Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Реформа Государственного Совета 1905-1906 гг.
1.1. Сравнительный анализ административно-судебных Государственного Совета до и после реформы 1906 г. 27
1.2. Подготовка нового Учреждения Государственного Совета 46
1.3. Место и роль председателя Государственного Совета в структуре высшей государственной администрации Российской империи 68
1.4. Судебно-административные функции верхних палат зарубежных парламентов второй половины XIX — начала XX в. 78
Глава 2. Департаменты Государственного Совета
2.1. Порядок формирования и кадровый состав департаментов 87
2.2. Компетенция департаментов 100
2.3. Порядок рассмотрения дел 115
2.4. Влияние реформы Государственного Совета на деятельность государственного секретаря и Государственной канцелярии 137
Глава 3. Особые присутствия Государственного Совета
3.1. Общие принципы организации, структура, полномочия членов и кадровый состав Особых присутствий Государственного Совета 168
3.2. Порядок рассмотрения дел в Особых присутствиях Государственного Совета 180
Заключение 197
Список источников и литературы 200
Приложения 231
- Сравнительный анализ административно-судебных Государственного Совета до и после реформы 1906 г.
- Судебно-административные функции верхних палат зарубежных парламентов второй половины XIX — начала XX в.
- Влияние реформы Государственного Совета на деятельность государственного секретаря и Государственной канцелярии
- Порядок рассмотрения дел в Особых присутствиях Государственного Совета
Сравнительный анализ административно-судебных Государственного Совета до и после реформы 1906 г.
Государственный Совет Российской империи был создан в 1810 г. на основе Непременного Совета, уже тогда неофициально именуемого «государственным». Непременный Совет был создан указом от 30 марта 1801 г.61. и представлял собой совещательное учреждение, в состав которого входило 12 представителей высшей знати, назначаемых императором. Именно здесь должны были обсуждаться важные государственные дела. Непременный Совет играл роль совещательного органа при императоре и в этом значении заменил существовавший с 1768 г. Совет при Высочайшем дворе. Совет успел за свое девятилетнее существование принять деятельное участие в образовании министерств, в подготовке известного указа от 20 февраля 1803 г. «О вольных хлебопашцах»62. С образованием Комитета министров законосовещательное значение Непременного Совета существенно уменьшилось, а после учреждения Государственного Совета Непременный Совет был упразднен63.
В статусе высшего совещательного органа при императоре Государственный Совет просуществовал 95 лет без принципиальных изменений, хотя его компетенция за эти годы неоднократно уточнялась. Так, в его ведении в разное время находились проверка смет государственных приходов и расходов, сметы и штаты государственных учреждений, жалобы на определения департаментов Сената, годовые отчеты Государственного банка, и некоторые вопросы, требующие утверждения верховной власти.
Необходимость преобразования государственного строя обосновывалась М. М. Сперанским по заданию императора в ряде записок и докладов64. План преобразований был представлен императору в 1809 г. Как известно, Сперанский говорил о необходимости учреждения в России трёх установлений, соответствующих трем основным функциям государственной власти: Государственной Думы, Сената и Министерства. Однако особое значение он придавал учреждению Государственного Совета, в котором эти установления «соединяются и чрез которое державная власть на них действует и приемлет их действия»65. Обосновывая особую роль Государственного Совета, Сперанский подчеркивал два момента: финансовый и организационный.
В связи с первым он говорил, что состояние финансов требует введения новых налогов, тогда как «налоги тягостны бывают особенно потому, что кажутся произвольными». Чтобы избежать такого впечатления и сохранить «всю целость народной любви» он предлагал державной власти разделить ответственность с Государственным Советом и тем самым показать необходимость налогов, «признанную и представленную от Совета». По поводу второго в записке указывалось: «Смешение дел управления и суда в Сенате дошло уже до такого беспорядка, что, независимо от общего преобразования, нельзя более отлагать нужные меры и исправления, а меры сии во всех предположениях не могут быть приняты иначе, как отделением части управления и назначением ей особенного порядка»66. Ещё одну важную задачу Государственного Совета должна была составить работа над гражданским законодательством, дабы «доставить гражданскому закону всю зрелость уважения». Под эти задачи было определено и введение четырех департаментов: законов, дел военных, дел гражданских и духовных и государственной экономии (отд. 2 1 Образования Государственного Совета67).
Согласно «Образованию…», «в порядке государственных установлений» он составлял «сословие, в коем все части управления в главных их отношениях к законодательству соображаются и через него восходят к верховной императорской власти» (ст. I). Государственный Совет должен был упорядочить процесс законодательства в стране: в его департаментах проверяли, редактировали каждый поступавший законопроект, основательно его обрабатывая, добивались наиболее правильного его соответствия интересам государства.
Основной задачей Государственного Совета было предварительное рассмотрение государственных дел, «зависящих от разрешения и утверждения верховной императорской власти» ( 29). В него вносились все те дела, которые требовали принятия нового закона, устава или учреждения, предметы внутреннего управления, требующие отмены, ограничения или дополнения прежних положений, дела о толковании законов, общие меры и распоряжения ( 29, п. 1,2). Сам Государственный Совет не обладал законодательной инициативой, поскольку это был совещательный орган, рассматривающий законопроекты, внесенные министрами, до их утверждения императором. При этом все министры входили в состав Государственного Совета в силу занимаемой должности, хотя и не могли быть председателями департаментов (ст. VI, XII).
В основном предметом рассмотрения Государственного Совета становились вопросы, требующие принятия нового или пересмотра старого закона. Однако уже тогда в поле его зрения попадали некоторые по преимуществу административные дела:
- общие меры и распоряжения, приемлемые к успешнейшему исполнению существующих законов, уставов и учреждений ( 29, п. 4);
- общие внутренние меры, в чрезвычайных случаях приемлемые (п. 5);
- дела о вознаграждении частных людей за имущества, взимаемые на государственные нужды (п. 9); дела, по которым отчуждается какая-либо часть государственных доходов, или имуществ в частное владение (п. 8);
- дела по части контроля за административными органами, т.е. отчеты всех министерств в управлении принадлежащих к ним частей ( п. 10). Как и планировал М. М. Сперанский, говоря о необходимости упорядочения государственного управления, первоначально в компетенцию Государственного Совета не включались дела судебные, поскольку главным судебным ведомством в стране предполагалось оставить Сенат. Однако «Общее учреждение Министерств»68 установило в 1811 г., что дела о предании министров суду за должностные преступления рассматриваются Государственным Советом. Донесение, «возбуждающее ответственность» министров вначале поступало на высочайшее усмотрение ( 289) и, если было сочтено достойным внимания, передавалось на рассмотрение Общего собрания Государственного Совета ( 291).
Судебно-административные функции верхних палат зарубежных парламентов второй половины XIX — начала XX в.
Для более глубокого понимания особенностей структуры и компетенции реформированного Государственного Совета, а также для понимания исторически конкретного места и значения отечественной парламентской реформы в кругу сходных с ней по назначению, целесообразно обратиться к близкому по времени опыту европейских государств. Ведь конец XIX — начало XX века стали временем обновления организации государственной власти и оформления соответствующих теоретических конструкций во многих странах мира. Именно это оправдывает обращение к историческому прошлому других стран: сравнение поможет понять, насколько соответствовало своему времени устройство верхней палаты законодательного органа Российской империи.
Известно, что первой страной, где удалось практически воплотить идею ограничения власти монарха, стала Англия. Поэтому в государствоведении начала ХХ в. бытовало мнение, что «рост представительных учреждений или местного самоуправления на континенте Европы вызван был теми потоками подражания, которые имеют общим источником Англию»168. Политическому строю Англии импонировали прогрессивно настроенные круги российского общества. Они приветствовали конституционализм и парламентаризм, гарантировавшими открытую борьбу партий и мнений, местное самоуправление, свободу печати, собраний и предпринимательской деятельности. Об этом свидетельствует и перевод на русский язык фундаментального труда по государственному праву Великобритании известного английского юриста Альберта Вэнна Дайси. В ней английский правовед упоминает и об ответственности министров перед парламентом, подчеркивая смешанную природу министерской ответственности в Англии — и парламентскую и юридическую ее составляющие169, в то время как в Российской империи ответственность носила сугубо сюзеренный характер (т.е. министры по-прежнему отвечали за свои действия перед монархом). Также нельзя не отметить, что ни в одной стране мира не было в то время такой свободы публичных собраний и митингов, как в Англии. Легально существовали различные общественные и профессиональные организации.
Следует отметить, что время написания статьи М. М. Ковалевского и приведенной выше работы В. М. Гессена совпадало с эпохой поиска традиций, а, значит, поиск доказательств заимствования российским законодательством зарубежных норм не был популярным и одобряемым занятием и требовал от исследователей научной и гражданской смелости.
По мнению некоторых исследователей, именно прусская хартия сыграла существенную роль в становлении монархического конституционализма в Российской империи170. Этот документ действительно заложил некоторые юридические основы сочетания самодержавного принципа с представительной властью народа. Прусская конституция оказала потом известное влияние на японскую Конституцию Мэйдзи, была использована при разработке законодательных актов в ряде государств Азии.
Однако представляется более обоснованным сравнивать конституционное законодательство России начала ХХ века с конституциями Германской империи 1849 г. и особенно 1871 г.
Дело в том, что оба документа усиливали монархическое начало в ущерб представительному. По справедливому замечанию М. М. Ковалевского, все упомянутые документы закрепляли «не парламентарный, а конституционный строй, при котором вся полнота исполнительной власти остается за монархом и назначаемыми им министрами: они ответственны политически перед королем, а не палатами»171.
Хотя закрепленный в конституционной хартии Пруссии парламент и состоял из двух палат, но Верхняя из них формировалась из принцев крови, князей и пэров, назначаемых императором (ст. 62-68)172. Между тем порядок формирования Государственного Совета был иным и скорее соответствовал предусмотренному ст. 88 Конституции 1849 г., согласно которой члены палаты государств (т. е. верхней палаты) назначались «наполовину правительством, наполовину народным представительством соответствующих государств». Конечно, прямой корреляции здесь нет, поскольку выборная часть Государственного Совета формировалась как представительство от общественных корпораций. Но даже это более соответствовало духу времени, чем родовое представительство в духе английской палаты лордов. Согласно ст. 6 Конституции Германской империи 1871 г. Союзный Совет (бундесрат) уже не включал в себя аристократического элемента и состоял из назначаемых представителей государств, входящих в состав германского союза. Интересно, что, как впоследствии и в России, созыв союзного Совета и рейхстага совершался ежегодно, причем союзный Совет мог быть созван для подготовительных работ и без рейхстага, хотя рейхстаг не мог быть созван без союзного Совета (ст. 13). Союзный Совет обладал значительной исполнительной властью, которую он осуществлял через специальные комиссии (ст. 8), создаваемые по отдельным отраслям управления (комиссии торговли и обмена, армии и флота, таможен и налогов, железных дорог, юстиции и т. п.). Союзный Совет обладал правом толкования конституции, высказывал суждения о недостатках вновь принятых законов (ст. 7), выступал в роли арбитра в конфликтах между членами федерации и союзными властями (ст. 19).
Верхней и нижней палатам Прусского парламента присваивались квазисудебные, а также некоторые контрольные функции. Согласно ст. 61 Конституционной хартии по решению одной из палат министры могли быть обвинены «в нарушении Конституции, в подкупе и измене»173. Верховный Суд монархии в соединенном собрании присутствий должен был разбирать такие обвинения. Предполагалось, что конкретные положения об основаниях ответственности за нарушение Конституции, о порядке производства таких дел будут установлены особым законом. Однако он так и не был издан, и, по словам современника, «министры могли безнаказанно игнорировать постановления парламента»174. Оставалось право палат обвинять министра в подкупе и измене. Тогда дело передавалось в Верховный суд монархии. Заметим, что право возбуждать обвинения против имперских министров принадлежало и палатам имперского рейхстага, согласно ст. 99 конституции 1849 г.
Согласно конституции Бельгии (ст. 44) ни один член той и другой палаты не мог ни подвергнуться преследованию, ни быть задержанным во все время сессии без разрешения той палаты, к которой он принадлежит. Подобная норма присутствовала и в российском законодательстве. Более того, согласно Учреждению Государственного Совета 1906 г. (ст. 86-91), обвинению давался ход лишь после того, как донесения на членов Государственной Думы или государственного Совета будут переданы на Высочайшее усмотрение. Таким образом, рудимент судебной власти императора в отношении бюрократии распространялся и на представительный орган. Правда, в случае, если делу давали ход, роль суда выполнял Первый департамент Государственного Совета. Подобные судебные функции принадлежали и палате лордов в Англии. Судебные лорды могли определить лиц, совершивших тяжкие преступления, в заключение до рассмотрения дела по существу даже на срок, превышающий срок сессии. Причем использовать в этих случаях для освобождения из-под стражи институт habeas corpus не допускалось175.
Согласно ст. 124 Основных государственных законов от 24 апреля 1906 г.: «За преступные по должности деяния Председатель Совета министров, министры и главноуправляющие отдельными частями подлежат гражданской и уголовной ответственности на основаниях, в законе определенных».176
Влияние реформы Государственного Совета на деятельность государственного секретаря и Государственной канцелярии
Аппаратом Государственного Совета, его департаментов и особых присутствий, а также согласительных комиссий законодательных палат являлась Государственная канцелярия. Она состояла из высококвалифицированных юристов и ведала также систематизацией (кодификацией) законодательства. Государственная канцелярия связывала такие административные учреждения, как департаменты и особые присутствия.
Государственная канцелярия была многочисленным учреждением. Она состояла из людей с громкими русскими фамилиями, с высшим образованием и с «наследственной прочной культурностью»274. По мнению И. И. Тхоржевского, в канцелярии находились самые культурные, самые дисциплинированные и наиболее европеизированные круги высшей бюрократии275. Работа в Государственной канцелярии требовала значительного умственного развития, большого навыка и немалого труда276. В своих воспоминаниях И. И. Тхоржевский писал, характеризуя канцелярскую работу: «…я проводил там не только дни, но и долгие вечера, иногда далеко за полночь… »277.
В Государственной канцелярии и канцелярии Комитета министров концентрировались лучшие бюрократические кадры278, вырабатывались образцы канцелярской стилистики. Помимо лиц с громкими фамилиями там появляются люди, прошедшие научную школу и способные «быстро и объективно разбираться в сложных вопросах». Чиновники канцелярии были составителями «тех многочисленных, нередко научных записок, которыми, под скромным названием справок, подготовлялось направление того или другого предположения». В.Б. Лопухин, перешедший в Государственную канцелярию из Министерства финансов, где считался «недурным редактором», оказался там «мальчишкой и щенком». «Да, там, и только там, — вспоминал он, — путем постепенного, со времен Сперанского, усовершенствования форм делового изложения выработались традиционно передаваемые от поколения к поколению приемы казенного писания и канцелярский стиль, поистине образцовые»279.
По мере увеличения числа дел, подлежащих ведению Государственного Совета, усложнялась и работа Государственной канцелярии. В течение более чем векового ее существования в работе Канцелярии установились традиции строгого и точного исполнения служебных обязанностей280. «Важность этого учреждения», — подчеркивал сын одного из чиновников Государственной канцелярии, — предопределялась «традициями, восходящими к Сперанскому», тем, что в ней «все дышало помпезностью старого режима» и «представлялась возможность ежедневно общаться с самыми высшими сановниками империи»281. Служба в Государственной канцелярии давала возможность быстро достигнуть самых высоких бюрократических должностей, прежде всего министерских. По словам В.И. Гурко, она являлась «рассадником высших должностных лиц»282.
Многие государственные деятели начала XX века когда-либо работали в Государственной канцелярии. Министр финансов В. Н. Коковцов, министр финансов и председатель Совета министров, министр путей сообщения С. В. Рухлов, главноуправляющий землеустройством и земледелием А. С. Стишинский, а также управляющие делами Комитета и Совета министров А. Н. Куломзин и барон Э. Ю. Нольде, все они когда-либо проходили службу в Государственной канцелярии283.
Преобразование Государственного Совета не могло не отразиться и на устройстве Государственной канцелярии — органа, на который по Учреждению Государственного Совета возлагались обязанности «по делопроизводству» в Государственном Совете, равно как и в департаментах и особых присутствиях, а также «разработка и издание Свода законов и местных узаконений Российской империи и Полного собрания законов (ст. ПО)284.
О структуре Государственной канцелярии говорилось в ст. 111 Учреждения Государственного Совета285. Данная статья содержала лишь общее указание на то, что в составе Канцелярии образуются отделения, управляемые статс-секретарями или помощниками статс-секретарей на правах секретарей; помимо этих должностных лиц, в Канцелярию входили делопроизводители, экспедиторы. При Государственной канцелярии состояли пристав Государственного Совета с помощниками, присяжные стенографы. Пристав по служебному положению приравнивался к помощникам статс-секретаря, а помощники пристава — к старшим делопроизводителям. Главное управление Канцелярией возлагалось на Государственного секретаря286.
Государственный Совет осуществлял связь с Государственной Думой через председателя, а с другими учреждениями и лицами через государственного секретаря. Связь Сената с Государственным Советом происходила через переписку министра юстиции с государственным секретарем.
Государственный секретарь, товарищ государственного секретаря, статс-секретари, их помощники и начальник Государственной типографии назначались и увольнялись высочайшими указами Государственному Совету. Назначение и увольнение других чинов Государственной канцелярии зависело от государственного секретаря. Постоянный рост штатов Государственной канцелярии наблюдался с 1914 по 1917 гг. и определялся двумя взаимосвязанными причинами — структурными изменениями и увеличением объема работы287.
В 1909 г. на Государственную канцелярию было ассигновано 513 тыс. рублей. На содержание государственного секретаря с товарищем тратилось 29 тыс. рублей, прочих чиновников — 405 тыс., награды и пособия — 65 тыс., канцелярские и хозрасходы — 40 тыс. На Мариинский дворец тратилось 147 тыс., в том числе на содержание прислуги — 62 тыс., на содержание зданий — 73 тыс., на награды и пособия их администрации и прислуге — 8 тыс., на ремонт зданий — 39,5 тыс. рублей288.
Государственный секретарь с товарищем, статс-секретари Совета с помощниками, а также делопроизводители, пристав, экспедиторы, казначей и заведующий зданиями освобождались от воинской повинности.
Сразу после открытия 27 апреля 1906 г. первой сессии Государственного Совета была учреждена комиссия из его членов для составления Наказа Совета289. Делопроизводство в этой комиссии было возложено на Второе отделение по делам законодательным и статс-секретаря этого отделения Р. А. Дистерло. После принятия Наказ Государственного Совета был издан в 1908 г. с подробным комментарием к основным его положениям. Кроме того, за каждую истекшую сессию Государственного Совета Канцелярией издавался указатель законодательных норм, применявшихся Советом в процессе работы.
Порядок рассмотрения дел в Особых присутствиях Государственного Совета
Правилами устанавливалось, что на Высочайшее имя могут быть приносимы жалобы на определения департаментов Правительствующего Сената, кроме кассационных. В этих жалобах должны были быть приведены законы, которые проситель считает нарушенными, а также доказательства и доводы, на которых он основывает свое ходатайство, с приложением свидетельства о времени объявления обжалованного определения или приведения его в действительное исполнение. Если вышеназванное свидетельство к жалобе не было приложено, то на представление его просителю назначался срок не свыше одного месяца, после чего жалоба оставлялась без рассмотрения.
Жалоба, подлежащая рассмотрению, вносилась Главноуправляющим императорской канцелярией по принятию прошений в Особое присутствие при Государственном Совете для предварительного рассмотрения жалоб на определения департаментов правительствующего Сената. Кроме жалоб, поступающих от Главноуправляющего, никакие другие жалобы, прошения, документы или иные бумаги присутствием ни от кого не принимались; участвующие в деле и посторонние лица в заседания его не допускались. По жалобам, принесенным по истечении четырех месяцев со времени объявления обжалованного определения или со времени приведения его в действительное исполнение, присутствие постановляло заключение об оставлении их без последствий; по жалобам, принесенным с соблюдением указанного срока, присутствие постановляло заключение о том, в какой мере изложенные в жалобе объяснения могут служить достаточным основанием к переносу дела на рассмотрение Общего собрания Правительствующего Сената.
Единогласные заключения присутствия, а также последовавшие между членами разные мнения отправлялись на усмотрение императора. По высочайшему повелению дело, решенное департаментом Сената, переносилось на рассмотрение Общего собрания Правительствующего Сената. При переносе дела на рассмотрение Общего собрания исполнение решения приостанавливалось. На решения Общего собрания Сената жалобы не допускались. На заседания особых присутствий, как и департаментов, не допускались представители печати и посторонние лица. Делопроизводство особых присутствий было организованно подобно департаментам Государственного Совета.
Принятые в особых присутствиях постановления относительно рассмотренных дел присылались на утверждение монарху, обходя общее собрание Государственного Совета (ст. 96-107 Учреждения).
Дела о принудительном отчуждении инициировались чаще всего правительством. В Учреждении Государственного Совета367 отмечалось, что «все случаи, в коих представится нужным отчуждение или временное занятие недвижимого имущества или же установление права участия в пользовании им, определяются именными высочайшими указами». Проекты этих указов представлялись Императору министрами и главноуправляющими отдельными частями как раз через Особое в Государственном Совете присутствие по делам о принудительном отчуждении недвижимых имуществ и вознаграждении их владельцев. В представлении излагались данные, указывающие на общеполезное значение предприятия и на необходимость принудительного отчуждения или ограничения права на недвижимое имущество (ст. 594 Свода законов и след.)368. Лишение лица принадлежащих ему прав должно было иметь веские основания. Таким оправдывающим насилие мотивом могло быть только общее благо. Основанием к экспроприации могли послужить экономические, культурные, стратегические и другие соображения369.
В период с ноября 1913 г. по июнь 1914 г. Особое присутствие по делам о принудительном отчуждении недвижимых имуществ и вознаграждении их владельцев рассмотрело в 23 заседаниях 303 дела, из которых по сложности своей выделяется производство о вознаграждении за землю, отчужденную из владения города Либавы и разных лиц для надобностей бывшей Либавской крепости.
При обсуждении этого дела Особое присутствие указало на то, что правильное его разрешение на основании одних только данных, заключающихся в оценочном производстве, представляет значительные трудности ввиду резких разногласий между военным ведомством, с одной стороны, и бывшими владельцами отчужденных земель, Гробинскою оценочной комиссией и Министерством внутренних дел — с другой, в отношении определения характера и качества отчужденных недвижимых имуществ, а, следовательно, и их стоимости. Оценочная комиссия признала эти земли городскими, имея в виду, что они расположены в черте города, поблизости от центральной последнего, и представляют селитебную площадь, предназначенную под городские постройки. Соответственно этому комиссия оценила их от 4 рубля и выше за квадратную сажень. Военное же ведомство полагало, что отчужденные земли, составляя собственность города Либавы, тем не менее, не могут считаться городскими землями, так как утвержденного в установленном порядке плана города Либавы с указанием на нем черты города или границ плановой застройки не существует. Однако, несмотря на все эти соображения, Особое присутствие не согласилось с мнением военного ведомства относительно характера отчужденных из владения города Либавы земель. Земли эти, вплотную прилегая к городу, отчасти были уже застроены и самой жизнью втянуты в промышленный оборот города. Имея в виду, что все отчужденные земли состояли в ведении городской, а не уездной полиции и облагались городскими налогами, Особое присутствие признало, что земли эти должны быть рассмотрены как городские и поэтому подлежат не десятинной, а посаженной оценке370.
Не менее характерно дело, рассмотренное в рамках Особого присутствия для предварительного рассмотрения жалоб на определения Правительствующего Сената. Речь шла о взаимных исках товарищества с пароходным товариществом «Заря». Присутствие постановило внести дело в Общее собрание Сената — на том основании, что, во-первых, признанное Сенатом за товариществом «Заря» право на долевое участие в заработке пароходов товарищества Петроградо-Петрозаводского пароходства, в силу договора о совместном содержании товариществами товаро-пассажирского движения между Петроградом и Кронштадтом, за время, в течение которого пароход товарищества «Заря» не принимал участия в рейсах за неокончанием ремонта его к началу навигации, а не вследствие аварии, представляется, казалось бы, спорным, и, во вторых, что, присуждая товариществу «Заря» означенную долю и признавая вместе с тем за товариществом Петроградо-Петрозаводского пароходства право на вознаграждение за лишние рейсы, совершенные его пароходами, Сенат этого вознаграждения товариществу тем не менее не присудил, несмотря на ходатайство о нем371.
Характер деятельности особых присутствий хорошо иллюстрирует и дело об отчуждении из владения Станислава-Яна Свечковского участка для постройки зданий поста Красный Крест372.