Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Правовая основа и состояние прокурорского надзора за соблюдением прав граждан на охрану здоровья 14
1.1. Понятие и структура правовой основы прокурорского надзора за соблюдением прав граждан на охрану здоровья 14
1.2. Законодательство о правах граждан на охрану здоровья как правовая основа прокурорского надзора 21
1.3. Состояние прокурорского надзора за соблюдением прав граждан на охрану здоровья 36
Глава 2. Содержание прокурорского надзора за соблюдением прав граждан на охрану здоровья 53
2.1. Прокурорский надзор за соблюдением прав граждан на охрану здоровья в системе функций и направлений прокурорской деятельности 53
2.2. Предмет и пределы прокурорского надзора за соблюдением прав граждан на охрану здоровья 65
2.3. Объекты прокурорского надзора за соблюдением прав граждан на охрану здоровья 80
Глава 3. Совершенствование прокурорского надзора за соблюдением прав граждан на охрану здоровья 107
3.1. Совершенствование организации прокурорского надзора за соблюдением прав граждан на охрану здоровья 107
3.2. Совершенствование методической основы прокурорского надзора за соблюдением прав граждан на охрану здоровья 131
Заключение 146
Список литературы 149
Приложения 190
- Законодательство о правах граждан на охрану здоровья как правовая основа прокурорского надзора
- Прокурорский надзор за соблюдением прав граждан на охрану здоровья в системе функций и направлений прокурорской деятельности
- Объекты прокурорского надзора за соблюдением прав граждан на охрану здоровья
- Совершенствование методической основы прокурорского надзора за соблюдением прав граждан на охрану здоровья
Законодательство о правах граждан на охрану здоровья как правовая основа прокурорского надзора
Фундаментальное значение для регулирования отношений в сфере охраны здоровья граждан имеет Конституция Российской Федерации, в ст. 7 которой определено, что одной из основных задач Российского государства является охрана здоровья людей, создание им условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. Данные права и свободы являются непосредственно действующими, что предполагает их дальнейшую конкретизацию в федеральном законодательстве1.
Конституция Российской Федерации 1993 г. впервые для нашей правовой системы широко и многопланово включает охрану здоровья в сферу конституционного регулирования2. Так, в ее ст. 41 установлено, что каждый имеет право на охрану здоровья и медицинскую помощь. Медицинская помощь в государственных и муниципальных учреждениях здравоохранения оказывается гражданам бесплатно за счет средств соответствующего бюджета, страховых взносов, других поступлений.
Правом на охрану здоровья обладают не только граждане Российской Федерации, но и иностранные граждане и лица без гражданства, проживающие и временно находящиеся на территории Российской Федерации. Государство гарантирует охрану здоровья каждого человека в соответствии с Конституцией Российской Федерации и иными законодательными актами Российской Федерации, конституциями и законодательными актами субъектов Российской Федерации, общепризнанными принципами и нормами международного права, международными договорами Российской Федерации.
Следует отметить, что в Конституции Российской Федерации не закреплено право человека на здоровье. Ведь прежде чем воспользоваться правом на охрану здоровья, очевидно, что необходимо обладать правом на здоровье как таковым. Следовательно, считаем обоснованной позицию С.В. Расторопова, согласно которой право на здоровье, так же как право человека на жизнь, должно быть закреплено в Конституции Российской Федерации3.
Гарантии реализации прав в рассматриваемой сфере являются фундаментальными началами, позволяющими обеспечить их воплощение, направлены на их развитие и создание условий для равноправного их использования, которые находят выражение во всей системе федерального законодательства.
Государство гарантирует реализацию прав граждан на охрану здоровья через функционирование трех систем здравоохранения – государственной, муниципальной и частной1.
В России признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права.
Регулирование охраны здоровья осуществляется исходя из положений ст. 25 Всеобщей Декларации прав человека2, где определено, что каждый человек имеет право на жизненный уровень, включая пищу, медицинский уход, социальное обслуживание, который необходим для поддержания здоровья.
Международным пактом об экономических, социальных и культурных правах3 определены конкретные направления деятельности государства по обеспечению права на охрану здоровья и медицинскую помощь.
Европейской социальной хартией от 14.09.20004, ратифицированной Российской Федерацией 03.06.2009 г., установлены дополнительные гарантии обеспечения, защиты и развития права на охрану здоровья, ориентиры для дальнейшего реформирования системы здравоохранения страны. Так, Хартия предписывает государствам устранить причины ухудшения здоровья, предотвращать заболевания, обеспечивать контроль за соблюдением правил безопасности и гигиены на предприятиях. Если сравнить законодательство России с положениями Хартии, то можно отметить, что в целом оно соответствуют нормам названного документа. Однако для реализации в России высоких стандартов, закрепленных в Хартии, требуется постоянное совершенствование правового обеспечения, принятие соответствующей концепции развития законодательства в сфере охраны здоровья.1
Обеспечению прав граждан в сфере охраны здоровья способствуют региональные международные договоры, такие как: Соглашение о сотрудничестве в области охраны здоровья населения (1992)2, Соглашение об оказании медицинской помощи гражданам государств - участников Содружества Независимых Государств (1997)3, Соглашение о сотрудничестве в решении проблем ВИЧ-инфекции (1998)4 и т.д., по которым стороны проводят консультации и обмен опытом работы по совершенствованию системы управления здравоохранением, создание рынка медицинских услуг, оказание медицинской помощи гражданам без взаимных компенсаций затрат.
Опираясь на мнения ученых5, рассматривающих международные нормы как универсальные международно-правовые стандарты, можно отметить, что нормативное регулирование реализации закрепленного на конституционном уровне права человека на охрану здоровья осуществляется в русле универсальных требований.
Приступая к характеристике особенностей законодательства, регулирующего права граждан на охрану здоровья как элемент правовой основы, прежде всего, следует остановиться на содержании понятия «право на охрану здоровья», позволяющем раскрыть правовую основу прокурорского надзора в рассматриваемой сфере.
В современной юридической науке до сих пор не выработан единый подход к содержанию понятия «право на охрану здоровья».
В ст. 18 Закона об основах охраны здоровья определено, что право на охрану здоровья обеспечивается через совокупность других прав в сфере окружающей среды, труда, быта, отдыха, питания, медицинской помощи.
Правомочия граждан в рассматриваемой сфере характеризуются рядом особенностей, обусловленных их состоянием здоровья, возрастом, социальным статусом и другими фактами. Механизм защиты прав в данной сфере включает прокурорский надзор за соблюдением прав граждан на охрану здоровья. Особое внимание прокурорами уделяется вопросам защиты прав на охрану здоровья несовершеннолетних, инвалидов, ветеранов Великой Отечественной войны как наиболее уязвимых социальных категорий граждан.
При этом само понятие «право на охрану здоровья» в действующем законодательстве не раскрывается, не отражается, какие элементы и правомочия в него ходят. В Законе об основах охраны здоровья перечисляются только основные направления деятельности, с помощью которых обеспечивается право на охрану здоровья, законодатель лишь определил базу для дальнейшего создания массива нормативных правовых актов по обеспечению названного права.
Неясность ключевого для регулирования здравоохранительных отношений термина приводит в процессе реализации норм к появлению разных подходов к определению содержания правомочий, характеризующих «право на охрану здоровья» что, в свою очередь, препятствует установлению однозначного правового режима соблюдения прав граждан на охрану здоровья в Российской Федерации.
Большинство ученых рассматривают право на охрану здоровья через его комплексное содержание, включая в него право на охрану труда, на отдых, на благоприятную окружающую среду и достоверную информацию о ее состоянии, на социальное страхование, а также в целом право на жизнь1.
Право на охрану здоровья имеет ряд признаков, относящихся к природе личных и в то же время социально-экономических прав1, конкретизируется в таких институтах как: лекарственное обеспечение2, страхование, инфекционные заболевания, отдельные виды медицинской деятельности, генная инженерия и др. Право на охрану здоровья является системообразующим институтом отрасли здравоохранения3.
С учетом изложенного, по мнению диссертанта, право на охрану здоровья можно определить как совокупность гарантированных государством правомочий, затрагивающих все сферы жизнедеятельности человека (политическую, экономическую, правовую, социальную, научную, медицинскую) посредством реализации соответствующих направлений государственной политики, государственных программ, что обеспечивает удовлетворение важнейшей потребности человека в сфере здравоохранения, в рамках финансовых возможностей государства, не ниже универсальных международных стандартов.
Право на охрану здоровья составляет основное ядро системы прав в сфере здравоохранения. Право на охрану здоровья призвано обеспечивать личности удовлетворение важнейших жизненных нужд, определяющих «качество жизни»4, в связи с чем его необходимо рассматривать как сложное и многоаспектное право. В результате анализа имеющихся в доктрине позиций ученых по данному вопросу можно в них усмотреть аналогичные черты.
Прокурорский надзор за соблюдением прав граждан на охрану здоровья в системе функций и направлений прокурорской деятельности
«Современный этап развития прокурорской деятельности определяется основным вектором функционирования надзорного механизма, направленного на обеспечение полноценной защиты социальных прав граждан»1.
Правильное уяснение места и роли, значения прокуратуры в системе органов государственной власти напрямую зависит от установления ее функциональных пределов.
Действующим законодательством о прокуратуре не закреплено определение понятия функции прокурорского надзора. В доктрине прокурорского надзора ряд ученых при определении понятия функций прокуратуры отождествляют их с направлениями деятельности.
Так, В.П. Рябцев, опираясь на общие положения теории государства и права, предлагает «определить функции прокуратуры как вид деятельности, который предопределяется социальным предназначением прокуратуры, выраженным в ее задачах, характеризуется определенным предметом ведения, направлен на решение этих задач и требует использования присущих ему полномочий и правовых средств»2.
Аналогичной позиции придерживаются В.Б. Ястребов, В.Г. Бессарабов, Е.Л. Никитин, полагающие, что понятийные дефиниции «функции» и «основные направления деятельности» схожи между собой. Функция прокуратуры есть выражение государственно-правового и социального назначения прокуратуры1. Можно согласиться с данным подходом, поскольку названные понятия действительно тесно связаны между собой и противопоставлять их друг другу не следует.
Смешение терминов «функции прокуратуры» и «направления деятельности прокуратуры» не только прослеживается в доктрине прокурорского надзора, но и проявляется также на законодательном уровне. Так, в ст. 3 Закона СССР от 30.11.1979 г. «О прокуратуре СССР» наряду с перечислением основных направлений деятельности прокуратуры раскрывались функции прокуратуры. Аналогичная тенденция перечисления функций прокуратуры в ст. 2 под названием «Цели и направления прокурорской деятельности» имеется и в Законе о прокуратуре.
Осуществляя надзорные функции в правоприменительной деятельности, «прокурорский надзор непосредственно участвует в утверждении значимости права как регулятора общественных отношений, выступает в качестве проводника воли государства»2. Соглашаясь с данным утверждением, полагаем возможным констатировать, что сущность деятельности, заложенная в функциях прокуратуры, материализуется в направлениях ее деятельности.
Использование термина «направление» в доктрине прокурорского надзора отмечается на протяжении длительного времени. Так, еще Законом СССР от 30.11.1979 г. «О прокуратуре СССР» определены 10 основных направлений деятельности прокуратуры.
По мнению Е.Р. Ергашева, направление рассматривается «как область деятельности прокуратуры, характеризующаяся определенными предметом и методом, задачами, полномочиями и правовыми средствами»3.
Прокурорская деятельность «сопряжена с деятельностью уполномоченных государственных органов по охране права от нарушений, где в качестве непосредственного объекта выступают правовые нормы, а в качестве опосредствованного – общественные отношения, в которых реализуются субъективные права и свободы человека и гражданина, исполняются юридические обязанности»1.
Некоторые специалисты в основу выделения направлений прокурорской деятельности «закладывают политические, социально-экономические и иные фак-торы»2. Действительно, определение конкретных направлений работы прокурора напрямую зависит от состояния законности и правопорядка на соответствующей поднадзорной территории, поскольку прокурор не способен одновременно в равной мере охватить все из них. Фактически прокурор избирательно, на основе анализа социально-экономической обстановки, целенаправленно определяет наиболее актуальные сферы жизнедеятельности, остро нуждающиеся в прокурорском вмешательстве.
Несколько отличается по рассматриваемому вопросу позиция А.Х. Казари ной, которая считает «направление прокурорской деятельности отдельным участ ком надзорной или иной деятельности в пределах одной отрасли (подотрасли), выделение которого определяется необходимостью решения однородных задач»3. Полагаем, что нельзя в полном объеме согласиться с учеными, отождествляющими направления и отрасли (подотрасли) прокурорского надзора4. Ю.Е. Винокуров обоснованно определяет «направление как надзор за исполнением конкретного закона или законодательства в определенной сфере правоотношений (банковской, аграрной и др.)»5.
Соглашаясь с данной позицией и принимая данный подход за основу, можно сказать, что прокурорский надзор за соблюдением прав граждан на охрану здоровья представляет собой специальный участок деятельности прокуратуры, а именно направление прокурорского надзора.
Изученные материалы свидетельствуют о том, что надзор за соблюдением прав граждан в сфере охраны здоровья в деятельности органов прокуратуры Российской Федерации на протяжении длительного времени относится к одному из наиболее востребованных, приоритетных функциональных направлений.
Прокурорами активно проводится емкая, наступательная, разноплановая работа по противодействию нарушениям в сфере охраны здоровья, что также подтверждают 77 % прокурорских работников из 243 опрошенных из 33 регионов1.
Под приоритетом понимается преобладающее, первоочередное значение чего-либо2.
Согласно сложившимся в доктрине прокурорского надзора представлениям приоритетными направлениями деятельности прокуратуры считаются актуальные сферы правоотношений, выделенные под воздействием определенных политических, экономических, социальных, правовых и иных условий, влияющих на состояние законности и правопорядка в стране, национальной безопасности, выполнение различных первоочередных задач государственного, социального строительства и в связи с этим требуют первоочередных мер воздействия как самой прокуратуры, так и координируемой ею деятельности правоохранительных органов3. Такие же детерминанты определения приоритетности деятельности органов прокуратуры используют в практической деятельности большинство опрошенных прокурорских работников (87 % из 243 опрошенных из 34 субъектов Российской Федерации)4.
Приоритезация защиты прокурором прав граждан в сфере охраны здоровья устанавливается п. 7.1 приказа Генерального прокурора Российской Федерации от 07.12.2007 г. № 195.
Президентом Российской Федерации В.В. Путиным на заседании Совета при Президенте по стратегическому развитию и приоритетным проектам, состоявшемся 21.03.2017 г., обозначен вектор «на создание системы здравоохранения, соответствующей высоким мировым стандартам на всех уровнях: от первичного звена до федеральных клиник»1.
Кроме этого, следует отметить, что Генеральным прокурором Российской Федерации Ю.Я. Чайкой, первым заместителем Генерального прокурора Российской Федерации А.Э. Буксманом в качестве особо выделенных приоритетов надзорной деятельности ежегодно называются вопросы реализации права каждого на охрану здоровья, медицинскую помощь, а также расходования бюджетных средств на сферу здравоохранения2.
Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации в качестве приоритетных вопросов деятельности отмечается доступное и качественное здравоохранение для граждан России, финансирование и совершенствование законодательства, регулирующего процессы здравоохранения в Российской Федерации3.
В теории прокурорского надзора «приоритетными направлениями деятельности прокуратуры считаются наиболее значимые сферы правоотношений, которые при воздействии политических, экономических и иных факторов и условий оказывают воздействие на состояние законности, правопорядка, безопасность, реализацию государственных функций»1.
Объекты прокурорского надзора за соблюдением прав граждан на охрану здоровья
Знание системы государственных и муниципальных органов, осуществляющих контрольные функции в сфере охраны здоровья, и их компетенции позволяет прокурорам правильно организовать работу, максимально использовать возможности указанных органов и в итоге добиваться лучших результатов в надзоре за соблюдением прав граждан на охрану здоровья. Выполняя надзорные функции, органы прокуратуры реализуют свои полномочия в отношении строго установленного круга поднадзорных объектов.
В теории прокурорского надзора под объектами прокурорского надзора понимается круг учреждений, предприятий, организаций, должностных лиц, на которые распространяется то или иное направление надзорной деятельности прокурора1. Некоторые авторы отождествляли понятия предмета и объекта надзора, считая их синонимами2.
Другие исследователи, напротив, считали предмет и объект прокурорского надзора неравнозначными понятиями3. Законодательно перечень объектов прокурорского надзора определен в ст. 26 Закона о прокуратуре, к ним относятся федеральные и региональные органы исполнительной власти, органы местного самоуправления, органы военного управления и их должностные лица, органы управления, руководители коммерческих и некоммерческих организаций.
Прокурору при определении объектов надзора необходимо четко представлять конкретную структуру федеральных органов исполнительной власти, определенную Указом Президента Российской Федерации «О структуре федеральных органов исполнительной власти»1 и их территориальных органов.
В качестве ключевой особенности, характеризующей прокурорский надзор в рассматриваемой сфере на современном этапе, следует отметить наличие множественности поднадзорных объектов (что определяется отмеченной выше спецификой предмета надзора). При этом объекты прокурорского надзора, реализующие свои функциональные полномочия в сфере государственного управления, имеют отношение к различным уровням публичной власти. В таком контексте углубленное изучение объектов в рассматриваемом направлении надзора требует соответствующей систематизации.
Учитывая требования ст. 26 Закона о прокуратуре, автор настоящего исследования предлагает следующую систематизацию объектов прокурорского надзора за соблюдением прав граждан на охрану здоровья:
– по характеру полномочий, осуществляемых в сфере охраны здоровья: органы (их должностные лица), наделенные и не наделенные властными полномочиями в сфере здравоохранения (например, Министерство здравоохранения Российской Федерации и органы управления, руководители коммерческих и некоммерческих организаций).
В свою очередь, органы (их должностные лица), наделенные властными полномочиями в сфере охраны здоровья, по характеру их полномочий можно подразделить следующим образом:
– по критерию осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля: органы федерального и регионального государственного контроля (надзора), органы муниципального контроля и иные органы, должностные лица;
– по критерию наличия административно-юрисдикционных полномочий: наделенные административно-юрисдикционными полномочиями и не наделенные административно-юрисдикционными полномочиями органы и должностные лица (например, Росздравнадзор и управления здравоохранения при органах местного самоуправления);
– по критерию наличия нормотворческих полномочий: органы и должностные лица, осуществляющие нормотворческую деятельность, и не осуществляющие таковую;
– по критерию наличия разрешительных полномочий: органы, предоставляющие разрешения (например, органы Росздравнадзора); органы, не предоставляющие разрешения (Фонд обязательного медицинского страхования);
– по критерию уровня публичной власти: органы, действующие на федеральном уровне (например, Федеральная антимонопольная служба, Росздравнадзор); органы, действующие на уровне субъектов Российской Федерации (региональные министерства, департаменты здравоохранения и пр.); органы, действующие на муниципальном (межмуниципальном) уровне (например, муниципальные органы управления здравоохранением).
Невластные объекты надзора (органы управления и руководители коммерческих и некоммерческих организаций в сфере охраны здоровья) можно, разумеется, подразделить следующим образом (по критерию основной цели деятельности организации):
– органы управления и руководители коммерческих организаций (например: 1) оказывающие медицинские услуги и осуществляющие лекарственное обеспечение (лечебно-профилактические организации); 2) оказывающие сопутствующие и посреднические услуги в сфере здравоохранения (организация сопровождения и транспортировки пациентов); 3) оказывающие услуги по защите прав застрахованных, осуществляющие экспертизу медицинской деятельности (страховые медицинские организации); 4) осуществляющие лекарственное обеспечение (фармацевтические организации); 5) определяющие степень утраты здоровья (бюро медико-социальной помощи);
– органы управления и руководители некоммерческих организаций (общества по защите пациентов, саморегулируемые организации).
Проведенная систематизация имеет теоретическое и практическое значение, в том числе с позиции возможного методического обеспечения прокурорско-надзорной деятельности.
Результаты проведенного автором анкетирования среди прокурорских работников свидетельствуют о том, что действующая система органов, осуществляющих контрольные функции в сфере охраны здоровья, нуждается в реформировании. Именно так считают 196 из 243 (80,6 %) опрошенных респондентов. При этом 173 из 243 (или 71,3 %) работников указали, что реформирование системы органов, осуществляющих контрольно-надзорные полномочия в сфере здравоохранения, должно выражаться в детальной регламентации и конкретизации компетенции указанных органов, 40 из 243 (или 16,4 %) работников видят реформирование данной системы в упразднении органов Росздравнадзора с передачей их полномочий органам Роспотребнадзора, 30 из 243 (12,3 %) видят реформирование системы здравоохранения через создание единой прозрачной управленческой системы1.
Основной объем государственных контрольно-надзорных функций осуществляют органы исполнительной власти, что свидетельствует о приоритетном значении обеспечения законности в их деятельности с точки зрения соблюдения прав граждан.
Исходя из содержания ст. 72 Конституции Российской Федерации, гл. 3 и 5 Закона об основах охраны здоровья, согласно которым здравоохранение является предметом совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, система органов управления здравоохранением представлена федеральными и региональными органами исполнительной власти, а также муниципальными органами местного самоуправления в порядке разделения полномочий и предметов ведения.
Одним из основных элементов, позволяющих добиться улучшения состояния законности в рассматриваемой сфере, является эффективная и результативная работа органов государственного контроля (надзора) в сфере здравоохранения.
Прокурорами повсеместно выявляются факты ненадлежащего осуществления контроля и надзора за обеспечением качества и безопасности медицинской деятельности, лекарственным обеспечением, обеспечением доступности медицинской помощи и др.1 В ряде случаев это обусловлено несовершенством правового регулирования отношений по осуществлению контрольно-надзорных функций в сфере охраны здоровья.
В связи с ограниченным объемом диссертационного исследования считаем необходимым рассмотреть лишь основные объекты прокурорского надзора – органы государственного контроля (надзора) в сфере охраны здоровья, а также органы местного самоуправления, что позволит правильно расставить акценты в организации прокурорского надзора.
Рассматривая полномочия Министерства здравоохранения Российской Федерации (далее – Минздрав России), необходимо отметить, что это федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере здравоохранения, ведомственному контролю качества и безопасности медицинской деятельности2. Диапазон возложенных на Минздрав России функций и полномочий достаточно объемен. Одной из основных функций является контроль и надзор за полнотой и качеством осуществления органами государственной власти субъектов Российской Федерации переданных полномочий Российской Федерации в сфере обязательного медицинского страхования.
Совершенствование методической основы прокурорского надзора за соблюдением прав граждан на охрану здоровья
В связи с тем, что в настоящее время активно идет правотворческий процесс в сфере охраны здоровья, изменяется правоприменительная практика в сфере защиты прав граждан на лекарственное обеспечение, качество и доступность медицинской помощи, прокуроры нуждаются в постоянном пополнении знаний, приобретении практических навыков осуществлении надзора за соблюдением прав граждан на охрану здоровья.
Методика работы прокурора по надзору за исполнением законов заключает в себе два взаимосвязанных аспекта – теоретический (научные разработки теоретических основ выявления, устранения, предупреждения нарушений) и практический («технология» последовательной работы (действий) прокурора по выявлению, устранению нарушений, причин и условий, им способствующих)2.
Безусловный научный интерес с позиции общесистемной характеристики представляет понятие методики прокурорского надзора как системы теоретических положений, характеризующих задачи, предмет, принципы надзорной деятельности и ее организации, предложенное В.П. Рябцевым3.
Невозможно обеспечить эффективность «общенадзорной» деятельности без максимальной мобилизации сил и средств прокуратуры, что обусловливается соответствующей разработкой тактических аспектов. Тактика помогает прокурорам использовать в практике наиболее целесообразную и рациональную линию поведения, организации деятельности и порядка осуществления отдельных действий, выбранную из множества приемов и способов, методических и научных рекомендаций, применительно к конкретным обстоятельствам, обеспечивающую выявление, устранение нарушений, их причин, способствующих им условий, привлечение виновных к установленной законом ответственности1.
Анализ научных работ позволяет выделить в качестве базиса методики и тактики прокурорского надзора две основные стадии: выявление нарушений закона и их устранение2. На этих вопросах сосредоточено внимание и при оценке эффективности прокурорского надзора.
Используя выводы и положения ученых, учитывая материалы настоящего исследования, представляется целесообразным привести основные требования, которым должна отвечать методика прокурорского надзора в рассматриваемой сфере. Прежде всего, это базис для решения задач, связанных с проведением надзорных мероприятий, отражающий теоретическую специфику прокурорско-надзорной деятельности, ориентированной на рациональное построение на всех уровнях надзорной деятельности прокуратуры.
Следует отметить, что ключевые методы «общего надзора», разработанные В.Г. Лебединским, характеризующиеся проверками правовых актов, исполнения законов, участием прокуроров в заседаниях представительных органов, рассмотрением обращений граждан, иной информации3, актуальны и в настоящее время и применимы к надзору за соблюдением прав граждан на охрану здоровья.
Однако надзору за соблюдением прав граждан на охрану здоровья присущи и некоторые особенности, такие как обеспечение предоставленными прокурору средствами соответствия Конституции Российской Федерации и законам правовых актов о бюджете в сфере здравоохранения.
Одной из главных задач настоящего диссертационного исследования является оптимизация надзорных действий прокурора, методических приемов и способов, позволяющих с наименьшими трудовыми ресурсами выявить, устранить имеющиеся нарушения в сфере охраны здоровья.
Другими словами, диссертантом исследуются проблемы методики и тактики надзора за соблюдением прав граждан на охрану здоровья, включающие организационные и методические аспекты, в результате чего решается вопрос повышения эффективности данного направления прокурорско-надзорной деятельности.
Совершенствование прокурорского надзора за соблюдением прав граждан на охрану здоровья невозможно без качественного методического обеспечения.
Только за последнее время Генеральной прокуратурой Российской Федерации подготовлен и направлен в прокуратуры субъектов Российской Федерации целый ряд информационных писем, регулирующих вопросы осуществления прокурорского надзора за исполнением законодательства о здравоохранении: от 30.03.2016 г. «Об особенностях планирования проверочных мероприятий в отношении субъектов малого бизнеса, осуществляющих деятельность в сфере обращения лекарственных средств», от 16.02.2016 г. «О мерах по усилению надзора за исполнением законодательства в сфере обращения лекарственных средств», от 01.02.2016 г. «Об усилении надзора за исполнением законодательства об охране здоровья граждан и санитарно-эпидемиологическом благополучии населения», от 23.07.2014 г. «О практике исполнения решений суда о принудительной госпитализации граждан, больных туберкулезом», от 12.03.2014 г. «Об усилении прокурорского надзора за исполнением законодательства об охране здоровья граждан при оказании паллиативной медицинской помощи» и др.
Вместе с тем, результаты проведенного диссертантом анкетирования указывают на то, что в практической деятельности у прокурорских работников имеется потребность в дополнительной методической поддержке, о чем высказались 159 из 243 (или 65 %) опрошенных респондентов, являющихся прокурорскими работниками.
Современное методическое обеспечение прокурорского надзора за соблю дением прав граждан на охрану здоровья реализуется путем направления на ме ста: методических рекомендаций, а также методических пособий, сборников ме тодических материалов, информационных писем (обзоров бюллетеней, сборни ков), специализированных компьютерных программ (информационно справочных, аналитических систем)1.
Прокурор может быть на уровне предъявленных ему высоких и сложных требований лишь тогда, когда он не только знает, что следует предпринять в каждом конкретном случае, но и как это сделать наилучшим образом. Такого рода «познания обеспечиваются разработкой и реализацией оптимальных методических рекомендаций»2.
В связи с изложенным методические рекомендации должны содержать: четкое описание возможностей применения прокурорами нормативной правовой базы, регламентирующей деятельность поднадзорных органов; перечень основных источников информации о нарушении законов, типичных нарушений прав граждан и законов, выявляемых прокурорами на данном направлении надзора; перечень основных «поднадзорных» объектов; вопросы для проверки по разным аспектам названного направления прокурорского надзора (качество и доступность медицинской помощи, обращение лекарственных средств и медицинских изделий, достаточность кадровой укомплектованности, эффективность осуществления контрольных функций и др.).
В последние годы правовые позиции ЕСПЧ оказывают значительное влияние на законотворческий процесс, осуществление прокурорского надзора, в том числе в сфере охраны здоровья.
Российская Федерация как участник Конвенции о защите прав человека и основных свобод признает юрисдикцию Европейского Суда по правам человека обязательной по вопросам толкования и применения Конвенции и Протоколов к ней в случае предполагаемого нарушения Российской Федерацией положений этих договорных актов, когда такое нарушение имело место после вступления их в силу в отношении Российской Федерации (статья 1 Федерального закона от 30.03.1998 г. № 54-ФЗ «О ратификации Конвенции о защите прав человека и основных свобод и Протоколов к ней»). Поэтому применение вышеназванной Конвенции должно осуществляться с учетом практики Европейского Суда по правам человека во избежание любого нарушения Конвенции о защите прав человека и основных свобод1.
Прокурорам в надзорной деятельности также необходимо учитывать судебную практику Европейского Суда по правам человека (далее по тексту ЕСПЧ).
К примеру, решением по делу «Авилкина и другие против Российской Федерации» действия прокуратуры по запросу в учреждениях здравоохранения медицинских документов, относящихся к врачебной тайне, без согласия заявителей, в отсутствие оснований, было признано вмешательством в право на уважение частной жизни, закрепленное пунктом 1 статьи 8 Конвенции о защите прав и основных свобод от 04.11.1950 (далее Европейская конвенция).2 Хотя Европейская конвенция не содержит положений, в которых непосредственно закреплено право человека на защиту персональных данных, однако практика ЕСПЧ свидетельствует, что указанное право охватывается правом на уважение частной жизни.