Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Понятие, содержание и методологические основы реализации аналитической функции правового мониторинга
1.1. Правовая природа и научная концепция правового мониторинга 13
1.2. Аналитическая функция в системе функций правового мониторинга 29
1.3. Методологические основы анализа и оценки регулирующего воздействия (эффективности) правовых норм 48
Глава 2. Механизм реализации аналитической функции правового мониторинга
2.1. Понятие, содержание и структура механизма реализации аналитической функции правового мониторинга 62
2.2. Субъекты, реализующие аналитическую функцию правового ониторинга 70
2.3. Предпосылки и условия реализации аналитической функции правового мониторинга 87
2.4. Юридические средства, приемы, способы и методы реализации аналитической функции правового мониторинга 102
Заключение 138
Список использованных нормативных правовых актов и литературы
- Аналитическая функция в системе функций правового мониторинга
- Методологические основы анализа и оценки регулирующего воздействия (эффективности) правовых норм
- Субъекты, реализующие аналитическую функцию правового ониторинга
- Юридические средства, приемы, способы и методы реализации аналитической функции правового мониторинга
Введение к работе
Актуальность темы обусловлена теоретической и практической значимостью вопросов, связанных с развитием правовой системы Российской Федерации.
В настоящее время правовой мониторинг получил нормативное
закрепление и приобрел «статус» особого вида государственной деятельности,
направленной на совершенствование правовой системы России . Эффективное и
единообразное осуществление данного вида деятельности органами
государственной власти, как Российской Федерации, так и ее субъектов,
возможно только при условии четкого понимания непосредственными
исполнителями мониторинговых исследований функционального
предназначения данного института, а также полноценного правового, материального, организационного и методического обеспечения реализации его функций. В связи с этим, функциональный аспект правового мониторинга приобретает особую актуальность, как с теоретической, так и с практической точек зрения.
Анализ нормативной основы правового мониторинга, а так же научных разработок в данной сфере показал, что этот институт является полифункциональным. Аналитическая функция - одна из определяющих его функций. Она в большей степени выражает сущность и назначение данного института. Именно в ходе ее реализации решается главная задача, стоящая перед субъектом мониторинга, которая состоит в оценке эффективности правового регулирования тех или иных общественных отношений и определении конкретных правовых, организационных и иных мер для ее обеспечения. Полноценное осуществление этой функции создает необходимые
1 См.: Указ Президента Российской Федерации от 20 мая 2011 г. № 657 «О мониторинге правоприменения в Российской Федерации» // СЗ РФ. 2011. № 21. Ст. 2930.
условия для реализации других функций правового мониторинга, обеспечивающих его воздействие на процесс правового регулирования. С реализацией этой функции связано создание устойчивой обратной связи общества и законодателя, обеспечивающей адекватное отражение реально складывающихся социальных отношений в принимаемых законодательных и иных правовых актах, оперативное выявление потребности в правовом урегулировании вновь возникших общественных отношений, а также в изменении содержания уже существующей нормативной базы. Эта связь, кроме прочего, служит гарантией (наряду с другими гарантиями) законности правоприменительной деятельности.
Очевидно, что осуществление этой функции невозможно без создания полноценного механизма ее реализации, который в настоящее время, как показывает практика, имеет весьма размытые очертания. Поэтому разработка механизма реализации аналитической функции правового мониторинга на сегодняшний день является одной из актуальных задач, стоящих как перед юридической наукой, таки и перед практикой совершенствования правовой системы Российской Федерации.
Состояние научной разработанности темы. Несмотря на очевидную новизну и сложность функциональный аспект правового мониторинга не вызывает большого интереса у правоведов. В настоящее время отсутствуют специальные исследования функций правового мониторинга, вообще, и его аналитической функции, в частности.
В существующих научных трудах, посвященных проблематике правового мониторинга, разработке его функционального аспекта отведено крайне незначительное место. Можно назвать только три работы, в которых затронут вопрос о функциях мониторинга, их системе и содержании и дана
характеристика аналитической функции правового мониторинга . Это сделано в контексте исследования других аспектов данного правового явления.
Наиболее обстоятельно к этому вопросу подошел Я.Е. Наконечный, рассмотрев в рамках одного параграфа систему функций мониторинга нормативных актов, их содержание и взаимосвязь. Вопросы реализации функций правового мониторинга парламентом страны в одной из своих работ затронул Н.Н. Черногор.
Механизм реализации упомянутых функций в правовой науке не разработан совсем. Более того, в такой постановке данная проблема еще даже не была сформулирована ни на страницах правовой литературы, ни в ходе публичных дискуссий на научных и научно-практических форумах.
Аналитическая функция правового мониторинга и механизм ее реализации до настоящего времени не выступали самостоятельным предметом теоретико-правового исследования. Следствием отсутствия четкого представления о содержании данной функции и механизме ее реализации явились известные трудности применения данного аналитико-оценочного инструмента в деятельности органов государственной власти.
Таким образом, новизна и специфика объекта и предмета исследования, недостаточность теоретического осмысления данного вопроса в правовой науке определили необходимость разработки настоящей темы в диссертационном исследовании.
Объект и предмет исследования. Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, связанные с реализацией
Наконечный Я.Е. Мониторинг в правотворчестве (проблемы теории и практики): Дис.канд. юрид. наук. Владимир, 2008; Мониторинг в правотворчестве: теория и методология І Арзамасов Ю.Г., Наконечный Я.Е. М.: Изд-во МГТУ им. Н.Э. Баумана, 2009. Черногор Н.Н. Деятельность парламента в сфере правового мониторинга. В кн.: Правовой мониторинг. Научно-практическое пособие / Под ред. Ю.А. Тихомирова, Д.Б. Горохова. М.: ИД «Юриспруденция», 2009. С. 103-116.
аналитической функции правового мониторинга в нормотворческой и правоприменительной деятельности органов публичной власти.
Предмет исследования составили аналитическая функция правового мониторинга и механизм ее реализации.
Цель и задачи исследования. Цель диссертационного исследования состоит в выявлении и раскрытии закономерностей осуществления аналитической функции правового мониторинга, а также в разработке теоретико-правовой модели механизма ее реализации.
Достижение поставленной цели предполагает решение следующих задач:
- обобщить, систематизировать и подвергнуть критическому анализу
существующие в научной литературе подходы по ведущим теоретическим и
прикладным проблемам правового мониторинга;
- определить содержание аналитической функции правового мониторинга,
а также ее место и роль в системе функций данного института;
обобщить, проанализировать и систематизировать существующие подходы к проблеме оценки эффективности действия правовых норм;
разработать теоретическую конструкцию механизма реализации аналитической функции правового мониторинга;
определить и охарактеризовать субъекты, реализующие аналитическую функцию правового мониторинга, установить их соотношение с субъектами правового мониторинга;
выявить и раскрыть предпосылки и условия реализации аналитической функции правового мониторинга;
разработать понятия «технология правового мониторинга» и «юридическая техника правового мониторинга», определить их взаимосвязь и соотношение, а также место и роль в механизме реализации аналитической функции данного института;
- систематизировать и рассмотреть юридические средства, приемы,
способы и методы реализации аналитической функции правового мониторинга
в контексте юридической техники последнего;
- разработать предложения по совершенствованию методического обеспечения реализации аналитической функции правового мониторинга.
Методологическая и теоретическая основы исследования. При
проведении диссертационного исследования использовался, прежде всего, диалектический метод как основной способ объективного и всестороннего познания действительности, с позиции которого объект и предмет исследования рассматривались комплексно, в развитии и взаимодействии с другими явлениями. На диалектическом методе основывались общенаучные и частные методы. Широко применялись системный и функциональные методы, которые позволили выявить функции правового мониторинга, их взаимосвязь и соотношение со смежными правовыми явлениями. В процессе исследования применялись философские категории общего, особенного и еденичного, единства и борьбы противоположностей и др. Автор использовал частные научные методы исследования - сравнительно-правовой, формальнологический, исторический, структурно-правовой.
Теоретическую основу диссертационного исследования составили труды правоведов, посвященные общетеоретическим проблемам определения эффективности правовых норм: С.С. Алексеева, В.В. Глазырина, Г. А. Злобина, Д.А. Керимова, В.А. Козлова, В.П. Кудрявцева, Ф.Т. Кузнецова, В.В. Лапаевой, М.П. Лебедева, В.И. Никитинского, Е.А. Павлодского, А.С. Пашкова, П.Е. Подымова, И.С. Самощенко, С.А. Свиридова, О.В. Смирнова, Ю.А. Тихомирова, Ф.Н. Фаткуллина, Д.М. Чечота, И.В. Шмарова, Л.С. Явича и др.
В процессе работы над диссертацией за основу были взяты также исследования общеправовых и общетеоретических вопросов правового мониторинга ЮТ. Арзамасова, И.Л. Бачило, СВ. Бошно, М.Е. Глазковой, Д.Б. Горохова, И.В. Жужгова, Т.Д. Зражевской, Л.А. Ивановой, В.В. Лапаевой, СМ. Миронова, Я.Е. Наконечного, В.Л. Негробова, Ю.А. Тихомирова, Н.Н. Толмачевой, Н.Н. Черногора и др.
Нормативную основу исследования составили Конституция Российской Федерации, нормативные правовые акты Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Научная новизна диссертационного исследования. Настоящая работа является первым монографическим исследованием, посвященным изучению аналитической функции правового мониторинга и механизма ее реализации, в результате которого:
- дано определение понятия «функция» правового мониторинга;
определен объем и содержание функций правового мониторинга, произведено их разграничение с функциями мониторинга нормативных актов;
определены содержание, место и роль аналитической функции правового мониторинга в системе функций этого института;
разработана теоретическая модель механизма реализации данной функции, предложены определение его понятия и структура;
разработано и предложено понятие «технология правового мониторинга», определены ее элементы, а также взаимосвязь и соотношение с понятием «юридическая техника правового мониторинга»;
показаны место и роль технологии и техники правового мониторинга в механизме реализации аналитической функции данного института;
выявлены и раскрыты предпосылки и условия реализации аналитической функции правового мониторинга;
систематизированы юридические средства, приемы, способы и методы реализации упомянутой функции;
- разработаны предложения по совершенствованию методического
обеспечения реализации аналитической функции правового мониторинга.
Научная новизна раскрывается в положениях, выносимых на защиту:
1. Аналитическая функция правового мониторинга представляет собой обусловленное целью и задачами правового мониторинга одно из основных направлений его воздействия на процесс правового регулирования
общественных отношений и является одной из определяющих функций данного института. Ее содержание состоит в определении степени эффективности действия правовых норм на практике, а также в выработке предложений по повышению эффективности реализации нормативных предписаний в будущем.
2. Под механизмом реализации аналитической функции правового
мониторинга следует понимать совокупность взаимодополняющих и
взаимодействующих элементов - уполномоченных субъектов, осуществляемых
ими в определенной последовательности при помощи специальных средств,
приемов, способов и методов технологических действий и операций,
обеспечивающих конечный результат аналитической деятельности в рамках
правового мониторинга.
3. Структуру механизма реализации аналитической функции правового
мониторинга составляют следующие элементы:
- институциональная составляющая - субъекты, обеспечивающие
реализацию данной функции;
«технологический» компонент, включающий определенные действия и операции, осуществляющиеся в определенной последовательности, со своими циклами и этапами, которые обеспечивают конечный результат аналитической деятельности в рамках правового мониторинга;
технико-юридический компонент, представляющий собой совокупность юридических средств, приемов, способов и методов оценки объекта мониторинга, данных о его состоянии, динамике и перспективах развития, а также подготовки и оформления предложений по повышению эффективности правового регулирования в соответствующей сфере.
4. Предпосылки и условия реализации аналитической функции правового
мониторинга создаются посредством последовательного и качественного
выполнения технологических действий и операций на каждом из этапов
мониторинговой деятельности. Теоретическая разработка данного вопроса
обуславливает необходимость введения в научный оборот понятия технологии
правового мониторинга, под которой предлагается понимать основанную на
определенных принципах, планах и прогнозах систему последовательных мыслительных и внешне актуализированных действий и операций субъектов и участников правового мониторинга, направленных на достижение и решение его цели и задач, в ходе которой оптимально используются необходимые ресурсы (материальные, трудовые, финансовые, организационные и т.п.), общесоциальные, технические и специально-юридические средства, приемы, способы, методы и правила, процессуальные формы (стадии, производства и т.п.) и соответствующие виды контроля деятельности субъектов нормотворчества и правоприменения.
5. Технология правового мониторинга является системным образованием,
структурные элементы которой соподчинены и находятся в разновариантной
функциональной взаимосвязи. Ее составляют следующие элементы:
стратегический компонент, содержание которого составляют цель, задачи, принципы правового мониторинга, планы и прогнозы развития его объектов;
институциональная составляющая (субъекты и участники правового мониторинга);
тактический компонент - действия и операции субъектов и участников правового мониторинга, посредством осуществления которых становится возможным достижение и решение его цели и задач;
средства, приемы и способы осуществления упомянутых действий и операций;
правила применения соответствующих средств, приемов и способов;
методы познания объектов мониторинга.
6. Реализация аналитической функции правового мониторинга базируется
на определенной методологии анализа и оценки его объекта. Основу данной
методологии составляет научный инструментарий анализа и оценки
эффективности правовых норм.
Под эффективностью правовых норм предлагается понимать результирующую характеристику их действия, свидетельствующую о степени
обеспечения в процессе реализации соответствующих норм тех прав и свобод, на гарантию которых они (нормы) изначально были направлены.
7. Осуществление аналитической функции правового мониторинга
предполагает разработку и применение специальных юридических средств -
критериев и показателей оценки эффективности нормативных правовых актов и
их действия, использование логических приемов, способов и методов
юридической науки, а также социологических, общенаучных, статистических и
иных методов. Эти средства, приемы и методы в совокупности с аналогичным
инструментарием реализации других функций правового мониторинга образуют
юридическую технику данного института, которую предлагается определить
как совокупность средств, приемов и способов планирования мониторинговой
деятельности, получения необходимой информации, ее фиксации, обобщения,
анализа и оценки, оформления и обнародования результатов мониторинга.
8. В целях совершенствования механизма реализации аналитической
функции правового мониторинга, предлагается уточнить критерии и показатели
оценки объектов мониторинга, с учетом сформулированных в работе
рекомендаций, а также нормативно закрепить их в общей (базовой) методике
его проведения.
Теоретическая и практическая значимость работы. В диссертации решена научная задача, состоящая в разработке концептуальной и методологической основ реализации аналитической функции правового мониторинга.
Сформулированные в работе теоретические положения и выводы, обладая элементами научной новизны, обогащают систему теоретических знаний о правовом мониторинге и дополняют содержание науки «Теория государства и права».
Результаты диссертационного исследования могут быть использованы:
- в нормотворческой деятельности, направленной на совершенствование нормативной основы правового мониторинга;
- при проведении фундаментальных и прикладных исследований по
данной проблематике;
- в ходе проведения конкретных мониторинговых исследований органами
государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, а также
органами местного самоуправления;
- в учебном процессе в высших учебных заведениях юридического
профиля при изучении учебного курса «Теория государства и права», а также в
процессе обучения государственных и муниципальных слушателей по
образовательным программам повышения квалификации и профессиональной
переподготовки.
Апробация результатов исследования. Диссертация подготовлена на кафедре теории и истории государства и права Российского университета кооперации, где были проведены ее рецензирование и обсуждение. Материалы исследования нашли отражение в научных публикациях, включая статьи в ведущих правовых журналах, рекомендованных ВАК России, излагались в научных докладах на заседаниях кафедры, международных научно-практических конференциях (2007-2011 гг.), «круглых столах» и семинарах, а также в учебном процессе Российского университета кооперации при разработке и внедрении рабочих учебных программ, проведении учебных занятий по дисциплинам «Теория государства и права», «Актуальные проблемы теории государства и права». Отдельные результаты исследования внедрены в практическую деятельность Комитета Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации по федеративному устройству, региональной политике, местному самоуправлению и делам Севера и работу Управления Министерства Юстиции Российской Федерации по Омской области.
Структура и объем работы определены целью, задачами исследования, а также избранной автором логикой изложения материала. Диссертация состоит
из введения, двух глав, включающих семь параграфов, заключения, списка использованных нормативных правовых актов и литературы.
Аналитическая функция в системе функций правового мониторинга
Правовой мониторинг - новое явление в российской науке и практике. Современная юридическая наука активно обратилась к исследованию проблем его организации и методики проведения.
Концепция мониторинга законодательства и правоприменительной практики, а также вопросы его организации и проведения уже несколько лет разрабатываются и внедряются в практику Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, Министерством юстиции Российской Федерации, рядом субъектов Российской Федерации.
В процессе формирования научных основ «правового мониторинга» немалая заслуга принадлежит Институту законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, в котором разработана концепция правового мониторинга, подготовлена методика его организации и проведения1.
В основу упомянутой концепции положено понимание исследуемого явления как дополнительной функции органов государственной власти, одного из видов государственной деятельности. Авторы определяют правовой мониторинг как систему информационных наблюдений, дающую возможность анализировать и оценивать: 1) результаты нормотворческой деятельности, прежде всего, законопроектной; 2) качество нормативных правовых актов, принятых тем или иным правотворческим органом в соответствии с предоставленной ему правотворческой компетенцией; 3) эффективность их практического действия, реализации, целью которой является повышение качества принимаемых законов, совершенствование на основе законодательной и правоприменительной деятельности системы выработки, принятия и реализации государственно-политических решений и, в конечном счете, - обеспечение и защита прав и свобод человека и гражданина1. Такое понимание правового мониторинга позволило авторам концепции относить к числу его объектов не только действующее законодательство и практику его применения, но и законопроектную, а также иную нормотворческую деятельность, осуществляемую органами власти.
Данная концепция была воспринята Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации и нашла отражение в ежегодных докладах верхней палаты российского парламента «О состоянии законодательства в Российской Федерации»2, а также в итоговых документах приводимых ею в течение последних нескольких лет всероссийских конференций, посвященных соответствующей тематике.
Основные положения упомянутой концепции были подвергнуты всестороннему и обстоятельному рассмотрению Н.Н. Черногором3 и Л.И. Ивановой4 , которые с учетом накопленных научных знаний о данном явлении и имеющейся практики организации и проведения правового мониторинга в федеральных органах государственной власти, а также в органах государственной власти субъектов Российской Федерации, предложили уточнить его научную концепцию по ряду позиций.
С учетом критического осмысления концепции правового мониторинга Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, а также изложенной в научных публикациях конструктивной критики ее отдельных положений может быть предложено авторское видение доктринальных начал рассматриваемого института.
Современный правовой мониторинг призван определять степень эффективности нормативно-правового регулирования общественных отношений для дальнейшей корректировки нормотворчества и правоприменения. Для обозначения этой деятельности в юридической литературе предлагаются различные термины. «Мониторинг законодательства и правоприменительной практики» («мониторинг права») дефинируется как систематическая комплексная деятельность органов власти, научного сообщества, институтов гражданского общества и общественных организаций по оценке, анализу, обобщению и прогнозу состояния законодательства и практики его применения1. «Мониторинг закона» рассматривается в качестве способа осуществления государственного контроля (при широком участии институтов гражданского общества), выражающегося в законодательно установленной возможности воздействия на нарушения, выявленные в ходе анализа законодательства и практики его применения, с целью их устранения или предотвращения2.
Методологические основы анализа и оценки регулирующего воздействия (эффективности) правовых норм
Ю.А. Тихомиров выделяет такие параметры анализа как «соблюдение конституционно установленных предметов ведения, полнота, законность и эффективность правовых актов по кругу функциональной деятельности органов и их подсистем и сопоставление результатов работы судебных органов с их юрисдикционными полномочиями, адекватность правовой системы и основных направлений современной структуры экономической деятельности»1.
Мониторинговая оценка данных наблюдения и анализа имеет синтетический характер и дает целостное представление о качестве и значимости указанных данных. Синтез всегда следует за анализом, соединяя расчлененные анализом данные наблюдения в одно целое, позволяющее получить какие-то новые знания о наблюдаемом объекте, обобщенно, концептуально оценить его, сделать определенные прогностические выводы.
Синтезирующая оценочная операция мониторинговой деятельности является завершающей в пределах избранного исследования того или иного конкретного объекта, что в свою очередь дает определенные исходные посылки для его последующего исследования, осмысления в соответствии с назревшими новыми потребностями. Именно результаты этой операции могут приобрести установочное значение, качественно обогатить или улучшить нормативно-правовое регулирование определенной сферы общественных отношений либо конкретного социально значимого вопроса.
Информационная функция. Правовой мониторинг, являясь, прежде всего, оценочным инструментом, выполняет также информационную функцию. В ходе его проведения и реализации других функций, таких как функции наблюдения, аналитической, прогностической, собирается различная информация: о подготовке и обсуждении нормативных актов; об их экспертной оценке; о вступлении актов в юридическую силу; об их применении государственными и муниципальными органами власти. Накопление правовой информации происходит не только в виде определенного множества сведений о фактах реализации правовых норм, но и аналитических данных, которые являются результатом серьезной аналитической работы, обобщения, анализа и оценки полученной в ходе наблюдения информации.
Эта функция выполняет своего рода «сигнальную» роль, поскольку призвана сигнализировать законодателю и обществу о недостатках в правовом регулировании, пробелах и коллизиях в законодательстве, тенденциях общественного развития и потребностях правовой практики. В ходе реализации этой функции происходит информирование общества о практике реализации тех или иных законов, подзаконных актов, возникающих при этом проблемах или, напротив, о позитивных результатах правового регулирования. Это дает возможность отчетливо увидеть пределы усмотрения законодателя, динамику и амплитуду изменений его воли в регулировании одних и тех же общественных отношений в рамках заданных Конституцией параметров.
Важным видом информации, собираемой в ходе правового мониторинга, являются данные социологических исследований.
Социологические исследования, входящие в состав правового мониторинга, имеют различный характер и направленность, в зависимости от вида правового мониторинга и тех задач, которые ставятся в ходе такого мониторинга.
Прежде всего, в ходе социологических исследований целесообразно получать информацию о социальной обусловленности правовых норм (закона). Правовой мониторинг предполагает постоянное отслеживание связи между желаемыми социальными результатами (целью регулирования) и теми элементами правовой системы (механизма правового регулирования) которые в наибольшей степени могут повлиять на социальный результат. В условиях противоречивости, неустойчивости законодательной (правовой) базы, нестабильности правоприменительной практики, общие цели, первоначально заложенные в законе, зачастую деформируются. В результате реальные цели правоприменительных действий вступают, по сути, в противоречие с намерениями законодателей, с общими положениями, фиксированными в законах, программах, основных направлениях развития той или иной сферы общественных отношений.
Социологические исследования, в первую очередь могут быть использованы для того, чтобы оценить правоприменительные массовые действия государственных служащих, конкретные правовые решения, с точки зрения соответствия как закону, так и реальным потребностям (намерениям законодателя) зафиксированным в законе и во всей массе подзаконных и локальных нормативных правовых актов.
Предметом социологического анализа в ходе правового мониторинга являются, в конечном счете, урегулированные правом общественные отношения, а не только сами нормативные правовые акты и действия правоприменителей. Этот особый угол зрения позволяет корректировать законодательную базу и правоприменительную практику оперативно, и не только в тех случаях, когда имеются противоречия, пробелы и иные нестыковки в законодательстве, но и в случае изменения социально-экономических условий, в которых осуществляется правовое регулирование.
В рамках этого направления действия правового мониторинга государственные органы не только информируются о существующих проблемах. Они получают конкретные предложения по их преодолению.
Одна из актуальных проблем, возникающих в ходе реализации информационной функции правового мониторинга, состоит в определении статуса результатов его проведения. Мониторинговое исследование заканчивается подготовкой выводов и рекомендаций по внесению изменений в законодательные и подзаконные акты, по разработке и принятию новых актов или отмене действующих и т.п.
Субъекты, реализующие аналитическую функцию правового ониторинга
Исследование формы механизма реализации аналитической функции правового мониторинга позволит более четко очертить его содержание. Приступая к решению этой задачи, мы принимаем за рабочую гипотезу тезис 0 том, что содержание механизма реализации аналитической функции правового мониторинга составляет совокупность взаимодополняющих и взаимодействующих элементов: уполномоченных субъектов; технологических действий и операций; используемых в ходе их совершения специальных средств, приемов, способов и методов.
В философском смысле форма есть внешнее очертание, наружный вид, внешнее выражение какого-либо содержания, а также внутреннее строение, структура, определенный и определяющий порядок предмета или порядок протекания процесса2. Поскольку форма есть способ существования и выражения содержания, форма механизма реализации аналитической функции правового мониторинга представляет собой то, в чем она себя обнаруживает и существует.
Представление о форме механизма реализации аналитической функции правового мониторинга во многом определяется тем, что понимается под данным механизмом, какой смысл вкладывается в это понятие. Расхождений в понимании формы будет тем больше, чем более будут разниться представления ученых о понятии рассматриваемого механизма как такового и, соответственно, о его содержании.
В свою очередь, это зависит от понимания права в целом тем или иным исследователем. Скажем, нормативный подход к пониманию права ориентирует нас в понимании формы механизма реализации аналитической функции правового мониторинга на такие его проявления, как обязанности государственных и муниципальных органов, организаций и учреждений, отдельных служащих осуществлять необходимые действия и операции, направленные на проведение анализа и оценки регулирующего воздействия правовых норм. Социологическая юриспруденция и психологический подход к пониманию права позволяют сконцентрировать внимание на правоотношении, ввести в предмет исследования элементы, выходящие за пределы собственно правовой сферы. Интегративный подход предполагает стремление свести воедино изложенные точки зрения.
Кроме того, с методологической точки зрения при решении вопроса о форме механизма реализации аналитической функции правового мониторинга важно принимать во внимание уровень обобщения. Известно, что на общетеоретическом уровне предполагается обобщение наиболее общих черт явления и закономерностей его возникновения и развития. Соответственно на уровне отраслевых исследований не ставится задача о выходе на общую теорию вопроса. Если даже она провозглашается, то соответствующие задачи все равно решаются исходя из задач отраслевой науки.
Рассмотрение динамики реализации аналитической функции правового мониторинга приводит к выводу, что на разных этапах исследуемый механизм может иметь различные формы внешнего выражения (например, на стадиях анализа и оценки эффективности правовых норм). Наконец, относительно самостоятельную форму имеют элементы, составляющие содержание данного механизма (действия и операции, средства, приемы и способы оценки).
С учетом высказанных теоретических позиций и сделанных замечаний представляется возможным сделать следующие выводы.
1. Механизм реализации аналитической функции правового мониторинга представляет собой достаточно сложный юридический феномен. На разных этапах познания его надлежит рассматривать в единстве статической и динамической составляющих, его институционального, технологического и технико-юридического содержания, а также с точки зрения единства содержания и правовой формы.
2. Под механизмом реализации аналитической функции правового мониторинга следует понимать совокупность взаимодополняющих и взаимодействующих элементов - уполномоченных субъектов, осуществляемых ими в определенной последовательности при помощи специальных средств, приемов, способов и методов технологических действий и операций, обеспечивающих конечный результат аналитической деятельности в рамках правового мониторинга.
3. Механизм реализации аналитической функции правового мониторинга имеет свою структуру. Он включает: - институциональную составляющую - субъектов, обеспечивающих реализацию данной функции; - «технологический» компонент, включающий определенные действия и операции, осуществляющиеся в определенной последовательности, со своими циклами и этапами, которые обеспечивают конечный результат аналитической деятельности в рамках правового мониторинга; технико-юридический компонент, представляющий собой совокупность юридических средств, приемов, способов и методов оценки объекта мониторинга, а также данных о его состоянии, динамике и перспективах развития.
4. Рассмотрение реализации аналитической функции правового мониторинга под этим углом зрения позволяет максимально сблизить эмпирическое и логическое в научных исследованиях функционального аспекта данного института, охватить и связать воедино не только средства, приемы, способы и методы изучения законодательства и правоприменительной практики, но и институциональное, технологическое и инструментальное в его содержании.
Юридические средства, приемы, способы и методы реализации аналитической функции правового мониторинга
Предпосылки и условия реализации аналитической функции правового мониторинга создаются посредством последовательного и качественного выполнения технологических действий и операций на каждом из этапов мониторинговой деятельности. Системный характер деятельности по осуществлению правового мониторинга предполагает определенную технологию его проведения. По мнению Н.Н. Черногора она включает в себя: - определение цели правового мониторинга, выбор его вида, корректировка методологии и сроков его проведения, способа оформления результатов; - определение объекта правового мониторинга с учетом поставленной цели; - определение круга субъектов правового мониторинга, их полномочий, должностных лиц, ответственных за его проведение; - разработку программы (плана) проведения правового мониторинга; - проведение мониторинговых исследований в соответствии с утвержденной программой (планом); - подготовку итогового документа по результатам проведенного правового мониторинга1.
Признавая значимость вклада упомянутого ученого в разработку проблематики правового мониторинга, позволим себе заметить, что приведенная трактовка технологии правового мониторинга является односторонней, не охватывает всех необходимых ее составляющих и не согласуется с представлениями теоретиков права о юридической технологии, разновидностью которой, по утверждению самого Н.Н. Черногора, является правовой мониторинг2.
Юридическая технология, по справедливому утверждению Н.А. Власенко, представляет собой содержание юридической деятельности (поступки, операции и др.)- Закономерности технологических этапов, соответствующие порядки и правила, их опосредующие, можно представить в качестве формы (режима) юридической деятельности3.
Власенко- М.:Эксмо, 2009. С. 25. Юридическая деятельность - способ обеспечения правовых начал в обществе. В теории права выделяют следующие основные виды юридической деятельности: нормотворческую, правоприменительную, праворазъяснительную, систематизационную и доктрин ал ьную. Категория «юридическая деятельность» достаточно емкая, позволяет видеть цели и функции правовых средств в воспроизводстве человеком самого себя1.
Правовой мониторинг является разновидностью юридической деятельности, обладает всеми основными признаками последней, подчинен общим закономерностям ее функционирования. Это особое духовно-материальное производство, которое необходимо соответствующим образом организовать и спланировать. В этой сфере есть необходимые производители, потребители и т.д.
Под технологией (в переводе с греческого - искусство, мастерство) понимается совокупность методов обработки, изготовления и изменения состояния материала или полуфабриката в процессе производства2. В теории права юридическая технология правоведами трактуется по-разному. Ее определяют: как порядок применения и использования методов и приемов по подготовке и принятию юридического решения (акта) как итога юридической деятельности (Н.А. Власенко); как совокупность приемов и способов использования средств юридической техники и знаний об этих приемах и способах (К.Н. Княгинин); как совокупность и последовательность способов целенаправленного преобразования социально значимой информации в новый эффективно действующий правовой акт, совокупность принципов, приемов, процедур формирования и реализации всех видов юридической практики, образующих своего рода правовую техносферу, состояние которой определяется достигнутым уровнем экономического, политического, технического и культурного развития конкретного государства (В.М. Баранов); как основанный на определенных принципах, планах и прогнозах
Несмотря на многообразие точек зрения теоретиков права на проблему понятия юридической технологии, можно выделить общие черты данного явления, на которые, так или иначе, указывают адепты различных ее концепций. В частности, все правоведы отмечают, что юридическую технологию составляют средства, приемы, способы и методы юридической деятельности, а также порядок или последовательность их применения.
На основании изложенного можно сделать вывод, что рассматриваемый тезис Н.Н. Черногора относительно содержания технологии правового мониторинга не выдерживает критики, т.к. в трактовке данного правового явления упомянутым автором совершенно не указываются принципы проведения мониторинга, средства, приемы, способы и методы осуществления его отдельных действий и операций.
Юридическая технология предполагает использование не только юридико-технических средств, но и всей совокупности юридических средств, являясь отражением или конструированием их системного взаимодействия в виде юридико-технологических принципов, правил, приемов, способов,
Исходя из методологического посыла о соотношении общего, особенного и единичного технологию правового мониторинга можно определить как основанную на определенных принципах, планах и прогнозах систему последовательных мыслительных и внешне актуализированных действий и операций субъектов и участников правового мониторинга, направленных на достижение и решение его целей и задач, в ходе которой оптимально используются необходимые ресурсы (материальные, трудовые, финансовые, организационные и т.п.), общесоциальные, технические и специально-юридические средства, приемы, способы, методы и правила, процессуальные формы (стадии, производства и т.п.) и соответствующие виды контроля деятельности субъектов нормотворчества и правоприменения.
В любом юридическом производстве, в том числе и в правовом мониторинге, следует выделять генеральную (основную) технологию и технологии частные, второстепенные. Последние предопределяются задачами и целями юридического производства, в целом и логикой генеральной технологии. Безусловно, каждая частная (специальная) технология имеет свои задачи и цели, и о них можно говорить лишь как о части общего «ствола» технологии. С позиции итогового результата каждый технологический процесс независим и одинаково важен. В противном случае неизменно будет страдать качество результата, которое напрямую зависит от степени соответствия правилам технологии и техники их подготовки1.
Технология правового мониторинга является системным образованием, структурные элементы которой соподчинены и находятся в разновариантной функциональной взаимосвязи. Эта связь представляет отношения такой зависимости, при которой использование одного элемента структуры