Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретико-правовые основы управления деятельностью контрольно-методических подразделений органов предварительного следствия территориальных органов МВД России на региональном уровне
1. Понятие, виды и содержание деятельности контрольно-методических подразделений 17
2. Принципы правового регулирования управления деятельностью контрольно-методических подразделений 50
3. Нормативные правовые акты, регулирующие управление деятельностью контрольно-методических подразделений 75
Глава 2. Организационные основы управления деятельностью контрольно-методических подразделений органов предварительного следствия территориальных органов МВД России на региональном уровне
1. Субъекты управления по организации деятельности контрольно-методических подразделений и их функции 91
2. Способы организационного обеспечения деятельности контрольно-методических подразделений . 112
3. Особенности организации деятельности контрольно-методических подразделений на отдельных направлениях .140
Заключение .164
Список использованной литературы .169
- Принципы правового регулирования управления деятельностью контрольно-методических подразделений
- Нормативные правовые акты, регулирующие управление деятельностью контрольно-методических подразделений
- Способы организационного обеспечения деятельности контрольно-методических подразделений .
- Особенности организации деятельности контрольно-методических подразделений на отдельных направлениях
Принципы правового регулирования управления деятельностью контрольно-методических подразделений
В соответствии с предметно-видовым принципом, в обязанности сотрудников вменяется осуществление функций по линиям деятельности, которые формируются в соответствии с основными (стратегическими) направлениями борьбы с определенными видами преступлений и направлениями оперативно-служебной деятельности. Эти приоритеты исходят от высшего руководства страны, МВД России, Следственного департамента, ГСУ, СУ, СО в виде директив, приказов, распоряжений, указаний1.
Предметно-зональный принцип предполагает распределение обязанностей между сотрудниками КМП по линиям деятельности в определенной зоне, то есть определенной группе подчиненных территориальных следственных органов (например, в отделе организации зонального контроля и методического обеспечения деятельности СУ УМВД России по Магаданской области, КМО ГСУ ГУ МВД России по Саратовской области).
Такая организация распределения обязанностей предполагает выполнение одних и тех же функций сотрудниками КМП по осуществлению контроля и методическому обеспечению деятельности по зонам, которые могут и должны совпадать с зонами осуществления зонального контроля, определенных для сотрудников организационно-зонального подразделения аппарата управления.
Положительные стороны такой организации деятельности КМП заключаются в распределении обязанностей между сотрудниками по объемным линиям, например, по преступлениям, совершенным в сфере экономики, более плотный контакт и обмен информацией с подчиненными ОПС, своевременность выявления отклонений от нормальной деятельности или выявления проблем и, как следствие, оперативность принятия управленческих решений. Кроме этого, в
качестве плюса необходимо отметить определенность у субъектов и, в особенности, у объектов управления, о должностном лице, выполняющем группу функций. С одной стороны, сотрудник КМП имеет ясность границ своей деятельности по определенному направлению и зоне, а сотрудники подчиненных ОПС четко представляют, кому необходимо докладывать информацию и обращаться по вопросам методической и практической помощи.
В то же время, это может привести к дублированию функций сотрудников организационно-зонального отдела, размытию границ между их компетенцией и осуществляемыми функциями, перекладыванию работы сотрудниками КМП и организационно-зонального подразделения друг на друга. Кроме этого, поскольку большинство линий деятельности (видов преступлений) находится в ведении КМП, то большая часть информации будет представляться в данное подразделение. В этом случае важную роль играет четкое представление у сотрудников подчиненных ОПС о распределении обязанностей между сотрудниками аппарата управления и слаженное взаимодействие между сотрудниками внутри аппарата управления. С этой целью целесообразно издавать нормативные акты (приказ, распоряжение) об утверждении схемы распределения обязанностей (линий, зон) между КМП и ОЗП, а также между сотрудниками внутри этих подразделений. Такие схемы, например, существуют в СУ УМВД России по Брянской, Владимирской областям, Республике Карелия.
Другим отрицательным моментом является разобщенность информации в рамках одной линии у двух и более сотрудников КМП, что требует принятия управленческого решения о периодическом ее обобщении и анализе.
Кроме этого, такой принцип распределения обязанностей, в силу неоднородной территориальной распределенности преступлений, входящих в одну линию, может привести к неравномерной нагрузке между сотрудниками КМП по одной линии.
Изучение нами нормативных правовых актов, регламентирующих управление деятельностью КМП органов предварительного следствия территориальных органов МВД России на региональном уровне, показало отсутствие единообразия в выборе принципов распределения в них функций. Так, деятельность КМО СУ УМВД России по Амурской области осуществляется по предметно-линейному принципу, организационно-методическое руководство деятельностью органов предварительного следствия Волгоградской области контрольно-методическим отделом ОКУ, контрольно-методическим отделом СУ МВД России по Республике Марий Эл осуществляется в зависимости от конкретного вида преступлений - по линейному принципу. В нормативных правовых актах органов предварительного следствия ряда регионов указание на то, на основании каких принципов организуется деятельность КМП, не получило регламентации1.
Все изложенное выше указывает на необходимость выработки единых понятий руководящих начал – принципов, применяемых при организации деятельности аппаратов управления следственных органов территориальных органов МВД России на региональном уровне и КМП для правильного их понимания и практического применения при составлении нормативной правовой базы их деятельности и управлении ими, что позволит, в свою очередь, решать прикладные задачи: 1) эффективного управления, не обусловленного одной лишь волей субъекта управления, а основанного на нормативно закрепленных принципах; 2) однозначного понимания и выполнения функций управляющей и управляемой подсистемами.
Нормативными правовыми актами в настоящее время не определены линии (направления) организационно-методического обеспечния деятельности подчиненных следственных органов, однако изученная нами сложившаяся практика, нашедшая свое отражение в положениях о КМП, должностных регламентах (инструкциях) сотрудников, приказах (Приложение 5), позволяет выделить следующие из них:
Нормативные правовые акты, регулирующие управление деятельностью контрольно-методических подразделений
При классификации получение таксономических единиц возможно двумя основными способами, которые нами будут применяться в ходе последующего исследования: 1) деление определенного объема понятий на два класса по определенному основанию (признаку), который есть у одной группы явлений, выбранного объема и содержания, а у другой группы нет; 2) содержание и объем выбранного для исследования явления разбивают на классы в зависимости от вариантов проявления выбранного для деления основания (признака)1.
В основу предлагаемой нами классификации могут быть положены как признаки нормативного правового акта, так и элементы и признаки тех специфических общественных отношений, которые они призваны урегулировать, то есть возникающих и развивающихся в процессе управления деятельностью КМП. При этом следует учесть, что предпринятая нами классификация нормативного правового акта по одному признаку не исключает отнесение его к другому виду по иному признаку или совокупности признаков. В этом мы в полной мере разделяем точку зрения А.Ф. Шебанова, отмечающего, что наличие у нормативного правового акта нескольких признаков лишь позволяет его рассматривать в различных аспектах2.
Среди всех признаков, присущих нормативным правовым актам, который одним из первых можно положить в основу классификации, считаем необходимым выделить юридическую силу. Такой выбор нами сделан по той причине, что кроме того, что это основание лежит как в основе классификации нормативных правовых актов по вертикали на различные виды, так и внутри классификаций по другим критериям, следует придерживаться строения по данному основанию для придания их системе логичности, иерархичности и стройности. Классификация по признаку юридической силы всех нормативных правовых актов, регулирующих управление деятельностью КМП, с одной стороны позволит представить весь объем таких нормативных правовых актов, привести их в единую систему, что позволит выявить стороны общественных отношений в этой сфере, оставшиеся неурегулированными, но требующие правового регулирования, либо переизбыток нормативного регулирования одних и тех же общественных отношений. С другой стороны, это даст возможность соотнести нормативные правовые акты в иерархической структуре, выявить противоречие или несоответствие нормативных правовых актов меньшей юридической силы тем, которые обладают большей юридической силой. Кроме этого, такая классификация позволяет своевременно принять решения о правовом регулировании при возникновении новой неразрешенной проблемы, поскольку дает представление об уровне юридической силы нормативного правового акта, необходимого для урегулирования общественных отношений, возникающих в связи с решением этой проблемы, и соответственно об уровне субъекта правотворчества. Например, руководитель КМП или вышестоящий руководитель следственного подразделения территориального органа МВД России на региональном уровне, выявив необходимость в правовом регулировании общественных отношений в сфере управления деятельностью КМП, посредством анализа нормативных правовых актов получает представление об отсутствии нормативного правового акта или наличии, но необходимости его изменения, и степени юридической силы, которой должен обладать или обладает нормативный правовой акт, чтобы урегулировать данные общественные отношения. Так, изучая на уровне Следственного департамента МВД России нормативные правовые акты, регламентирующие управление деятельностью КМП ОПС территориальных органов МВД России на региональном уровне, выявив потребность в правовом регулировании или корректировке такого регулирования общественных отношений по управлению деятельностью КМП, благодаря знанию о юридической силе требуемого нормативного правового акта, соответственно имеет четкое представление о субъекте правотворчества, к которому необходимо обратиться с инициативой о его издании.
Это, в конечном итоге, позволит упорядочить правовое регулирование управления деятельностью КМП на всех ее этапах: создания, реформирования, текущей деятельности, во всех проявлениях ее видов.
Классификация нормативных правовых актов по признаку юридической силы органически связана с другим видом классификации по уровню органа или должностного лица, принявшего нормативный правовой акт или уполномоченного на принятие нормативного правового акта. Другими словами – уровню субъекта правотворчества1. Связь их заключается в том, что чем выше уровень субъекта правотворчества, тем выше сила нормативного правового акта. Нормативный правовой акт, изданный вышестоящим субъектом правотворчества, является актом более высокой юридической силы, что выражается в том, что он может отменять или вносить изменения в акты, изданные нижестоящим субъектом правотворчества, последний же не может отменять или изменять нормативные правовые акты вышестоящего субъекта. Несмотря на то, что уровень субъекта правотворчества определяет юридическую силу нормативного правового акта, следует разграничивать эти два критерия для целей классификации, поскольку они являются самостоятельными существенными признаками нормативного правового акта.
Способы организационного обеспечения деятельности контрольно-методических подразделений .
Ц.А. Ямпольская выделяет следующие признаки дифференциации функций: 1) специфика объектов управления (производственно-отраслевая специализация), 2) характер решаемых вопросов (функциональная специализация), 3) особенность местных условий, в которых осуществляется деятельность органов, например, территориальная специализация2. Изучение положений ОПС территориальных органов МВД России на региональном уровне показало, что далеко не всеми руководителями однозначно понимается смысл и тем более значение принципов построения аппаратов управления. Так, во всех изученных статутных документах декларируется положение о том, что их деятельность осуществляется по предметно-зональному принципу, что согласуется с типовым положением, утвержденным приказом МВД России от 04 января 1999 г. № 1. Данный принцип, на наш взгляд, не служит руководящим началом осуществления деятельности, то есть выполнения определённых функций, а является принципом построения аппаратов управления на основе дифференциации функций между его подразделениями.
В положениях о КМП ряда ОПС территориальных органов МВД России на региональном уровне декларируются «линейно-зональный принцип»1, «предметно-линейный принцип»2.
В нашем понимании принципами, входящими в группу организационно-правовых, являются, например, принцип децентрализации оперативных полномочий, поскольку замыкание всех, в т.ч. оперативных управленческих решений на одном субъекте, например, начальнике ГСУ, СУ, СО, ведет к инертности управленческого процесса. Напротив, распределение оперативных полномочий по уровням управления, владеющим всей полнотой информации для принятия управленческого решения, способствует его оперативности и, в конечном итоге, эффективности. Линейно-функциональный принцип определяет тип организационной структуры аппаратов управления следственных органов, при котором КМП, подчиняясь по вертикали начальнику ГСУ, СУ, СО, одновременно подчиняются его функциональному заместителю.
Другим принципом рассматриваемой группы является принцип дифференциации и фиксирования функций, который применим как для формирования структуры аппарата управления, так и самого КМП. Его применение позволяет распределить функции между различными субъектами управления, подразделениями в аппарате управления ГСУ, СУ, СО, например, между организационно-зональным и КМП или между КМП в ГСУ, а также внутри КМП между его сотрудниками.
В свою очередь дифференциация функций внутри КМП может осуществляться на основе предметно-видового и предметно-зонального принципов. В соответствии с предметно-видовым принципом, в обязанности сотрудника вменяется организация работы в подчиненных ОПС региона по расследованию одного, нескольких сходных или различных видов преступлений. Предметно-зональный принцип предполагает распределение функций между сотрудниками КМП по осуществлению контроля и методическому обеспечению расследования определенного вида, группы, рода преступлений в определенной зоне, то есть определенной группе подчиненных ОПС. По такому принципу, например, распределены обязанности в контрольно-методических отделах ГСУ ГУ МВД России по Саратовской области, контрольно-методического управления ГСУ ГУ МВД России по Новосибирской области. Данный принцип не прямо, но косвенно влияет на способ организационного обеспечения КМП, поскольку, как свойство объекта управления, требует учитывать специфику распределения функций между должностными единицами подразделения.
При выборе способа организационного обеспечения встает вопрос о методе формирования организационных структур. В теории организации называют четыре основных: 1) структуризации целей, 2) экспертно-аналитический, 3) организационное моделирование, 4) аналогий1. Каждый из этих методов заслуживает внимания и может иметь значение для формирования организационных структур, однако для формирования теоретической модели организационного обеспечения деятельности КМП считаем целесообразным выделить два основных метода формирования организационных структур: функционально-структурный и структурно-функциональный. При функционально-структурном методе начальником ОПС производится анализ всего объема функций, выполняемых аппаратом управления, выделение из этой массы тех функций, которые должны осуществляться КМП. Таким образом, формируется функциональная модель, которая становится основой для формирования организационной структуры. Этот метод может быть использован как при создании новых, так и реформировании существующих КМП, в случае необходимости перераспределения функций между подразделениями или внутри подразделения.
Особенности организации деятельности контрольно-методических подразделений на отдельных направлениях
Такие новые, или как их принято называть передовые методы, подлежат выявлению, обобщению, изучению на предмет их соответствия закону и этическим нормам, а затем уже распространению среди подчиненных следственных подразделений. Такие передовые методы могут касаться не только расследования уголовных дел, но и организации служебной деятельности, например, вопросов организации взаимодействия с другими подразделениями в процессе выявления и расследования преступлений, профилактики преступлений, организации рабочего времени.
Как показало изучение должностных инструкций сотрудников КМП в различных регионах, направление деятельности по выявлению, обобщению и распространению положительного опыта и передовых методов расследования уголовных дел зачастую вменяется в обязанности руководителей КМП. Это решение вполне обоснованно, поскольку данное направление не перегружено обязанностями по ежедневному мониторингу и выполнению рутинных функций, требующих значительного времени и отвлечения от других обязанностей. Напротив, руководитель КМП, консолидируя информацию, получаемую в процессе управления от сотрудников КМП по всем линиям и направлениям служебной деятельности, способен экстрагировать из нее существенно новые и передовые идеи по производству предварительного следствия и организации служебной деятельности. В то же время, поручая данное направление отдельному следователю-методисту, субъект управления ставит его в условия, заведомо ограниченные его деятельностью в рамках отведенных ему линий и направлений. При таких обстоятельствах в КМП должны быть налажены очень действенные координационные связи между всеми сотрудниками для отслеживания такой информации, своевременного ее выявления и использования. Однако в условиях значительной нагрузки, обусловленной изменением оперативной, криминогенной обстановки, сезонностью (например, в городах-курортах, могут наблюдаться вспышки насильственной преступности в летний период, что обусловливает повышенное внимание со стороны сотрудников КМП, курирующих данную линию) и под воздействием других факторов, координационные связи могут быть ослаблены или прерваны. В таком случае будет упущен момент своевременности выявления такого передового опыта, потеря им своей актуальности, а возможно и его утрата.
Отдельного внимания заслуживает оказание практической помощи в расследовании уголовных дел. Можно констатировать тот факт, что каким именно образом реализуется данная деятельность, нет единого представления и в различных органах предварительного следствия территориальных органов МВД России на региональном уровне она осуществляется по-разному. Анализ служебных документов по данной деятельности показывает, что под оказанием практической помощи понимается осуществление выезда в командировки в подчиненные органы предварительного следствия, в ходе которых изучаются уголовные дела, выявляются недостатки в их расследовании, проводятся рабочие совещания со следователями и сотрудниками оперативных подразделений, проведение занятий по тактике производства отдельных следственных действий и методике расследования преступлений1. Несомненно, выезд на место в подчиненный ОПС является одной из форм оказания практической помощи, однако далеко не единственной.
Вот еще один пример неправильного понимания задач оказания практической помощи и принятия неправильных в связи с этим управленческих решений в процессе управления КМП. В 2009 году в СУ МВД России по Республике Марий Эл 4 сотрудника контрольно-методического и информационно-аналитического отдела (далее КМиИАО) были назначены руководителями рабочих групп по контролю и оказанию практической помощи созданным в отделах внутренних дел линейным и специализированным следственно-оперативным группам. Роль руководителей рабочих групп заключалась в систематических выездах в служебные командировки в территориальные органы МВД на районном уровне и проведении заслушиваний их сотрудников по вопросам взаимодействия в раскрытии и расследовании преступлений, участии в еженедельных совещаниях при министре. Возложение на сотрудников КМиИАО данных обязанностей привело к снижению результативности их работы в части методического обеспечения расследования преступлений1. Данный пример лишний раз показывает, что неправильные управленческие решения в части управления КМП имеют далеко идущие негативные последствия не только в отношении данных подразделений, но и подчиненных территориальных следственных органов в виде прекращения активности со стороны сотрудников КМП по различным направлениям: провалы в контроле, отсутствие методического обеспечения расследования уголовных дел и прочих.
С.В. Мурашов предлагает выделять формы оказания практической помощи на текущие и чрезвычайные, отводя важное место среди них выездам в следственные подразделения2.
Оказание практической помощи – это сложносоставной вид деятельности, предполагающей предметом своего воздействия не только процессуальную, но и служебную деятельность следователей. В этой связи многообразны приемы и методы, применяемые при ее осуществлении. В качестве таковых могут рассматриваться: включение следователя-методиста в состав следственно-оперативной или следственной группы по уголовному делу, проведение на месте рабочих совещаний с участием руководства полиции и сотрудников, осуществляющих оперативное сопровождение расследования уголовного дела, оказание помощи в планировании этапов расследования уголовного дела, в квалификации деяний в стадии возбуждения уголовного дела, в подготовке проектов процессуальных документов, например, постановления о привлечении в качестве обвиняемого, обвинительного заключения, ходатайства об обжаловании решения прокурора о возвращении уголовного дела для производства дополнительного расследования, постановлений о назначении экспертиз, обеспечение с этой целью образцами документов, целевое приискание и обеспечение следователя методическими материалами, которые могут включать не только методические рекомендации по расследованию конкретных видов преступлений и производству отдельных следственных действий, но и алгоритмов, памяток, учебно-практических пособий, судебных решений по аналогичным преступлениям, постановлений Пленума Верховного суда Российской Федерации, нормативных правовых актов, подлежащих изучению с целью расследования конкретных преступления и прочей информации.