Формирование системы законодательства об образовании в Советской России в 1917-1930 гг.» Ашенова Торгын Мухамедьяровна

Содержание к диссертации

Введение

ГЛАВА 1. Историко-теоретические проблемы формирования системы законодательства в сфере образования (1917-1930 гг.) 23-79

1. Законодательство об образовании как предмет исследования отечественной юриди

ческой науки 23-39

2. Влияние доктрины Советского государства в области народного образования на систему законодательства (1917-1930 гг.) 40-62

3. Система источников (форм) права в сфере образования (1917-1930 гг.) и их клас сификация 62-79

ГЛАВА 2. Особенности системы законодательства в сфере образования в 1917-1930 гг 80 - 158

1. Законодательное регулирование системы управления образованием в 1917-1930

гг 81-103

2. Законодательные основы педагогических (преципионных) отношений в 1917-1930 гг 103-129

3. Система нормативных правовых актов, регулирующих иные (комиторные) отношения в сфере образования 129 - 158

Заключение 159-165

Список использованных источников q

• Влияние доктрины Советского государства в области народного образования на систему законодательства (1917-1930 гг.)
• Система источников (форм) права в сфере образования (1917-1930 гг.) и их клас сификация
• Законодательные основы педагогических (преципионных) отношений в 1917-1930 гг
• Система нормативных правовых актов, регулирующих иные (комиторные) отношения в сфере образования

Введение к работе

Актуальность диссертационной работы обусловлена научной и практической значимостью возрастающей роли образования и формирования его правовых основ в современной России. Образование является одной из приоритетных сфер государственного регулирования, поскольку выступает важным фактором экономического и социального развития, оно определяет уровень культуры общества и, как любая сфера общественной жизни, складывается исторически. Эффективность проводимых в настоящее время реформ в системе российского образования в полной мере зависит от глубины понимания специфики формирования и развития этой системы, особенностей правового регулирования разнородных общественных отношений, складывающихся в сфере образования.

В этом контексте особое место следует отвести советскому периоду, в истории правового регулирования в сфере образования, когда Российское государство, обретя новую форму, определяло принципы и разрабатывало новые подходы к внутренней политике в целом. Наиболее ярко эта практика проявилась в первое десятилетие советской власти, на начальном этапе перехода к новой государственности. Это время в полной мере сопоставимо с современностью, когда Россия вновь находится в состоянии государственно-правовой трансформации, когда обусловливаются приоритетные направления реформирования, среди которых образованию отводится одна из лидирующих позиций. Осуществляя серьезные преобразования, государство вырабатывает оптимальные методы, способствующие прогрессивному развитию, которое невозможно без преемственности и учета накопленного опыта в реформируемых сферах общественной жизни.

В этой связи актуализируется тема формирования системы законодательства об образовании, основы которой закладывались одновременно с основами советской государственности. Первостепенные задачи, которые ставило перед собой Советское государство в 1917-1930-й годы, включали коренные изменения в системе образования и просвещения. Законодательство, направленное на регулирование общественных отношений в сфере образования, вобрало в себя основные положения государственной доктрины о формировании достойного члена социалистического общества, всесторонне развитой личности, проникнутой коммунистическими идеями, обладающей навыками труда, умеющей работать в коллективе, способной творчески развиваться. Вместе с тем, в процессе законотворческой деятельности складывалась традиция системного подхода к урегулированию отношений в сфере образования, поэтому указанный период следует рассматривать как начальный этап становления особой комплексной отрасли отечественного законодательства. Реформы в области народного образования, проведенные в первые годы советской власти, определили

перспективу ее развития, стали фундаментом российской системы образования в сложившейся в последующие периоды.

Так, принципы и положения государственной доктрины в области образования, обсуждаемые в острых дискуссиях, нашли отражение в принятом 29 декабря 2012 г. Федеральном законе «Об образовании в Российской Федерации», предметом правового регулирования которого являются разнородные общественные отношения, возникающие в сфере образования. По мнению законодателя, результатом действия, принятого нормативного правового акта, должен стать эффективный механизм динамичного развития системы отечественного образования¹.

Исследование советского опыта разработки и реализации государственной политики в сфере образования, организации системы управления образованием, осуществления нормативно-правового регулирования отношений в сфере образования посредством всестороннего анализа правовых документов имеет большое значение для сохранения преемственности и дальнейшего совершенствования законодательства об образовании.

Степень научной разработанности темы. В отечественном правоведении отдельные теоретические аспекты правового регулирования отношений, складывающихся в сфере образования, проблемы кодификации законодательства об образовании стали предметом специального научного изыскания лишь в начале 1970-х годов, однако, не был подвержен глубокому анализу вопрос о систематизации законодательства об образовании, и в историко-правовой науке, можно выделить работы, посвященные лишь отдельным его аспектам.

В целом весь комплекс научных трудов по проблеме диссертации следует дифференцировать на группы. К первой относятся труды, посвященные истории советской системы просвещения, без изучения которых невозможно сформировать общее представление о советском образовании, выделить факторы, послужившие основанием реформирования системы образования на разных этапах ее развития, понять суть образовательной политики Советского государства. Вторую группу составляет историко-правовая литература, близкая по тематике, дающая представление о правовом регулировании отношений в сфере образования в разные периоды советской истории, позволившая понять полноту изученности вопроса о системе законодательства об образовании. В отдельную группу выделяется юридическая литература, посвященная теоретическим проблемам законодательства об образовании. Анализ каждой группы осуществлялся в хронологической последовательности, что позволило проследить эволюцию взглядов в понимании проблемы.

В первой группе научных источников отдельно были проанализированы работы историков, педагогов 1920-1930-х гг.: Л. Д. Синицкого,

¹ Рос. газ. 2012. 21 дек.

С. А. Каменева, посвященные истории единой трудовой школы , М. М. Бойцова, анализировавшего общие вопросы организации системы народного просвещения . Ценность этих публикаций высока: авторы являлись очевидцами организации системы советского образования. Сомнения авторов дискуссии по тем или иным вопросам указывают на сложность происходящих событий, неоднозначность принимаемых решений. Значительное количество исторических исследований проводилось в 1950-1970 гг. Они посвящены анализу истории советской школы в начальный период ее развития - это работы Ф. Ф. Королева, А. И. Фомина и др.⁴ Тема партийного руководства в различных сферах жизни советского общества в советской литературе занимает свою нишу. Ярким примером исследования этого аспекта в образовательной сфере может служить работа

B. В. Чернышева, в которой определяются основные направления
деятельности КПСС в разработке основ образования и воспитания в
советской общеобразовательной школе⁵.

Широкое изучение различных историко-правовых аспектов данной проблемы началось во второй половине XX в. Среди авторов, которые так или иначе касались темы организационно-правового обеспечения образовательной деятельности, можно выделить Л. А. Дольникову,

C. И. Штамм, В. А. Жамина и др.⁶ В основном это исследования 1970-х -
1980-х гг., когда шло осмысление прошлого опыта, ставился вопрос о

Синщкий Л. Д. Трудовая школа. Ее принципы, задачи и идейные корни в прошлом. М., 1922 ; Каменев С. А. Советская трудовая школа. М., 1925.

Бойцов М. М. Организация народного просвещения в реконструктивный период / под ред. М. С. Эпштейна. М., 1930.

Королев Ф. Ф. Очерки по истории советской школы и педагогики. 1917-1920. М. : Академия пед. наук, 1958 ; Долгова Т. П. Отношения учителя и ученика как фактор воспитания в советской единой трудовой школе (1917-1931 гг.) : автореф. дис. ... канд. пед. наук. Калинин, 1970 ; Очерки истории школы и педагогической мысли народов СССР 1917-1941 гг. / отв. ред.: Н. П. Кузин, М. Н. Колмакова, 3. И. Равкин. М., 1980 ; Фомин А. И. Создание советского аппарата народного просвещения на местах // Вопр. истории. 1979. № 12. С. 33-34 ; Ивонская Л. А. Проблемы народного образования в Советской России (по материалам периодической печати, октябрь 1917-1920 гг.) : автореф. дис. ... канд. ист. наук. Л., 1980.

Чернышев В. В. Партийное руководство процессом становления советской педагогической науки (1917-1920) // Развитие школы: опыт партийного руководства, проблемы, задачи. Свердловск, 1989. С. 4-13.

Долъникова Л. А. Конституционное право на образование советских граждан : автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 1984 ; Румянцева Т. С. Конституционное право на образование в социалистических странах : автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М.,

1984 ; Штамм С. И. Управление народным образованием в СССР (1917-1936 гг.). М.,

1985 ; Экономика народного образования/ под ред. В. А Жамина. М., 1986 ;
Дорохова Г. А. Законодательство о народном образовании (теоретические проблемы
совершенствования). М, 1985; Астрахань А. А. Гарантии и пределы осуществления
конституционных прав и свобод советских граждан : автореф. дис. ... канд. юрид. наук.
М., 1986 ; Кон И. С. Эстафета поколений. Заметки о воспитании молодежи // Коммунист.
1987. №4. С. 93-104.

реформировании системы народного образования, реализации конституционного права на образование. Отличительной чертой данных работ является то, что в них все рассматриваемые проблемы раскрываются с классовых позиций, и это в значительной степени влияет на оценку достоинств и недостатков как самой советской образовательной системы, так и законотворческой деятельности государственных органов, содержания законов и уровня юридической техники.

В постсоветский период интерес к вопросам правового регулирования отношений, складывающихся в сфере образования и законодательства об образовании значительно возрос в силу начавшегося широкомасштабного реформирования российской системы образования, исторический опыт приобретал практическую значимость. Появляются историко-правовые диссертационные исследования . Так, М. В. Лебедева раскрывает опыт

о

управления системой народного образования Наркоматом просвещения ,

A. Р. Абалов рассматривает особенности школьной политики Советского
государства в первое десятилетие его становления⁹, М. А. Кожевина
определяет организационные и правовые основы профессионального
образования в Советской России на примере милицейского образования¹⁰.
Данная группа исследований обозначила комплекс проблем
организационного, правового характера, присущих советской
образовательной системе, анализ которых позволяет утверждать, что в
историко-правовой науке вопросу формирования системы законодательства
об образовании в Советской России уделяется недостаточное внимание,
комплексных исследований по этой проблеме не проводилось.

Теоретические аспекты законодательства об образовании нашли отражение в работах, которые составили третью группу литературных источников - труды советских (Г. А. Дорохова, С. С. Алексеев, Э. Б. Баянов, Г. С. Сапаргалиев и др.) и современных исследователей (В. М. Сырых,

B. И. Шкатулла, Д. А. Ягофаров и др.), посвященных особенностям
педагогических (образовательных) отношений, вопросу выделения
комплексной отрасли законодательства и права¹¹.

См., напр.: Новиков С. Г. Воспитание рабочей молодежи в условиях форсированной модернизации 1917-1930 гг. : автореф. дис. ... д-ра пед. наук. Волгоград, 2008 ; Смирнова М. В. Конституционное право на образование и гарантии его реализации в негосударственных общеобразовательных учреждениях : автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2006 и др.

о

Лебедева М. В. Народный комиссариат просвещения в ноябре 1917- феврале 1921 года (опытуправления) : автореф. дис. ... канд. ист. наук. М., 2004.

Абалов А. Р. Школьная политика Советского государства в 1918-1927 гг. : автореф. дис. ... канд. ист. наук. М., 2006.

Кожевина М. А. Милицейское образование в Советской России: организация и правовое регулирование (1918-1991 гг.) : автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2005.

Дорохова Г. А. Теоретические проблемы совершенствования законодательства о народном образовании: автореф. дис... д-ра юрид. наук. М., 1982; Алексееве. С. Структура советского права. М., 1976 ; Сапаргалиев Г. С, Баянов Э. Б. Правовые основы развития народного образования : монография. Алма-Ата, 1983; Шкатулла В. И.

Однако, следует констатировать, что в рамках общей теории и истории права нет специальных работ по обозначенной теме, что также подчеркивает актуальность выбранной проблемы. Анализ правового опыта Советского государства будет полезен в современной практике: в области правового регулирования отношений в сфере образования, в решении вопросов реформирования образования, обновления и совершенствования законодательства об образовании.

Объектом исследования является исторически сложившаяся система законодательства об образовании Российского государства в указанный исторический период.

Предметом исследования является процесс зарождения и развития советской системы законодательства об образовании в 1917-1930гг.

Цель исследования: на основе анализа выявленного комплекса нормативных правовых актов определить особенности формирования системы законодательства об образовании в первые десятилетия советской власти.

Задачи исследования:

проанализировать в развитии научные позиции отечественных ученых относительно понимания особенностей советского законодательства об образовании, выделить и определить специальную терминологию;

раскрыть содержание доктрины Советского государства в сфере образования в 1917-1930 гг. и показать степень ее отражения в советском законодательстве;

выявить комплекс нормативно-правовых источников, регулирующих отношения в сфере народного образования, провести их видовую классификацию;

выделить комплекс нормативных правовых актов 1917-1930 гг., регулирующих отношения в системе управления образованием, показать системообразующие для законодательства управленческие связи;

сформировать и проанализировать нормативно-правовой комплекс, регулирующий образовательные (педагогические) отношения в качестве особой системы законодательства об образовании;

выявить и проанализировать комплекс нормативных правовых актов, регулирующих трудовые, гражданские, семейные, финансовые и иные отраслевые отношения, возникающие в сфере образования.

Методологическую основу исследования составляет комплекс научных подходов, принципов и методов, среди них системный подход, который в сочетании с ретроспективным и логическими (анализа, синтеза, индукции и дедукции) методами позволяет полноценно изучить объект исследования - законодательство об образовании.

Основными принципами диссертационной работы стали принципы историзма и научной объективности. Принцип историзма позволил изучить

Образовательное право. М., 2001; Сырых В. М. Введение в теорию образовательного права. М., 2002 ;

избранный объект (систему законодательства об образовании) в его развитии с учетом всех взаимосвязей и взаимодействий с другими объектами и структурами. Следование принципу научной объективности явилось важным условием адекватного познания природы объекта и предмета исследования, подразумевающего стремление к непредвзятым выводам и оценкам событий прошлого.

Из наиболее значимых для изучения темы стал формально-юридический метод.

Источниковую базу исследования составили как опубликованные, так и неопубликованные источники. Все они были разделены на группы: нормативные правовые акты, материалы официального делопроизводства, документы РКП(б) и ВКП(б), неофициальные документы (проекты, записки, комментарии), периодические издания.

В первой группе рассматриваются Конституции СССР и РСФСР, декреты СНК СССР, СНК РСФСР, совместные декреты СНК СССР и ЦИК СССР, СНК РСФСР и ВНИК РСФСР, приказы, постановления высших исполнительных и распорядительных органов государственной власти (правительственные акты), направленные на урегулирование отдельных вопросов народного образования, а также распоряжения, инструкции, циркуляры и иные документы Народного комиссариата просвещения и его структурных подразделений, а также других ведомств (Наркомтруда, Наркомздрава и др.). Изучение подзаконных правовых актов как центрального, так и местного уровней позволило определить, каким образом решались государственные задачи в области народного образования, и выявить взаимоотношения между органами власти и управления.

Учитывая особую роль РКП(б), а затем и ВКП(б) в политической системе советского общества в целом, и в управлении образованием в частности, были изучены партийные документы, касающиеся вопросов народного просвещения: программы партии, резолюции партийных съездов и конференций.

Неопубликованные источники были введены в научный оборот посредством анализа материалов из фондов центрального архива (Государственного архива Российской Федерации - ГА РФ) и местного архива (Государственного исторического архива Омской области - КУ ИсА ОО). В первую очередь это материалы фонда Наркомпроса РСФСР (Ф. А-2306), Государственного архива Российской Федерации, с помощью которого удалось изучить эволюцию формирования нового института управления образованием, процессы постепенного сосредоточения руководства образованием и культурой в Народном комиссариате просвещения, а также проанализировать его непосредственную деятельность. Наряду с официальными документами в фонде представлены статьи и выступления сотрудников Наркомпроса РСФСР по проблемам народного образования. Документы фонда Главного управления профессионального образования Наркомпроса РСФСР (Ф. А-1565), Главного политико-просветительского

комитета Наркомпроса РСФСР (Ф. А-2313) и Всероссийской чрезвычайной комиссии по ликвидации неграмотности при Наркомате просвещения РСФСР (Ф. А-2314) позволили раскрыть компетенцию каждого звена Народного комиссариата и механизм взаимодействия с Отделами народного образования на местах. Фонды Омского архива- Омского губернского отдела народного образования или Отдела народного образования при Омском губернском исполнительном комитете (Ф. Р-318), Омского сельскохозяйственного института (Ф. Р-492), Омского отдела среднего образования (Ф. Р-1152) позволили привлечь материалы, отражающие направления строительства системы народного образования в целом и управления системой народного образования на местном уровне, взаимодействие центральных и местных органов власти в области народного образования.

Еще одну группу источников составили труды партийных и государственных деятелей, имеющих отношение к вопросам развития образования и культуры. Это выступления, статьи, заметки В. И. Ленина, А. В. Луначарского, Н. К. Крупской, Н. И. Бухарина, М. Н. Покровского и др.

Большой ценностью для изучения заявленной темы обладают специализированные периодические издания, такие журналы и газеты, как «Еженедельник Наркомпроса РСФСР», «Народное просвещение», «На путях к новой школе», «Народный учитель» и др. На страницах периодической печати обсуждались важные вопросы народного просвещения, велась полемика по вопросам совершенствования и применения образовательных программ и учебных планов и ряд других проблем просвещения. Использовались материалы периодической печати, сведения которых позволяли установить определенные тенденции и закономерности в развитии системы образования, послужили подтверждением некоторых выводов. Большинство из них были написаны на злобу дня и отражали яркую картину важнейших событий жизни советской школы.

Диссертационное исследование ограничивается периодом с октября 1917-го по 1930-й год. В основу была положена периодизация, предложенная в работах М. А. Кожевиной¹², Е. Ю. Быковой¹³, Н. В. Кузнецовой¹⁴, где выделенный период обозначен начальным этапом в истории советской системы образования. Для периодизации выбран критерий правовой регламентации развития общего образования как важного фактора развития всей образовательной системы. В это время закладываются организационные и правовые основы будущей социалистической школы и основы советской

КожевинаМ. А. Милицейское образование в Советской России: организация и правовое регулирование (1918-1991 гг.) : автореф. дис. ... д-раюрид. наук. М., 2005. С. 14.

1 о

Быкова Е. Ю. Реформирование школьного образования в СССР в 1917-1930 гг.: организационные и идеологические аспекты // Вестн. Том. гос. ун-та, 2011. № 1. URL: (дата обращения 03.05.2013)

Кузнецова Н. В. Становление и развитие системы образования в Мордовском крае в 1917-1930 гг. : автореф. дис. ... канд. пед. наук. Саранск, 2002.

системы законодательства об образовании, вырабатываются принципы советского воспитания и обучения.

Процесс формирования советской системы законодательства об образовании, направленной на урегулирование разнородных отношений, осуществлялся одновременно с формированием советской системы образования. Развитие системы законодательства в целом и отдельной ее отрасли в частности связано с принятием нормативного правового акта, выступающего в качестве «активного центра отрасли законодательства»¹⁵, устанавливающего общие положения, подлежащие конкретизации в других нормативных правовых актах, или аккумулирующего всю предшествующую законотворческую практику.

В качестве событий, определяющих начало этапа, следует считать опубликование воззвания наркома просвещения А.В. Луначарского «О народном просвещении» от 29 октября 1917 года, которое содержало принципы государственной политики и перечень организационных мероприятий в области народного образования и просвещения, а также принятие двух законов: декрета СНК от 26 (13) июня 1918 года «Об организации дела народного образования в Российской Республике (Положение)»¹⁶ и декрета ВЦИК от 16 октября 1918 года «О единой трудовой школе Российской Социалистической Федеративной Советской Республике (Положение)»¹⁷.

В указанных законодательных актах были закреплены основные принципы функционирования советской школы, введены единые требования к организации учебного процесса на разных уровнях образования, обозначены формы обучения, формы контроля над организационной и методической деятельностью образовательных учреждений и т.п; эти положения нашли единое отражение в советских законах и подзаконных актах, регулирующих разнородные общественные отношения, возникающие в сфере образования. Они представляли к концу 1920-х гг. не простую механическую совокупность правовых документов, а взаимосвязанный и взаимообусловленный комплекс нормативных правовых актов, составивших основу системы законодательства об образовании.

Дальнейшее развитие системы образования всецело зависело от решения вопроса об общем образовании. Форсированный переход страны к социалистической реконструкции народного хозяйства на рубеже 1920-х -1930-х годов потребовал ускоренного повышения общей и профессиональной культуры трудящихся, поэтому принятие знакового нормативного правового акта - постановления ВЦИК и СНК РСФСР от 10 августа 1930 года «О введении всеобщего начального обучения» , явилось

Термин предложен С. В. Полениной. Общая история государства и права : академ. курс в 3 т. /отв. ред. М. Н. Марченко. 3-е изд., перераб. и доп. М., 2007. С. 619. ¹⁶СУРСФСР. 1918. №46, ст. 551.

¹⁷ СУ РСФСР. 1919. № 74, ст. 812.

¹⁸ СУ РСФСР. 1930. № 39, ст. 479.

фактическим признанием завершения первого организационного этапа в развитии советской системы образования и формировании системы законодательства об образовании. Принятое постановление указывало на достижение поставленной цели в образовательной политике, и означало переход на другую качественную ступень развития, решения иной цели. С этого момента государственная система образования вступила в следующий этап, нуждающейся в самостоятельном исследовании.

Личное участие соискателя в получении научных результатов.

Автором осуществлен историографический анализ проблемы систематизации советского законодательства об образовании, выявлены научные позиции отечественных юристов, сформирована собственная позиция относительно дискуссионных вопросов, связанных с особенностями советского законодательства об образовании; на основе анализа политических и правовых источников выделены положения доктрины Советского государства в области образования и показана степень их отражения в советском законодательстве; определен комплекс законодательных актов, регулирующих отношения в сфере образования; выявлены системообразующие связи между нормативными правовыми актами различных отраслей права и охарактеризованы особенности формирования системы советского законодательства об образовании в 1917-1930 гг.; впервые введен в научный оборот ряд нормативных правовых актов и иных правовых документов из фондов Государственного архива Российской Федерации и Омского исторического архива; на основе выявленного комплекса законодательства об образовании показаны направления и формы его систематизации.

Результаты, изложенные в диссертации, достоверны и получены автором лично.

Научная новизна диссертационного исследования состоит в том, что в историко-правовой науке впервые обобщен опыт правового регулирования сферы образования и формирования системы законодательства об образовании на начальном этапе развития советской государственности. 1917-1930-й годы определяются как этап зарождения отрасли законодательства об образовании. Были определены организационно-правовые основы системы образования, классифицированы формы (источники) права, регулирующие отношения в сфере образования. Также впервые анализируется комплекс нормативных правовых актов, регулирующих административные, трудовые, гражданско-правовые, финансовые и иные отношения, направленные на обеспечение образовательной деятельности.

Практическая значимость исследования определяется актуальностью и новизной темы. Сформулированные в диссертационном исследовании выводы и предложения могут быть использованы в совершенствовании действующего законодательства об образовании, позволят законодателю оптимизировать и систематизировать нормативно-правовую базу

образовательной системы с учетом сложившихся правовых традиций и опыта.

Вместе с тем данное исследование может быть использовано в учебном курсе истории государства и права или в виде специального курса в системе юридического и педагогического образования.

Апробация результатов исследования. Основные результаты исследования были изложены в выступлениях на межвузовских, региональных, всероссийских и международных научных, научно-практических конференциях, образовательных форумах, круглых столах: «Правовые проблемы укрепления российской государственности» (г. Томск, январь 2009), «Политика XXI века. Будущая элита СНГ» (г. Новосибирск, январь-февраль 2009 г.), «Преемственность и новации в юридической науке» (г. Омск, март 2009 г.), «Право и политика: история и современность» (г. Омск, март 2009 г.), «Проблема эффективности правового регулирования» (г. Омск, ноябрь 2009 г.), «Россия в XXI веке - социальные вызовы и модели» (г. Новосибирск, январь-февраль 2010 г.), «Проблемы методологии юридической науки» (г. Омск, февраль 2010 г.), «Преемственность и новации в юридической науке» (г. Омск, март 2010 г.), «Государственно-правовое развитие России» (г. Омск, ноябрь 2010 г.), «Преемственность и новации в юридической науке» (г. Омск, март 2011 г.), «Право и политика: история и современность» (г. Омск, апрель 2011 г, декабрь 2014), «Теория и практика социального государства в Российской Федерации: научно-производственный потенциал и социальные технологии» (г. Омск, 2012), «Наследие российской государственности» (г. Барнаул, 2012), «Кутафинские чтения» в рамках мероприятий Второй московской юридической недели (г. Москва, ноябрь 2012), «Структура российского права» (г. Омск, декабрь 2012), «Юридические нормы как средство правового регулирования» (г.Омск, декабрь 2012), «Правовые проблемы социально-экономического развития и антикоррупционного реформирования современного государства и общества» (г. Новосибирск, апрель 2013), «Источники права и источники познания права» (г. Екатеринбург, июнь 2013), «Наука третьего тысячелетия» (г. Уфа, ноябрь 2013), «Кутафинские чтения» (г. Москва, ноябрь 2014) и др.

Результаты исследования обсуждались и были одобрены сектором истории государства, права и политических учений Института государства и права РАН.

Содержание диссертации, основные выводы исследования были опубликованы в 20 научных статьях и тезисах, 4 из них - в журналах, рекомендованных ВАК.

Положения, выносимые на защиту:

1. Законодательство об образовании - это комплексное

межотраслевое образование, представляющее систему нормативных

правовых актов, регулирующую разнородные общественные отношения в сфере образования. Данное понятие в современном значении в первое десятилетие Советского государства не употреблялось ввиду того, что образование относилось к социально-культурной сфере, регулируемой административным правом. Использование современного термина в ретроспективе вполне оправданно, так как экстраполируется в область общественных отношений, складывающихся объективно и обладающих всеми современными признаками. Именно в советский период была сформирована не простая механическая совокупность нормативных правовых актов, а система, нормативно-правовая база регулирования отношений в сфере образования. Системность законодательства об образовании обусловлена системностью отношений, возникающих в сфере образования, структурой формирующихся уровней образования и системностью государственной политики, проводимой в этой области. В 1917-1930 гг. сложились основы законодательства об образовании.

1. Периодизация истории системы законодательства об образовании осуществлена в соответствии с поэтапным развитием правового регулирования системы общего образования как важного фактора развития всей системы образования. Период 1917-1930 гг. является начальным в развитии системы советского законодательства об образовании, когда были решены задачи создания единой трудовой школы и ликвидации безграмотности. В качестве определяющих источников, устанавливающих общие положения, подлежащие конкретизации в других нормативных правовых актах, выступают: воззвание наркома просвещения А. В. Луначарского от 29 октября 1917 года «О народном просвещении», декрет СНК от 26 (13) июня 1918 года «Об организации дела народного образования в Российской Республике (Положение)» и декрет ВЦИК РСФСР от 16 октября 1918 года «О единой трудовой школе Российской Социалистической Федеративной Советской Республике (Положение)». В качестве правового акта, аккумулирующего предшествующую законотворческую практику и завершающего первый организационный этап в развитии советской системы образования и формирования системы законодательства об образовании, следует определить постановление ВЦИК и СНК РСФСР от 10 августа 1930 года «О введении всеобщего начального обучения».

2. В первые десятилетия советской власти система законодательства об образовании находилась в стадии формирования и представляла совокупность нормативных правовых актов, направленных на урегулирование комплекса разнородных общественных отношений. Совокупность этих отношений следует определить в качестве предмета правового регулирования и разделить в соответствии с классификацией, предложенной Д. А. Ягофаровым, на два типа отношений: педагогические -преципионные (от precio - учить), возникающие в процессе обучения и воспитания, и сопутствующие - комиторные (вторичные) отношения, к

которым относятся административные, трудовые, гражданские, финансовые и иные правоотношения, возникающие в сфере образования.

4. Доктрина Советского государства в области образования в 1917-1930 гг. представлена совокупностью принципов, основных задач воспитания и обучения советского гражданина и ожидаемых результатов реализации политики в области образования. Доктрина в области образования оказывала непосредственное влияние на правотворчество и формирование системы законодательства об образовании.

5. Законодательство об образовании 1917-1930-го гг. как совокупность источников права, регулирующих комплекс отношений в сфере образования, будучи органичной частью общегосударственного законодательства, вобрало все его характерные черты. Интенсивная законотворческая деятельность советских органов власти и управления способствовала формированию многообразия разновидностей форм (источников) права: декреты, законы и подзаконные акты, резолюции, инструкции, приказы, обращения, циркуляры.

Многообразие форм (источников) права в сфере образования определяет специфику их классификации, которую можно осуществить по следующим основаниям: юридической силе, отраслевой принадлежности ввиду комплексности и разнородности отношений, возникающих в сфере образования, а также уровням образования и образовательного процесса.

6. Внутренняя структура комплекса нормативных правовых актов,
регулирующих отношения в системе управления образованием 1917-1930-го
гг., соответствует трем основным уровням управления, имеющим сложный
субъектный состав. В качестве системообразующих на первом уровне
являются связи между государством (центральными и местными органами
власти) и органами управления образованием, на втором уровне -
межведомственные и на третьем уровне - связи государственных органов
непосредственно с образовательными учреждениями. В качестве
факультативных связей следует рассматривать взаимодействие всех
субъектов со структурами самоуправления, которые существовали не во всех
образовательных учреждениях. Управленческие связи, а соответственно, и
формирование комплексов нормативных правовых актов осуществлялось как
по вертикали- отношения субординации, так и по горизонтали- отношения
координации.

7. Комплекс законодательных актов, сложившийся в 1917-1930-й гг.,
направленный на урегулирование педагогических отношений, является
центральным звеном в системе законодательства об образовании. Именно
педагогические отношения способствуют формированию
системообразующих связей между субъектами образовательных
правоотношений: воспитателем и дошкольником (их родителями) на уровне
дошкольного образования; учителем и учеником в рамках единой трудовой
школы; а также в системе профессионального (низшего, среднего и высшего)
образования. Эти связи производны от объективных факторов, порождающих

право на образование, и субъективных, связанных с формированием «коммунистической личности».

8. Разнородные отношения (педагогические, гражданские,

трудовые, финансовые, семейные и иные) в сфере образования представляют не простую механическую совокупность отношений, а взаимосвязанных и взаимообусловленных отношений, направленных на достижение цели образования. Вся совокупность этих отношений вместе с педагогическими составляют предмет правового регулирования и лежит в основе формирования системы законодательства об образовании 1917-1930-го гг., указывая на системообразующие предметно-функциональные связи нормативных правовых актов об образовании с нормативными правовыми актами иных отраслей законодательства. Законодательство об образовании представляет комплекс нормативных правовых актов, регулирующих сложную систему отношений в сфере образования.

Структура диссертации. Работа включает введение, две главы, объединяющие шесть параграфов, заключение, список использованных источников и литературы.

Влияние доктрины Советского государства в области народного образования на систему законодательства (1917-1930 гг.)

В первой группе рассматриваются Конституции СССР и РСФСР, декреты СНК СССР, СНК РСФСР, совместные декреты СНК СССР и ЦИК СССР, СНК РСФСР и ВЦИК РСФСР, приказы, постановления высших исполнительных и распорядительных органов государственной власти (правительственные акты), направленные на урегулирование отдельных вопросов народного образования, а также распоряжения, инструкции, циркуляры и иные документы Народного комиссариата просвещения и его структурных подразделений, а также других ведомств (Наркомтруда, Наркомздрава и др.). Изучение подзаконных правовых актов как центрального, так и местного уровней позволило определить, каким образом решались государственные задачи в области народного образования, и выявить взаимоотношения между органами власти и управления.

Учитывая особую роль РКП(б), а затем и ВКП(б) в политической системе советского общества, диссертантом были изучены партийные документы, касающиеся вопросов народного просвещения: программы партии, резолюции партийных съездов и конференций.

Неопубликованные источники были выявлены и введены в научный оборот посредством анализа материалов из фондов центрального архива (Государственного архива Российской Федерации - ГА РФ) и местного архива (Государственного исторического архива Омской области - КУ ИсА ОО). В первую очередь это материалы фонда Наркомпроса РСФСР (Ф. А-2306), Государственного архива Российской Федерации, с помощью которого удалось изучить эволюцию формирования нового института управления образованием, процессы постепенного сосредоточения руководства образованием и культурой в Народном комиссариате просвещения, а также проанализировать его непосредственную деятельность. Наряду с официальными документами в фонде представлены статьи и выступления сотрудников Наркомпроса РСФСР по проблемам народного образования. Документы фонда Главного управления профессионального образования Наркомпроса РСФСР (Ф. А-1565), Главного политико-просветительского комитета Наркомпроса РСФСР (Ф. А-2313) и Всероссийской чрезвычайной комиссии по ликвидации неграмотности при Наркомате просвещения РСФСР (Ф. А-2314) позволили раскрыть компетенцию каждого звена Народного комиссариата и механизм взаимодействия с Отделами народного образования на местах. В фондах Омского архива - Омского губернского отдела народного образования или Отдела народного образования при Омском губернском исполнительном комитете (Ф. Р-318), Омского сельскохозяйственного института (Ф. Р-492), Омского отдела среднего образования (Ф. Р-1152) были изучены материалы, отражающие направления строительства системы народного образования в целом и управления системой народного образования на местном уровне, что позволило составить картину взаимодействия центральной и местной власти в области народного образования.

Еще одну группу источников составили труды партийных и государственных деятелей, имеющих отношение к вопросам развития образования и культуры. Это выступления, статьи, заметки В. И. Ленина, А. В. Луначарского, Н. К. Крупской, Н. И. Бухарина, М. Н. Покровского и др.

Большой ценностью для изучения заявленной темы обладают специализированные периодические издания, такие журналы и газеты, как «Еженедельник Наркомпроса РСФСР», «Народное просвещение», «На путях к новой школе», «Народный учитель» и др. На страницах периодической печати обсуждались важные вопросы народного просвещения, велась полемика по вопросам совершенствования и применения образовательных программ и учебных планов и ряд других проблем просвещения. Материалы периодической печати, сведения которых позволяют установить определенные тенденции и закономерности в развитии системы образования, служили подтверждением некоторых выводов. Большинство из них были написаны на злобу дня и отражали яркую картину важнейших событий жизни советской школы.

В соответствии с хронологическим принципом осуществлялся подход к правовому источнику с двух сторон: как к историческому явлению (с учетом его первичных социальных функций) и как к историческому факту (с позиций поздней 14 шего исторического правового опыта), уточняя его место в исторических событиях. Этот принцип служил методологическим ориентиром в процессе формирования комплексов источников, отражающих суть изучаемого явления, в соответствии с хронологическими рамками исследования.

Октябрь 1917 года считается началом нового периода в истории отечественного государства и права. Однако внутри самого процесса, состоящего из относительно самостоятельных направлений, наблюдается асинхронность. Каждое направление, в том числе и сфера народного образования, имеет свой механизм развития, а следовательно, и свою периодизацию. Так, предметом нашего исследования выступает не история развития государства в целом, а процесс формирования и развития одной из сфер общественной жизни, который не всегда соответствовал процессу общегосударственного развития.

Диссертационная работа ограничивается периодом с октября 1917-го по 1930 год. В основу была положена периодизация, предложенная в работе М. А. Кожевиной1, где обозначенный период является первым этапом в истории советской системы образования. В основу периодизации автор кладет критерий правовой регламентации развития общего образования как важного фактора развития всей образовательной системы. Этот этап связан с созданием условий для массового образования и становления единой трудовой школы. Он самый сложный и насыщенный событиями. В это время закладываются организационные и правовые основы будущей социалистической школы, основы советской системы образовательного законодательства, формируются структурные звенья образовательной системы, вырабатываются принципы советского воспитания и обучения. Этой позиции придерживаются и другие исследователи в исторической и педагогической науках, например, Е. Ю. Быкова

Система источников (форм) права в сфере образования (1917-1930 гг.) и их клас сификация

«Источник права» относится к числу сложных понятий теории права. Существуют различные подходы к его толкованию. Свою задачу мы видим в уяснении этих понятий и определении собственной позиции, на основе которой будет проанализирована отрасль законодательства об образовании первого десятилетия советской власти.

Одно из значений термина «источник» связано с «началом или основанием, истоком, откуда исходит что-нибудь», т. е. с обстоятельствами, вызывающими появление права, его действие. В качестве такой (материальной) основы права ряд ученых признают реальные условия жизни общества, развивающиеся общественные отношения, систему экономико-хозяйственных связей, различные факторы, оказывающие постоянное влияние на процессы правообразования и правотворче Эти аспекты подробно рассмотрены в монографии Н. С. Крапивиной и А. А. Макеева {Крапивина Н. С, Макеев А. А. Советская система просвещения: принципы формирования, особенности функционирования, региональная специфика (1917-1936). Исторические и правовые аспекты : монография. В таком контексте вся советская действительность в области образования может рассматриваться как источник формирования права.

Если ориентироваться на второе значение слова, то в качестве источника («сила, из которой что-либо исходит»), творящего право, выступают правосознание, юридические доктрины, господствующие правовые идеологии2. Таким источником является советская идеология, на основе которой выстраивалась политико-правовая доктрина в области образования.

Третье значение источника позволяет судить о нем как о «письменном памятнике, документе, на основе которого строится научное исследование»3. В этом смысле большинство ученых имеют ввиду правовые памятники, которые значимы для понимания правовой действительности. В данном случае речь идет об источниках познания права как регулятора общественных отношений, к ним мы относим всю совокупность исторических источников, о которой речь шла в соответствующей части введения.

И, наконец, выделяется значение источника в формально-юридическом смысле, где форма указывает на то, каким образом организовано и выражено вовне юридическое содержание, а источник - на то, каковы юридические и иные истоки, факторы, предопределяющие рассматриваемую форму (внешнее выражение) права и его содержание4. В данном контексте понятия «источник права» и «форма права» рассматриваются как тождественные, и именно с этих позиций мы и обратимся к анализу источников права, регулирующих отношения в сфере образования.

В отечественной науке Е. С. Кананыкина впервые вводит в научный оборот и рассматривает категорию «источники образовательного права» в теоретико-правовом аспекте - как разновидность источников права, в системе которых они занимают вполне определенное место. Специфика источников права, по ее мнению, выражается в том, что механизм их действия и их суть обусловлены содержанием и характером отношений, складывающихся в сфере образования. В этом смысле действие источников образовательного права практически не отличается от действия всякого другого источника права. Однако особенности образовательных отношений, ядром которых выступают отношения по воспитанию и обучению, детерминируют и определяют особенности содержания источников права и характер их действия2.

А. Н. Козырин считает, что под источниками образовательного права целесообразно понимать «источники права, в которых либо прямо или опосредованно, в определенной форме, внешне выражена государственная воля, направленная на упорядочение отношений (курсив наш. - Т. А.), складывающихся непосредственно по поводу деятельности по обучению и воспитанию обучающихся, а также отношений, возникающих в связи с необходимостью организационно-управленческого, финансово-экономического, кадрового, трудового, гражданско-правового и иного рода обеспечения качественного и эффективного обучения и воспитания, которым государственная власть придает общеобязательные значе-ние и форму» . Таким образом, разделяя позицию автора, который делает акцент на предмет регулирования, под формой (источником) права в сфере образования будем понимать правовые акты, в которых закреплены нормы, регулирующие непосредственно или опосредованно общественные отношения в сфере образования.

Анализируя законодательство в сфере образования как совокупность источников права в 1917-1930-й гг., следует обратить внимание на некоторые особенности рассматриваемого периода и специфику источников (форм) советского права. Ведь применимо к изучаемому периоду та дефиниция, которую предлагает

Козырин А. Н. Актуальные проблемы развития российского законодательства Российской Федерации. URL: http://www.lexed.ru/pravo/theory/ezegod/702.html (дата обращения: 12.04.2011). наука сегодня, не вполне сопоставима. Без учета особенности советской правовой действительности и значения источника права вряд ли удастся провести анализ образовательного законодательства начального этапа советской государственности.

В этой связи для нашего исследования особо значимы выводы Н. Н. Зипунниковой, несмотря на то, что ею изучался опыт систематизации образовательного законодательства Российской империи1. Она отмечает, что опыт прошлого, применительно к реформам образования и модернизации образовательного законодательства, представляется апелляцией, прежде всего, к культурно-историческому и историко-правовому контексту проблемы, закономерным следствием опыта правового регулирования образовательных отношений является участие государства в образовательной сфере: оно выступает и ее архитектором, и строителем, и, как следствие, активным нормотворцем. В этом случае право заключается в различные формы, которые не всегда могут согласоваться с современным пониманием. Следовательно, источник (форма) права, в которое государство облекает норму права, может быть отличной от современной формы права, что связано со спецификой рассматриваемого периода и условиями функциони-рования права . Этот вывод вполне применим к анализу источников права Советской России, специфику которых невозможно определить без учета особенностей и тенденции развития советского законодательства в целом, тогда как вся советская действительность выступает источником формирования права, а советская идеология лежит в основе не только государственной политики, но и в основе нормотворчества и толкования права.

Законодательные основы педагогических (преципионных) отношений в 1917-1930 гг

Обучение на обеих ступенях носило общеобразовательный характер, причем физическому и эстетическому обучению отводилось значимое место (ст. 13). Организация школьных занятий делилась на три вида: обычные школьные занятия, школьные занятия под открытым небом и полные «вакации». Школы были открыты для учащихся в течение 7 дней, из которых один день являлся свободным от обычных уроков и использовался для чтений, экскурсий и других самостоятельных детских занятий, другой день - полурабочий, он предназначался для клубных и лабораторных занятий, рефератов, экскурсий и т. п.(ст. 15). Для детей неграмотных и по возрасту не могущих быть принятыми в школы общего типа организовывались особые внешкольные занятия (приложение 1 к ст. 4). Задание обязательных уроков и работ на дом не допускалось (ст. 17), экзамены вступительные, переходные и выпускные были отменены (ст. 19), учителям запрещалось наказывать детей (ст. 18).

Статья 31 определяла статус школьного самоуправления. Утверждение планов и программ занятий групп в пределах директив Народного комиссариата по просвещению и отделов народного образования, утверждение порядка и плана образовательных, производительных и хозяйственных работ школы входили в компетенцию школьного совета.

С принятием Положения «О Единой трудовой школе» Государственная комиссия по просвещению опубликовала «Основные принципы Единой трудовой школы», согласно которым наполнялось содержание образовательного процесса и педагогических правоотношений, в основе которого лежал принцип единства и непрерывности образования, обучение должно было быть равным для обоего пола. На базе принципов определялась методика обучения, а соответственно обязанности учителя в передаче знаний и обязанности ученика в их получении. Так, в начале обучения учитель должен был заранее отобрать дидактический материал. Ученикам предлагалось изучить определенный продукт или объект культуры, который подвергался всестороннему рассмотрению. При этом давались краткие све 116 дения о его физических и химических свойствах, происхождении, развитии. Усвоение материала должно было быть активным, рассказу отводилось последнее место. Обучение могло вестись путем экскурсий, живого наблюдения и самостоятельного «воспроизведения трудовых актов детьми» с помощью учителей и старших товарищей. Второй цикл обучения приближал ученика к «знаниям в историческом порядке», т. е. дети должны самостоятельно знакомиться в «живых очерках» с историей труда, а на ее основе - с историей всего общества. Учитель должен был поощрять вольные занятия учеников - исследования, сочинения, рефераты, коллекции и т. п.1

В комплексе с Положением «О Единой трудовой школе» и «Принципами Единой трудовой школы» следует рассматривать декрет СНК РСФСР от 23 де-кабря 1917 г. «О введении нового правописания» и постановление Наркомпроса РСФСР от 31 октября 1918 г. «О школах национальных меньшинств» . С одной стороны, эти нормативные правовые акты обеспечивали юридические условия для дальнейшего развития важнейшего культурного наследия русского и национальных языков. С другой - определяли требования к учителям-языковедам, выделяя их в особую группу преподавателей. Так, декрет «О введении нового правописания» был принят в целях облегчения усвоения русской грамоты широкими массами, поднятия общего образования и освобождения школы от ненужной траты времени и труда при изучении правил правописания4. Постановление «О школах национальных меньшинств» позволяло решать важную для Советского государства задачу культурного сближения и развития классовой солидарности трудящихся различных национальностей. На его основе создавались школы национальных меньшинств там, где имелось достаточное количество учащихся данной национальности. Обязательным в школах считалось изучение родного

Таким образом, в 1917-1918 гг. сложился комплекс законодательства, центральное место в котором занимает Положение «О Единой трудовой школе», закрепившее основные принципы государственной политики в области образования. Это позволило регламентировать педагогические отношения между учителем и учеником в учебном процессе, установить формы организации совместной деятельности и формы контроля над сферой обучения и воспитания, поэтому в 1920-х гг. основное внимание Наркомпроса РСФСР было направлено на содержательную сторону учебного процесса, на разработку учебных планов и программ обучения. Именно учебные планы и программы (аналоги современных государственных стандартов) представляют особую разновидность источников права, закрепляющую требования к педагогическому процессу: обязательные предметы, часы занятий, оценку качества знаний и т. п.

Это позволило регламентировать педагогические отношения между учителем и учеником в учебном процессе, установить формы организации совместной деятельности и формы контроля над сферой обучения и воспитания, поэтому в 1920-х гг. основное внимание Наркомпроса РСФСР было направлено на содержательную сторону учебного процесса, на разработку учебных планов и программ обучения. Именно учебные планы и программы (аналоги современных государственных стандартов) представляют особую разновидность источников образовательного права, закрепляющую требования к педагогическому процессу: обязательные предметы, часы занятий, оценку качества знаний и т. п.

Начиная с 1920 г. вместо методов «зубрежки и муштры» постепенно утверждаются новые методы, направленные на активизацию самостоятельной деятельности школьников, развитие у них творческих способностей и практических навыков. В основу школьной педагогики был положен важнейший принцип советской доктрины образования - связь школы с жизнью, с практикой социалистического строительства.

В 1920 г., выходят тематические сборники, собравшие программы для единой трудовой школы1 Они были ориентированы на методику предметного преподавания. Учебный предмет являлся приложением к трудовым знаниям и носил необязательный характер. Осенью 1923 г. появились новые программы, обозначенные как комплексные программы Государственного ученого совета Нарком-проса РСФСР (программы ГУСа)2. Упразднялась предметная система, и весь учебный материал разбивался на три крупных блока - природа, труд, общество. Предмет рассматривался как средство воспитания. Для каждого года обучения определялась комплексная тематика. Однако и комплексные программы не всегда были согласованы и носили примерный характер.

Они в основном были ориентированы на начальную школу (I ступень), где обучение осуществлялось через краеведение. Особое место в программах занимали общественные науки. Принцип общего политехнического образования лег в основу доктрины советской школы, который понимался как «обучение основам индустрии вообще, включавшей основные понятия об электричестве, его применении к механической промышленности, о плане электрификации, химической промышленности, основах агрономии... »3.

В декабре 1923 г. Советом Народных Комиссаров РСФСР был утвержден Устав Единой трудовой школы. В нем были зафиксированы правила, определяющие основы жизни школы и ее деятельности в учебно-воспитательной и организационно-хозяйственной областях. Согласно Уставу трудовой школы дидактика школьного обучения включала исследовательский, лабораторный, иллюстративный методы, широкое распространение получили у роки-экскурсии4

Система нормативных правовых актов, регулирующих иные (комиторные) отношения в сфере образования

В 1917-1930 гг. закладывались основы системы законодательства об образовании, шел процесс накопления нормативного массива в сфере образовании, и в этой связи понятия «образовательное законодательство», «образовательные отношения» в этот период еще не сложилось, а само явление не рассматривалось в правовой действительности как самостоятельное. Применив ретроспективный метод, мы обратились к опыту науки в процессе формирования терминологии, что позволило выявить качественные сущностные характеристики изучаемого предмета, определить специфические черты, присущие ему в период становления, т. е. в первое десятилетие Советской власти.

Лишь в начале 1970-х годов, ученые-юристы обратились к анализу законодательства об образовании, как самостоятельной части советской правовой системы, предмет которой выходит за рамки административного права. Свою позицию советские исследователи (Г. А. Дорохова, С. Г. Сапаргалиев, С. С. Алексеев) поясняли сквозь призму «педагогических» отношений, как особого типа административных отношений, возникающие для достижения образовательных целей, регулятором которых выступает законодательство об образовании. Труды советских ученых стали теоретической и методологической базой для современных исследований в области образования. Позиции российских юристов по поводу того, считать ли комплекс законодательства об образовании - отраслью образовательного права или отраслью образовательного законодательства разделились. Необходимость модернизации образования, совершенствования образовательного законодательства и неоднозначность мнений ученых привели в долгим дискуссиям о месте образовательного права, завершившимся принятием Федерального Закона «Об образовании в Российской Федерации», представляющим по форме кодифицированный акт.

Однако, эффективность проводимых в настоящее время реформ зависит не только от достижений в той или иной сфере общественной жизни, но и от знания специфики сложившейся системы, ее традиций.

В своей работе мы даем ответ, считать ли формирующуюся совокупность нормативных правовых актов в сфере образования складывающейся отраслью образовательного законодательства.

Признание совокупности нормативных актов отраслью законодательства возможно лишь постольку, поскольку совокупность актов не просто посвящена единому предмету, а фиксирует некоторое единство в юридическом содержании регулирования. Строение законодательства может быть охарактеризовано как система, так как оно является внешним выражением объективно существующей структуры права. И если вести речь о соотношении внутренней и внешней сторонах правовой действительности, то законодатель должен видеть право «в самой действительности, ибо содержание закона, которое предстоит выразить в акте государственной воли, дано как нечто реальное самими общественными отношениями, закономерностями, тенденциями их развития». Поэтому для выяснения сущности, истинного назначения и роли законодательства в той или иной общественной сфере необходимо подвергнуть анализу уровень развития общественных отношений и специфику политического строя рассматриваемого периода. Именно с этой позиции мы определили основной подход к анализу историко-правового материала по теме диссертационной работы.

Важное значение в формировании системы образовательного законодательства, оказала доктрина советского государства в области образования, которая и отражала специфику политического строя. В виду отсутствия нормативного документа, юридически оформившего доктрина советского образования, основные ее принципы и положения мы выявили посредством анализа трех групп источников - трудов политических деятелей, партийных документов и законодательных актов. Так, доктрина образования Советского государства есть совокупность принципов в области образования, основных задач воспитания и обучения советского гражданина и ожидаемых результатов реализации образовательной политики. Связь между принципами образовательной политики государства и законодательством в сфере образования свидетельствует о том, что организационно-правовая основа является определяющей в образовательной политике. Доктрина образования оказывала непосредственное влияние на правотворчество и формирование системы образовательного законодательства. Практически все доктри-нальные положения выдвинутые государственными деятелями и партийными документами нашли свое отражение в источниках (формах) права. Под источником (формой) советского права следует понимать правовые акты, которые прямо или опосредованно регулируют общественные отношения в сфере образования, складывающихся в отрасль законодательства.

Законодательство об образовании, будучи органичной частью общегосударственного законодательства, вобрало все характерные черты правотворчества начального периода Советского государства: соединение законодательной и исполнительной государственной деятельности, то есть слияние управления с законотворчеством, кроме декретов (законов) и подзаконных актов, в качестве источников права рассматривались революционное правосознание и партийные документы. Источник права советского периода - это результат отражения исторической действительности, на него оказало влияние и революционное правосознание, и правопонимание, и советская идеология.

Интенсивная нормотворческая деятельность советских органов власти и управления способствовала многообразию разновидностей форм (источников) права. Многообразие форм (источников) права определяет специфику их классификации по трем основаниям. Первое основание - по юридической силе - нормативные правовые акты, которые представлены традиционно в виде декретов (законов) и подзаконных актов - постановлений органов власти, а также нетрадиционно в виде резолюций, инструкций, приказов, обращений, циркуляров, содержащих нормы права. Второе основание - по отраслевой принадлежности ввиду комплексности и разнородности отношений, возникающих в сфере образования. Совокупность образовательных отношений следует определить, как предмет правового регулирования, и разграничить на два типа отношений: педагогические (пре-ципионные), возникающими в процессе обучения и воспитания, и сопутствующие, вторичные (комиторные) отношениями, к которым относятся административные, трудовые, гражданские, финансовые и иные правоотношения, возникающие в сфере образования. Совокупность разнородных отношений представляет не простую механическую совокупность, а органическую систему взаимосвязанных и взаимообусловленных связей в едином образовательном пространстве, направленных на реализацию образовательных целей.

Третье основание - по уровням образования и образовательного процесса. Так как педагогические отношения представляют смысловое ядро системы образования, сложившееся в советский период как единая непрерывная система, представленная сетью образовательных учреждений разных уровней, то вполне обоснованно введение такого критерия классификации. Согласно данному критерию в системе образовательного законодательства выделяются нормативные комплексы, регулирующие педагогические отношения в системе дошкольного воспитания, единой трудовой школы и профессионального (низшего, среднего и высшего) образования.