Государственный совет Российской империи в структуре монархической власти Мальцева, Инна Владимировна

Содержание к диссертации

Введение

Глава I. Образование Государственного совета в 1810 г. 18

1. Политическая обстановка и реформаторские идеи в России конца XVIII - начала XIX веков 18

2. Непременный совет 32

3. Проект государственных преобразований М.М.Сперанского 38

4. Государственный совет по "Образованию" 1810 года 53

Глава II. Государственный совет Российской империи при преемниках Александра I в XIX веке 62

1. Проекты преобразований Государственного совета в 1810-1820 годах 62

2. "Учреждение Государственного совета" 1842 года 71

3. Государственный совет Российской империи во второй половине XIX в. 83

Глава III. Изменение места и роли Государственного совета в механизме Российской империи 100

1. Подготовка реформы Государственного совета в начале XX века 100

2. Новое "Учреждение Государственного совета" 1906 года 122

Заключение 137

Список литературы 142

• Политическая обстановка и реформаторские идеи в России конца XVIII - начала XIX веков
• Государственный совет по "Образованию" 1810 года
• Государственный совет Российской империи во второй половине XIX в.
• Новое "Учреждение Государственного совета" 1906 года

Введение к работе

Актуальность темы наследования. Государствоведческие аспекты изучения истории особенно актуальны в моменты кардинальных перемен в политической жизни государства. Обращение к вопросам государственной власти в период формирования и реорганизации государственной системы имеет большое значение и глубокий практический смысл. На современном этапе Россия переживает процесс становления новой государственности и радикального реформирования всех сфер общественной жизни. Принятие новой российской Конституции и провозглашение Российской Федерации демократическим правовым государством с республиканской формой правления ставит историко-юридическую науку перед необходимостью анализа в такой области, как становление и развитие системы законодательных органов.

Государственный совет - первая в истории отечественного государства верхняя палата парламента. Современная конституционная конструкция взаимоотношений палат также - вторично в истории России - базируется на жестком разделении верхней и нижней палат. Следовательно, совсем нелишне осмыслить имеющийся исторический опыт, чтобы совершенствовать современное конституционное законодательство, не повторяя ошибок прошлого, но умножая его достижения. Изучение практики становления и развития Государственного совета Российской империи может стать солидным подспорьем для проработки действия конкретных государственных механизмов.

В советской исторической и юридической литературе не было ни одной обобщающей работы по истории Государственного совета. Между тем для историков государства и права России эта тема представляет несомненный интерес. Созданный в начале XIX столетия Государственный совет занимал важное место в государственном механизме императорской России, пройдя в своем развитии путь от законосовещательного собрания до верхней палаты законодательного парламента. И в этом заключается общенаучная актуальность данного диссертационного исследования. Степень разработанности темы, историография. История Государственного совета была предметом специального исследования дореволюционных ученых¹. Первая работа

Щеглов В.Г. Государственный совет в России, в особенности в царствование императора Александра Первого. Ярославль. Т.1. 1892. Т.2. 1895; Его же. Государственный совет в первый век его образования и деятель-

В.Г.Щеглова посвящена, главным образом, изучению Совет в период правления Александра I, вторая - это дополнен ный вариант предыдущей книги, подготовленный к издани в связи с юбилеем Государственного совета. В обеих мо нографиях первые страницы занимает подробная политиче екая история и история государственного права. Сравнительный метод исследования заменен сопоставитель ным. Автор непоследователен в оценке событий, соглаша ясь- то с одним мнением, то с другим. В изложении мате риала наблюдается фактологическая неточность². Обозрени П.Н.Даневского хронологически охватывает период времен с Боярской Думы до 1855 г. Содержание данной работы ис черпывается перечислением круга действий и состава опи сываемых учреждений при полном отсутствии какого-либ анализа.

Общая картина реформ и эволюции государственных ор
ганов Российской империи была рассмотрена в работа,
других дореволюционных ученых: М.И.Богдановича³

Н. К.Шильдера , А. Д.Градовского⁵, А.Н.Пыпина⁶, вел. кн
Николая Михайловича'', В.И. Семевского⁸. Сочинени.

М.И.Богдановича, Н.К.Шильдера и вел. кн. Николая Михай ловича имеют особую ценность в связи с публикацией под линных, документальных материалов. Во всех этих труда;

ности. Ярославль. 1903; Даневский П.Н. История образования Государст венного' совета в России. Спб. 1859.

Латкин В.Н. В.Г. Щеглов. Государственный совет в России, в особенно сти в царствование Александра I. Том 1. Ярославль. Исторический вест ник. 1893. 8 кн. С.515-520; Свешников М.И. Рецензия на сочинение про фессора Щеглова: Государственный совет в России в царствование импе ратора Александра I. СПб. 1899.

Богданович М.И. История царствования императора Александра I и Рос сия в его время. СПб. 1869. 6 т.

¹ Шильдер Н.К. Император Александр I. Его жизнь и царствование. СПб 1897. 4 т.

⁵ Градовский А.Д. Высшая администрация России XVIII столетия и гене
рал-прокуроры. СПб. 1866.

⁶ Пыпин А.Н. Общественное движение при Александре I. СПб. 1871.

¹ Бел: кн. Николай Михайлович. Граф Павел Александрович Строгано: (1774-1817). СПб. 1903. 2 т.; Его же. Император Александр I. СПб 1912. 2 т.

⁸ Семевский В.И. Из истории общественных течений в России В XVIII 1 первой четверти XIX века. //Историческое обозрение. СПб. 1897. Т. ТУ С.253-260; Его же. Вопрос о преобразовании государственного строя ; России в XVIII и первой четверти XIX века: (Очерк из истории общест венных идей) //Былое. 1906. Кн.1. С.1-58; Его же. Либеральные планы і правительственной политике в первой половине царствования Александр, I. //Отечественная война и русское общество. М. 1911. Т.Н. С.156-213.

большое значение авторы придавали личности Александра I, рассматривая внутреннюю политику через призму его взглядов.

Историки-юристы собрали и систематизировали большой фактический материал, освещающий историю государственных учреждений, в том числе и Государственного совета . Как и их предшественники, они всю деятельность государства сводили к действиям верховной власти. По-иному причины реформ начала XIX столетия осветил М.Н. Покровский¹⁰. Он пытался доказать, что политические события обусловлены общественно-политическими процессами.

В начале XX века историческая литература пополнилась целым рядом официальных юбилейных изданий, выпущенных к 200-летию Сената, 100-летию Государственного совета. Комитета министров и министерств¹¹. Все эти работы, как отмечали даже либеральные историки, носили "казенный" и "тенденциозный" характер¹².

Значительный интерес для исследователя представляют работы историков о жизни и деятельности некоторых государственных деятелей, мемуары, дневники¹³. Они дают возможность взглянуть на происходящее как бы изнутри, глазами людей, делающих политику.

Особое место занимают учебники по истории русского права и истории российского государственного права¹⁴. Ученые юристы в своих курсах дали детальный разбор пра-

⁹ Середонин СМ. Исторический обзор деятельности Комитета министров.
СПб. 1902; Тельберг Г. Г. Сенат и право предоставления на высочайшие
указы //Журнал министерства народного просвещения. 1910. № 1. С.2-56;
Его же. Правительствующий Сенат и самодержавная власть в начале XIX
века: (Очерк из истории консервативных политических идей в России на
рубеже XVIII и XIX веков). М.1914. С.1-80; Покровский СП. Министер
ская власть в России. Ярославль. 1905. С.1-70.

¹⁰ Покровский М.Н. Александр I. //История России в XIX веке. М.1967;
Его же. Русская история с древнейших времен. СПб. 1912.

¹¹ История Правительствующего Сената за двести лет. СПб. 1911; Госу
дарственный совет (1801-1901 гг.). СПб. 1901; Министерство юстиции за
сто лет. СПб. 1902 и др.

¹² Покровский СП. Указ. соч. С.1.

¹³ Завитневич В.З. Сперанский и Карамзин как представители двух тече
ний в царствование Александра I. Киев. 1907; Довнар-Запольский М.В.
Политические идеалы М.М.Сперанского. М.1905; Корф М.А. Жизнь графа
Сперанского. СПб. 1861. 2т.; Уманец Ф.М. Александр I и Сперанский.
СПб. 1910; Чарторижский А.А. Мемуары. М.1913; Витте СЮ. Воспомина
ния. М. 1960. 3 т.; Дневник П.А.Валуева. М. 1961. T.I. и др.

¹⁴ Градовский А.Д. Начала русского государственного права. СПб. 1887.
2 т.; Алексеев А.С. Русское государственное право. СПб. 1892; Корку-
нов Н.М. Русское государственное право. СПб. 1913. Т.2.

вовой регламентации Государственного совета: компетенции, структуры, прав и обязанностей членов, порядка работы.

События революции 1905-1907 гг. породили целый поток литературы, призванной показать причины происходящего¹⁵.

Среди этого потока книг и статей особый интерес представляют .сочинения, посвященные парламенту¹⁶. Пристальное внимание авторов привлекает проблема соотношения прав верхней и нижней палат, вопрос о месте и роли их в структуре монархической власти.

В современной историографии есть несколько диссертационных исследований, посвященных Государственному совету . На основе глубокого анализа диссертанты раскрывают роль Совета в системе государственной власти в изучаемый период. Характер и степень власти этого учреждения в разрешении дел зависели от политической обстановки, но Государственный совет всегда оставался оплотом самодержавия, выражая интересы дворянства.

Впервые в советской юридической науке историко-правовой анализ реформ и эволюции государственных органов в начале XIX в. дан в работе С.М.Казанцева¹⁸. Он пришел к выводу, что реформы государственного аппарата в начале прошлого столетия, с одной стороны, способствовали укреплению самодержавия, с другой - ими заклады-

Указатель книг и статей по русскому конституционному праву. М. 1915.

Алексеев Г.А. Законодательный почин по русскому государственному праву. //Журнал министерства юстиции. 1913. кн.2. С.59-92; Плетнев Б. Реформа Государственного совета. //Русские ведомости. 1913. № 52; Нольяе Б.Э. Законодательный почин по русскому праву. //Право. 1911. № 44-46.

¹⁷ Бородин А. Л. Государственный совет и столыпинская программа преобразований в области местного управления, суда и начального образования. Авторєф.дисс.канд.ист.наук. М. 1977; Голиков В.М. Государственный совет в России в первой половине XIX в. Автореф. дисс.канд.ист.наук. М. 1983; Новикова Е.Э. Государственный совет в годы первой мировой войны. 1914-1917 гг. (Из истории кризисов "верхов" накануне Февральской буржуазно-демократической революции). Авторєф.дисс.канд.ист.наук. М. 1985; Степанскии А.Д. Государственный совет в период революции 1905-1907 гг. (из истории "второго шага по пути превращения самодержавия в буржуазную монархию"). Авторєф.дисс. канд. ист. наук М.1985; Ярошевская Е.М. Государственный совет и политическая реакция 80-х - 90-х годов XIX в. Авторєф.дисс. канд. ист. наук. М. 1984. ⁸ Казанцев СМ. Реформы высших и центральных государственных органов Российской империи в начале XIX века. //Дисс.канд.юрид. наук. Л. 1981.

вались основы будущих органов буржуазного государства . Из работ советских историков следует отметить труды С.Б.Окуня, А.В.Предтеченского, Н.П.Ерошкина, А.И.Парусова²⁰. Их исследования охватывают период с конца XVIII до середины XIX в. Исходя из того, что определяющим фактором внутренней политики царизма было наличие противоречия между развивающимся капиталистическим .способом производства и господствовавшей крепостнической системой, авторы показывают причины появления реформаторских идей и их особенности. Вступление правительства на путь реформ объяснялось тем, что наиболее дальновидные представители дворянства пришли к понятию того, что для удержания власти невозможно сохранить в неприкосновенном виде существующие социально-экономические отношения и организацию аппарата управления. Нельзя не отметить также монографии М.М.Сафонова и СВ. Мироненко²¹. В их работах дан содержательный и всесторонний анализ причин возникновения Непременного совета. В частности, М.М.Сафонову удалось сделать несколько интересных источниковедческих открытий, которые дали повод по-новому взглянуть на расстановку сил после

мартовского переворота 1801 г.

Большое значение для уяснения сущности реформы Государственного совета в 1906 г. имеют работы по истории самодержавия в начале XX в. ² В них показана связь реформы Государственного совета с первой русской революцией. Самодержавие сделало еще один шаг "по пути превращения в буржуазную монархию". Вместе с тем, допуская буржуазию к законотворчеству в качестве "легальной оп-

¹⁹ Там же. С.П5-П6.

²⁰ Окунь С. Б. История СССР. (Лекции). Часть 1., Конец XVIII - начало
XIX в. Л. 1974; Предтеченский А. В. Очерки общественно-политической
истории России в первой четверти XIX в. М.Л. 1957; Ерошкин Н.П. Кре
постническое самодержавие и его политические институты. /Первая поло
вина XIX в./ М.1981; Парусов А. И. Административные реформы в России
в первой четверти XIX века в связи с экономической и социально-
политической обстановкой. Автореф.дисс.д-ра ист.наук Л. 1967.

²¹ Сафонов М.М. Проблема реформ в правительственной политике России на
рубеже XVIII и XIX вв. Л.1988; Мироненко СВ. Самодержавие и реформы.
М.1989.

²² Дякин B.C. Кризис самодержавия в России. 1895-1917. Л.19ЭЗ; Давидо
вич A.M. Самодержавие в эпоху империализма. М. 1975; Васильева Н.И.,
Гальперин Б.Г., Королев А. И. Первая русская революция и самодержа
вие. (Государственно-правовые проблемы). Л.1975; Черменский Е.Д. Бур
жуазия и царизм в первой русской революции. М.1970; Его же. Первая
русская революция. 1905-1907 гг. М. 1981.

позиции", оно сохраняло всю полноту власти в руках монарха. Конечно, реформу Государственного совета нельзя рассматривать отдельно от реформы Государственной думы. Манифест о Государственном совете и положение о Думе были тщательно согласованными частями единого плана.

Интерес к проблемам реформ в области государственного управления не ослабевает и в последнее время. Продолжают появляться работы, затрагивающие эти 'вопросы³. Ю.А. Дмитриев и Е.Ю.Черкашин в своей монографии дают исторический анализ становления и развития системы законодательных органов в России.

Истории российского абсолютизма посвящены труды и зарубежных историков ⁴. Причиной преобразований государственного аппарата России они, в частности, считают процесс модернизации по пути догоняющего развития, т. е. европеизации. Не раскрывая сущности самодержавия, зарубежные историки указывают на сдерживающую роль его в деле экономической и политической модернизации Российской империи. Рассматривая реформы Сперанского, эти авторы делают вывод, что целью его проектов было создание рациональной администрации. По их мнению, политические реформы начала XIX и XX в. явились отражением попытки руководства страны создать правовое государство (т.е. государство, основанное на автоматическом и благотворном действии прочных, постоянных и коренных законов, предназначенных для обеспечения национального благосостояния) .

Цель и задачи исследования. Цель работы состоит в том, чтобы на основе историко-правового анализа показать,

²³ Медушевский А.И. Административные реформы в России XVIII-XIX вв. в сравнительно-исторической перспективе. Научно-аналитический обзор. М.1990; Глушко Е.К. К вопросу о парламентаризме в дореволюционной России. //Разделение властей и парламентаризм. М. 1992. С. 85-101; Гросул В. Я. Реформы и революционное движение в России в XIX в. //Реформы в России XVI-XIX вв. М. 1992; Томсинов В.А. Светило российской бюрократии. М. 1991; Мироненко СВ. Как Россия в начале XIX в. чуть не стала конституционной монархией. //История Отечества: люди, идеи, решения. Очерки истории России 1Х-начала XX вв. М. 1991; Дмитриев Ю.А. , Черкашин Е.Ю. Законодательные органы России от Новгородского веча до Федерального собрания. М.1995.

²¹ Raeff М. Michael Speransky: Statemen of Imperial Russia, 1772-1832. Hague. 1969; Plans for Political Reform in Imperial Russia. П30-1905; New Jersey. 1966; Раев M. Понять дореволюционную Россию: Государство и общество в Российской империи. Лондон. 1990; Seton-Watson Н. The Russian Empire, 1801-1917. Oxford 1967. XVIII; Wood A. The Origins of the Russian Revolution 1861-1917. Ind Methuen. 1987.

какую роль играл Государственный совет в структуре монархической власти, и проследить постепенную эволюцию самодержавия в буржуазную монархию на примере реорганизации этого органа. Для достижения этой цели необходимо было выполнить следующие задачи:

1. Показать политическую обстановку и установить причины, вызвавшие к жизни реформу Государственного совета.

2. Проанализировать нормативные акты, раскрывающие правовое положение Государственного совета.

3. Охарактеризовать структуру и порядок деятельности Совета.

4. Проследить его взаимоотношения с императором и высшими государственными органами.

5. Выявить закономерность превращения Государственного совета ь' верхнюю палату первого российского парламента.

Методологическую основу диссертации составили общефилософские и конкретно-научные методы изучения социальных и политико-правовых явлений, общественной жизни, рассматриваемых в их историческом развитии. Естественно, что особое значение для предмета исследования в диссертации имеют принципы историзма, принцип исторического и логического, эмпирического и рационального, сравнительного, а также сравнительно-исторический и сравнительно-правовой метод.

Источники исследования. В работе широко использованы нормативные акты, опубликованные в Полном собрании законов Российской империи, а также в других изданиях . Проанализировано большое количество документов и материалов, связанных с темой исследования (письма, записки, проекты, воспоминания, протоколы заседаний Непременного совета и Государственного совета), значительная часть которых опубликована²⁶. Важное место в диссертации занимают архивные источники. Диссертанткой использованы материалы, хранящиеся в фондах Российского государственного исторического архива: фонд Непременного совета (1147), фонд Общего собрания Государственного совета

²⁵ Например, "Наказ Непременному совету" 1801 г. : Архив Государствен
ного совета. СПб. 1878. Т.З. 4.1.

²⁶ Письма главнейших деятелей в царствование императора Александра I.
//Подг. Н.Дубровиным. СПб. 1883; Сперанский М.М. Проекты и записки
М.Л.1961; Сборник русского исторического общества. 1871. Т.74. 1894.
Т.90. и др.

(1148), фонд Комитета 6 декабря 1826 г. (1167), бумаги Совета министров (1905-1917 гг.) о преобразовании Государственного совета (127 6), фонд Особого совещания для разработки дополнительных правил к узаконениям о выборах в Государственную думу и Государственный совет

(1905-1908 гг.) (1544) и др., а также фонд М.М. Сперанского Отдела рукописей Российской национальной библиотеки (731). Научная новизна, исследования.

Анализируется 'место и роль Государственного совета в механизме Российской империи с момента его возникновения до превращения во вторую законодательную палату. В таком плане о Государственном совете ранее речь не шла. Между тем именно при таком подходе можно полнее и конкретнее показать стремление российских императоров не выходить за пределы сложившихся традиций и использовать старые структуры для решения новых политических задач.

Впервые в современной российской литературе суммарно анализируются работы дооктябрьских историков-юристов, в которых так или иначе освещались место и роль Государственного совета в механизме Российской империи.

В диссертации содержится конкретный анализ архивных документов и законодательных актов, определявших правовую основу формирования и деятельности Государственного совета. В частности, "Учреждение Государственного совета" 1842 г. еще ни разу не было предметом рассмотрения российских историков и юристов.

—На защиту выносятся следующие положения и выводы:

6. Для того чтобы правильно понять и оценить действия российских императоров по приспособлению государственного механизма к новым условиям экономической и социальной жизни, необходимо рассмотреть историю Государственного совета как единый процесс превращения его из законосовещательного в законодательный орган.

7. Проведен конкретный анализ законодательных актов, определявших правовую основу формирования и деятельности Государственного совета на различных этапах развития монархического строя в России. При этом особое внимание уделяется тем законодательным актам, которые не были предметом исследования историков и юристов ..

3. Превращение Государственного совета во вторую законодательную палату парламента, является закономерным результатом развития государственно-правовой системы России, обусловленного качественными изменениями в экономической основе и социальной структуре общества.

4. Став второй законодательной палатой Российской империи, Государственный совет полностью не утрачивает характера сословного учреждения, являвшегося его специфической особенностью с момента возникновения.

Практическая значимость работы состоит в расширении исследовательских основ государственных преобразований Российской империи в XIX-XX вв. Выводы диссертантки могут быть использованы в учебных' процессах гуманитарных вузов, особенно в специальных юридических учебных заведениях.

Апробация результатов исследования была осуществлена на заседаниях кафедры теории и истории права и государства юридического факультета Санкт-Петербургского университета. Основные выводы и утверждения автора диссертации получили отражение в опубликованных им статьях. Структура работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, списка источников и использованной литературы.

Политическая обстановка и реформаторские идеи в России конца XVIII - начала XIX веков

Первая четверть XIX века наиболее сложный, насыщенный противоречиями период в истории императорской России. Общую характеристику этого времени можно выразить словами "Россия на распутье". Европа пережила буржуазно-демократические революции, в нескольких странах действовали конституции, в ряде государств монархия в той или иной мере оказалась ограничена. Россия же вступила в XIX столетие с сохранившимся в неприкосновенности самодержавием, крепостничеством и такой организацией власти, которая не отвечала внутренним потребностям социально-экономического развития.

В России в конце XVIII начале XIX века поступательное развитие феодализма заканчивается, начинается период разложения феодального способа производства. В целом экономика Российской империи носила аграрный характер. Основной ее отраслью являлось земледелие . Под влиянием товарно-денежных отношений происходил процесс превращения помещичьих и крестьянских хозяйств из натуральных в товарные, что позволило в 1796 году произвести замену всех натуральных повинностей, взимаемых государством, на денежные. Воздействие товарно-денежных отношений на сельское хозяйство повлекло за собой усиление феодальной эксплуатации крестьян: рост денежного оброка и усиление барщины. В деревне начался процесс расслоения крестьянства. Появляются домохозяева, которые в состоянии выплачивать помещику огромные суммы за аренду земель, мельниц и так далее.1 Начала складываться порайонная специализация, что свидетельствовало о росте и расширении влияния всероссийского рынка на экономику страны. Широкое распространение получило отходничество, которое приобретало неземледельческий характер, так как "отходники" находили себе работу в значительной своей части вне сельского хозяйства. Это явление подрывало систему внеэкономического принуждения крестьян, отрывало их от надела.

Более заметными новые тенденции были в развитии промышленности . Наряду с крепостными предприятиями развивалась мануфактура. Этот процесс почти не затронул металлургию, но интенсивно шел в обрабатывающей промышленности, особенно в текстильном производстве. В хлопчатобумажной отрасли в 1804 году 85% общего числа занятых рабочих были вольнонаемными, в шелковой 74%. Высокий процент вольнонаемных рабочих был также в кожевенном, канатном, полотняном производстве.2 С 1767 по 1799 годы число вольнонаемных рабочих во всей обрабатывающей промышленности возросло с 32,2% до 41,1%.3 Именно здесь шел процесс становления новых капиталистических отношений в недрах феодальной формации. Несмотря на постоянный рост мануфактурного производства потребности страны в промышленных товарах не удовлетворялись Сохранение крепостнических отношений тормозило рост темпов производства К примеру в XVIII веке Россия занимала первое место в мире по выплавке и вывозу чугуна, производя третью часть всей мировой выплавки чугуна. Однако, к концу столетия после завершения промышленного переворота в Англии и перехода экономики европейских государств на буржуазные рельсы, русская промышленность не могла угнаться за более передовыми технологиями Запада. К началу XIX века Россия занимала уже лишь шестое место по производству чугуна. Показателем начавшегося процесса разложения феодальной хозяйственной системы являлся хронический дефицит в бюджете государства и связанный с этим выпуск ассигнаций. В 1796 году расходы превышали доходы государства на 5,1 миллиона рублей.5 По мнению А.В.Предтеченского, государство находилось на грани банкротства.6 Правительство не могло разрешить (Ьинансов\то тэоблемч nvтeM увеличения ставок прямых налогов так как платежные силы населения были наптэяжены іго пгзрхгеття Расстройство финансов стало очевидным с середины 80-х годов XVIII века.7

Положение финансов ставило правительство перед необходимостью вмешаться в отношения помещиков и крестьян, так как государство было заинтересовано в перераспределении части прибавочного продукта в пользу казны. Изменения в этой сфере привели бы к отходу от принципа исключительности дворянских привилегий, получивших наиболее полное развитие во второй половине XVIII века. Система исключительных дворянских прав стала тормозом на пути тех прогрессивных явлений, которые наблюдались в русской экономике к началу XIX века.

Усиление эксплуатации вызывало сопротивление со стороны угнетенных масс. В 1796-1797 годах широкая волна крестьянских волнений охватила 32 российские губернии. На эти годы пришлись 174 активных выступления, а на первое пятилетие XIX века выпадает 85 активных крестьянских выступлений.9 Крестьяне не ставили своей целью свержение самодержавия, находясь во власти царистских иллюзий, их требования ограничивались просьбой о переводе в разряд государственных крестьян. Положение в стране было таково, "что если бы это время ужасного бедствия продолжалось, мы должны были бы ожидать революции, произведенной чернью".10 Хотя сила и размах крестьянского движения на рубеже XVIII и XIX веков нельзя сравнивать с пугачевщиной, но острая память о недавно пережитом заставляла правительство думать о путях дальнейшего развития государства .

Этот закон не задевал феодального права помещиков, он отвечал интересам той немногочисленной части господствующего класса, которая осуждала крепостничество из нравственных соображений.12 Всего в разряд "свободных хлебопашцев" было переведено 47133 души мужского пола. Минимальная стоимость составила 139 рублей, максимальная 4-5 тысяч рублей, средняя цена за душу 396 рублей.13

Следует отметить, что попытки разрешить крестьянский вопрос делали и предшественники Александра I. В первом варианте "Наказа" Екатерины II провозглашалось право собственности крестьян на движимое имущество и предлагалось учредить крестьянский выборный суд, предполагалось предоставить крестьянам право выкупа на свободу, содержался призыв не превышать размеры крестьянских повин ностей.14 Во втором варианте Екатерина II ограничилась общими пожеланиями разумности и умеренности. Действия Павла I по отношению к крестьянскому сословию породили в обществе слухи о возможном освобождении крестьян.15 Впервые в истории страны крепостные крестьяне присягали вместе со свободными сословиями, их сочли за подданных. Было запрещено продавать дворовых людей и безземельных крестьян, разделять крестьянские семьи при переходе к другим владельцам.16 Указ о трехдневной барщине Сперанский называл замечательным, считая его возможным началом целой системы мероприятий по улучшению крестьянской жизни.17 К середине XIX века вопрос об отмене крепостного права станет первоочередным в правительственной деятельности.

Буржуазные тенденции в хозяйстве России конца XVIII начала XIX веков оказывают влияние на общественное сознание. "Несколько отвлеченных положений тогдашней нравственности и политической философии и здравое понимание некоторых зол и недостатков общественного устройства, как крепостное право, продажный суд и управление, невежество и т.п. - определяет и весь запас общественных понятий, приобретенных во второй половине XVIII века", - писал А.Н.Пыпин в исследовании, посвященном развитию общественного движения в России.18 В начале нового столетия общественная мысль пытается найти средства устранения существующих недостатков. Русское общество волнует вопрос об его устройстве и путях совершенствования. Большое влияние на развитие буржуазно-демократических идей в Российской империи оказала Великая французская революция, ознакомление просвещенного общества с работами Руссо, Смита, Вольтера, Монтескье и других.19

Известны некоторые программы реформ, написанные в это время. Так, Каразин В.Н. считал необходимым установление прочных законов, созыв представителей народа для выслушивания их мнений по самым насущным проблемам, урегулирование крестьянских повинностей. Некий Арсеньев А.И. в своей записке уделил много места разработке вопроса о законности государственных, установлений. Малиновский В.Ф. предлагал наделить законодательной властью народных избранников, установить "непременные законы" и уничтожить рабство.20 С предложениями об отмене крепостного права выступали Кайсаров А.С, Пнин И.П., Фрейганг Г..

Государственный совет по "Образованию" 1810 года

1 января 1810 года состоялось торжественное открытие Государственного совета. На нем выступил Александр I с речью, в основу которой была положена записка М.М.Сперанского "О необходимости учреждения Государственного совета".95 Он заявил, что всегда желал, чтобы благосостояние империи утвердилось на законе, а закон был недвижен на постановлениях, а потому с началом нового года кладет твердое основание одному из важнейших государственных установлений Государственному совету.96

Деятельность нового учреждения регламентировалась специальным документом "Образованием Государственного совета" (в дальнейшем "Образование"),97 По структуре это был двуединый акт, состоявший из Манифеста и собственно текста "Образования". По содержанию Манифест можно разделить условно на три части. В первой излагались причины образования Совета. Цель всех преобразований государственного аппарата "учреждать постепенно образ управления на твердых и неприменяемых основаниях закона". Необходимо было также довести до конца кодификационные работы, продолжавшиеся на протяжении всего XVIII века. Во второй части Манифеста провозглашались "главные начала" нового органа, всего их 16., Третья часть содер жала перечисление поставленных перед Советом первоочередных задач: рассмотрение проекта гражданского уложения, нового преобразования министерской системы и финансовая реформа.

"Образование" состоит из двух отделений, которые отличаются друг от друга по содержанию и по форме. Текст первого отделения -"Коренные законы Государственного совета" - разделен на 16 статей, которые повторяют "главные начала" Манифеста. Второе отделение состоит из 8 разделов, объединяющих 144 параграфа. В некоторых разделах имеются и другие структурные деления (I, VII, VIII).

По сравнению с "Введением", "Коренные законы", изложенные в "Образовании", несколько изменились. Теперь Государственный совет "составляет сословие, в коем все части управления в главных их отношениях к законодательству соображаются и через него восходят к верховной императорской власти" (ст.1). В структуре государст венного управления, предлагавшейся во "Введении", Государственный совет играл роль особого органа при монархе, координирующего дей ствия всех трех ветвей власти законодательной (Дума), судебной (Сенат), исполнительной (министерства). Теперь же у Совета совсем иная функция исключительно совещательного органа по вопросам за конодательства. В "Образовании" появилась новая статья в которой министрам запрещалось возглавлять департаменты Совета (XII). Кро ме того, в ст. XV "Введения" было примечание, что никакой "частный случай не может быть предметом доклада". Согласно ст. 2 "Коренных законов", Совет должен был стать обязательной инстанцией обсуждения всех законопроектов. Хотя на практике это часто не выполнялось, поводом мог служить параграф 30, в котором перечислялись исключения. Несмотря на то, что все законы, уставы и учреждения должны были рассматриваться в Государственном совете, в действие они вводились верховной властью. "Никакой закон, устав или учреждение не исходят из Совета и не может иметь совершения, без утверждения верховной власти", - гласила 3-я статья. Она определяла статус этого учреждения, полностью зависимого от царя.

Члены Государственного совета назначались императором (CT.IV) . Министры состояли в Совете по должности ((стVI)) Представители администрации были наиболее активными членами Государственного совета. Во-первых, в силу своей служебной заинтересованности. Во-вторых, по причине знания предмета обсуждения - лучше других. Чаще всего другие члены Совета "не только безмолвствуют, но и не рассуждают".98 В количественном соотношении министры составляли 1/6-1/5 часть общего состава Государственного совета. Фактически на заседаниях отсутствовало много членов по назначению и соотношение увеличивалось до 1/3 части присутствующих."

В структурном отношении Государственный совет состоял из четырех департаментов, двух комиссий и Государственной канцелярии. Департаменты были следующие: законов, военных дел, дел гражданских и духовных и государственной экономии (параграфы 1-5). Департамент законов предназначался для обсуждения законов общегосударственного значения. Военный департамент должен был рассматривать дела, касавшиеся снабжения армии продовольствием и вооружением, военных расходов, расквартирования войск, штатов военных учреждений. Члены третьего департамента могли заниматься делами, поступавшими из министерства юстиции, управления полиции и Духовного управления. В департаменте государственной экономии обсуждались вопросы бюджета, налоги. На практике при необходимости проводились объединенные заседания департаментов. Следует отметить, что дела из министерств направлялись в Государственный совет в том случае, когда требовалось изменение, дополнения или создания нового законоположения для их решения (параграф 29-й, п.п.1,2,3).

Собрания в департаментах назначались председателями по мере накопления дел (параграф 14). В департаментах рассматривали дела, поступавшие от министров, либо от самого императора (параграф 33), а также из комиссий составления законов и прошений (параграф 103). Большинство дел вносилось министрами. По сведениям В.М.Голикова, министр юстиции в первой половине XIX века предложил на рассмотрение Совета около трети всех дел.100

Государственный совет Российской империи во второй половине XIX в.

Первостепенной задачей, стоявшей перед российским государством середины XIX столетия, было разрешение аграрного вопроса. Крестьянская реформа, проведенная в 1861 году, отменила крепостное право и стала поворотным пунктом в истории права России. Крепостничество в 1860-90-х годах, как определенный социально-экономический уклад, пало, хотя многие его пережитки оставались до 1917 года. Изменение положения значительной части населения требовало масштабных преобразований в организации управления. Почти сразу были проведены земская (1864 г.), судебная (1864 г.)) городская (1870 г.) реформы. И земское и городское самоуправление было очень ограничено, лишено исполнительного аппарата. Однако, это был шаг вперед в развитии российской государственности. Проведенные правительством радикальные преобразования поставили на повестку дня вопрос о модернизации государственного аппарата, приспособлении его к новым условиям хозяйственной и политической жизни.

В 1863 году статс-секретарь П.А.Валуев представил Александру II записку, в которой изложил свои предложения по улучшению государственного механизма империи.42 Автор отмечал, что общество живет ожиданием дальнейших реформ. Предыдущие преобразования "оценивались односторонне, или рассматривались как начало или задаток других преобразований".43 Волнующая общество мысль появлялась неоднократно в различных формах: в постановлениях сословных собраний, в печати, в противопоставлении правительства обществу, в доктринах "самоуправления", "децентрализации" и "земства". Сущность же ее в том, что в России пора вводить такой порядок, который существует в Европе. Необходимо предоставить разным сословиям право участвовать в решении законодательных и общегосударственных вопросов. Валуев предупреждает императора об опасности: эту мысль взяли на вооружение "революционные агитаторы" Однако TVT же \ спокаивает монарха что эта цель "в понятиях и стремлениях большинства" не выходит за пределы "верноподданнического долга". Автор уверяет, что в стремлении участвовать в законодательной деятельности "выражается как бы желание приблизиться к Престолу Вашего Величества, занять место в ряду учреждений, коим непосредственно объявляется Ваша Высочайшая воля, принести Вам непосредственную дань гражданского труда и верноподданнической покорности".44 В достаточной мере подсластив пилюлю, Валуев предлагает предупредить многочисленные просьбы и петиции по этому вопросу, объявив о привлечении в Государственный совет представителей от дворян, городов и православного духовенства .

Далее следовало обоснование необходимости подобной меры. Во-первых, успокоить вспышку патриотических чувств. Другой причиной было введение в действие земской реформы. При введении земско-хозяйственных учреждений возникнет потребность в противодействии их сепаратистским устремлениям. Такое противодействие, по мнению Валуева, могло бы оказать лишь центральное учреждение, "в котором частные интересы разных местностей были бы сопоставлены, в лице их представителей, с интересами других местностей, и которое само по себе изображало бы единство государства и охраняло его всеце-лость".45 Другими словами, "цель введения института выборных в высший законосовещательный орган империи заключалась в сдерживании либеральных порывов земства, в укрощении его предполагаемой необузданности ! Это подтверждается и предлагаемым порядком формирования состава выборных представителей. Представители от земства избирались бы местными земскими собраниями, возможно отдельное представительство для дворян столицы и крупнейшие торговые и губернские города также могли бы иметь своих представителей в Совете. Подробности еще не разрабатывались, но коренные начала нового преобразования уже были определены. Участие выборных в Государственном совете должно быть только совещательным. К их компетенции могут быть отнесены все вопросы законодательные и некоторые финансовые; например, рассмотрение расходно-приходной сметы государства и введение новых налогов. Сразу же оговаривалось, что в Совете будут решаться дела двух категорий - при участии выборных и без них. Еще одним коренным началом было сохранение влияния и преимуществ за членами по назначению.

15 апреля 1863 года состоялось первое заседание совещания под председательством Александра II, на котором обсуждалась записка П.Валуева. Основные положения ее были одобрены. 18 ноября 1863 года Валуев представил "Проект нового учреждения Государственного совета".46 К проекту прилагалась объяснительная записка с изложением основ нового учреждения (всего 6 пунктов). Кратко они состояли в следующем:

1) обеспечить неприкосновенность "верховных прав Самодержавной власти";

2) привести в соответствие новые элементы и существующее устройство Совета, при этом устранив любое предположение о расширении прав и власти Государственного совета;

3) обеспечить совещательный характер нового элемента не только по отношению к правительству, но и по отношению к самому Совету в его настоящем виде;

4) принять меры предосторожности против "увлечений" выборных членов, поручив руководство ими человеку, "облеченному доверием правительства;

5) обеспечить правительственное влияние в составе представителей;

6) установить четкую регламентацию делопроизводства собрания представителей.

Выборных членов Совета автор проекта предлагал назвать государственными гласными. Они образуют особый съезд, который войдет в состав Государственного совета на правах департамента.

Новый проект учреждения Государственного совета состоял из семи глав:

I - "Состав и внутреннее устройство Государственного совета",

II - "Предметы ведомства Государственного совета и распределение их по департаментам",

III - "Порядок и производство дел в Государственном совете",

IV - "Пространство власти и образ действия",

V - "Порядок и представление дел на Высочайшее усмотрение",

VI - " Образ исполнения дел по Государственному совету",

VII - "Особые правила о делах, вносимых в Государственный совет из различных комитетов".

В свою очередь главы делились на 201 параграф. Из них буквально повторяли действующее "Учреждение" Совета - 85, дополнено или изменено - 42. Совершенно новых статей появилось 74.

Новое "Учреждение Государственного совета" 1906 года

В результате почти полугодовалой работы Николаем II 20-го февраля были утверждены манифест "Об изменении Учреждения Государственного совета и о пересмотре Учреждения Государственной думы" и указ "О переустройстве Учреждения Государственного совета".73 Одновременно появилось новое Учреждение Государственной думы.74

Завершением реформы Государственного совета явилось издание нового Учреждения Государственного совета, подписанного Николаем II 23-го апреля 1906 г. и опубликованного 24-го апреля.75 Этот акт имел, главным образом, кодификационное значение. Большинство его статей дословно повторяло соответствующие статьи манифеста и указа от 20-го февраля, а также сохранившие юридическую силу статьи Учреждения, изданного в 1901 г.76 Необходимо отметить, что Учреждение не содержало ничего принципиально нового по сравнению с актами 2 0-го февраля, в которых были изложены все основные положения реформы Государственного совета.

"Учреждение Государственного совета" 1906 г. (далее Учр.) состояло из введения и трех разделов: первый - "О Государственном совете", второй - "О департаментах и особых присутствиях" и третий - "О Государственной канцелярии". Разделы делились на 9 глав и 124 статьи.

Согласно этому документу Государственный совет - это "государственное установление", где обсуждаются "законодательные предположения" (ст.1). Совет состоит из членов "по Высочайшему назначению и членов по выборам" (ст.2). Члены Совета обеих категорий призываются в равном количестве (ст.9). Члены по выборам избираются сроком на 9 лет, каждое трехлетие 1/3 их переизбирается (ст.18). Однако, их состав может быть заменен по указу императора о роспуске и назначении нового состава (ст.10). В отличие от выборных члены по назначению увольняются только по их просьбе (ст.9). Это совершенно новое положение в "Учреждении" 1906 г. Из приведенных выше статей видно, что, несмотря на все меры, принятые по обеспечению Совета наиболее консервативными силами, император застрахован на тот случай, если избранные члены Совета не будут достаточно лояльны. Монарх может распустить их в любой момент своим указом.

Состав и порядок избрания выборных в Совет регламентируется статьями 12 - 20. Члены Совета избираются от:

1) православного духовенства;

2) от губернских земских собраний;

3) от дворянских обществ;

4) от Академии наук и университетов;

5) от Совета мануфактур и торговли, московского и местных отделений, биржевых комитетов и купеческих управ (ст.12).

Духовенство избирает б членов Государственного совета (ст.13). Каждая губернское земское собрание избирает по одному члену Совета, выборы производятся в губерниях, где введены земские учреждения 12-го июня 1890 г. (ст.14). Выборщики от дворян избираются по два человека каждым дворянским собранием в тех губерниях и областях, где проводятся дворянские выборы. Затем эти выборщики на съезде в Петербурге избирают 18 членов Совета (ст.15). Выборы от Академии наук и университетов также двухступенчатые: сначала избираются по три выборщика от этих учреждений, а затем на съезде в Петербурге избираются уже б членов Государственного совета (ст.16). Представители торговли и мануфактур посылают своих выборщиков тоже в Петербург, где они на съезде избирают из своей среды 12 членов, по б от промышленности и от торговли (ст.17). Лишались избирательного права: "1) лица, не достигшие 40-летнего возраста; 2) не окончившие курс хотя бы в средних учебных заведениях, или не выдержавшие соответствующего испытания; 3) иностранные подданные; 4) указанные в пункте а) ст.6ивст.7и8 Положения о выборах в Государственную думу, лица, не участвующие в выборах в Думу" (ст.20).

Выборы производятся тайные, избранными считаются получившие более половины голосов избирателей (ст.21) Члены Государственного совета приносят особую присягу при вступлении в должность (ст.4, форма содержания присяги в приложении) . Избранные члены Совета, как и члены Думы, не несут ответственности перед избирателями, они "не обязаны отчетом перед своими избирателями" (ст.26). Это законоположение заранее отделяет членов законодательных органов от их избирателей, провозглашая независимость первых от вторых, отвергая всякую возможность отчетности о проделанной работе перед избирателями. Тем самым утверждается полное отсутствие контроля за действиями правящей верхушки со стороны населения.

Право депутатской неприкосновенности одинаково для членов Государственной думы и выборных членов Совета, их могут лишить свободы лишь получив разрешение Думы или Совета соответственно (ст.26, 27) .

Председатели и вице-председатели должны назначаться императором из числа назначенных членов Совета. Этот вопрос поднимался на Царскосельском совещании.77 А.А.Половцев предлагал исключить это положение из текста проекта, но встретил возражения . С.Ю.Витте считал, что при отсутствии такой статьи император будет постоянно слышать нарекания о предпочтении членов по назначению. Его поддержал В.Н.Коковцев, который отметил, что члены по выбору фактически остаются депутатами только три года и столь частая смена председателя и вице-председателя крайне неудобна.

Вторая глава первого раздела посвящена определению порядка производства дел в Государственном совете. Законопроекты поступают в Совет из Государственной думы (ст.49 Учреждения Государственной думы). Кроме этого, в Совет вносятся дела министрами и главноуправляющими отдельными частями или Комиссиями, состоящими из членов Совета (ст.29). Государственный совет может обращаться к министрам и главноуправляющим отдельными частями за разъяснением рассматриваемых дел. Последние могут отказаться лишь в случае, когда дело касается государственных секретов (ст.36) . Совет имеет право требовать разъяснений у министров и главноуправляющих при совершении ими или их подчиненными незаконных действий (ст. 44).