышению правовой грамотности и правовой культуры. Если говорить об атмосфере нетерпимости к коррупционным проявлением, то она лучше сформируется в условиях доверия граждан к государству и законодателю, при качественной системе нормативных правовых актов, для целей формирования которой будет необходима правовая экспертиза нормативных правовых актов и их проектов, а также юридическая экспертиза нормативных правовых актов, их проектов и антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, в

В пункте «е» Указа от 01.04.2016 № 147 отражена необходимость проведение среди всех социальных слоев населения в различных регионах страны социологических исследований для оценки уровня коррупции в Российской Федерации и эффективности принимаемых мер по противодействию коррупции2.

Проблема оценки уровня коррупции является злободневной не только для регионов России, но и в контексте международных отношений. Данный вопрос возник давно. В 2006 году на саммите Большой Восьмерки отмечалось, что страны с высоким уровнем коррупции препятствуют открытости рынков, глобальной безопасности и стабильности3. Текущая геополитическая ситуация так же указывает на актуальность данной темы. В связи с кризисом в Украине, ряд британских аналитиков предлагает заморозить российские счета в банках Великобритании4, поскольку Россия, в соответствии с Индексом восприятия коррупции Transparency International имеет высокие показатели коррумпированности занимает (по данным на 2016 год - 131 место5, 2015 год 119 место6, на 2014 год РФ находилась на 136 месте7).

Конечно, чтобы избежать подобных последствий, на сегодняшний день необходимо не просто знать критерии оценки коррупции на международном уровне, но и разработать собственную методику с учетом зарубежного опыта и национальных реалий.

Однако, при определении уровня коррупции и ее восприятия необходимо отметить, что данный термин пересекается с близкими, по сути, ему понятиями, например, кумовство, взяточничество, вымогательство, откаты и прочее. Для дальнейшего исследования, согласимся с позицией Н.В. Мамитовой, и считаем важным определить коррупцию «как деяние или акт, подрывающий общественный и государственный строй и попирающий общественные и личные блага, и рассматривать критерии коррупции непосредственно в государственной и политической сферах.

При сравнительных исследованиях коррупции в зарубежных странах, применяются разнообразные методы, основанные на социологических опросах и экспертных оценках. Наибольший интерес представляют исследования Международной организации Трансперенси Интернэшнл (Transparency International). Это некоммерческая независимая организация по борьбе с коррупцией, как в международном масштабе, так и в масштабе отдельных стран, цель которой добиться большей прозрачности и подотчетности власти. Основой при расчете Индекса восприятия коррупции стал метод комбинации нескольких источников, предполагающий, что несколько источников данных, объединенных в единый показатель, увеличивают надежность каждого источника в отдельности. Таким образом, погрешность одного из источников может быть сбалансирована включением в совокупный индекс, по крайней мере, двух других. Для составления оценочного индекса коррупции используются данные, собранные в течение трех последних лет, что позволяет сгладить резкие изменения данного показателя под воздействием субъективного фактора.