Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Методологические предпосылки исследования информирования о правонарушениях как разновидности правовой активности 16
1. Эволюция становления и развития понятия «информирование о право нарушениях» 16
2. Понятие «информирование о правонарушениях» 34
3. Виды информирования о правонарушениях 61
Глава 2. Проблемы повышения эффективности информирования о правонарушениях 90
1. Факторы, негативно влияющие на эффективность информирования о правонарушениях 90
2. Проблема нравственно-правовой дифференциации понятий «доносительство» и «информирование о правонарушениях» и пути ее решения 127
3. Иные пути повышения эффективности информирования о право нарушениях 150
Заключение 194
Список сокращений и условных обозначений 198
Список литературы 199
Список иллюстративного материала 242
Приложение 1. Анкета 243
Приложение 2. Основные положения концепции законопроекта «О защите лиц, информирующих о правонарушениях» 253
- Эволюция становления и развития понятия «информирование о право нарушениях»
- Виды информирования о правонарушениях
- Факторы, негативно влияющие на эффективность информирования о правонарушениях
- Иные пути повышения эффективности информирования о право нарушениях
Эволюция становления и развития понятия «информирование о право нарушениях»
Информирование о правонарушениях является продуктом социальным, самобытным феноменом общества. Вне социума никакого информирования не существует. Следовательно, немыслимо успешно разрабатывать исследуемую проблему без выяснения сущности данного феномена вне рамок исторического развития.
Полагаем вполне логичным раскрыть значение и показать терминологический путь эволюции понятия «информирование о правонарушениях» посредством взгляда в отдельные периоды российской истории. Опора на ретроспективный анализ этапов становления и трансформации указанного понятия в дальнейшем позволит, с одной стороны, дифференцировать его от других явлений правовой действительности, с другой – осуществить попытку переоценки его нравственного восприятия общественным сознанием. Этого требует и сам характер проблемы, которая предстает перед современной наукой как комплексная по своей сути.
При разрешении поставленной задачи следует, прежде всего, обратить внимание на историю возникновения и развития понятия «донос». Как правило, указанное явление ассоциируется с широко распространенным и наиболее устоявшимся феноменом доносительства в нашей стране.
Весьма сложно определить, когда точно возник донос. По истории доносов в России написано немало работ1, но еще более значительный материал на эту тему хранится в отечественных архивах. Достаточно часто упоминание о доносе можно встретить, обратившись к документам, рассказывающим об истории Руси.
Доносы использовались как в среде простолюдинов, так и в княжеских междоусобицах. В летописных хрониках подробно рассказывается о постоянных донесеньях князей друг на друга во времена татаро-монгольского ига. Одна из них повествует о князе Юрии, внуке Александра Невского. Оказавшись не в силах справиться на поле брани со своим соперником на великое княжение Михаилом Тверским, князь Юрий отправился в Орду. Там он сообщил о том, что Михаил, во-первых, причастен к смерти его супруги Агафьи (родной сестры правителя Орды хана Узбека), а, во-вторых, «собрав по разным городам большую дань, намеревается осуществить заграничный побег, не пожелав повиноваться власти хана»1. В результате сообщения ложных сведений князь Михаил Тверской был казнен, а Юрий получил ярлык на великое княжение.
Великий князь Иван Калита систематически доносил ордынским правителям на своих родственников. Благодаря доносу на Тверского князя Александра в 1339 году И. Калита вернулся в Москву «с великим пожалованием», сумев подчинить себе тверского князя Константина2.
Анализ приведенных и многих иных фактов позволяет сделать вывод о том, что на ранних этапах становления Московского государства роль доносительства была очень велика: донос являлся как одним из способов решения межличностных конфликтов, так и наиболее действенным инструментом, помогающим приблизиться к власти и укрепить ее на местах.
Первые официальные упоминания о доносе встречаются в XV веке в Чело битной грамоте3. Прежде всего, Челобитные – это акты официально-делового или частно-делового характера. Челобитными называли различные виды прошений, официальных заявлений, жалобы на имя царя, членов его семьи, патриарха, феодала, а также доносы «об нуждах, теснотах, разоренье и обо всяких недостатках», чтобы те могли «поправить, как лучше»1.
В такой интерпретации донос можно рассматривать как специфическое коммуникативное средство общения населения с властью, направленное на демонстрацию недостатков системы государственного управления в целях защиты как личных, так и общественных интересов, однако стоит заметить, что такого рода общение часто требовало от доносителя смелости, готовности пострадать «за народ».
Широкое распространение в Российском государстве донос получил во время правления Ивана Грозного. Это связано с созданием опричного войска в 1565 году, в обязанность которого входила необходимость искать, сообщать, истреблять врагов царя, а также доносить обо всем, что может повлиять на его правление. Склонность к доносам отмечали и многие иностранцы. Так, один из них, побывавший в столице, писал: «Именно москавитам врождено какое-то зложела-тельство, в силу которого у них вошло в обычай взаимно обвинять и клеветать друг на друга перед тираном и пылать ненавистью один к другому так, что они убивают себя взаимной клеветой»2.
Принципиальным моментом было и то, что доносчику, если он был известен, полагалась некоторая часть от имущества человека, подозреваемого в измене. Безусловно, данная мера поощрения стимулировала одних на дальнейшие действия, у других формировала негативное отношение к доносительству не только как к форме корыстного преступления, но и деянию, связанному с клеветническим характером.
Изучая законодательное регулирование доносов времен Ивана IV, необходимо упомянуть о том, что достаточно часто доносы не проверялись и были анонимными, что, в свою очередь, не исключало возникновения разного рода негативных последствий.
Весьма показательным является случай, когда в 1569 году неизвестный П. Волынский, составив коллективную анонимную жалобу, обвинил новгородского архиепископа Пимена и местных бояр в желании перейти на сторону Литвы, тем самым назвав их изменниками. В результате совершенного доноса в отношении города была проведена репрессивная процедура с участием царского войска, в ходе которой погибло около 15 000 человек1, однако впоследствии выяснилось, что человека, от имени которого был написан вышеуказанный донос, не существовало на самом деле2.
Обозначенная нами проблема анонимных доносов не потеряла своей актуальности и сегодня. Решительная попытка избавиться от анонимок была предпринята 2 февраля 1988 года, когда был принят Указ Президиума Верховного Совета СССР № 8422-XI «О внесении дополнений в Указ Президиума Верховного Совета СССР «О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан»3. В соответствии с внесенным изменением письменное обращение гражданина должно быть им подписано с указанием фамилии, имени, отчества, а также содержать данные о месте его жительства, работы или учебы. В документе говорилось о том, что обращение, которое не содержит вышеуказанных сведений, признается анонимным и рассмотрению не подлежит. В ныне действующем Федеральном законе от 2 мая 2006 года № 59-ФЗ (ред. от 27.12.2018) «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», которым отменен упомянутый выше Указ Пленума Верховного Совета СССР, установлен несколько иной порядок рассмотрения анонимных обращений. С одной стороны, гражданин в своем письменном обращении должен указать свои фамилию, имя, отчество, а также почтовые координаты, по которым должен быть направлен ответ, уведомление о переадресации обращения. При этом, если требуемые сведения не указаны, ответ на обращение не предоставляется. С другой стороны, «если в указанном обращении содержатся сведения о подготавливаемом, совершаемом или совершенном противоправном деянии, а также о лице, его подготавливающем, совершающем или совершившем, обращение подлежит направлению в государственный орган в соответствии с его компетенцией»1.
Период правления Бориса Годунова можно охарактеризовать следующими свидетельствами летописца: «Доносили друг на друга попы, чернецы, пономари, просвирни, жены доносили на мужей, дети на отцов. От такого ужаса мужья от жен таились. И в этих окаянных доносах много крови пролилось невинной, многие от пыток померли, других казнили. Обвиненным резали языки, сажали на кол, жгли на медленном огне»2. Сюда же стоит отнести свидетельство английского врача, служившего при дворе «тишайшего государя» Алексея Михайловича: «У царя были осведомители буквально на каждом углу. Что бы ни происходило на каком-то собрании, на пиру, на похоронах или на свадьбе, все это становилось ему извест-ным»3. Заметим, царем была предпринята одна из попыток юридически закрепить обязанность доносить. Так, в статье 19 второй главы Соборного Уложения 1649 года говорится о том, что «всякий, кто сведал про злой умысел на царское величество, обязан доносить, а кто этого не сделает, повинен смерти»4. В данном тексте юридическая обязанность осуществлять донос выражена в словесной формулировке «сведав, или услыша…, про то не известит, … то казнити смертию безо всякия пощады»5. Между тем, следовало извещать и о родственниках изменника, которые знали о предательстве.
Виды информирования о правонарушениях
Исследование категории «информирование о правонарушениях» показало, что сам феномен является весьма сложным и многообразным. По способам своего бытия информирование о правонарушениях имеет сложнейший, полиаспектный характер и проявляется в сознании индивида в различных представлениях. До настоящего времени вопрос о разработке общетеоретической классификации информирования о правонарушениях практически не ставился, однако острая необходимость в этом, очевидно, назрела.
В своей книге «Грамматика науки» Карл Пирсон писал: «Тот, кто классифицирует факты какого-либо рода, видит взаимодействие между ними и описывает их последовательность, тот применяет научный метод и является человеком науки»1. Мы поддерживаем позицию автора данного высказывания, отмечая, что классификация непосредственно содействует движению науки от состояния эмпирического уровня к теоретическому синтезу, способствуя тем самым решению самых различных познавательных задач2. Противоположным является мнение Биргера Хьерланда, полагающего, что «научная классификация сама по себе является чрезвычайно абстрактным и обобщенным способом организации знаний»1. Сюда же стоит отнести мнение И.И. Веревичева, указывающего на то, что «классификация не отражает все существующее разнообразие в мире и не имеет возможности учитывать многих переходных форм явлений. Так, например, социальные явления характеризуются высокой динамичностью и изменчивостью, в результате чего классификация перестает соответствовать им в полной мере»2.
Мы не разделяем данную позицию авторов, считая естественным, что любая классификация всегда относительна. Это позволяет давать совершенно отличные друг от друга классификационные группировки объектов и социальных явлений, что способствует их всестороннему качественному изучению.
В свою очередь, В.М. Сырых справедливо заметил, что «предложить новую классификацию не составит большого труда, однако аргументированное обоснование ее научной и практической значимости является весьма трудоемким про-цессом»3. Немаловажным является тот факт, что классификационная разработка должна одновременно отражать «схожесть или соотносимость между рассматриваемыми объектами»4.
Вместе с этим, важно осознавать, что четко проведенная классификация, выступая самостоятельным и самодостаточным исследовательским методом или вспомогательным методом проведения исследования, позволяет делать дальнейшие выводы5, давать обоснованные прогнозы относительно неизученных еще фактов или закономерностей. На это же указывает А.Л. Субботин, говоря о том, что «классификация выполняет важную методологическую функцию: осуществляя систематизацию определенной предметной области, она вместе с этим задает общее направление ее дальнейшего целенаправленного исследования»1.
Любая классификация предполагает конкретное основание для деления. Правильно подобранное и логически обоснованное основание для использования познавательного потенциала классификации, также как и соблюдение иных правил деления понятия имеет принципиальное значение, поскольку возможные логические ошибки способствуют формулированию неправильных выводов. Особое внимание на это обстоятельство обратил В.М. Сырых, подчеркнув, что «основаниями научной классификации следует брать по преимуществу сущностные признаки исследуемых явлений и процессов, характеризующиеся различными формами своего проявления»2.
Следует согласиться с выводом И.В. Понкина и А.И. Редькиной о том, что «принцип обобщения и упорядочения исследуемых объектов, их сортировка по заранее определенным признакам должен присутствовать в каждой научной отрасли, затрагивать каждое междисциплинарное исследование»3.
Говоря об информировании о правонарушениях, полагаем, что научное и практическое значение имеет классификация данного понятия по следующим основаниям.
1. В зависимости от территориальных масштабов можно выделить: информирование о правонарушениях на международном и внутригосударственном уровнях.
Информирование о правонарушениях на международном уровне, прежде всего, представляет собой непосредственное сотрудничество Российской Федерации с зарубежными государствами, ориентированными на борьбу с преступностью во всем мире. Государства, как правило, задействованы в процессе ин формирования в лице своих органов власти и уполномоченных должностных лиц. Взаимодействие выражается в форме обмена интересующей стороны информацией о готовящихся или совершенных правонарушениях и причастных к ним лицах. Помимо этого, такое сотрудничество подразумевает под собой возможность обмена информацией между субъектами, задействованными не только в государственном, но и в частном секторе. К примеру, такие сведения может составлять информация о нарушениях, совершаемых сотрудниками крупной международной компании, офисы которой имеют разное территориальное расположение. Такой контроль над подготавливаемыми и совершаемыми правонарушениями ведется в крупной международной компании ISS, внутренние правила которой, прописанные в разделе «Политика информирования о правонаруше-ниях»1, предписывают странам-партнерам информировать вышестоящее руководство обо всех известных нарушениях внутри компании.
Наличие вышеуказанных разделов и само понимание необходимости борьбы с правонарушениями во всем мире предопределило необходимость создания и развития многоуровневой организационно-правовой регламентации такого сотрудничества. На сегодняшний день правовой основой выступают ратифицированные Российской Федерацией Конвенции ООН, Совета Европы, решения Совета глав государств и Совета глав правительств СНГ, международные многосторонние и двусторонние договоры Российской Федерации, соглашения и решения таких органов о координации взаимодействия с партнерами из СНГ. К ним относятся: Совет министров внутренних дел, Совет руководителей органов безопасности и специальных служб, Совет командующих Пограничными войсками, Совет руководителей таможенных служб государств – участников СНГ.
Ярким примером является ряд подписанных соглашений о сотрудничестве и обмене информацией в области борьбы с нарушениями налогового законодательства между Российской Федерацией и государствами-участниками содружества независимых государств1. Это касается и сотрудничества в сфере борьбы с нарушениями таможенного законодательства2.
Исходя из этого, можно говорить о том, что международное сотрудничество включает в себя тесное взаимодействие различных структур и органов власти Российской Федерации с аналогичными подразделениями зарубежных стран на различных уровнях.
МВД России заключено несколько десятков соглашений с зарубежными правоохранительными органами, устанавливающими порядок взаимодействия и формы обмена информацией о соответствующих правонарушениях. В их числе: Соглашение о взаимодействии министерств внутренних дел независимых государств в сфере борьбы с преступностью3, Соглашение о сотрудничестве министерств внутренних дел в сфере обеспечения безопасности дорожного движения4 и др. Обмен информацией и сотрудничество, предусмотренное соглашениями, производятся на основании запросов.
Помимо этого, примером международного сотрудничества, направленного на борьбу с преступностью, является тесное взаимодействие Национального центрального бюро Интерпола МВД России5 с крупнейшей ведущей Международной организацией уголовной полиции – Интерполом.
Факторы, негативно влияющие на эффективность информирования о правонарушениях
Исследование проблем детерминации информирования о правонарушениях позволит не только выявить закономерности, лежащие в основе самого социально-правового феномена, но и сформулировать ряд конкретных предложений и изменений, направленных на повышение эффективности рассматриваемой разновидности правовой активности. Этим и целому ряду других вопросов и будет посвящена настоящая глава нашего исследования.
В последние годы к категории «эффективность» достаточно часто обращаются в отечественной общетеоретической и отраслевой юридической литературе. Так, эффективность как потенциальную способность правового решения влиять на отношения общественного характера в конкретном направлении2 впервые в общеправовом ракурсе рассмотрели А.С. Пашков и Д.М. Чечот в своей статье об эффективности правового регулирования и методах ее выявления3. Дальнейшее изучение категории «эффективность» привело к появлению целого ряда интересных работ, посвященных эффективности норм права и различных видов юридической деятельности1.
Говоря о правовом феномене информирования о правонарушениях, необходимо отметить, что вопрос факторов, оказывающих непосредственное влияние на эффективность осуществления данной деятельности, не выступал в качестве предмета самостоятельного доктринального исследования. Вместе с этим, потребность в формировании научно обоснованного представления о детерминации активности изучаемого феномена является более чем очевидной, поскольку развитие потенциала информирования о правонарушениях в нашей стране может оказать существенное влияние на уровень законности и правопорядка, а следовательно, и на качество жизни в обществе.
Отечественный и зарубежный опыт показывают, что осведомленность населения о происходящих в обществе событиях, в том числе о подготавливаемых, совершаемых и совершенных правонарушениях, и его активная позиция, несомненно, являются незаменимой помощью в борьбе с преступностью. Государство без деятельного участия как самих граждан, так и институтов гражданского общества самостоятельно выявить и снизить уровень правонарушений в принципе не может.
Так, 3 апреля 2017 года был совершен террористический акт в вагоне поезда метро г. Санкт-Петербурга. Полностью исключить такие факты даже при высокой степени активности граждан вряд ли возможно, но существенно минимизировать не только можно, но и необходимо.
Решение проблемы повышения правовой активности субъектов права в области информирования о правонарушениях предполагает глубокое и всестороннее изучение факторов, снижающих эффективность анализируемого коммуникативного процесса. Только на этой основе могут быть выработаны конкретные меры по нейтрализации негативного воздействия выявленных факторов и, как следствие, повышению эффективности данной деятельности.
Рассмотрим такие факторы более подробно.
1. Одним из основных факторов, негативно влияющих на эффективность информирования о правонарушениях, выступает сложившийся в общественном нравственно-правовом сознании стереотип постыдности данной деятельности.
В нравственно-правовом сознании рассматриваемая деятельность в большинстве случаев номинируется такими понятиями, как доносительство (стукаче-ство), имеющими явно выраженную негативную коннотацию. Это обстоятельство весомо сдерживает правовую активность в области информирования о правонарушениях. Проведенное автором социологическое исследование показало, что 53% опрошенных граждан такое отношение связывают с глубоко укоренившимися культурными стереотипами, которые восходят к социальной и политической обстановке, а также непростой истории нашей страны. Прав был В.И. Ленин, когда в статье «Партийная организация и партийная литература» метко заметил: «жить в обществе и быть свободным от общества нельзя»1.
Сформированные в нравственно-правовом сознании представления, стереотипы в отношении того или иного правового феномена не только характеризует глубинные процессы, протекающие в сознании масс и выражающиеся публично, но и оказывает существенное влияние (как положительное, так и отрицательное) на их развитие. С этой точки зрения функционирование института информирования о правонарушениях в России следует рассматривать в неразрывной связи с существующими правовыми стереотипами и общественным мнением.
В юридической литературе справедливо обращено внимание на то, что «правовые стереотипы относятся к «непозитивным» феноменам права и правосознания и плохо поддаются формально-логическим и специально-юридическим методам исследования. При этом правовые стереотипы как устойчивые, эмоционально окрашенные представления о правовой действительности достаточно адекватно отражают глубинный слой общественного правосознания, затрагивая не только осознанный, но и подсознательный уровни»1.
Сущностная характеристика стереотипов в правовой сфере, по мнению Д.В. Меняйло, может быть определена как «сформированные и укоренившиеся в массовом сознании людей конкретные духовные образования, имеющие определенные эмоционально окрашенные образы правовых объектов, отражающие значения политико-правового характера и сочетающие в себе описательные и оценочные элементы»2.
Правовые стереотипы, глубоко проникая практически во все структурные элементы правового сознания, носят устойчивый характер и способны продолжительное время априорно наносить существенный вред состоянию законности и правопорядку. Нередко под влиянием стереотипов у субъектов права «отпадает необходимость в творческом переосмыслении всех впечатлений окружающей сре-ды»3, и как следствие нередко формируется неаргументированное, необоснованно негативное отношение к целым группам людей, правовым нормам и социально-правовым феноменам. Именно такое отношение сегодня в Российской Федерации сформировано в отношении института информирования о правонарушениях.
Следует заметить, что устойчивость правовых стереотипов отнюдь не означает их абсолютной незыблемости, невозможности изменить или подвергнуть коррекции, однако позитивная трансформация рассматриваемого фактора возможна лишь посредством осуществления целого комплекса идеологических, воспитательных, организационных, правовых и иных мер, о которых речь пойдет в следующем параграфе работы.
Здесь же обратимся к категории «общественное мнение». В справочных изданиях оно определяется как выраженное в форме определенных суждений идей и представлений, отношение социальных групп к явлениям или проблемам социальной жизни, затрагивающим общие интересы1. В интерпретации А.С. Демидова, «общественное мнение – это оценочное отношение различных социальных групп к вопросам, представляющим для них особый спорный интерес, отражающее объективную действительность сложившейся общественной ситуации, характеризующееся направленностью, интенсивностью, стабильностью, актуальностью, динамичностью, распространенностью, зрелостью, выраженное в их суждениях, определенных действиях и поступках практического характера, выполняющих многообразные функции»2. Российский социолог Б.А. Грушин утверждает, что «оно напоминает атмосферное давление: невидимо невооруженным взглядом, но весьма ощутимо»3.
На формирование общественного мнения о характере деятельности информирующих о правонарушениях, а в последствии на эффективность указанного феномена особое влияние оказывают средства массовой информации, рассчитанные, чаще всего, на самую широкую аудиторию. Речь, прежде всего, об их способности манипулировать взглядами населения с определенной заданной целью. Подтверждение этой мысли мы нашли в ходе проведения анкетирования, результаты которого показали, что наибольшее влияние на представления граждан о деятельности информирующих о правонарушениях на сегодняшний день продолжают оказывать средства массовой информации и коммуникации4.
В свою очередь, исследователь в области масс-медиа Е.В. Поликарпова, анализируя функции электронных СМИ, пришла к выводу, что СМИ в современном обществе выполняют не только позитивные аксиологические функции, но и негативные5. Зачастую, очерняя имидж людей, информирующих о правонарушениях, средства массовой информации иронизируют над их деятельностью, делают ее непристойной и неприглядной, несмотря на то, что многие из информирующих, в действительности, рискуют собственной жизнью ради безопасности других людей. Иронию как «инструмент» воздействия на общественное мнение и особую форму критики не стоит недооценивать. Достаточно часто она выражается в форме насмешливых анекдотов, подкрепленных карикатурами разного жанра, впоследствии формирующих разноплановое представление (в том числе и негативное) о деятельности лиц, сообщающих о реальных нарушениях закона. Не без преувеличения можно утверждать, что развитие СМИ в современном мире достигло такого уровня, который позволяет управлять поведением и действиями большого числа людей, формировать их мнения о мире и явлениях социальной действительности.
Иные пути повышения эффективности информирования о право нарушениях
Конструктивное решение проблемы повышения уровня правовой защиты лиц, информирующих о правонарушениях, предполагает прежде всего учет и нейтрализацию негативного воздействия условий, выявленных в рамках анализа соответствующего фактора.
1. В этой связи для разработки конкретных мер, которые позволят реально повысить эффективность правовой защиты лиц, сообщающих о противоправном поведении, и, как следствие, их правовую активность в указанной сфере, полезным может оказаться обращение к зарубежному опыту законодательного регулирования рассматриваемой проблемы.
В отличие от Российской Федерации, законодательством целого ряда зарубежных стран обеспечивается достаточно надежная защита не только в рамках уголовного судопроизводства представителей правоохранительных органов (судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов), а также потерпевших, свидетелей и иных участников уголовного судопроизводства, но и любых иных лиц, информирующих о различных противоправных деяниях.
При этом развитие законодательства зарубежных стран в области государственно-правовой защиты соответствующих лиц осуществляется в двух направлениях. Условно назовем их комплексное и специализированное. Последнее связано с совершенствованием законодательства, направленного на противодействие коррупции.
Признавая повышенную общественную опасность коррупционных правонарушений, на международном и на внутригосударственном уровнях в последние годы принимаются нормативные документы, призванные решительно противодействовать соответствующим деяниям.
В рамках общемировой тенденции совершенствования антикоррупционного законодательства в зарубежных странах проблема правовой регламентации вопросов правовой защиты лиц, заявляющих о коррупции, решается двояким образом. В одних государствах приняты отдельные законы о защите сообщивших о коррупции. Такие законы действуют, например, в Японии (Закон о защите заявителей о коррупции, 2004 г.), Республике Корея (Закон о защите лиц, раскрывающих сведения, которые представляют большую важность для общества, 2011 г.), Великобритании (Закон о раскрытии сведений, представляющих большую важность для общества, 1998 г.), США (Закон о защите заявителей о коррупции, 1989 г.) и ряде других стран1.
В других странах отдельные законы не принимаются, а соответствующие нормативные положения инкорпорируются в отраслевое законодательство, например, уголовное законодательство (Федеральный уголовный кодекс Мексики, Уголовный кодекс Германии), законодательство о борьбе с коррупцией (Закон Бразилии 12.846 от 2013 г. о борьбе с коррупцией), трудовое законодательство (статья L. 1161-1 Трудового кодекса Франции) и другие1. В США в целях обеспечения работника гарантиями и компенсациями принят Закон Сарбейнса-Оксли2. В соответствии с этим законом сотруднику компенсируются выплаты за расходы на адвоката, понесенные в процессе юридической защиты своих прав после того, как он сообщил о нарушении закона, однако в случае ложности сообщения о правонарушении, расходы на адвоката не компенсируются, а если такие выплаты были осуществлены, то информатор должен возвратить сумму компенсации в компетентный орган3.
В Российской Федерации в условиях отсутствия отдельного закона, который регламентировал бы меры защиты лиц, сообщивших о факте коррупции, издан и действует Указ Президента РФ от 2 апреля 2013 года № 309 «О мерах по реализации отдельных положений Федерального закона «О противодействии коррупции»4, которым предусмотрены отдельные меры защиты, касающиеся, как уже отмечалось, лишь государственных и муниципальных служащих.
Учитывая недостаточность мер, установленных данных указом, а также следуя необходимости исполнения принятых на себя Российской Федерацией международно-правовых обязательств в сфере противодействия коррупции, Министерством труда Российской Федерации был разработан и в 2017 году в рамках реализации права законодательной инициативы Правительством Российской Федерации внесен в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации проект федерального закона «О внесении изменения в Федеральный закон «О противодействии коррупции» в части защиты лиц, уведомивших о коррупционных правонарушениях»1.
Законопроектом предлагалось дополнить Федеральный закон от 25 декабря 2008 года № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» статьей 9.1 «Права лиц, уведомивших о коррупционных правонарушениях, и защита этих лиц»2. В отличие от действующего в настоящее время Указа Президента РФ от 2 апреля 2013 года № 309, данный законопроект предполагал обеспечение защиты лиц, сообщивших информацию о коррупционных правонарушениях, не только из числа государственных и муниципальных служащих, но и иных лиц. В частности, законопроект предусматривал:
– обеспечение конфиденциальности сведений о лице, уведомившем о коррупционном правонарушении, и сведений, содержащихся в уведомлении;
– возможность получения бесплатной юридической помощи;
– установление срока защиты лица от неправомерного увольнения, ущемлений прав и законных интересов (два года с даты регистрации уведомления о коррупционном правонарушении).
13 декабря 2017 года постановлением Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации проект федерального закона № 286313-7 «О внесении изменения в Федеральный закон «О противодействии коррупции» в части защиты лиц, уведомивших о коррупционных правонарушениях» был принят в первом чтении. Комитету Государственной Думы по безопасности и противодействию коррупции было предписано доработать указанный законопроект с учетом поступивших поправок и внести его на рассмотрение Государственной Думы во втором чтении.
Следует отметить, что данный законопроект получил поддержку со стороны целого ряда представительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации. В их числе Законодательное Собрание Ямало-Ненецкого ав-1 Документ разработан в рамках взаимодействия нашей страны с Организацией экономического сотрудничества и развития и обеспечения взятых на себя обязательств.
Вместе с тем, после неоднократных перенесений рассмотрения законопроекта 19 июня 2019 года он был отклонен постановлением Государственной Думы.
В чем причина? Полагаем, основная причина в том, что он органично не «вписывался» в действующую систему законодательства. Не случайно в заключении правового управления Государственной Думы было указано на целый ряд положений, которые в той или иной мере не согласуются с иными актами действующего законодательства. В частности, было обращено внимание на то, что, устанавливая обязанность участников государственной системы бесплатной юридической помощи оказывать бесплатную юридическую помощь лицам, располагающим информацией о коррупционном правонарушении, законопроектом не предусматриваются корреспондирующие изменения в Федеральный закон от 21 ноября 2011 года № 324-ФЗ «О бесплатной юридической помощи в Российской Федерации», в частности, в статью 20 «Категории граждан, имеющих право на получение бесплатной юридической помощи в рамках государственной системы бесплатной юридической помощи, и случаи оказания такой помощи» в части конкретизации случаев ущемления прав и законных интересов лиц, уведомивших2.
На наш взгляд, решение проблемы государственно-правовой защиты лиц, сообщивших о правонарушениях, следует искать не в сфере принятия узкоспециализированных нормативных правовых актов. Требуется разработка и принятие комплексного правового акта, направленного на правовую защиту не только лиц, проинформировавших о коррупционных правонарушениях, но и любых иных. В противном случае можно бесконечно долго принимать законы антикоррупционной, антинасильственной, антитеррористической, экономической и иной направленности, но рано или поздно возникнет необходимость их консолидации. С этой точки зрения не всегда оправданным видится и зарубежный опыт. Так, в 2018 году Еврокомиссия подготовила законопроект о защите информаторов от судебного преследования и профессиональных взысканий. Первый замглавы Ев-рокомиссии Франс Тиммерманс заявил: «Еврокомиссия намерена защитить лиц, которые раскрывают властям информацию о корпоративных нарушениях европейских норм в сфере защиты прав потребителя, продовольственной безопасности, норм по конкуренции, экологических требований, норм безопасности, в первую очередь, в ядерной и транспортной сфере»1.