Содержание к диссертации
Введение
Глава I Государство как предмет научных исследований Э. Н. Берендтса 25
1. Социальная сущность, признаки государства и проблемы его функционирования в представлениях Э. Н. Берендтса 25
2. Э. Н. Берендтс об особенностях эволюции и функционирования системы высших органов государственной власти в условиях трансформации российского государства 55
3. Э. Н. Берендтс об особенностях становления и развития в Российском государстве управления на местах 80
4. Э. Н. Берендтс о проблемах управления имперским государством и особенностях взаимоотношений центра и окраин 95
Глава II Э. Н. Берендтс об организационно-правовых основах создания системы гарантий прав и свобод личности 117
1. Э. Н. Берендтс о полицейском и административном праве как нормативной составляющей системы обеспечения прав и свобод личности 117
2. Э. Н. Берендтс о месте конституционной и административной юстиции в механизме защиты прав и свобод личности 130
3. Э. Н. Берендтс о полиции как субъекте системы обеспечения прав и свобод личности в правовом государстве 160
Заключение 185
Список источников и литературы 195
- Социальная сущность, признаки государства и проблемы его функционирования в представлениях Э. Н. Берендтса
- Э. Н. Берендтс об особенностях становления и развития в Российском государстве управления на местах
- Э. Н. Берендтс о полицейском и административном праве как нормативной составляющей системы обеспечения прав и свобод личности
- Э. Н. Берендтс о полиции как субъекте системы обеспечения прав и свобод личности в правовом государстве
Социальная сущность, признаки государства и проблемы его функционирования в представлениях Э. Н. Берендтса
Знакомство Э. Н. Берендтса с теоретическим государствоведением началось после поступления на юридический факультет Санкт Петербургского Императорского университета (1880)30. После окончания отделения административной науки юридического факультета началась практическая деятельность Э. Н. Берендтса: он был принят на службу сначала в Департамент государственного казначейства Министерства финансов (1884)31, а позже – в Департамент земледелия и сельской промышленности Министерства государственных имуществ (1887)32.
На основе материалов, собранных в министерских библиотеках, Бе-рендтс подготовил магистерскую диссертацию «Государственное хозяйство Швеции» (1890) и докторскую диссертацию «Обзор политико-социального и экономического развития Швеции в XIX столетии» (1895)33, которые успешно защитил. Диссертации34 и монографии35 Э. Н. Берендтса, посвященные истории государственного хозяйства Швеции, социально-политическим, государственно-правовым и экономическим основам государственно-правовой системы Швеции, были единственными не только в Российской империи, но и в самой Швеции.
В 1891 г. Э. Н. Берендтс был назначен экстраординарным профессором Демидовского юридического лицея в г. Ярославле по кафедре государственного и административного права36. Исследовательский интерес Берендтса (с 1897 г.) был направлен на проблемы полицейского права, преемственности полицейского и административного права, вопросы определения методологических основ науки административного права и ее систематизации, историю становления системы органов государственной власти и эффективность деятельности центральной и местной администрации. Научные исследования ученого нашли отражение в его статьях, публичных выступлениях и монографиях37, а размышления специфике российской государственно-правовой системы – в работе «О прошлом и настоящем русской администрации»38.
Э. Н. Берендтс, предметно изучавший развитие зарубежных государств и получивший признание как крупный специалист в области финляндского права, был назначен помощником статс-секретаря – министра по делам Великого княжества Финляндского (1900) и переехал в Санкт-Петербург39.
Ученый хорошо знал историю Финляндии, специфику государственного управления территорией и общественной жизни Финляндии на разных этапах ее исторического развития. Новая должность способствовала активному изучению (1900–1915) им особенностей функционирования администрации в Великом княжестве Финляндском; складывавшихся национальных традиций административно-правовой системы; роли Конституции, дарованной российским императором, в определении правовой реальности Великого княжества Финляндского40. Э. Н. Берендтс принял активное участие в обсуждении «финляндского вопроса»41, приобретшего в начале XX в. в управленческой сфере Российской империи особую актуальность.
В 1904 г. Э. Н. Берендтс был назначен директором Демидовского юридического лицея42. Однако его директорство было недолгим. Это время было связано с общим подъемом революционного движения в стране и массовыми политическими акциями лицейского студенчества. В таких условиях Бе-рендтс подал прошение об отставке, которое 2 декабря 1905 г. было удовлетворено43.
В конце 1905 г. Э. Н. Берендтс присоединился к только что образовавшейся партии «Союз 17 октября» и возглавил ее ярославский отдел44. Принимал активное участие в издании газет «Северянин», «Жизнь окраины»; писал публицистические статьи, читал публичные лекции, центральной темой которых были проблемы обеспечения прав личности и роли государства в их защите. Вопросы защиты прав граждан остались основными и в более поздней научной и общественной деятельности Э. Н. Берендтса45.
В 1906 г. Берендтс вернулся в Санкт-Петербург. Читал лекции в Николаевском кавалерийском училище офицеров и юнкеров (1906–1907)46, был назначен профессором Императорского училища правоведения в Санкт Петербурге (1908), в качестве которого читал лекции по финансовому праву, истории русского права, административному праву Финляндии (до 1917 г.)47.
В марте 1908 г. Э. Н. Берендтс получил назначение члена Совета главного управления по делам печати, с 1909 г. – по совместительству занимал должность члена Ученого комитета Министерства народного просвещения, в июне 1914 г. – стал сенатором Первого департамента Правительствующего Сената для пересмотра решений губернских присутствий, где проработал до октября 1917 г.48
Октябрь 1917 г. принес серьезные перемены в жизнь России и каждого россиянина. Правительствующий Сенат был упразднен, Императорское Училище правоведения закрыто. Э. Н. Берендтс остался без работы. В августе 1918 г. он покинул Россию и эмигрировал в Эстонскую Республику49.
В Эстонии Э. Н. Берендтс был приглашен в Тартуский университет для работы профессором кафедры финансового права для чтения лекций по политэкономии. Берендтс продолжал развивать идеи о создании правового государства с развитым государственным хозяйством, с системой защиты прав граждан, с гарантиями защиты прав налогоплательщиков50.
Вопросы, касающиеся природы, сущности и функционирования государства, Э. Н. Берендтс рассматривал как основные в теоретической и практической юриспруденции. Исследование существа организма государства должно привлекать интерес юриста-практика и юриста-теоретика51, неоднократно подчеркивал Э. Н. Берендтс, обращая внимание на безусловную важность таких проблем, как определение государством своих функций, создание механизма их реализации; создание государством правил взаимоотношений центра и окраин, верховной власти и местного управления; формирование системы взаимоотношений государственных органов и граждан государства.
В силу того, что большинство трудов, составляющих теоретическое наследие Э. Н. Берендтса, создавались для решения конкретных практических задач, теоретико-правовому анализу государства у Берендтса специально не посвящено ни одной монографической работы. При этом анализ Бе-рендтсом теоретико-правовых аспектов возникновения, развития и функционирования государства нашел отражение в большинстве его работ и прежде всего в трудах: «Программа курса Русского государственного права» (1896)52, «Опыт системы административного права» (1898)53, «О государстве» (1908)54, «Русское финансовое право» (1914)55.
Государство как особая социальная организация изучалось целым комплексом наук, которые исследовали его и разные аспекты государственной деятельности (политические, юридические, социальные, организационные). В теоретической науке о государстве, или учении о государстве, выделяли общую и особенную части. Общее учение о государстве представляло собой систему знаний о закономерностях исторического развития государства; о его природе, сущности и целях; о месте государства в общественном развитии; структуре и особенностях функционирования56. Особенная часть учения о государстве представляла собой систему знаний об отдельных учреждениях государства.
Формирование науки государственного права в России, как и становление всей отечественной юридической науки, имело особенности: русское государственное право возникло и оформилось значительно позже, чем государственное право в западноевропейских странах; процесс его становления был быстрым и стремительным; на становление науки государственного права в России существенное влияние оказал опыт зарубежных стран, прежде всего Германии; развитие государственного права и всей юридической науки в России было теснейшим образом связано с развитием университетского юридического образования (первые основы русского государствоведения всецело принадлежали русским университетам, «пересадившим на русскую почву и возрастившим на ней юридическую науку»57). Среди всех «юридико-политических наук», отмечал Э. Н. Берендтс, государственное право имеет и должно иметь «первенствующее значение»58.
Э. Н. Берендтс об особенностях становления и развития в Российском государстве управления на местах
Стремление комплексно исследовать роль государства в сфере внутреннего управления способствовало изучению Э. Н. Берендтсом, наряду с проблемами деятельности высших органов государственной власти, и вопросов, касающихся организации и функционирования местных органов, наделенных властными полномочиями249.
Изменения, происходившие в социально-экономической и государственно-правовой жизни Российской империи в конце XIX – начале XX в., побудили Э. Н. Берендтса к изучению актуальных проблем взаимоотношения власти и общества, исследованию вопросов централизации/децентрализации власти, анализу зарубежного и отечественного опыта организации управления на местах, истории российского земства и детерминант развития земских учреждений.
Результаты его исследований нашли отражение в публичных выступлениях, публицистических статьях и монографиях: «О методе юридических наук. (Задачи, система и метод науки административного права)» (1897)250, «Опыт системы административного права» (1898)251, «Лекции по административному праву Великого Княжества Финляндского, читанные в Императорском Санкт-Петербургском Университете в 1901–1902 учебном году» (1903)252, «Кое-что о современных вопросах» (1907)253, «О государстве: беседы с юнкерами Николаевского кавалерийского училища в 1906–1907 учебном году» (1908)254, «Русское финансовое право» (1914)255, «Связь судебной реформы с другими реформами императора Александра II и влияние ее на государственный и общественный быт России» (1915)256.
Попытки на практике усовершенствовать систему местного управления требовали концептуального осмысления проблем самоуправления россий ского общества. Историографический анализ свидетельствует, что в конце XIX – начале XX в. взаимоотношения центра и административных единиц имперской России, проблемы организации местного управления в России стали предметом осмысления ученых и общественных деятелей, в числе ко торых: В. Н. Лешков257, А. И. Васильчиков258, А. Д. Градовский259, И. И. Дитятин260, В. П. Безобразов261, П. Л. Корф262, М. И. Свешников263, В. В. Ивановский264, Б. Н. Чичерин265, В. М. Гессен266, Н. И. Лазаревский267, А. И. Елистратов268, К. А. Пажитнов269, А. А. Кизеветтер270. Вопросы местного самоуправления стали центральными в российской полицеистике271. Важ ное значение проблемам взаимоотношений государства и общества придавал Э. Н. Берендтс272.
Активное обращение к проблемам местного самоуправления в началось значительно позже, чем в европейских странах, где практическую необходимость решения вопросов наделения общества властью обусловливали буржуазные революции и четкая направленность на развитие капиталистических отношений. Проблемы организации местного самоуправления приобрели острую актуальность и в России. Имперскими учеными были сформулированы концепции местного самоуправления – общественно-хозяйственная и государственная273, в рамках которых сущность института местного самоуправления и особенности взаимоотношений общества и государства трактовались по-разному.
Общественно-хозяйственная концепция местного самоуправления нашла свое отражение в трудах европейских ученых: Р. Моля, О. Ресслера, О. Гирке, позже была поддержана отечественными мыслителями А. И. Васильчиковым, В. Н. Лешковым. Ученые рассматривали государство и самоуправление как две противоположности274, два «непересекающихся круга», имеющих принципиально разное содержание: местные интересы, с одной стороны, и общенациональные – с другой275. Ученые полагали, что государство не должно вмешиваться в дела местного самоуправления. Оптимальной организации местного управления можно было достичь путем формирования выборной системы территориального представительства. Компетенция самоуправления должна была включать все дела региональной администрации, передаваемые в местное ведение. Для осуществления контрольных функций над местным самоуправлением276 предусматривалось учреждение подразделения, контролирующего деятельность местных органов не с точки зрения ее целесообразности, а с позиций законности действий самоуправления277.
В. Н. Лешков, подчеркивая самобытность русской общины, считал, что местное самоуправление должно быть независимо от государства278.
A. И. Васильчиков обращал внимание на различие интересов государства и общества и подчеркивал, что самоуправление – это порядок внутреннего управления279, при котором «местные дела и должности заведываются и за мещаются местными жителями – земскими обывателями»280.
Основоположниками государственной концепции местного самоуправления выступили немецкие юристы Р. Гнейст и Л. Штейн. Идеи развития самоуправления в контексте государственной концепции нашли свое отражение в трудах российских ученых: А. Д. Градовского, В. П. Безобразова, B. М. Гессена, Н. И. Лазаревского, А. И. Елистратова. Основные положения государственной концепции разделял и Э. Н. Берендтс. Ученые рассматрива ли местное самоуправление как одну из форм организации государственного управления на местах, часть общей государственной системы.
В. П. Безобразов подчеркивал, что самоуправление не должно быть самостоятельным, оно не должно существовать «в системе государственного управления как отдельное тело»281; что органы управления на местах наделены определенными властными полномочиями, данными им верховной властью, поэтому они не могут существовать вне органов государственной власти; что «управление на местах не может быть иначе рассматриваемо, как в совокупности с общим организмом всего государственного управления, в состав которого оно входит как часть единого целого»282.
Самоуправление, отмечал А. Д. Градовский, – это организация власти, которая напрямую связана с государственным управлением и всегда носит политический характер. Самоуправление потеряет всякий смысл, если оно замкнется только на интересах местности283. Взаимосвязанные системы управления на административных территориальных единицах (городское, уездное и губернское), по мнению А. Д. Градовского, должны быть устроены по единому образу и подчинены верховной государственной власти284: только это даст возможность согласовать механизм управления в центре и на местах285.
Как «форму местного децентрализованного управления» характеризовал самоуправление Н. И. Лазаревский, подчеркивавший, что «действительность децентрализации обеспечивалась рядом таких юридических гарантий, которые, ограждая самостоятельность органов местного управления, вместе с тем создавали и тесную их связь с данною местностью и ее населением»286. Государственная власть, в оценке Лазаревского, – это совокупность полномочий монарха, царской администрации, парламента и органов самоуправления.
Э. Н. Берендтс рассматривал управление на местах как составную часть государственного управления. Органы местного управления, по Берендтсу, должны действовать «не во имя каких-то особых земских интересов, а во имя интересов государственных, облеченные властью решения и принуждения, и охраняемые доверием правительства»287. Э. Н. Берендтс считал, что, если следовать основным идеям государственной концепции, то механизм управления на местах можно сделать четче, организованнее и прочнее.
Главной целью органов местного управления Э. Н. Берендтс считал содействие «правительству для благоустройства каждой части государ-ства»288, оказание влияние на развитие экономической, политической, социальной и духовной жизни общества. Рассматривая административно-территориальные единицы как часть живого государственного организма, Э. Н. Берендтс полагал, что достигнуть такой цели, как благоустройство, органы местного управления могли, лишь выполняя «под доверием правитель-ства»289 следующие задачи:
– обеспечение участия граждан всех сословий в решении местных вопросов;
– управление финансовыми средствами местного бюджета;
– создание условий для обеспечения необходимого уровня жизни всех слоев населения;
– развитие духовных и иных важных для общества услуг.
Э. Н. Берендтс о полицейском и административном праве как нормативной составляющей системы обеспечения прав и свобод личности
Осмысление проблем управления государством и конкретных вопросов, касающихся отношений между органами власти и обществом, способствовали возникновению науки, вопрос о названии которой долгое время оставался открытым. Э. Н. Берендтс констатировал, что российские полицеи-сты, «снабжающие свои книги тем или иным заглавием, расходятся в определении основного характера науки, ее принципа, задач и границ, даже название данной дисциплины не утвердилось окончательно, и оно называется то полицейской наукой, то полицейским правом, то наукой о праве внутреннего управления, то учением об управлении»400. Такое разнообразие вариантов именования было обусловлено трудностями определения предмета науки. С одной стороны, ученые были единодушны в признании того, что эта наука – об общественном управлении, об управлении, субъектом которого выступает государство; что эта наука должна быть отнесена к наукам юридическим401. С другой стороны, диапазон оценок учеными роли полиции в общественной жизни был чрезвычайно широк – от признания полиции «благодетельным гением», призванным водворить общественное благосостояние, до характеристики полиции как «врага личной свободы и общественной самодеятельности»402. Сложность определения предмета науки обусловливали и стремление ученых учесть разнообразную и быстро изменяющуюся административную практику.
В середине XIX – начале XX в. российская полицеистика представляла собой самостоятельную национальную юридическую науку, которая внесла значительный вклад в развитие теории полицейского государства, правового государства, полицейской деятельности, теории государственного управления403. Но в начале XX в. полицейское право в общественном сознании россиян стало ассоциироваться лишь с принудительной деятельностью государства по обеспечению публичной безопасности и общественного порядка, а также с осуществляющими полицейскую деятельность органами. Термин «полицейское право» стал восприниматься как «не особенно приличное название»404. Наука полицейского права уступила место науке административного права; учебная дисциплина «Полицейское право» из образовательного процесса университетов изъята и заменена дисциплиной «Административное право»405. Важную лепту в развитие представлений о предметах и методах полицейского и административного права, о потенциале полицейского и административного права являться нормативной основой системы обеспечения прав и свобод личности, внес Э. Н. Берендтс.
Проблемы становления науки полицейского и науки административного права нашли отражение в работах Э. Н. Берендтса: «О методе юридических наук. (Задачи, система и метод науки административного права)» (1897)406, «Опыт системы административного права» (1898)407, «Кое-что о со временных вопросах» (1907)408, «О государстве: беседы с юнкерами Николаевского кавалерийского училища в 1906–1907 учебном году» (1908)409, «О прошлом и настоящем русской администрации (Записка, составленная в декабре 1903 года)» (1913)410, «Русское финансовое право» (1914)411.
Используя материалы своих лекций, прочитанных в Демидовском юридическом лицее в 1891–1898 гг., и положения статьи «О методе юридических наук», опубликованной в журнале «Русский вестник», Э. Н. Берендтс написал работу «Опыт системы административного права»412 которую, охарактеризовал как второе поколение учебников по полицейскому праву. Главным вопросом этого труда было выполнение полицейским правом своих функций и преемственность между полицейским правом и правом административным.
Состояние полицеистики в конце XIX в. Э. Н. Берендтс оценил как кризис, нашедший отражение и в научной, и в преподавательской деятельности. «Учебники и системы полицейской науки почти не появляются. Рассуждения о целесообразности … административных мер переданы всецело в руки "политики"»413. Полицейская деятельность, по словам Берендтса, стала представлять собой разновидность внутриполитической деятельности государства.
Оценивая полемику немецких государствоведов, Э. Н. Берендтс сделал вывод о постепенном перерождении полицейского права в административно-правовую науку414. «Эта новая школа заменила собрание рецептов полицейской деятельности, преподанных кабинетными учеными для просвещения практических деятелей, учащихся и читающей публики, – строго объективными трудами по догматике административного права, именно права, а не политики управления»415.
Несмотря на личное уважение своего учителя – ученого-полицеиста И. Е. Андреевского, Э. Н. Берендтс открыто заявил о том, что лекции, основанные на системе Р. фон Моля и И. Е. Андреевского, устарели, что XX в. требует иного научного осмысления правовой реальности. Э. Н. Берендтс первым среди отечественных ученых в своей работе «Опыт системы административного права» отказался от употребления термина «полицейское право», заменив его термином «административное право».
В статье «О методе юридических наук» Э. Н. Берендтс перечислил основные проблемы зарождающейся в российской юриспруденции науки административного права. На его взгляд, они заключались прежде всего в отсутствии четко сформулированных задач, метода изучения, систематичности науки, а также в определении основного характера науки416.
Попытки перехода правоведения от полицейского права к праву административному отражали реалии социально-политического развития стран Западной Европы и России: абсолютизм западноевропейских стран сотрясали буржуазные революции, последствиями которых был курс на создание государства, где властеотношения между правящими и управляемыми, должны быть заменены отношениями, урегулированными правом; на превращение государства полицейского в государство правовое.
Э. Н. Берендтс обратил внимание на то, что западноевропейские ученые выявили закономерности общественного развития, которые в условиях построения правовых государств способствовали вытеснению науки полицейского права наукой административного права. Проведя комплексный анализ трудов западноевропейских ученых, Берендтс пришел к выводу, что французские полицеисты сумели определить специфику общественных отношений в полицейском и правовом государстве, что они охарактеризовали компетенцию административных органов в правовом государстве, задачи и функции административных судов, основные права и обязанности граждан и пределы вмешательства органов власти в жизнь населения. Французские ученые, по оценке Берендтса, добились создания теории административного права и на практике сумели достичь четкого распределения функций административных органов417. Немецкие ученые предприняли попытку заменить все собрание социологических, исторических, политических и философских положений науки полицейского права строго объективными положениями административного права, понимая под административным правом науку, которая исследует юридические нормы и юридические отношения в области государственного управления418.
По мнению Э. Н. Берендтса, кризис полицейского права затронул и российское правоведение. Обращая внимание на наличие исторических и политико-правовых основ неизбежности перехода полицейского права в право административное419, Э. Н. Берендтс подчеркивал, что полицейское и административное право имеют сущностные различия в методологии; что административное право как отрасль права и как наука должна строиться на отличной от полицейского права методологической основе: метод права полицейского – политический, а методом административного права должен стать метод юридический420
Э. Н. Берендтс о полиции как субъекте системы обеспечения прав и свобод личности в правовом государстве
Октябрь 1917 г. кардинальным образом трансформировал жизнь российского государства и его граждан. Приход большевиков к власти изменил оценку трудов ученых-обществоведов дореволюционной России, взгляды которых на перспективы развития государства и общества строились не в коммунистической парадигме. Убежденность Э. Н. Берендтса в необходимости учитывать сложившиеся в государстве правовые традиции, уверенность в том, что Российская империя имела возможности стать развитым правовым государством, что полиция должна являться обязательным органом аппарата правового государства, не совпадали с официальной концепцией построения коммунизма в России.
Э. Н. Берендтс не принял политических перемен в России, оценил судьбу императорской семьи как личную трагедию и в августе 1918 г. выехал за пределы советской России546. В Эстонской Республике Э. Н. Берендтс получил гражданство и был приглашен в Тартуский университет в качестве профессора кафедры финансового права для чтения лекций по политэкономии547.
За годы жизни в Эстонии (1918–1930) Э. Н. Берендтс написал более 50 научных трудов, посвященных проблемам: налогообложения физических и юридических лиц; финансового конроля; таможенных пошлин; косвенных, земельных, имущественных налогов; полицейского усмотрения, создания Верховного суда в Эстонской Республики. В их числе: «Riigi finantsvim ja kodaniku subjektiivsete avalikkude iguste kaitse tulumaksu alla paneku alal»548 (1920); «Eesti Vabariigi Riigikohus ja 1920 a. phiseaduse printsiibid»549 (1920); «Rahva-esindajate puutumatus»550 (1921); «Brtusete juurdekasmu maks»551 (1921); «Toredusmaks»552 (1922); «Maksude sissenudmisest»553 (1923); «Maamaksu korraldamisest Eestis»554 (1923); «Vallaliste maks»555 (1923); «Politseilisest ksust»556 (1923); «Parlamendi politsei – ja karistuswim»557 (1923); «Parlamentaarsest rahandus-kontrollist»558 (1923); «Parlamentaarsest eelarve-korraldusest559 (1923); «Omawalitsuste ettewtted kui Omawalitsuste tulu-allikad»560 (1923–1924); «Die Verfassungsentwicklung Estlands»561 (1923); «Uued vljavaated maksustamise alal»562 (1924); «Kogukondlistest maksudest»563 (1924); «iglusetus finans-alal, sundiwus ja karistus finans-oiguses»564 (1924); «hingute ja aktsiaseltside maksustamine»565 (1924); «Krgem fderaalkohus Phja-Ameerika hisriikides»566 (1924); «ber Steuerfragen in der Republik Eesti»567 (1925); «ber den Vorschlag eine Vermgenssteuer in Esiland einzu-fhren»568
В Эстонии Э. Н. Берендтс занимался научной работой, писал публицистические статьи в газеты и журналы: «igus» 1920–1923 гг.; «Eesti Majandus» 1921–1925 гг.; «Majaomanik» 1924 г.; «Eesti politseileht» 1923– 1925, в газеты «Жизнь» в 1920 г, «Последние известия» 1921–1930 гг., «Старый нарвский листок». Принимал активное участие в Русской академической группе, организованной 9 декабря 1920 г. в Эстонии, основными целями которой являлись: объединение русских ученых в Эстонии, содействие им в профессиональных занятиях, проведение научных мероприятий, установление связей с научными кругами и академическими обществами в других странах, забота о молодых кадрах, материальная поддержка членов группы569.
Эстонские власти высоко ценили ученых Российской империи, небезосновательно полагая, что их идеи и научные разработки могут быть использованы для совершенствования государственно-правовой системы Эстонии, для превращения Эстонии в правовое государство с развитой экономикой. Поэтому не было случайным то, что крупный специалист в области финансового права Э. Н. Берендтс в середине 1920-х годов принимал участие в разработке нормативных основ системы государственных финансов Эстонской Республики и закона о Государственном банке Эстонии570. Э. Н. Берендтс рассчитывал на то, что его концепции и идеи найдут применение в практике построения правового государства.
Одним из основополагающих принципов правового государства Э. Н. Берендтс рассматривал принцип взаимной ответственности государства и гражданина. Гражданина и органы государственной власти в правовом государстве ученый видел равноправными партнерами, заключившими своеобразное соглашение о взаимном сотрудничестве и ответственности. Основой такого соглашения Берендтс считал идею наличия фундаментального правоотношения между гражданином и государством: государство вправе осуществлять регулирование общественных отношений посредством установления общеобязательных правил поведения, а гражданин обязан этим правилам подчиняться571; государство обязано признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина, а гражданин вправе требовать от государства исполнения этой обязанности572.
Рассматривая вопросы о выполнении индивидуальных обязательств личности в отношении государства, Э. Н. Берендтс полагал, что в правовом государстве должен использоваться аппарат государственного принуждения, заставляющий индивида выполнять направленные в его адрес властные предписания. Важным являлось установление такого баланса между государством и обществом, в рамках которого произвол или необоснованное превышение прав одного из субъектов было бы невозможным573.
Как государственный орган, имеющий право применять принуждение от имени государства, Э. Н. Берендтс рассматривал полицию. Для определения перспектив развития полиции и определения ее места в правовом государстве Берендтс обращался к ее истории, изучал специфику развития на определенных исторических этапах государства и подчеркивал, что проблемы становления и развития полиции в различных государствах к началу XX в. уже становились предметом интереса зарубежных и отечественных ученых – полицеистов574.
Становление и развитие общей полиции Российской империи прошло несколько этапов:
1) начало XVIII – середина XIX в.: институциализация деятельности полиции в условиях абсолютизации самодержавной власти, нормативное закрепление компетенции органов различного уровня; определение форм и методов их деятельности; осуществление полицейской деятельности различными органами; изначально нечеткая определенность круга полномочий полицейских органов, впоследствии – выделение специальной области полицейских дел и назначение для их отправления особых чиновников; возложение на полицию обязанностей, не имевших отношения к полицейской деятельности; закрепление в нормативных актах сложных и разнородных обязанностей полиции без указания мер и способов их выполнения; переход в начале XIX в. от коллегиальной системы государственного управления к единоличной, с персональной ответственностью руководителей, образование министерства, сосредоточивавшего в себе руководство полицейской деятельностью575;
2) середина XIX в. – 1917 г.: последовательное усиление роли полицейских функций государства и укрепление реализующих ее государственных структур; минимизация полицейских структур, определение предметов их ведения и полномочий, сосредоточение сил на реализации полицейских функций, устранение сословного начала в построении полиции; введение принципа вольного найма при комплектовании полицейских органов; объединение в рамках Департамента полиции МВД общей и политической полиции (1880), вызванное необходимостью укрепления аппарата, призванного охранять основы самодержавия в условиях роста активности противников существующего строя; формирование при канцеляриях полицмейстеров и градоначальников сыскных отделений576.
Функции полиции российского государства в XVIII – начале XX в. представляли собой основные направления деятельности полицейских органов в монархическом государстве по обеспечению внутригосударственной безопасности и правопорядка. Функции подразделений полиции Российской империи определялись весьма широко и приблизительно. Считалось, что общая полиция «должна быть всегда готова к услугам всех ведомств; к ней должны обращаться не только в тех случаях, когда необходимо применить к обывателю принуждение, но и тогда, когда требуется просто непосредственно к нему обратиться: вручение всякого рода повесток и объявлений от административных учреждений каждого ведомства производится по закону не иначе, как через полицию»577; полиция характеризовалась как «складочное место для всякого рода задач, имеющих целью уврачевание разнообразнейших внутренних зол»578. Регламент Главному магистрату 1721 г. подчеркнул, что «полиция есть душа гражданства и всех добрых порядков и фундаментальный подпор человеческой безопасности и удобности»579.