Делегированное законодательство в системе европейского права: теоретико-правовые вопросы Стельникова Наталия Алексеевна

Содержание к диссертации

Введение

Глава 1. Делегированное законодательство : вопросы теории и истории 22

1. «Европейское право» и «право Европейского союза» 22

2. Делегированное законодательство: понятие 31

3. Возникновение и развитие делегированного законодательства 43

1.1. Исторический аспект. 43

1.2. Причины принятия делегированного законодательства и сферы, регулируемые данным источником права 53

4. Теоретико-правовые вопросы, возникающие при применении делегированного законодательства 65

1.1. Проблема проведения разграничения между актами исполнительного и законодательного характера 65

1.2. Делегированное законодательство и принцип разделения властей 69

Глава 2. Делегированное законодательство в правовой системе Европейского союза 81

1. Теоретические аспекты познания актов делегированного законодательства в системе источников права Европейского союза 81

1.1. Европейский союз и его правовая система 81

1.2. Источники права и критерии классификации 88

1.3. Иерархия правовых актов Европейского союза 96

2. Делегированное законодательство в системе источников вторичного права Европейского союза 106

1.1. Причины введения делегированных актов, основные этапы развития и проблемы, возникающие в связи с их применением 106

1.2. Правовая природа и формы принятия актов делегированного законодательства 132

3. Процедура принятия делегированных актов и формы контроля 143

1.1. Правовая основа, пределы и условия делегирования 143

1.2. Проблемы, возникающие при принятии делегированных актов 151

1.3. Формы (механизмы) контроля, применяемые в отношении делегированных актов 165

4. Делегированное законодательство и принцип институционального баланса 174

Заключение 184

Список литературы

• Причины принятия делегированного законодательства и сферы, регулируемые данным источником права
• Проблема проведения разграничения между актами исполнительного и законодательного характера
• Источники права и критерии классификации
• Процедура принятия делегированных актов и формы контроля

Введение к работе

Актуальность темы исследования. С учетом интеграционных процессов, усложнения общественных отношений, динамичного развития науки и техники, технологического и технического прогресса роль делегированного законодательства в современном праве возрастает.

Делегированное законодательство предусмотрено во многих странах мира, в том числе более чем в 30 европейских странах.

Сегодня со с тороны законодательных органов расширяется практика делегирования законодательных полномочий, а законотворчество исполнительной власти становится традиционным явлением и скорее нормой, чем исключением¹. Некоторые западные специалисты отмечают, что «делегированное законодательство по сравнению с актами парламента оказывает влияние на жизнь обычных граждан в гораздо большем объеме»².

В романо-германском и англосаксонском праве делегированное законодательство рассматривается в качестве самостоятельного источника права.

В правовой системе Европейского союза (далее – Евросоюз, ЕС) делегированные акты занимают самостоятельное место в системно-иерархическом построении источников вторичного права³. Их общее количество соответствует количеству законодательных актов, принятых Советом Европейского союза и Европейским парламентом после 1 декабря 2009 г. (т.е. после вступления в законную силу Лиссабонского договора⁴).

¹ Shtze R. ‘Delegated’ Legislation in the (new) European Union: A Constitutional Analysis // Mod. L. Rev. 2011. Vol. 74. N
5. P. 662; Shtze R. European Constitutional Law. Cambr., 2012. P. 225; Pnder H. Democratic Legislation of Delegated
Legislation – A Comparative View on the American, British and German Law // Intern. Compar. L. Quart. 2009. Vol. 58. P.
353–355; Administrative Law / Ed. by H.W.R. Wade, C.F. Forsyth. N.Y., 2009. P. 731; Trk A.H. Lawmaking after Lisbon //
EU Law After Lisbon / Ed. by A. Biondi, P. Eeckhout, S. Ripley. N.Y., 2012. P. 106.

² T a g g a r t M . From 'Parliamentary Powers' to Privatization: The Chequered History of Delegated Legislation in the Twentieth
Century // U. T. L. J. 2005. Vol. 55. N 3 (Special Issue: Administrative Law Today: Culture, Ideas, Institutions, Processes,
Va l u e s ) . P . 575.

³ В правовой системе Европейского союза классификация источников права на «первичное право» и «вторичное
право» стала общепризнанной и доминирует в трудах юристов.

⁴ Полное название «Лиссабонский договор, изменяющий Договор о Европейском Союзе и Договор об учреждении
Европейского сообщества», подписание которого состоялось 13 декабря 2007 г. и в законную силу вступил 01 декабря
2009 г.: URL: (дата обращения 22.12.2014).

В Великобритании, например, делегированное законодательство принимается в гораздо большем объеме по сравнению со статутами. Рост делегированного законодательства отмечается в Италии, Франции, скандинавских странах⁵. Значительна роль делегированного законодательства в латиноамериканских странах⁶.

Несмотря на то, что делегированное законодательство в большинстве случаев относят к источникам вторичного права, его значение и роль не стоит недооценивать, поскольку оно велико и сопоставимо со значением законов и статутов.

Следует отметить, что в отечественной юридической науке в период с 1980 по 2007 г. исследованию подвергались конституционные, исторические и теоретические основы делегированного законодательства Англии и ряда зарубежных стран, таких как Франция, Италия, Португалия, Испания, Германия, Швейцария, Румыния и др.⁷ В отдельных статьях освещалось делегированное законодательство в Швеции⁸, Норвегии⁹, Китае¹⁰. В публикациях о делегированном законодательстве зачастую предметом исследования были не только европейские страны, но и другие страны, в частности Афганистан, Шри-Ланка, Мальдивы и др.¹¹

⁵ Delegation and Accountability in Parliamentary Democracies / Ed. by K. Strm, W.C. Mller, T. Bergman. Oxford, 2006.
P. 454; Hamon F., Troper M. Droit Constitutionnel. P., 2009. P. 811 (цит. по: Маклаков В.В. Конституционное
(государственное) право зарубежных стран. М., 2012. С. 658); Парламенты мира: Сб. М., 1991. С. 427; Исаев М.А.
Механизм государственной власти в странах Скандинавии. Конституционно-правовые аспекты: автореф. дис. … д-
ра юрид. наук. М., 2004. C. 10.

⁶ См.: Теория государства и права: учебник для бакалавров / Под ред. А.С. Пиголкина, Ю.А. Дмитриева. М., 2013. С.
502.

⁷ Якушева А.Ю. Делегированное законодательство в Англии: автореф. дис. … канд. юрид. наук. Свердловск, 1980;
Арефина С.И. Конституционные основы делегированного законодательства: дис. … канд. юрид. наук. М., 2003;
Троицкий С.В. Делегированное законотворчество: теория и практика: дис. … канд. юрид. наук. М., 2005;
Богдановская И.Ю. Источники права на современном этапе развития «общего права»: дис. … д-ра юрид. наук. М.,
2007.

⁸Аксенович О.А. То л ко в а н и е н о рм д е л е г и р о ва н н о го з а ко н од ат е л ь с т ва в Ш в е ц и и / / В е к т о р н ау к и То л ь я т т и н с ко го го с . ун-та. Сер. Юридические науки. 2010. № 2. С. 11–14.

⁹Ракитская И.А. Особенности законодательного процесса в Норвегии // Право и управление. XXI. 2012. № 2. С. 48– 55.

¹⁰Аксенович О.А. Регламентация делегированного законодательства в Законе «О правотворчестве» КНР: теория и практика применения // Общество и право. 2011. № 3 (35). С. 58–64.

¹¹Червонюк В.И., Ивашина К .И., Романько А.И. Делегированное законодательство в современных правовых системах: юридическая конструкция и конституционная практика // Юридическая техника. 2013. № 7 (ч. 2). С. 832– 843; Васильева Т.А. Акты делегированного законодательства в правовой системе зарубежных стран // Правовая система общества: проблемы теории и практики: Тр. Междунар. науч.-практ. конф. Санкт-Петербург, 12 ноября 2010 г . С П б . , 2 0 1 1 . С . 124–129; Кирякова И.Н. Институт делегированного законодательства: предпосылки возникновения, конституционного закрепления в странах романо-германской правовой семьи и возможность применения в Российской Федерации // Вопросы правоведения. 2013. № 3 (19). С. 407–423; и др.

5 Однако исследование теоретико-правовых вопросов делегированного законодательства в системе европейского права в рамках теории государства и права проводится впервые, что обусловливает его актуальность.

С точки зрения теории государства и права «вопросы, касающиеся источников права, являются своего рода отправной точкой в процессе познания всех иных правовых институтов и самого права»¹². Источники права представляют собой основу функционирования любой правовой системы. В рамках указанной дисциплины, в целях расширения диапазона знаний в государственно-правовой сфере, а также лучшего понимания правовой системы Европейского союза проведение настоящего исследования представляет особый научный интерес.

Проведение настоящего исследования обосновано также тем

обстоятельством, что «все новые тенденции развития современного права находят

свое отражение в праве Европейского союза»¹³, которое «содержит как

традиционные, так и новейшие методы, механизмы и приемы решения правовых

проблем в интересах человека, общества, государства, наднациональной организации»¹⁴.

Для юридической науки важно изучать идеи, опыт, новые подходы и механизмы, действующие не только в других странах, но и в таком «особом и уникальном образовании, как Европейский союз»¹⁵.

Как писал известный французский юрист-теоретик права Р. Давид, «пытаться ограничить юридическую науку пределами одного государства и излагать или развивать эту науку без учета идей и опыта науки других стран – это значит ограничить свои возможности познания и деятельности»¹⁶.

А выдающийся советский и российский ученый-правовед Д.А. Керимов еще в прошлом веке отмечал, что «в современный период общая теория государства и

¹²Марченко М.Н. Источники права. М., 2013. С. 3.

¹³Кутафин О.Е. К читателю // Европейский Союз: Основополагающие акты в редакции Лиссабонского договора с

комментариями / Отв. ред. С.Ю. Кашкин. М., 2012. С. 6.

¹⁴Кашкин С.Ю. Предисловие // Калиниченко П.А. Европейский Союз: право и отношения с Россией. М., 2012. С. 8.

¹⁵Piris J.-C. The Constitution for Europe. A Legal Analysis. N.Y., 2006. P . 5 9 ; E u r o p e a n U n i o n L a w / Ed. by C. Barnard, S.

Peers. N.Y., 2014. P. 98.

¹⁶Давид Р. Основные правовые системы современности. М., 1967. С. 33.

6 права достигла такого уровня развития, когда она все в большей мере становится интегральной наукой, разрабатывает проблемы, находящиеся на "стыке" ряда отраслей научного знания, и прежде всего социологии, философии, психологии, политической экономики и правоведения. Достижения общей теории государства и права используются не только отраслевыми юридическими науками, но и всеми общественными науками»¹⁷.

Данное высказывание становится еще более актуальным сегодня в XXI в. – веке интеграционных и глобализационных процессов. А тема настоящего диссертационного исследования тому подтверждение, поскольку находится на «стыке» ряда отраслевых юридических наук, таких как конституционное право, международное право, право ЕС. В связи с этим положения, выносимые на защиту, могут быть использованы не только отраслевыми юридическими науками, но и другими науками.

Все вышеуказанные факторы, несомненно, служат основанием для проведения настоящего исследования и указывают на его актуальность.

Объект, предмет и хронологические рамки исследования. Объект исcледования — европейское право.

Предмет исследования — делегированное законодательство в системе европейского права.

Хронологические рамки исследования. В диссертации рассматривается
период развития делегированного законодательства с 1957 г., т. е . с м о м е н т а
учреждения Европейского Экономического Сообщества (далее – ЕЭС,
Сообщество), до современного этапа его развития уже в рамках Европейского
союза. Выбор начального периода обусловлен возникшей необходимостью
делегировать правотворческие полномочия и дальнейшим развитием
делегированного законодательства в пределах ЕЭС, впоследствии

переименованного в Европейское сообщество. Поскольку с 1 декабря 2009 г. делегированные акты официально закреплены в ст. 290 Договора о

¹⁷ Керимов Д.А. Общая теория государства и права: предмет, структура, функции. М., 1977. С. 72.

7 функционировании Европейского союза, то исследование завершается указанным периодом. Это обусловлено, во-первых, выявлением причин , послуживших основанием для официального введения делегированных актов, а во-вторых, определением проблем, возникающих при применении делегированных актов.

Цели и задачи исследования. Цель исследования – установление юридической природы и роли актов делегированного законодательства в правовой системе Европейского союза.

Задачи исследования:

1. Определить место делегированных актов в системе источников права.

2. Исследовать соотношение делегированных актов с другими источниками права.

3. Выявить характерные отличительные особенности делегированных актов от других нормативных правовых актов.

4. Изучить характерные особенности процедуры принятия делегированных актов.

5. Установить эффективно сть критериев, о снований и условий делегирования законодательных полномочий.

6. Определить эффективность механизмов контроля, применяемых в отношении делегированных актов.

7. Исследовать цели, преследуемые органами и институтами при принятии делегированных актов.

8. Ус т а н о в и т ь э фф е к т и в н о с т ь д е л е г и р о ва н н ы х а кт о в.

9. С критических позиций рассмотреть вопрос о соотношении делегированного законодательства и принципа разделения властей.

10. Определить, являются ли акты делегированного законодательства источником межинституциональных конфликтов.

Степень научной разработанности темы исследования. При проведении настоящего исследования использовались труды как российских, так и зарубежных специалистов в области общей теории государства и права, конституционного права зарубежных стран, европейского права и права Европейского союза. К

8 научным исследованиям (в рамках общей теории государства и права), в которых так или иначе затрагиваются теоретические вопросы, касающиеся темы настоящего исследования, следует отнести работы А.М. Барнашова, Р. Давида, К. Жоффре-Спинози, А. Дайси, Е.М. Дерябиной, Л. Дюги, С.Л. Зивса, Д.А. Керимова, Н.М. Коркунова, О.Э. Лейста, М.Н. Марченко, Г.Ф. Шершеневича, Л.М. Энтина и др. Ряд работ выполнены коллективами Института государства и права Российской академии наук, юридического факультета Московского государственного университета имени М.В. Ломоносова.

Конституционное право зарубежных стран представлено работами Ю.А. Баглая, М.А. Исаева, Ю.И. Лейбо, В.В. Маклакова, А.А. Мишина, Б.А. Страшуна, Э. Уэйда, Д. Филлипса, В.Е. Чиркина, Л.М. Энтина и др.

В области европейского права и права Европейского союза были проанализированы труды как российских, так и зарубежных специалистов, среди которых Э. Аннерс, М.М. Бирюков, Е.М. Дерябина, П.А. Калиниченко, А.Я. Капустин, С.Ю. Кашкин, Р.Х. Макуев, М.Н. Марченко, Б.Н. Топорнин, Э.К. Хартли, Л.М. Энтин и др.

По теме диссертации исследован большой объем зарубежной учебной литературы, монографий и публикаций, авторы которых являются специалистами в области международного и европейского права, политологии и государственного управления. К ни м следует отнести профессора права Кембриджского и Оксфордского университетов У. Уэйда (William Wade), профессора права Оксфордского университета П. Крейга (Paul P Craig), профессоров Кембриджского университета К. Форсайта (Christopher Forsyth) и К. Барнард (Catherine Barnard), профессора политологии Университетского колледжа Лондона Ф. Франчино (Fabio Franchino), профессоров права Лондонской школы экономики и политических наук при Лондонском университете Т.К. Хартли (T.C. Hartley) и Д. Чалмерза (Damian Chalmers), профессора права Лондонского университета королевы Марии при Лондонском университете Т. Тридимаса (Takis Tridimas), профессора права Ньюкаслского университета Дж. Олдера (John Alder), профессора права Даремского университета Р. Шутца (Robert Schtze), профессора права Гарвардского

9 университета Гронье де Бурка (Gruinne de Brca), профессора права Колумбийского университета Д. Эпстайна (David Epstein), профессора права Мичиганского университета А. Лупиа (Arthur Lupia), профессора права Венского университета А. Рейниша (August Reinisch), профессоров права Утрехтского университета Л. Сендена (Linda Senden) и Дж. Брандзма (Gijs Jan Brandsma), профессора права Амстердамского университета Г. Дейвиса (Gareth Davies), профессора права университета Люксембург Х. Хо ф ман н а (Herwig C.H. Hofmann) и др.

Также исследовано значительное число нормативных правовых актов Европейского союза. В частности, делегированные регламенты, директивы и решения, принятые Европейской комиссией; ряд законодательных актов Европейского парламента и Совета Европейского союза.

Теоретико-методологические основы исследования. Настоящее диссертационное исследование проведено в соответствии с такими научными методами исследования, как исторический, системный, сравнительный, формально-юридический, статистический.

Благодаря историческому методу удалось проследить развитие актов делегированного законодательства с момента учреждения Европейского экономического сообщества (1957 г.), его последующего переименования в Европейское сообщество (1992 г.) и до настоящего периода времени в рамках Европейского союза, являющегося правопреемником Европейского сообщества. Вследствие применения данного метода определена периодизация развития делегированного законодательства, предложенная в настоящем диссертационном исследовании. С помощью данного метода также удалось выявить проблемы правового и институционального значения на каждом этапе развития делегированных актов.

Системный метод позволил установить взаимосвязь развития делегированных актов и развития правовой системы Евросоюза.

При применении сравнительного метода удалось выявить наличие элементов романо-германского и англосаксонского права, содержащихся в модели

10 делегированных актов, предусмотренной ст. 290 Договора о ф ункционировании Европейского союза. Указанный метод также позволил установить характерные особенности актов делегированного законодательства ЕС.

С помощью формально-юридического метода выработана практическая рекомендация по применению делегированного законодательства без установления критериев делегирования законодательных полномочий.

Благодаря статистическому методу удалось получить количественные данные и установить наиболее часто применяемую форму делегированных актов (к которой относится регламент) в правовой системе Европейского союза.

Научная новизна исследования. В отечественной юридической науке настоящая работа является первым полным и всесторонним исследованием делегированного законодательства в правовой системе Европейского союза.

Новизна настоящего исследования состоит также в следующем:

предложен новый термин «исполнительное законодательство»;

предложен новый вариант системы нормативных актов;

впервые проведено исследование и установлены основные этапы развития делегированного законодательства в правовой системе Европейского союза;

впервые исследована правовая природа делегированных актов в Евросоюзе, установлена их юридическая сила, определены место и роль в системно-иерархической структуре вторичных источников права ЕС;

впервые предлагается классификация причин делегирования законодательных полномочий в Евросоюзе;

впервые установлены правовые и институциональные проблемы, возникающие при применении делегированного законодательства в правовой системе Европейского союза.

Положения, выносимые на защиту:

1. Предлагается новый термин – «исполнительное законодательство», под которым следует понимать совокупность нормативных правовых актов, обладающих силой закона и принимаемых не законодательными органами. К

11 исполнительному законодательству предлагается относить:

акты делегированного законодательства,

акты, принимаемые в условиях чрезвычайного положения,

акты регламентарной власти.

2. С учетом возрастающей роли и увеличивающегося количества актов делегированного законодательства наряду с традиционной классификацией нормативных актов предлагается новый вариант систематизации нормативных актов. А именно – систему нормативных актов делить не на законы и подзаконные акты, а на законы, исполнительное законодательство и подзаконные акты.

3. Следует констатировать, что в правовой системе Европейского союза делегированные акты – важный и значимый источник права. Они относятся к особому (смешанному) типу нормативного правового акта, сочетающему в себе элементы как законодательного, так и исполнительного характера. Данные акты занимают промежуточное положение между законодательными и исполнительными актами. Эти акты обладают «особой» юридической силой. С одной стороны, они выше исполнительных актов, но ниже законодательных. С другой стороны, они занимают одну позицию в ряду с законодательными актами (поскольку по своему правовому характеру являются в большей степени законодательными), однако по юридической силе они ниже законодательных (поскольку принимаются только на основе законодательного акта и регулируют несущественные вопросы). Определено, что делегированные акты занимают самостоятельное место в системно-иерархической структуре вторичных источников права Европейского союза и преимущественно принимаются в форме регламента. Разработана схема классификации актов вторичного права ЕС с указанием особого места положения делегированных актов.

4. Констатируются и качественно характеризуются периоды развития делегированного законодательства в правовой системе ЕС:

Период с 1957 по 2009 г. (так называемый период до Лиссабонских преобразований). Этот период рассматривается наиболее важным и значимым периодом, поскольку с момента учреждения Европейского Экономического

12 Сообщества (1957 г.) возникает необходимость обращения к делегированию правотворческих полномочий. В целях детального регламентирования и последующего исполнения европейского законодательства Совет делегирует Комиссии как законодательные, так и исполнительные полномочия. Примерно 2/3 всех регламентов, директив и решений принимались Комиссией. В указанный период не проводилось официальное разграничение между актами законодательного и исполнительного характера. Все акты, принимаемые в порядке делегирования, именовались исполнительными (имплементационными). В отношении таких актов применялась комитологическая система контроля. То есть создавались комитеты, состоящие из представителей государств–членов, которые осуществляли контроль за реализацией делегированных полномочий Комиссией. Законность существования таких комитетов неоднократно оспаривалась в Европейском суде справедливости по причине нарушения институционального баланса.

Период с 2009 г. (т.е. период начиная со вступления в законную силу Лиссабонского договора¹⁸) и по настоящее время (так называемый период после Лиссабонских преобразований). Указанный период характеризуется официальным закреплением делегированных и имплементационных актов в ст. 290 и 291 Договора о функционировании Европейского союза (далее – ДФЕС); официальным проведением разграничения между актами законодательного и исполнительного характера и изменением процедуры контроля в отношении делегированных актов. Комитологическая система контроля в отношении делегированных актов отменена. Данный период также характеризуется наличием межинституциональных споров относительно проведения разграничения между делегированными и имплементационными актами, законодательными и делегированными, а также между законодательными и имплементационными актами.

5. Выявлено, что делегированные акты в Европейском союзе разработаны с учетом опыта применения делегированного законодательства в таких европейских странах, как Великобритания и Германия. В частности, условия делегирования

¹⁸ См. сноску № 4.

13 законодательных полномочий разработаны по аналогии условий делегирования, предусмотренных в ст. 80 Конституции Германии, механизмы контроля – с учетом опыта парламентского контроля в отношении делегированного законодательства, предусмотренного в Великобритании. Таким образом, делегированные акты включают в себя элементы как романо-германского, так и англосаксонского права. Они являются ярким примером того, что право Европейского союза подвергается влиянию со стороны правовых систем государств–членов.

6. Определены причины делегирования законодательных полномочий в
правовой системе Европейского союза и выделен критерий их классификации: в
зависимости от содержания причины они подразделяются на правовые и
институциональные.

К правовым причинам относятся — концентрация законодателя на наиболее важных правовых вопросах; отсутствие необходимых ресурсов для принятия актов детализированного и технического характера; неспособность за конодателя своевременно и оперативно реагировать на изменяющиеся обстоятельства в той или иной сфере; отсутствие специальных познаний и др.

К институциональным причинам относятся: межинституциональный спор о законности комитологии; необходимость проведения четкого разграничения полномочий между институтами; спор о предоставлении полномочий и усилении роли Европейского парламента при осуществлении контроля за делегированными актами.

7. Выявлены проблемы, возникающие при применении делегированного
законодательства в Европейском союзе. В зависимости от содержания предлагается
подразделять их на правовые и институциональные. К правовым проблемам
относятся: неясность критерия делегирования – «существенного элемента»
(essential element); неясность критерия разграничения между делегированными и
имплементационными актами. Эти проблемы служат основанием для
возникновения межинституционального спора относительно принятия
законодательного или делегированного акта, законодательного или
имплементационного, делегированного или имплементационного акта.

К институциональным проблемам относятся: отсутствие четкого разграничения полномочий между институтами; «борьба» против комитологических контрольных механизмов со стороны Комиссии и стремление Европейского парламента усилить свою роль в процессе принятия таких актов на всем протяжении развития делегированного законодательства. 8. Следует констатировать, что в оспринятая Евросоюзом модель делегированного законодательства, существующая во многих европейских странах, отражает не только аналогичные условия делегирования законодательных полномочий, механизмы контроля, причины делегирования таких полномочий, но и проблемы правового и институционального характера, возникающие при применении данного вида акта с некоторыми характерными особенностями для ЕС. В частности, к проблеме правового характера, присущей европейским странам, относится проблема разграничения между законодательными и исполнительными актами, которая в Евросоюзе проявляется в виде проведения разграничения между законодательными, делегированными и имплементационными актами. Также к проблемам правового характера относится проблема определения критериев делегирования, которая в Евросоюзе проявляется прежде всего в отсутствии четкого и ясного опре деления такого критерия, как «существенный элемент» (essential element).

К проблемам институционального характера в европейских странах следует отнести соотношение применения делегированного законодательства и принципа разделения властей, где ставится вопрос о нарушении или не нарушении данного принципа. В Евросоюзе применение делегированного законодательства соотносится с нарушением или не нарушением принципа институционального баланса (суть которого заключается в том, что, каждый институт действует в пределах полномочий, возложенных на него учредительными договорами, и в соответствии с процедурами, условиями и целями, установленными в них); отсутствием четкого распределения полномочий между институтами; борьбой против комитологических контрольных механизмов и стремлением Европейского парламента на всем протяжении развития делегированного законодательства

15 усилить свою роль в процессе принятия таких актов. Также к проблемам институционального характера относится и проблема эффективности контрольных механизмов в отношении делегированного законодательства, которая характерна как для европейских стран, так и для Европейского союза.

Определено, что ввиду отсутствия ясных критериев делегирования законодательных полномочий эффективность применения делегированных актов в правовой системе ЕС зависит от проведения неофициальных межинституциональных переговоров и достижения компромисса между институтами.

9. Следует констатировать, что развитие делегированного законодательства оказало влияние на развитие и совершенствование правовой и институциональной структуры Евросоюза, распределение полномочий между Советом Европейского Союза, Европейской Комиссией и Европейским парламентом.

10. Предлагается критический подход к соотношению делегированного законодательства и принципа разделения властей. Данный подход обусловлен следующими условиями: во-первых, делегированные акты занимают особое место в иерархии источников вторичного права в правовой системе Европейского союза; во-вторых, организация и функционирование ЕС основано не на принципе разделения властей, а на принципе институционального баланса; в -третьих, ЕС рассматривается как особая и «уникальная» конструкция. Следовательно, сомнению подвергается сама постановка вопроса относительно зависимости применения делегированного законодательства от принципа разделения властей.

11. Предлагается воспользоваться опытом применения делегированного законодательства без установления критериев и пределов делегирования в тех сферах, где их развитие непосредственно зависит от научно-технического и технологического развития. Предлагается предусмотреть возможность внесения изменений и дополнений в законодательство в упрощенном порядке при помощи актов делегированного законодательства в тех сферах, которые имеют косвенную зависимость от научно-технического развития. Следует заранее оговаривать, что такие акты принимаются для того, чтобы своевременно совершенствовать

16 действующее законодательство с учетом развития науки и техники. Предлагается делегировать такие полномочия компетентному органу исполнительной власти с последующим направлением проектов таких актов в законодательный орган для их утверждения или отмены в упрощенном порядке. Выявлено, что определение критериев и пределов делегирования законодательных полномочий на примере Европейского союза ведет к возникновению межинституциональных споров и неэффективности данного вида актов. В зависимости от подхода, взгляда, позиции того или иного института (органа) всегда возможно привести веский аргумент «за» или «против» того или иного критерия делегирования.

Теоретическая и практическая значимость исследования. Настоящее диссертационное исследование восполняет пробел в области исследования такого источника права, как делегированное законодательство, в правовой системе Европейского союза.

Материалы и выводы диссертации могут быть использованы в научной работе и учебном процессе. Также они могут быть применены для дальнейшего развития и совершенствования российского права и таких региональных образований, как Евразийский экономический союз, Союзное государство России и Беларуси, СНГ и др.

Апробация результатов исследования. Основные результаты диссертационного исследования отражены в научных статьях, опубликованных в изданиях, рекомендованных Высшей Аттестационной Комиссией Министерства образования и науки Российской Федерации для публикации основных результатов диссертаций на соискание ученой степени кандидата юридических наук.

Результаты проведенных исследований неоднократно обсуждались на заседании кафедры теории государства и права и политологии юридического факультета Московского государственного университета имени М.В. Ломоносова.

Сделаны научные доклады на научно-практических конференциях.

Структура диссертации состоит из введения, двух глав, разделенных на параграфы, заключения и списка литературы.

Причины принятия делегированного законодательства и сферы, регулируемые данным источником права

Этимологически слово «делегирование» ("delegation"68) происходит от лат. "delegare", которое означает «делегация», «отсылать, отправлять, перепоручить кому-либо»69; от лат. "delego" - «отсылать, поручать»70.

Однако в зависимости от области исследования термин «делегирование» приобретает свое специфическое значение.

Так, в частности, в области исследования права Европейского союза профессор права Лондонской школы экономики и политических наук при Лондонском университете Т.К. Хартли исходит из того, что «делегирование имеет место во всех случаях, когда орган государственной власти, наделенный властным полномочием, передает свое властное полномочие какому-либо другому органу»71. Однако, с его точки зрения, такое определение не является полным и всеобъемлющим. Для того чтобы оно было таковым, необходимо рассмотреть ряд вопросов. Во-первых, предоставлены ли делегату широкие дискреционные полномочия. Или исполнение этого властного полномочия осуществляется в соответствии с нормами, установленными делегирующим органом власти и являющимися столь ограниченными, что роль делегата является просто исполнительной, т.е. сводится к простому исполнению? В этом случае «делегирование» будет иметь несущественное практическое значение, так как не повлечет изменения, т.е. не будет затронут тот способ, с помощью которого осуществляется это властное полномочие. Во-вторых, может ли делегирующий орган власти осуществлять эффективный контроль в отношении делегата? Такой контроль может реализовываться различными способами. Например, может быть предусмотрено, что решение делегата не вступит в законную силу до тех пор, пока оно не будет подтверждено делегирующим органом власти; или делегирующему органу может быть предоставлено полномочие аннулировать (отменять) решение делегата в определенный период времени. Также такое полномочие может быть осуществлено делегирующим органом по собственной инициативе или на основании обращения к нему 3 лиц или органа, чьи интересы затрагиваются принятым решением. В-третьих, осуществляются ли предоставленные властные полномочия действительно этим органом или реальное решение принимается другим органом? Например, официальное решение может быть принято делегирующим органом власти, а роль делегата будет ограничена только выдвижением предложений. Но если делегирующий орган вообще не подвергает сомнению эти предложения и просто механически утверждает их, то фактическое (de facto) делегирование уже давно произошло. Поэтому при решении вопроса, имело ли место делегирование, необходимо принимать во внимание вышеизложенные факторы. Что же касается практического значения делегирования, то оно будет зависеть от объема реально переданных властных

Профессор политологии Мичиганского университета (США) А. Лупиа под термином «делегирование» понимает «действия, где одно лицо (или группа лиц), именуемое принципалом, доверяют лицу (или группе лиц), именуемому агентом, действовать от имени принципала». По его мнению, «делегирование позволяет политическим принципалам достигать желаемых результатов с наименьшими персональными издержками и затратами (усилиями). Только при помощи делегирования ответственное государственное должностное лицо может достичь множественных (многосторонних) целей»74.

Интересно обратить внимание и на термин «делегирование полномочий», одной из составляющих которого является делегированное законодательство. Под термином «делегированное полномочие» (devolution) в Оксфордской иллюстрированной энциклопедии понимается «передача законодательных или руководящих функций региональным властям. При этом функции принятия решений распределяются между властью с возросшими полномочиями и центром, за которым остаются общие функции конституционного надзора. Делегирование полномочий часто предлагается в качестве средства разрешения острых политических ситуаций, возникших в результате региональных, культурных, языковых или этнических противоречий, которые могут привести к сепаратизму»75.

В Оксфордском юридическом словаре под «делегированным законодательством» (delegated legislation, subordinate legislation) понимается «законодательство, принятое в соответствии с полномочиями, возложенными Актом парламента. Большая часть делегированного законодательства принимается правительством и в основном состоит из Приказов в Совете (Order in Council)76 и правовых актов различного наименования (например, приказов (orders), предписаний (regulations), постановлений (rules), указаний (directions) и программ (schemes)), принятых министрами. В основном делегированное законодательство принимается для того, чтобы дополнять парламентские акты (Акты парламента), устанавливая детализированные и технические нормы, необходимые для их действия. В отличие от Акта парламента, преимущество делегированного законодательства состоит в том, что оно принимается вне парламентской процедуры. Делегированное законодательство принимается не только правительством, но другими различными органами»

Проблема проведения разграничения между актами исполнительного и законодательного характера

Многие зарубежные авторы отмечают, что для классификации акта в качестве регламента, директивы или решения и тем самым для определения его правовых последствий «важна не его форма (наименование), а суть и содержание». Это следует и из сложившейся судебной практики245.

Что касается перечня актов, перечисленных в ст. 288 ДФЕС, то он не является исчерпывающим. Это связано с тем, что предусмотрены иные юридически обязательные акты, которые не относятся ни к одной из категорий актов, перечисленных в Договоре. Эти акты обычно именуются актами особого рода (acts sui generis)246.

Согласно «процедурной классификации» акты подразделяются на «законодательные» и «не законодательные». К законодательным актам относятся те акты, которые приняты в соответствии с законодательной процедурой (ч. 3 ст. 289 ДФЕС)247. Официально предусматривается два вида законодательных процедур — обычная и специальная. Обычная законодательная процедура заключается в совместном принятии регламентов, директив и решений Европейским парламентом и Советом на основании проекта нормативно-правового акта, внесенного Комиссией. Специальная законодательная процедура применяется только в определенных случаях, предусмотренных учредительными договорами, и представляет собой принятие регламента, директивы или решения Европейским парламентом с участием Совета или посредством последнего (т.е. Совета) с участием Европейского парламента. Итогом этих процедур всегда является принятие «законодательного акта» . Правовые акты, которые принимаются не в соответствии с вышеуказанными процедурами, представляют собой «не законодательные акты». Однако такие акты (т.е. не законодательные) могут иметь обязательную юридическую силу и быть приняты в форме регламента, директивы и решения. К не законодательным актам относятся «делегированные» и «имплементационные» акты. Однако и в данной классификации имеются проблемы. Это связано с тем, что такие не законодательные акты, как делегированные, по своей сути и содержанию относятся к законодательным (квазизаконодательным) актам. В свою очередь законодательные акты, принимаемые в соответствии с обычной законодательной процедурой, не всегда по сути и содержанию будут актами законодательными. Например, акты по поддержке обучения судейского корпуса и судебного персонала, принимаемые в соответствии с обычной законодательной процедурой (подп. «с» п. 1 ст. 82 ДФЕС), исходя из процедуры их принятия будут относиться к законодательным актам, но по сути и содержанию, считают исследователи, «они скорее будут административными, нежели законодательными»249. Поэтому критерий, основанный на процедуре принятия актов, применяемый для проведения разграничения между законодательными и не законодательными актами, является «формальным критерием»250.

Под «функциональной классификацией» подразумевается проведение разграничения между законодательным (нормативным) и исполнительным актом. Законодательный акт — это акт, который устанавливает общеобязательные нормы (т.е. те, которые обязательны для всех в полном объеме), в то время как исполнительный акт — это акт, который затрагивает определенный вопрос. Например, с учетом изложенного законодательным актом рассматривается тот акт, который устанавливает размер таможенной пошлины, подлежащий оплате при импорте товаров; а исполнительный акт точно регламентирует, сколько должен заплатить импортер за конкретную партию товара. По сути, в рамках системы Евросоюза в первом случае - это регламент, а во втором - решение251.

Выделяют и другие критерии классификации источников права Евросоюза252, но наиболее распространенным и устоявшимся является критерий, в соответствии с которым источники права классифицируются в зависимости от их юридической силы. По этому критерию все источники права Евросоюза подразделяются на две основные группы — «источники первичного права и источники вторичного права» . Однако, как отмечает профессор М.Н. Марченко, «важно не допускать смешения с используемой классификацией источников права по материальному и формально-юридическому признакам, когда источники в материальном смысле — жизненные (экономические, социальные и др.) условия, оказывающие влияние на процесс формирования и развития права, рассматриваются как первичные источники права, а формально-юридические, выступающие в виде форм (способов, средств) выражения правовых норм вовне, -как вторичные»

Источники права и критерии классификации

Кроме того, следует обратить внимание и на позицию Европарламента при принятии оспариваемого регламента. Первоначально законодатель настаивал на принятии делегированного акта. Но впоследствии, достигнув компромисса с Советом, Европарламент согласился предусмотреть в законодательном акте принятие имплементационного акта, тем самым изменив свою первоначальную точку зрения. Таким образом, ранее прогнозируемая позиция со стороны Европарламента выступать за принятие делегированных актов фактически на практике не подтверждена. Вероятно, по той причине, что контрольные механизмы, применяемые в отношении делегированных актов и осуществляемые Европарламентом, не столь эффективны.

Поэтому вне зависимости от наличия или отсутствия контрольных полномочий в отношении того или иного акта принятие делегированных актов будет зависеть в первую очередь от неофициальных межинституциональных переговоров и достижения компромиссных решений.

Компромисс и достижение консенсуса присущи не только для процесса принятия делегированных актов, но и для «всего законодательства Европейского союза»444. Как позиция Европарламента, так и судебное решение свидетельствуют о необходимости достижения компромиссного решения между институтами ввиду отсутствия четких и ясных критериев проведения разграничения между делегированными и имплементационными актами. Суд, со своей стороны, не нарушая институциональный баланс и не вмешиваясь в полномочия законодательных органов, указывает на дискреционное право законодателя при выборе Комиссии для возложения полномочия по принятию делегированного или имплементационного акта.

Другой пример межинституционального спора, напротив, свидетельствует о достижении компромиссного решения между институтами относительно применения делегированных или имплементационных актов. Вопрос заключался во внесении изменений и дополнений в список веществ, содержащихся в продуктах питания для детей и новорожденных, а также в продуктах питания для специальных медицинских целей. Вносить изменения в этот список предлагалось при помощи имплементационных актов. Однако, учитывая уязвимость категорий населения, которые являются потребителями данных продуктов питания, по мнению Европейского парламента и Совета, указанный список (перечень) должен дополняться или изменяться делегированными актами. В результате Комиссия была уполномочена принимать делегированные акты для того, чтобы дополнять и вносить изменения в перечень (список) веществ, содержащихся в соответствующих продуктах питания, с учетом научно-технического прогресса и новых научных разработок, а также в целях охраны и защиты здоровья потребителей .

В качестве примера следует привести еще один межинституциональный спор относительно применения делегированных или имплементационных актов при принятии регламента о целостности и прозрачности оптового энергетического рынка446. Один из основных спорных вопросов заключался в вопросе о видах сведений об энергетических сделках. Государства-члены, согласно данному регламенту, обязаны представлять в Агентство по взаимодействию регуляторов в области энергетики (ACER - Agency for the Cooperation of Energy Regulation) сообщения о сделках на оптовом энергетическом рынке. Первоначально в проекте предусматривалось уполномочить Комиссию принимать делегированные акты относительно вопроса по «установлению сроков, формы и содержания предоставляемой информации о сделках...» Со стороны Европейского парламента регулирование данного вопроса делегированными актами было поддержано. Однако Совет предложил использовать имплементационные акты с применением более строгого варианта контрольной процедуры, в соответствии с которой Комиссия не вправе принимать решение при отсутствии заключения со стороны комитологического комитета447. Тем самым возникшее разногласие стороны стремились урегулировать общим практическим пониманием, одновременно ожидая решение суда относительно спора по биоцидным сборам, которые было вынесено только 18 марта 2014 г. Данный регламент был принят до вынесения решения по данному делу, т.е. 25 октября 2011 г., из содержания которого усматривается, что институты достигли компромисс и в целях регулирования данного вопроса на Комиссию возложили полномочие принимать имплементационные акты, а не делегированные448.

Приведенные выше межинституциональные споры свидетельствуют о наличии проблемы проведения разграничения между делегированными и имплементационными актами не только с теоретической точки зрения, но и с практической.

Процедура принятия делегированных актов и формы контроля

В законотворческом процессе Комиссия выполняет важную роль. Она обладает не только правом законодательной инициативы, но и полномочиями принимать как делегированные, так и имплементационные акты483.

Именно «Правительство» является той частью исполнительной ветви власти, которая ответственна за обеспечение управления и руководство. В зависимости от количества органов (один или два), ответственных за политическое руководство в обществе, выделяют монистическую и дуалистическую исполнительную власть. Например, американская конституция основана на единственном исполнительном органе. Вся исполнительная власть возложена на Президента США. Напротив, Британия и Франция основана на идее дуалистического исполнительного органа, где предусмотрено два «руководящих» органа. В монархической Британии это наследуемая королевская власть и его Кабинет министров. В республиканской Франции - избираемый Президент и его «Правительство»484. «Правительства Европейского союза» в том смысле, в каком оно ассоциировалось бы с суверенным национальным государством, нет485. Исполнительная функция осуществляется Европейской комиссией, которая рассматривается в качестве органа, представляющего общие интересы Европейского союза. Но Комиссия не является единолично исполнительным органом.

Несмотря на то, что распределение полномочий среди институтов официально не основано на системе разделения властей, тем не менее некоторые исследователи исходят из того, что: - «институциональная основа Европейского союза аналогична (имеет много общего) системе разделения властей» ; - «принцип институционального баланса похож на принцип разделения властей»488. Другие обращают внимание на то, что «организационным принципом является не принцип разделения властей, а представление интересов. Каждый институт является носителем определенного интереса, который он стремится защищать и продвигать (поддерживать, содействовать)»489. Еще в эпохальном решении 1982 г. по делу France, Italy and United Kingdom v. Commission суд отклонил общий принцип разделения властей490. Позднее идея о введении разделения властей по аналогии модели разделения властей, предложенной Монтескье, активно обсуждалась. Предлагалось исполнительную власть возложить на Комиссию, законодательную - на Совет и Европейский парламент во время межправительственной конференции, по результатам которой был подписан Маастрихтский договор. Инициаторы таких предложений надеялись выстроить не только более прозрачную, но также более эффективную и функциональную правовую систему491. Затем эта идея содержалась и в проекте Европейской конституции . Сегодня «положение, содержащееся в пункте 2 статьи 13 ДЕС, известное как принцип институционального баланса, — это и есть принцип разделения властей, определяющий распределение властей в виде сочетания (объединения) властных полномочий», - отмечает профессор Р. Шутц. Таким образом, с его точки зрения, «осуществление законодательной функции должно в идеале включать более одного института. Идея, лежащая в основе такого понимания принципа разделения властей, является системой сдержек и противовесов. И именно это понимание принципа "разделения властей" содержится в учредительном договорном акте» . Данное толкование отличается от традиционного понимания принципа разделения властей. В зарубежной литературе традиционное понимание принципа разделения властей именуется «функциональным разделением»494, которое подразумевает то, что за каждым отдельным органом закреплена отдельная государственная функция. Именно такое понимание было положено в основу конституции США 1787 г., где законодательная власть возложена исключительно на конгресс; исполнительная власть - на Президента; судебная власть - на Верховный суд. «Центральной частью такого варианта разделения властей является разграничение между принятием закона и применением закона (law-creation and law-application)»495, считают доцент права Кембриджского университета, действительный член

Тринити-колледж К. Барнард и профессор права Эссекского университета С. Пирз. «Теоретически исполнительной ветви власти не разрешается осуществлять никакого законотворческого полномочия (law-making power), так как это исключительная прерогатива законодательной ветви власти»496.

Напротив, согласно второму варианту толкования принципа разделения властей, именуемому «институциональное взаимодействие», каждая государственная функция должна быть распределена между несколькими институтами. Таким образом, «в идеале осуществление законодательной функции должно вовлекать несколько институтов»497. Авторы этой точки зрения полагают, что Евросоюз отказался от функционального варианта разделения властей и придерживается институционального взаимодействия. Несмотря на то, что в Договоре о Европейском союзе предусмотрены отдельные статьи в отношении каждого института, тем не менее в них определяются различные функции, которые институты должны выполнять.