Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Понятие и значение исполнимости нормативных правовых актов . 12
1. Понятие исполнимости нормативных правовых актов . 12
2. Исполнимость в системе иных характеристик нормативных правовых актов . 42
Глава II. Факторы исполнимости нормативных правовых актов . 62
1. Понятие и классификация факторов исполнимости нормативных правовых актов . 62
2. Юридические факторы исполнимости нормативных правовых актов. 74
3. Неюридические факторы исполнимости нормативных правовых актов. 105
Глава III. Проблемы исполнимости нормативных правовых актов . 130
1. Пути повышения исполнимости нормативных правовых актов . 130
2. Проблемы исполнимости нормативных правовых актов МВД России. 159
Заключение. 168
Приложение. 172
Список используемой литературы. 176
- Понятие исполнимости нормативных правовых актов
- Исполнимость в системе иных характеристик нормативных правовых актов
- Понятие и классификация факторов исполнимости нормативных правовых актов
- Пути повышения исполнимости нормативных правовых актов
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Происходящие в современной России процессы, направленные на формирование и развитие институтов государственности, реформирования общества и концептуального пересмотра федеративных отношений в стране, немыслимы без привлечения эффективного правового инструментария, без разработки таких нормативных правовых актов, которые могут оказать реальное позитивное воздействие на общественные отношения. На сегодняшний день в России как никогда остро стоит проблема исполнения закона. Являясь проблемой социальной, она требует своего разрешения, в первую очередь, в правовой сфере. На это со всей важностью обратил внимание Президент России в своем ежегодном Послании Федеральному Собранию: «...авторитет государства должен основываться не на вседозволенности и попустительстве, а на способности принимать справедливые законы и твердо добиваться их исполнения» .
Необходимость создания актов, обладающих свойством исполнимости, требует глубокого и беспристрастного осмысления многих существующих проблем законотворчества, юридической техники и реализации права. При этом на сегодняшний день нерешенным остается вопрос о потенциальной возможности законодателя влиять на эффективное претворение нормативных правовых актов в жизнь.
Доподлинно известно, что многие формально действующие законы, по сути, не способны оказать воздействие на какие-либо общественные отношения по причине объективной невозможности их исполнения. Связано это в первую очередь с тем, что законодатель не учитывает юридические, финансовые, кадровые, организационные и другие факторы исполнимости нормативных правовых актов. Обращение к анализу
1 Послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ от 10 мая 2006 года // Российская газета. - 2006. - 10 мая.
указанных факторов позволит минимизировать количество фактически недействующих нормативных правовых актов.
На сегодняшний день природа так называемых «мертвых» законов остается до конца неизученной. В научной и учебной литературе можно встретить различные взгляды на проблему обеспечения действия нормативных правовых актов. Вместе с тем, юридической доктриной и практикой не выработано единого концептуального подхода к решению проблемы неисполнимых или недостаточно исполнимых актов.
Отмечая важность правотворческих процедур в качестве главнейшего способа обеспечения исполнимости нормативных правовых актов, следует обратить внимание на недостаточный уровень научного обеспечения процедуры подготовки, принятия и реализации нормативных правовых актов. На данный момент отсутствует механизм создания исполнимых нормативных правовых актов. Недостаточность методического обеспечения правотворческой деятельности проявляется, кроме того, в отсутствии законодательно закрепленных экспертных процедур, осуществляемых в отношении издаваемых нормативных правовых актов.
Следует отметить, что в силу многообразия правотворческих полномочий органов государственной власти России исследование свойства исполнимости нормативных правовых актов приобретает емкость и особую значимость. Именно этим обусловливается насущная потребность абстрагирования и выяснения специфики исполнимости разнородных, по сути, нормативных правовых актов.
В силу вышеизложенного научно-теоретический анализ исполнимости как свойства нормативных правовых актов представляется весьма актуальным в теории права и отраслевых юридических науках, что и предопределило выбор темы диссертационного исследования.
Степень научной разработанности. Проблема исполнимости нормативных правовых актов имеет обширную библиографию. Однако
специфика значительного числа проанализированных работ состоит в том, что данная проблема рассматривалась в них фрагментарно либо исследовалась в преломлении к интересующей смежной проблематике. Накопленные в юридической теории знания по этой проблеме требуют применительно к новым социально-экономическим и правовым условиям переосмысления, анализа и систематизации на методологической платформе, отражающей многоаспектное видение права. До сих пор проблема исполнимости нормативных правовых актов не являлась собственно предметом исследования юридических наук.
Существующие разработки в области функционального потенциала нормативных правовых актов проводились в своем большинстве в советское время в рамках теории эффективности правовых норм, действия права, качества закона. Исследованием данной области занимались такие ученые, как: В.К. Бабаев, В.М. Баранов, В.В. Глазырин, В.И. Гойман, В.Н. Карташов, ДА. Керимов, В.Н. Кудрявцев, В.В. Лазарев, Л.А. Морозова, А. Нашиц, В.И. Никитинский, А.С. Пиголкин, СВ. Поленина, В.М. Сырых, Е.В. Сырых, Ю.А. Тихомиров, В.А. Толстяк, P.O. Халфина и другие.
Отдельные аспекты избранной темы рассматривались в трудах В.В. Игнатенко, В.Б. Исакова, Д.А. Каюмова, О.Э. Лейста, А.В. Малько, А.В. Мицкевича, В.Ф. Прозорова, Т.Н. Рахманиной, Е.М. Савельевой, Г.Т. Чернобеля и других исследователей.
Вместе с тем, несмотря на разноплановость изучаемых аспектов, в современной юридической науке не существует глубоких наработок по вопросам исполнимости нормативных правовых актов. Нет определения исполнимости, не выявлены факторы исполнимости нормативных правовых актов. Российская юридическая наука не ставила целью проведение сравнительного анализа исполнимости с другими свойствами правовых норм и нормативных правовых актов. В целом комплексного, монографического исследования проблема исполнимости нормативных правовых актов не получила.
Объектом диссертационного исследования выступают функциональные аспекты природы нормативных правовых актов, характеризующие их способность воздействовать на общественные отношения.
Предмет исследования составляет юридическая природа свойства исполнимости нормативных правовых актов.
Целью исследования является комплексное теоретическое осмысление исполнимости как свойства нормативных правовых актов, его соотношения с иными характеристиками и требованиями, предъявляемыми к нормативным правовым актам, и разработка на этой основе предложений, направленных на совершенствование процесса подготовки, принятия и реализации нормативных правовых актов.
Избранная цель обусловила постановку и решение комплекса взаимосвязанных задач:
изучить имеющийся по данной проблеме теоретический и эмпирический материал;
определить понятие и юридическую природу исполнимости нормативных правовых актов;
обосновать категориальный статус исполнимости нормативных правовых актов;
разграничить исполнимость нормативных правовых актов с их эффективностью, экономичностью, истинностью, полезностью, качеством;
определить место исполнимости в системе характеристик нормативного правового акта с обозначением конкретных линий взаимодействия исполнимости нормативных правовых актов с такими характеристиками;
проанализировать основные проблемы исполнимости российского законодательства;
выявить факторы, влияющие на исполнимость нормативных правовых актов; -^
- сформулировать конкретные рекомендации практического характера по повышению исполнимости действующего законодательства. Методологическую основу диссертационного исследования
составляет диалектико-материалистический метод познания окружающей действительности, а также базирующиеся на нем общенаучные методы (логический, системно-структурный, функциональный, моделирования) и частнонаучные методы (формально-юридический и сравнительно-правовой).
Теоретической основой диссертации послужили труды отечественных ученых в области теории государства и права, истории государства и права, конституционного, уголовного, административного, гражданского, финансового и других отраслей права, а также философии, политологии, социологии и экономики.
Нормативную базу исследования составили Конституция РФ, федеральные конституционные законы, нормы международного права, федеральные законы, указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, нормативные правовые акты субъектов РФ и органов местного самоуправления, а также общепризнанные нормы и принципы международного права.
Эмпирическая основа исследования. Положения диссертации аргументируются результатами конкретно-социологического исследования (экспертный опрос), проведенного среди практических работников органов внутренних дел г. Н. Новгорода в январе - феврале 2006 года. В ходе проведения экспертного анкетирования была достигнута должная репрезентативность.
Научная новизна диссертации состоит в том, что в работе впервые комплексно на общетеоретическом уровне исследовано свойство исполнимости нормативных правовых актов, выявлены и проанализированы факторы, определяющие их исполнимость. Она
является одной из немногих работ, изучающих функциональные возможности и регулятивный потенциал нормативных правовых актов, и представляет собой общетеоретический научный проект, идейным основанием которого является исследование формально-содержательных оснований действия нормативных правовых актов.
Основные положения, выносимые на защиту:
1. Авторское определение категории «исполнимость». Исполнимость
нормативного правового акта - это обусловленная совокупностью
содержательных и формально-юридических факторов способность
нормативного правового акта порождать, изменять и прекращать
правоотношения.
Противоположностью исполнимости выступает категория «неисполнимость нормативных правовых актов». Неисполнимость -неспособность нормативного правового акта в силу различных причин порождать, изменять и прекращать правоотношения.
2. Исполнимость является неотъемлемой характеристикой
формально действующего нормативного правового акта. Различие в
результатах фактического действия нормативных правовых актов
обусловлено значением их исполнимости. Практически целесообразно
выделение исполнимых и неисполнимых нормативных правовых актов.
Исполнимость соприкасается, взаимодействует, но не должна смешиваться и отождествляться с характеристиками эффективности, ценности, экономичности, истинности нормативного правового акта.
Определение факторов исполнимости нормативных правовых актов. Факторы исполнимости нормативных правовых актов - это система формально-юридических и социальных условий, взаимодействие с которыми определяет степень исполнимости нормативного правового акта. В зависимости от сферы действия факторы исполнимости нормативных правовых актов классифицируются на юридические и неюридические. Юридические факторы образуют:
а) факторы, действующие на уровне системы законодательства;
б) факторы, действующие на уровне отдельного нормативного
правового акта.
Реализация нормативного правового акта - основной показатель его исполнимости. Если нормативный правовой акт введен в действие и порождает запрограммированные, желаемые правовые последствия, следует отметить его исполнимость в положительном значении. Если же правовые нормы формально действующего нормативного правового акта не находят своего воплощения в фактическом поведении субъектов права, то нормативный правовой акт неисполним.
Специальное выявление причин неисполнимости нормативного правового акта не входит в задачи правореализующего субъекта. Анализ причин неисполнения нормативных правовых актов должен быть возложен на специальный уполномоченный орган, который вправе инициировать приостановление, изменение или отмену положений нормативного правового акта и устранять причины его неисполнения. Таким органом может стать единый Экспертно-аналитический центр со структурными подразделениями в субъектах РФ.
Основными проблемами исполнимости нормативных правовых актов являются: противоречия между действующими нормативными правовыми актами; отсутствие санкций за неисполнение, несоблюдение правовых норм; отсутствие правоконкретизирующих нормативных правовых актов; большое количество в тексте нормативного правового акта отсылочных и бланкетных правовых норм; отсутствие в ряде нормативных правовых актов процессуальных правовых норм, обеспечивающих действие материальных; отсутствие определенности круга адресатов правовой нормы; отсутствие формализованных процедур оценки акта на предмет исполнимости; отсутствие законодательно закрепленных мер реагирования на неисполнимые правовые акты; отсутствие в российском законодательстве комплексного института
ответственности должностных лиц за нереализацию или ненадлежащую реализацию нормативных правовых актов; отсутствие нормативно закрепленной модели механизма реализации нормативных правовых актов; отсутствие в нормативном акте отсылки к источнику его финансирования.
Теоретическое и практическое значение проведенного исследования определяются его актуальностью, научной новизной и выводами как общетеоретического, так и прикладного характера.
Теоретическое значение работы определяется тем, что разрешения проблем реализации нормативных правовых актов нельзя добиться без учета такой характеристики, как исполнимость. Достижение именно исполнимости должно быть первой точкой опоры в построении системы реально действующего законодательства. Нынешнее состояние законодательства не учитывает того обстоятельства, что в доктрине не сложилось единого концептуального подхода к разрешению проблем бездействующего законодательства. Сформулированные в диссертации теоретические положения и выводы развивают и дополняют отдельные разделы теории государства и права и отраслевых юридических наук.
Практическая значимость работы заключается в том, что проведенное исследование позволило сформулировать ряд предложений по повышению исполнимости нормативных правовых актов и устранению причин и условий, препятствующих полноценной реализации нормативных правовых актов.
Полученные результаты могут быть использованы:
в учебном процессе - при подготовке лекций, учебников, учебных пособий и другой учебно-методической литературы по теории государства и права, истории государства и права, криминологии и другим учебным дисциплинам;
в научно-исследовательской работе - при анализе проблем нормативных правовых актов, проблем правотворчества, разработке
проблем действия нормативных правовых актов, при исследовании иных юридических феноменов;
в процессе совершенствования действующего российского законодательства - в ходе работы по подготовке нормативных правовых актов, при анализе работы правоприменительных органов;
в практической деятельности органов государственной власти -при анализе и применении нормативных правовых актов, анализе дисциплинарной практики.
Апробация результатов исследования. Основные положения диссертации нашли отражение:
в шести научных публикациях автора;
в докладах на научно-практических конференциях: «Правовые проблемы экономической, административной и судебной реформы в России», проходившей в МГУ им. М.В. Ломоносова 20-21 декабря 2004 года; «Голубая Ока», проходившей 20-24 октября 2005 года в г. Н. Новгороде.
Материалы диссертационного исследования обсуждались на заседаниях кафедры государственно-правовых дисциплин Нижегородской академии МВД России; использовались при проведении лекций, семинарских и практических занятий с курсантами Нижегородской академии МВД России, при подготовке частной методики по проведению семинарского занятия по теории государства и права по теме «Правотворчество».
Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, трех глав, включающих семь параграфов, заключения, библиографии и приложений.
Понятие исполнимости нормативных правовых актов
Связанные с коренным реформированием общества идеи об обновлении законодательной базы уже не занимают умы ученых-теоретиков и практиков. Практически все сферы жизни общества, требуемые правовой регламентации, получили таковую. При этом сочетание категорий «количество» и «качество» явно переместилось в пользу первого показателя. В своей массе законодательство декларативно, противоречиво, более того практически всегда отсутствуют механизмы реализации принимаемых правовых норм, на что не раз обращалось внимание исследователей . Все более часто такие проблемы возникают при принятии нормативных правовых актов всех уровней.
Вопрос о действенности, исполнимости нормативных правовых актов давно являлся и является проблемной тематикой юридической науки в целом. Однако, кажущаяся на первый взгляд правовой, проблема, связанная с действием права, все более получает масштабы социальной.
Проблема действенности, исполнимости закона имеет долгую, если не сказать больше, историю своей постановки. Однако, ее специфика заключается в том, что в работах правоведов она получила разработку лишь в той степени, в какой авторам методологически необходимо было познать какую-либо ее грань. В результате действенность закона исследована фрагментарно и на сегодняшний день не имеет своего разрешения на основе комплексного анализа.
Проблема действенности закона возникла не спонтанно и не сиюминутно. Нельзя утверждать, что она возникла одновременно с появлением права как социального феномена, однако и опровергнуть это также не представляется возможным. Однако совершенно очевидно, что в какой-то момент исторического развития государственности, такая проблема проявила себя.
На ранних этапах развития человеческой цивилизации отношение к праву со стороны общества было по сути инерционным, в том смысле, что долго сохранялись обычно-правовые институты, связанные по своему происхождению и функционированию с родоплеменными властными структурами. Высокий престиж обычного права, «неписаного закона» в ран негосударствен ном обществе сохранялся очень долго.
Вместе с тем, неприязнь к новому в праве отмечается везде, где раннее государство накладывалось на сеть самоуправляющихся общин со своими обычно-правовыми системами. B.C. Нерсесянц отмечает, что «любая создаваемая правовая норма требовала обоснования со ссылкой на традиции и прошлые авторитеты, на древний обычай, позднее - на тексты Священного Писания, на Бога или прославленных императоров».
Таким образом, основной задачей законодателей в тот период было дать понять людям, что новое не так уж ново, оно уже было, действовало, доказало свою справедливость, а не является выдумкой. Согласно Институциям Гая, законом считалось только то, что «народ римский одобрил и постановил»; за указами императора признавали силу лишь потому, что сам император действует на основе закона и во исполнение его.
С точки зрения древнекитайского легизма наиболее эффективным средством обеспечения правомерного поведения является неуклонное применение строгих и жестоких наказаний. Шан Ян, автор трактата «Книга правителя области Шан» подчеркивая это, говорит, что «..законы имеются в каждой стране, но нигде нет закона, обеспечивающего непременное осуществление законов...Коль скоро наказания суровы, люди не осмелятся нарушать законы».
Несмотря на то, что правовая система того периода была далека от совершенства, принципиально важно отметить следующее: Во-первых, проблема исполнимости закона возникала постепенно, в связи с переходом от норм обычаев, добровольно исполнявшихся всеми членами общества, к нормам права, воспринимавшимся членами общества как нечто навязываемое и бесполезное. Во-вторых, нормы права, в отличие от обычаев, действовали исключительно за счет авторитета императора.
В третьих, несмотря на наличие некоторых прогрессивных идей в законодательстве того времени, механизмы реализации правовых предписаний как таковые отсутствуют. С точки зрения условий того времени действенными являлись законы, за неисполнение которых предусматривалась наиболее жестокая санкция. Однако, в таком контексте важен, прежде всего, подход государства к обеспечению реализации принимаемых законов.
Большое внимание вопросу совершенствования законодательства уделялось античными мыслителями. Проблеме создания надлежащих законов, разработке как основополагающих принципов, так и многих частных вопросов установления и совершенствования законодательства посвящено произведение Платона «Законы». Принципиальные проблемы правотворческого процесса поднимает Аристотель в «Политике»: «...не столько будет пользы от изменения закона, сколько вреда, если появится привычка не повиноваться существующему порядку».
Исполнимость в системе иных характеристик нормативных правовых актов
Исполнимость - важнейшее свойство нормативного правового акта, требование, к нему предъявляемое, самостоятельное значение и сущность которого до сих пор не подвергалось теоретическому анализу.
Любое правовое явление имеет свою почву, свою среду существования, которая является для этого явления наиболее благоприятной и без которой это правовое явление сходит на нет, сливаясь с другими явлениями. Такое неоднозначное правовое явление как исполнимость нормативных правовых актов также имеет основу, без которой его существование либо невозможно, либо, по меньшей мере, крайне спорно.
Средой существования исполнимости нормативных правовых актов, в условиях которой данная категория проявляет себя наиболее рельефно и наглядно, является процесс реализации нормативного правового акта, с необходимостью проявления в нем и других не менее важных свойств нормативного правового акта.
Обстоятельная теоретическая разработка понятия исполнимости нормативного правового акта обуславливается также следующими причинами. Во-первых, на данном этапе развития и функционирования правовой системы России как никогда остро стоит проблема исполнения НПА. Являясь проблемой социальной, она требует своего разрешения, в первую очередь, в правовой сфере. Во-вторых, являясь практически не исследованным с позиций общей теории права, данный вопрос имеет некоторое освещение со стороны отраслевых юридических наук. Такое положение вещей не может свидетельствовать о наличии должной определенности и упорядоченности знаний по данному вопросу, столь важных в практическом плане. В третьих, предмет исследования современной правовой науки в области теории закона, по существу, неоправданно сводится к замкнутому рассмотрению признаков и свойств норм права, что по сути, можно рассматривать как «стагнацию», препятствующую качественному росту происходящих преобразований законодательства. В четвертых, исполнимость является объективно существующей и самостоятельной характеристикой закона. Однако сей факт не исключает ее ложного восприятия и включения в структуру иных свойства закона.
Поэтому всестороннее и глубинное рассмотрение исполнимости закона, на наш взгляд, невозможно без уяснения ее соотношения с иными смежными понятиями, такими как эффективность, результативность, экономичность, истинность, ценность, правильность и другими характеристиками посредством сравнительного анализа. Исследуя правовые нормы в гносеологическом плане, В.М. Баранов отмечает, что выяснение природы и взаимодействия отдельных свойств юридической нормы ведет к познанию ее качества .
В рамках этой части диссертационного исследования будет проведен содержательный анализ соотношения исполнимости с некоторым числом иных свойств нормативных правовых актов. При этом мы утверждаем, что связи таких свойств не являются устойчивыми, их содержание не является константой в течение всего времени их существования. Исходя из такой посылки, рассматриваемое соотношение имеет место в настоящее время, содержание которого мы не абсолютизируем и настаиваем на внесении корректив в связи с дальнейшей разработкой свойств юридических предписаний.
Многообразие и разноплановость присущих норме права и закону свойств позволяют усмотреть и выделить критерии их дифференциации.
Определение специфичных свойств правовых норм на основе критерия их существенности позволяет разграничить свойства на: - свойства-признаки (формальная определенность, правило поведения, обеспеченность принудительной силой государства); иные свойства (истинность, эффективность, ретрибутивная обеспеченность, полезность, целесообразность и т.д.).
Критерий действия позволяет дифференцировать свойства правовой нормы следующим образом: свойства действия (эффективность, результативность)1; свойства качества (истинность, экономичность, полезность, целесообразность).
В зависимости от существа свойств выделяют: - юридические свойства; - социальные свойства.
Наиболее существенный интерес для выявления природы категории «исполнимость» представляет понимание ее как свойства качества нормативного правового акта. Вместе с тем, глубинная сущность этого свойства проявляется только лишь в динамике действия правого акта.
Такая сущность может быть полностью познана через комплексный анализ проблем качества и совершенствования законодательства, проблем действия права. Необходимо подчеркнуть важность использования сравнительного анализа исполнимости с эффективностью правовых норм, а также с иными характеристиками закона.
Оценка результата действия права, правовых норм немыслима без анализа поставленных перед ними целей. ДА. Керимов отмечает, что «цель как философская категория лежит в основе познания существа права, процесса его создания и реализации, развития и совершенствования».2 В теории права под юридической целью понимается идеально предполагаемая и гарантированная государством модель, образ, субъективная форма будущей действительности, какого-либо социального явления, состояния или процесса. Цели являются первым и исходным, фактором, детерминирующим процесс правового воздействия. Е. В. Сырых считает, что обеспеченность в законе иерархии целей является одним из необходимых условий его надлежащего качества.
Понятие и классификация факторов исполнимости нормативных правовых актов
Стремление юридической науки обогатить теоретическую базу для создания реально действующих нормативных правовых актов, требует дальнейшего детального разрешения, как проблем правотворчества, так и проблем, связанных с реализацией правовых установлений. Вопрос о действенности, реализуемости и исполнимости нормативных правовых актов давно являлся и является проблемной тематикой, как в целом юридической науки, так и отраслевых наук в частности. Актуализированная здесь проблематика исследовалась в различных плоскостях, многогранно и поэтапно: совершенствование законодательства, качественность закона, эффективность закона - это лишь немногие категории, суть которых исследована фундаментально. Параллельно проводились изыскания относительно вопросов правореализации, главная цель которых сводилась к отысканию эффективного комплекса мер по реализации законодательства, с последующим конструированием не менее действенного механизма реализации права. Выступающая высоким достижением юридической мысли теория эффективности правовых норм методически позволяет частично разрешить проблему исполнимости НПА, однако как отмечается в научной литературе, у данной теории есть ряд недостатков. Во-первых, к числу существенных недостатков, исследователи относят невозможность измерения эффективности правовых норм, соответственно и нормативных правовых актов. Во-вторых, претерпевая различные корректировки и интерпретации, теория эффективности правовых норм несет в себе существенное количество «кривотолков» и неясностей. В-третьих, эффективность правовых норм характеризует социальные цели нормативного правового акта, что в результате ведет к доле условности рассматриваемой характеристики, и, как следствие, смешение со многими другими свойствами правовых предписаний. Вышеназванные обстоятельства и необходимость детального исследования формально-юридических аспектов исполнимости нормативных правовых актов обуславливают изучение пригодности закона к действию, порождению, изменению и прекращению правоотношений. Нет необходимости доказывать, что на полноценное претворение нормативного правового акта в общественных отношениях, влияет масса факторов. Так, В.Н. Кудрявцев и В.П. Казимирчук отмечают, что «исходным элементом правореализации служат два феномена: юридическая норма и социальная ситуация, к которой она непосредственно относится.,.Наличие же двух компонентов - нормы и социальной ситуации вызывает цепочку организационных и психологических событий...В ходе развития этой цепочки событий и действуют социальные факторы; особенности ситуации; интересы, мотивы, характерные черты личности субъекта; прогнозируемые социальные последствия и т.п. Все элементы рассматриваемой цепочки могут сильно модифицироваться в зависимости от многих обстоятельств»1. Оказывать свое влияние на процесс реализации правовых установлений такие факторы могут как непосредственно, так и опосредованно. По сути, представляющие собой разнопорядковые явления общественной жизни, такие факторы, применительно к действию ЫПА, становятся определяющими в успешности его реализации. Комплекс формирующихся факторов действия того или иного НПА представляет собой не простую совокупность, их набор, при отсутствии или наличии которых процесс правореализации можно считать успешным. Такая совокупность представляется сложной и имеет своим содержанием совокупность абстрактных условий во взаимосвязи, взаимообусловленности и взаимодействии между собой. Поскольку речь идет о комплексе факторов исполнимости НПА, или о «сложной системе множества равновеликих факторов» необходимо отметить, что необходимость классификации таких факторов обусловлена следующим. Во-первых, имеет место их многочисленность и неравнозначность, что требует выделения группы факторов одноуровнего действия. Так, В.Й. Гойман верно замечает, что при использовании широкого подхода к понятию «качество закона», в котором одним из компонентов выступает «система организационных мер», неоправданно смешиваются результаты работы законодателя и правоприменителя. С практической точки зрения, это не позволит отграничить качество законотворческой работы от качества деятельности государственных органов и их должностных лиц по обеспечению реализации закона2. Во-вторых, классификация уместна потому, что нормативные, правовые акты имеют неодинаковую юридическую силу, следовательно, к актам, имеющим различное положение в иерархии действующего законодательства, применим различный по объему и качеству набор факторов их исполнимости. В-третьих, рассматривая нормативный правовой акт как логическую совокупность содержащихся в нем предписаний, нельзя не отметить разнородность таковых, с соответствующим обособлением структуры и способов реализации. Отчасти спорным представляется высказанный А.А. Павлушиной тезис о равновеликости действующих на норму права факторов 5. Ясно, что спор относительно первостепенной значимости объективных или субъективных факторов ни в практическом, ни в теоретическом отношении не имеет смысла. В данном случае, вполне уместно апеллировать к двум другим разновидностям факторам исполнимости нормативного правового акта. По критерию наличия, такие факторы можно классифицировать на отрицательные и положительные.
Пути повышения исполнимости нормативных правовых актов
Предваряя рассуждения на заданную тематику тезисом «нет предела совершенству», обратим внимание на употребление термина «повышение» в контексте непрерывного процесса качественного усовершенствования явления или предмета. Юридическая наука тверда во мнении, что успешная реализация нормативных правовых предписаний основана на двух «столпах»: качество закона и механизм реализации закона. Подобное мнение высказано практически всеми участниками круглого стола на тему «Исполнение закона»1. При этом, понимая наличие множества факторов, детерминирующих процесс реализации правовых норм, необходимо констатировать, прежде всего, несовершенство НПА, как проблему, требующую первостепенного разрешения. Попытаемся выделить основные проблемные моменты исполнимости НПА. Критический анализ ряда типичных, повторяющихся недостатков технико-юридического и организационно-правового характера позволяет выделить шесть блоков наиболее общих и тенденциозных проблем, характерных для российского законодательства: 1. Ненадлежащее качество НПА препятствует их полноценной реализации. 2. Отсутствие формализованных процедур оценки НПА на предмет исполнимости. 3. Законодательно не закреплены меры реагирования на неисполнимые НПА. 4. В российском законодательстве отсутствует комплексный институт ответственности должностных лиц за нереализацию или ненадлежащую реализацию НПА, 5. Отсутствие нормативно закрепленной модели механизма реализации НПА. 6. Отсутствие в НПА отсылки к источнику его финансирования. 7. Недостаточность кадрового обеспечения реализации НПА. Напомним, что в предыдущей главе были сделаны попытки обобщить и показать общую связь и условность исполнимости НПА от различных обстоятельств. Здесь мы рассматриваем конкретные, присущие, на наш взгляд, российскому законодательству, нарушения указанных связей, влекущие неисполнимость НПА. Констатируя ненадлежащее качество законодательного массива, следует выделить некоторые типичные, повторяющиеся недостатки, Противоречия между действующими нормативными правовыми актами. И.А. Побережная выделяет следующие виды противоречий между нормативными правовыми актами: - между нормами федерального уровня правового регулирования: а) внутренние противоречия Конституции РФ; б) противоречия между Конституцией РФ и иными нормативными правовыми актами; в) противоречия между федеральными законами одной иерархической соподчиненности; г) противоречия между законами и подзаконными актами федерального уровня; д) противоречия между нормами подзаконных нормативных правовых актов; - между федеральными актами и актами органов государственной власти субъектов РФ; - между актами органов государственной власти субъектов РФ; - между актами органов государственной власти субъектов РФ и актами органов местного самоуправления; - между нормативными правовыми актами органов местного самоуправления . Таким образом, можно заключить, что проблема противоречивости НПА одинаково остро присуща как «вертикали» - нормативным правовым актам различной юридической силы, так и «горизонтали» - нормативным правовым актам одинаковой юридической силы. Противоречия можно обнаружить в кодифицированных актах, отличающихся наибольшей согласованностью. Так, согласно ст. 3.5 Кодекса РФ об административных правонарушениях, взысканные штрафные суммы полностью зачисляются в бюджет2. Однако, ст. 226 Трудового Кодекса допускает ситуацию, когда административные штрафы (наряду с бюджетными средствами) могут быть использованы на финансирование мероприятий по улучшению условий и охраны труда3. Все же наибольшей противоречивостью характеризуются федеральные и региональные нормативные правовые акты. По данным медиа-группы «НТА-Приволжье», в 2002 году выявлено около 6 тысяч противоречий между федеральными законами и нормативными правовыми актами местного уровня . Очевидно такая закономерность связана с отсутствием должной проработки и экспертизы нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления. Сложность проблемы противоречий действующего законодательства обусловлена тем, что ее разрешение возможно преимущественно путем правотворческих процедур, которые позволяют внести изменения, отменить или принять новый НПА. Отсутствие санкций за неисполнение, несоблюдение правовых норм. Сущность любой юридической санкции в том, что ею предусмотрено штрафное, карательное воздействие, применяемое компетентными государственными органами. Поэтому юридическая санкция - часть правовой нормы, определяющая последствия правонарушения в виде наказания правонарушителя. Как и норма в целом, санкция есть идея, прообраз действительности, форма, которая наполняется социальным содержанием в результате государств енно-власти ой организующей деятельности компетентных органов и должностных лиц. Причем деятельность, материализующая санкцию, специфична: она всегда направлена на ограничение правового и нравственного статусов лица, совершившего правонарушение. Правильно сконструированная законодателем юридическая санкция содержит в качестве главного элемента кару, наказание, причем этот элемент, доведенный до сознания потенциальных правонарушителей, должен быть стимулом для правомерного поведения. В противном случае конструкция, санкции оказывается дефектной, несовершенной, а норма юридической ответственности становится недостаточно исполнимой. Так, например, в последнее время широкому обсуждению подвергся законопроект о повышении административных штрафов за нарушение Правил дорожного движения. «.. .штрафы в России действительно находятся на непозволительно низком уровне. Взять хотя бы страны Восточной Европы, где уровень доходов населения сопоставим с нашей страной. Там штрафы за превышение скорости (проезд на красный свет, неправильную парковку) в 10-20 раз выше. Штраф в 50-100 рублей не сделает водителя законопослушным...».