Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования обусловлена теоретической и практической значимостью проблемных вопросов, связанных с предпосылками и характерными особенностями преобразований в сфере местного управления России и. в частности, городского самоуправления Петербурга во второй половине XIX века. Тогда как процесс образования и деятельности земских учреждений в современной историографии получил всестороннее исследование, городскому самоуправлению посвящены отдельные работы, а практическая деятельность столичных органов самоуправления оказалась вне научного поля зрения.
Городская реформа, начатая в 1870 г., в известной степени отвечала историческому преобразовательному процессу государства, но проблема организации эффективной деятельности городских общественных органов оставалась открытой не только из-за имевшихся в законе ограничений самоуправленческих начал, но и потому,что капиталистическое развитие города значительно расширяло круг социально-хозяйственных задач.
Период 80-90 гг. отмечен серией реакционных преобразований. направленных на укрепление основ самодержавного строя, посредством усиления правительственного контроля.Под предлогом улучшения практической деятельности городского управления, изменялся "по-датный" ценз на"недвижимый" с целью увеличения дворянского состава в Думе. Избранные должностные лица могли быть назначены по усмотрению министра внутренних дел или императора.
Характерно, что Городовое положение 1870 г. вводилось в действие в Петербурге лишь спустя три года, на основе дополнительных узаконений. Это было продиктовано тем, что в действиях 11рмирующегося городского самоуправления прослеживались неприем-
лемые для самодержавия тенденции - освобождение от правительственной опеки, наделение большей самостоятельностью и потенциаль-" ная возможность использования Думы для выдвижения политических требований.
Придавая особое значение Петербургу в общественно-политическом смысле, правительство предприняло превентивную меру, выделив его из состава губернии в особое градоначальство, наделив градоначальника правами губернатора и прямо подчинив ему полицию.
Отсутствие обобщающих исследований правового положения столичного самоуправления, практической деятельности и взаимоотношений с городской администрацией является пробелом в историко-пра-вовой науке,нпоозволяющим выявить основные тенденции и объективно оценить развитие городского самоуправления в Петербурге второй половины XIX века. В целом, это и определяет научную актуальность данного исследования.
Цели и задачи диссертации. Основной целью диссертационного исследования является проведение историко-юридического исследования проблем формирования, развития, правового положения и практической деятельности Петербургского городского общественного управления, определение роли градоначальства в разрешении социально-хозяйственных проблем. Рассматривается один из периодов развития городского самоуправления, крайние вехи которого ознаменованы принятием Городового положения 1870 г. и Положения 1892 г. Другой период эволюции Петербургского городского самоуправления,завершившийся в 1917 г,, имеет свои особенности и может быть предметом отдельного исследования.
При достижении указанных целей диссертантом решались следующие задачи:
а) показывается место и роль городских учреждений в системе государственного механизма России, их правовое положение, соотно-
шение с центральными и местными правительственными органами:
б) анализируется компетенция городских общественных органов.
определенные законодательством функции городских учреждений, а
также дается анализ нормативно-правовых актов, регулирующих формы
реализации этих функций;
в) разграничиваются и анализируются основные этапы развития
законодательства о местном самоуправлении;
г) выявляются факты, свидетельствующие о зарождении тенден
ции противостояния государственному бюрократическому аппарату;
д) устанавливается прогрессивное значение деятельности Пе
тербургского городского самоуправления, подтвердившего возмож
ность самостоятельно решать городские дела;
е) определяется значение городской реформы как важного этапа
на пути утверждения в российском законодательстве буржуазных
принципов самоуправления.
Методология и теоретические основы. Методологической основой исследования является общенаучный диалектический метод познания и вытекающие из него частнонаучные методы такие, как историко-срав-нительный и формально-юридический. Изучение социально-политической обстановки в России потребовало применения конкретного исторического анализа.
Комплексный характер исследования сделал необходимым анализ не только вопросов организации, компетенции, функций городского самоуправления, но и особенностей в их практической деятельности. Это обусловило применение статистического метода при анализе основных направлений хозяйственной деятельности Петербурга.
При написании диссертации использовались: Конституция России, законы и другие нормативно-правовые акты Российской Федерации; материалы научно-практических конференций; литература по конституционному и административному праву, по истории и общей
теории права и государства; архивные материалы, отчеты, периодическая печать рассматриваемого периода.
В своей работе автор опирался на труды Л.И,Антоновой. М.И.Байтина, Я.М.Бельсона, Ю.И.Гревцова, В.Д.Зорькина, Э.В.Кузнецова, А.И.Королева. В.В.Лазарева. Е.А.Лукашевой, Д.И.Луковской. Л.Е.Лаптевой. В.А.Нардовой, В.П.Сальникова, В.Д.Сорокина. И.Ф.Покровского, М.И.Сизикова. Л.Б.Тиуновой, В.И.Фадеева и других известных ученных.
Разработанность темы.
Дореволюционная историография, посвященная городскому самоуправлению представлена немногими исследованиями. Она исчерпывается рядом работ, где основное внимание придается критическому анализу Городовых положений 1870 г. и 1892 г.' К специальным исследованиям относятся работы И. И. Дитятина по подготовке Городового положения^ и М.И. Свешникова сравнительно-правовой анализ действующего закона.^ Другие публикации можно разделить на две группы: обзорный материал о деятельности отдельных городских общественных органов и работы публицистического характера. Оценка деятельности Санкт-Петербургского общественного управления предп-
Гессен В.М. городское самоуправление: дополнение к курсу русс-когГ ссендарствГнного ораса. упр.. ение:; ополшинв Г.Ак рсухр сс-когох рсфдрм. СПб.. о9п7а а.житнов 1.1. ;оржаншие и .А.сэпо аамоликихлееио. ССП.. .913; :раждтр в.К. НаГо одродские емщеоевсамоуправление. СПб . . 1902: ейродсГ.И сНашепровоесие Петерстрен ое Словарь юридических и государственсам пaав. Bun .Пе.е.б. га(
..р ....„_р исам прув. ВЫП. Пе.е.б. габ..
(6 . г \ г
Дитятин И.И. Статьи по истории русского права. СПб.. 1895.
з .
.Дитятков .и.. Оатьиы о исторлы русскоравправа. СПб., 95.2.
ринималчсь Думой в обзорах опридож'нних иишодов.' а такие Д. Л.Семеновым.^
Вопросам взаимообусловленности реформ местного управления и самоуправления уделялось внимание в работах Г.А. Герасименко. А. А. Головачева, А. А. Корнилова, А. И. Королева, Л.Е. Лаптевой, И.Тарасова.^
Работы советского периода немногочисленны и касаются истории городского самоуправления отдельных городов, в частности, "Очерки истории Ленинграда" имеют раздел о городском самоуправлении Петербурга.*
Среди работ современных авторов заслуживают уважения по глубине и обширности статистических данных исследования В. А. Нардовой,5
1.
е ер
кого
бур . . 1902 .
СП
.еменов Д. д. Городское самоуправление. очерки и опыты .
СПб..1901.
3.
Герасименко Г.А. Земское самоуправление в России. м.. 199о.:
ГолГераси е.А. ДГ.А.ь Зем коеоса . правле871. СРо.. и.72.. 1990.Гол в.А. А.А. Десярии етсреф XIX .186. 8.. СПб..: 872олеК р.и. ловуА.А.твКурся сторть Р рабочXI квека в П..Р. 93.;рКо о воА.И. Генударс. Л.. ая8в.а Тарисоа о. йокласс в СССР. рИстрм. Сиб.. овре. ность. Л... 80р:дТара упрИ.лПоии и хвзэйохво еф ОчерСП ..18р5.
Ленинграда. Т. 2. М.-Д.. 1957.
5 .
Нардова в.А. 1) Городское самоуправление в России в 60-х начале Па-д гг. А.X )еГо: срависельственная полиоика. Л.: Ннача. ле89.- гг СXIXдерка:ие и иородские думы в лоссии в конце аук -1984.: X2 века. деб.: Наука. о9о4.
где заметное ме:тс уделяется расширению избирательных прав в Петербурге.
В перечисленных работах нашли отражение лишь общие аспекты правителпстБенно:: политики в отношении городского самоуправления. Специальные исследовзния Петербургского общественного управления отсутствуют, как з лореЕолюционной, так и в последующей историографии .
Научная новизна настоящей диссертации состоит в том, что она является комплексным историке - правовым исследованием проблем формирования, деятельности и эволйции Петербургского городского самоуправления в период городской реформы 1870 г. и контрре-Формы 1892 г. Это позволяет восполнить существенный пробел в отечественных исторпко-юридических исследованиях. Новые положения могут заключаться в следующем:
определены п исследованы этапы развития и основные направления деятельности городских учреждений в столице;
проведен юридический анализ Городовых положений 1870 и 1892 гг., исследовано текущее законодательство, материалы официального делопроизводства центральных правительственных учреждений. касающиеся городского самоуправления;
в научный оборот Бведены архивные документы, отражающие oсобенности правевoго положения городского самоуправления, наиболее важные их функции, а также особенности взаимоотношений с местной и центральной администрацией. Специфика предмета исследования определила няпрарпннпе архивного поиска, поэтому особое внимание автор уделял маТм'иалам официального делопроизводства и:-; различных Фпиди г, центральні::-: ведомств (отчотн и записки градоначальников, журна/їм заседаний осоoого по городским делам присутствия и др.);
впервые врпдятся в научный оборот архивные документы, свя-с.аинью ,: полгпт^вкой распространения Городового положения па Пи-
- !)
тнріііу|)'. і-! частности, дела из фонда Xозяйственноro департамента Мннистррства внутренних дел. хранящиеся ь РГИА (Ф.1287); деда. связаннын с практической деятельностью городского общественного управления, из фондов Департамента общих дед Миниетерства внутренних дел (Ф. I;-JtJ4); фондов - Департамента lакiноb Госсовета (ф. 1149) и др.:
в ходе исследования специфики взаимоотношений Петербургского общественного управления с другими государственными учреждениями использовались материалы РГИА: ф. 1286: ф. 565; ф. 799; ф. 1668; ф. 1405; ф. 626; ф. 1151; ф. 797; ф. 1889; ф. 472;
важным источником оценки деятельности городского самоуправления послужили материалы издаваемые самой Думой, в том числе размещаемые в ее периодическом органе.
На защиту выносятся следующие положения:
самодержавие провело реформу всей системы управления в целях упрочения своих позиций и ослабления как либеральной, так и консервативной оппозиции. Городская реформа являлась логическим следствием этих преобразований, позволившая передать ряд государственных функций в сфере управления местным хозяйством;
цель преследовавшаяся самодержавием предопределила половинчатый характер городской реформы. 0грани'енная самостоятельность городских органов, затрудняла решение ими многих практических вппро:ов;
городские органы самоуправления по своей политической сущности были учреждениями буржуазными. Основанные на таких принципах рмк Еыборность. сменяемость. всесословность, гласность, имущественный ценз, они способствовали развитию капиталистических отношений в стране;
Б Сфере регионального управления империи крайне необходим был механизм "сдержек и противовесов" между государственными и
н< гог.уЛаротвишыми организациями, МеждУ жителями и органом П1-рндскиги самоуправления. Таким органом являлось Особое по городским делам присутствие. Учитывая социально-политические особенное-' ти Петербурга и объективную необходимость ограничения самоуправленческнх начал, а также относительно высокий уровень правовой культуры петербургского общества, отношения между городской администрациеи и оощественным управлением имели весьма конструктивный и цивилизованный характер:
- несмотря на половинчатость городской реформы 1870 г. и реакционные коррективы ее в 1892 г., городское общественное управление Петербурга подтвердило преимущество принципов буржуазного самоуправления, в ведении муниципального хозяйства, над бюрократическим.
Теоретическая значимость исследования заключается в том, что изложенные исторические факты дополняют и уточняют те разделы ис-торико-правовой науки, которые связаны с длительной подготовкой городской реформы, с приданием столице особого статуса и взаимоотношениями администрации и городского самоуправления.
Практическая значимость диссертации. Материалы диссертационного исследования могут быть использованы в ходе дальнейшей разработки этой проблематики, в процессе подготовки и преподавания куасов истории права и государства, истории органов внутренних дел, муниципального права.
Собранный материал может представлять определенный интерес д.-.л практических работников Правительства Петербурга и Министерств внутренних дел Российской Федерации.
Опыт деятельности Петербургского городского самоуправления может оказаться полезным в переоценке приоритетов деятельности города на современном этапе.
Апробация результатов исследования получила отражение в
«.публикованных автором научных работах. Рукопись диссертации была обсуждена на заседании кафедры истории русского права и зарубежных стран Санкт-Петербургского юридического института МВД России. Результаты исследования использовались в этом учебном заведении в процессе преподавания. Разработкисоодержащиеся в диссертации.получили апробацию в выступлениях автора на:международной научно-практической конференции "Общество, право, полиция"{Санкт-Петербург, 23-24 мая 1996г.): межвузовской научно-практической конференции "Православие и правоохранительная деятельность в России" (Санкт-Петербург. 24 октября 1996г.); научной конференции докторантов, адъюнктов и соискателей "Проблемы теории и практики деятельности органов внутренних дел в условиях формирования правового государства" (Санкт-Петербург,19 декабря 1996г.);межвузовской научно-практической конференции"Социально-правовые и психологические основы деятельности органов внутренних дел и внутренних войск МВД России: проблемы теории и практики" (Санкт-Петербург.20 марта 1997г.).