Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Объект, предмет, задачи и правовая основа прокурорского надзора как средства защиты экологических прав человека и гражданина 14
1. Объект и предмет прокурорского надзора за соблюдением экологических прав человека и гражданина 14
2 Задачи прокурорского надзора за соблюдением экологических прав человека и гражданина 70
3. Правовая база прокурорского надзора за соблюдением экологических прав человека и гражданина 76
Глава 2. Прокурорский надзор за соблюдением законодательства как средство защиты экологических прав человека и гражданина 103
1. Прокурорские проверки исполнения законодательства как средство защиты экологических прав человека и гражданина 103
2. Проблемы совершенствования прокурорского надзора за соблюдением экологических прав человека и гражданина как средства их защиты 135
Заключение 157
Список литературы 166
Список нормативных актов 174
- Объект и предмет прокурорского надзора за соблюдением экологических прав человека и гражданина
- Правовая база прокурорского надзора за соблюдением экологических прав человека и гражданина
- Прокурорские проверки исполнения законодательства как средство защиты экологических прав человека и гражданина
- Проблемы совершенствования прокурорского надзора за соблюдением экологических прав человека и гражданина как средства их защиты
Введение к работе
Актуальность исследования. Соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина имеет в настоящее время особое значение. Международное и национальное право провозглашает приоритет соблюдения прав и свобод человека и гражданина при определении государственной политики, организации управления, принятии решений политического, экономического, социально-культурного направления.
Конституция Российской Федерации (ст. 2) определяет человека, его права и свободы как высшую ценность. На государство возлагается обязанность по признанию, соблюдению и защите прав и свобод человека и гражданина.
Прокуратура является основным звеном, осуществляющим надзор за соблюдением Конституции РФ, исполнением законов. Никакая иная организация в Российской Федерации (далее - РФ) не наделена функцией общего надзора за исполнением законов и столь широким кругом полномочий для её реализации.
Посредством реализации экологических прав обеспечивается возможность каждого проживать в условиях защищённости от негативных экологических воздействий, а также противостоять деятельности третьих лиц и государственных органов, направленной на ухудшение таких условий. Для этого анализируются имеющиеся в литературе определения экологических прав, законодательство, предусматривающее различные их виды, практика осуществления прокурорского надзора за исполнением законодательства.
Понимая невозможность охватить в работе все аспекты деятельности прокурора по защите экологических прав человека и гражданина, автор ограничил рамки исследования рассмотрением деятельности прокурора по прокурорскому надзору за соблюдением основных экологических прав граждан в смысле статьи 4 2 Конституции РФ как средства их защиты.
Актуальность темы исследования вытекает также из того, что защита экологических прав граждан, гарантированных Конституцией РФ, является составной частью реализации конституционных принципов, в частности принципа признания, соблюдения и защиты прав и свобод человека и гражданина как основной обязанности государства. Конституция РФ (п. 1 ст. 3) определяет многонациональный народ России как основной носитель суверенитета и единственный источник власти. "Народ - население государства, жители страны". Исходя из этого определения народа, можно с достаточным основанием считать, что реализация конституционных прав отдельного человека и гражданина необходима как гарантия организации всей структуры государственного устройства и укрепления общественных связей.
Закон РФ от 17 января 1992 года № 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" (в ред. Федерального закона от 17 января 1995 № 168-ФЗ с изменениями, внесёнными федеральными законами от 10 февраля 1999 № 31-ФЗ, от 19 ноября 1999 № 202 ФЗ, от 2 января 2000 № 19-ФЗ, от 29 декабря 2001 № 182-ФЗ)2 (далее - Закон о прокуратуре) выделяет надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина в отдельный раздел. Так подчёркиваются особая значимость соблюдения прав человека и гражданина в современной России и роль прокурорского надзора в данной области. Проблема прокурорского надзора как средства защиты экологических прав человека и гражданина представляется наименее изученной, поэтому в настоящей работе предпринята попытка исследования её наиболее важных направлений.
Степень разработанности темы. Изучению вопросов защиты прав человека и гражданина, в том числе участия прокурора в данной деятельности, посвящен ряд работ специалистов в области теории права: Алексеева С. С, Пиголкина А. С, Стрекозова В.Г., Хропанюка В.Н.; прокурорского надзора: Алексеева А.И., Алексеева В.В., Баскова В.И., Березовской С.Г., Берензона А.Д., Боголюбова С.А., Викторова И.С, Винокурова А.Ю., Винокурова Ю.Е., Гущина В.З., Жевлакова Э.Н., Косоплечева Н.П., Кудрявцева В.Н., Ларькова А.Н., , Рябцева В.П., Сухарева А.Я., Ястребова В.Б.; экологического, аграрного и природоресурсного права: Азарова Г.И., Быстрова Г.Е., Бринчука М.М., Голиченкова А.К., Гусева Р.К., Дубовик
О.Л., Казанцева Н.Д., Колбасова О.С, Крассова О.И., Осипова Т.Н., Панкратова И.Ф., Петрова В.В., Серова Г.П. и других.
Целъ исследования - разработка системы теоретических положений и рекомендаций, применение которых позволило бы обеспечить активную роль прокуратуры в защите экологических прав человека и гражданина, в предупреждении, выявлении и своевременном пресечейи нарушений /fa—ефере этих прав.
Задачи исследования определяются в соответствии с целью исследования. Основными задачами исследования являются: j определение понятий "объект" и "предмет" прокурорского
надзора за соблюдением экологических прав человека и гражданина;
раскрытие на основе анализа законодательства и литературы сущности категории "экологические права граждан" применительно к деятельности российской прокуратуры;
определение задач прокуратуры при осуществлении надзора за соблюдением экологических прав человека и гражданина;
исследование правового обеспечения прокурорского надзора за соблюдением экологических прав человека и гражданина;
исследование вопросов организации прокурорских проверок исполнения экологического законодательства как одной из основных форм осуществления надзора за соблюдением экологических прав человека и гражданина;
исследование вопросов координации прокуратурой деятельности правоохранительных органов в экологической сфере и взаимодействия прокуратуры с государственными органами
контроля и надзора в области охраны окружающей среды и защиты экологических прав человека и гражданина.
Объект исследования составили общие, объективные процессы, возникающие при осуществлении прокурорского надзора за соблюдением экологических прав человека и гражданина, совокупность требований, норм и иных экологических предписаний законов, образующих нормативно-правовую основу прокурорской практики защиты экологических прав человека и гражданина.
Предмет исследования составили правовые и организационные механизмы деятельности российской прокуратуры по защите экологических прав человека и гражданина.
Методологическую, методическую и нормативно-правовую основу исследования составили общенаучный диалектический метод познания, исторического, логического, сравнительно-правового системного анализа и синтеза, общие принципы теории права, прокурорского надзора, позволяющие учесть различные аспекты, связанные с проблемой организации защиты экологических прав человека и гражданина. Цель исследования достигается путём решения определённых выше задач, связанных единством проблемы, предмета и методологии исследования.
Эмпирическую основу исследования составили: действующее российское законодательство, регулирующее отношения в сферах прокурорского надзора, использования и охраны окружающей среды, государственного управления, деятельности органов внутренних дел, материалы, содержащие данные о результатах
работы прокуратуры, материалы НИР НИИ проблем укрепления законности и правопорядка при Генеральной прокуратуре РФ.
Научная новизна и значимость исследования состоят в том, что автор рассматривает проблемы прокурорского надзора и защиты экологических прав человека и гражданина в органическом единстве. Деятельность прокурора представляется системой основанных на законе, взаимосвязанных и взаимодополняющих действий, направленных на защиту конституционных прав человека и гражданина в сфере экологии.
Прокурорский надзор определён в качестве особого средства воздействия государства на состояние защищённости экологических прав человека и гражданина в условиях, когда их права в сфере экологии нарушаются большим количеством участников хозяйственной и иной деятельности, органами государственной власти и местного самоуправления, а также их должностными лицами.
Положения, выносимые на защиту
1. Исходя из общего понятия объекта прокурорского надзора и объекта прокурорского надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, объект прокурорского надзора за соблюдением экологических прав человека и гражданина составляет совокупность органов власти и субъектов хозяйственной и иной деятельности, на которые распространяется компетенция прокуратуры и деятельность которых способна прямо или косвенно привести к нарушению экологических прав или способствовать этому.
2. Предмет прокурорского надзора за соблюдением экологических прав граждан представляет законность действий и правовых актов органов и должностных лиц, на которых распространяется надзорная компетенция прокуроров. Такие действия связаны с соблюдением конституционных норм и положений законов, закрепляющих экологические права человека и гражданина и определяющих порядок их реализации и защиты, а равно само это соблюдение.
3. Задачи прокурорского надзора за соблюдением экологических прав человека и гражданина определяются содержанием данных прав. Основной задачей прокуратуры в области защиты экологических прав человека и гражданина является осуществление надзора за соблюдением норм Конституции РФ и исполнением норм законов, действующих на территории РФ, затрагивающих соответствующие права.
В связи с этим представляется возможным определить более конкретные задачи прокурорского надзора за соблюдением экологических прав человека и гражданина и рассматривать в качестве таковых: обеспечение средствами прокурорского надзора точного и единообразного исполнения законов, закрепляющих эти права; выявление незаконных правовых актов, нарушающих экологические права и принятие мер к их отмене; пресечение незаконных действий контролирующих органов, органов государственной власти и местного самоуправления, их пассивного поведения при решении вопросов, связанных с соблюдением конституционных экологических прав человека и
гражданина .
Особенности современной ситуации в области обеспечения экологических прав человека и гражданина обусловливают необходимость выделения в качестве основных направлений надзора за соблюдением экологических прав человека и гражданина следующие: надзор за исполнением законов органами государственной власти и местного самоуправления; специализированными органами государственного контроля и надзора; субъектами хозяйственной и иной деятельности.
4. Прокурорский надзор необходимо рассматривать в качестве одного из наиболее действенных из имеющихся средств защиты экологических прав человека и гражданина в РФ.
5. Особое значение для обеспечения эффективного прокурорского надзора за соблюдением экологических прав человека и гражданина имеет надлежащая организация работы прокурора на данном направлении деятельности органов прокуратуры. Эффективность работы прокурора по надзору за соблюдением экологических прав человека и гражданина определяется с учётом особенностей её информационного обеспечения, планирования, действий аналитического характера.
6. Методика прокурорского надзора за соблюдением экологических прав человека и гражданина представляет собой систему научных знаний и основывающихся на них рекомендаций по выявлению нарушений законов, регламентирующих экологические права человека и гражданина, их причин и способствующих им условий, реагированию прокурора на
выявленные нарушения закона, контролю за результативностью актов прокурорского реагирования. Одну из главных составляющих методики образует знание типичных нарушений закона, средств и способов их выявления и устранения.
Теоретическая значимость исследования. Совокупность рассмотренных в диссертации основных выводов и предложений, раскрывающих теоретические основы прокурорского надзора за соблюдением экологических прав человека и гражданина, может рассматриваться как определённый вклад в теорию прокурорского надзора. Соблюдение экологических прав человека и гражданина представлено как важнейший элемент оценки прокурором законности действий и правовых актов объектов надзора. Исследование позволило определить объект и предмет прокурорского надзора за соблюдением экологических прав человека и гражданина, обосновать необходимость повышения роли прокуратуры в деле защиты этих прав.
Практическая значимость исследования заключается:
в возможности применения изложенных в диссертации рекомендаций по совершенствованию организации прокурорского надзора за соблюдением экологических прав человека и гражданина в работе территориальных и природоохранных прокуратур; / ,:
в возможности использования результатов исследования при подготовке методических пособий по вопросам прокурорского надзора за исполнением природоохранного законодательства и соблюдением экологических прав человека и гражданина;
в возможности использования результатов исследования в учебном процессе при чтении курсов прокурорского надзора, экологического права, обеспечения безопасности в экологической сфере.
Апробация результатов исследования. Результаты исследования докладывались на заседаниях отдела № 7 НИИ проблем укрепления законности и правопорядка при Генеральной прокуратуре РФ, на Ежегодной научной конференции студентов и аспирантов юридического факультета МНЭПУ (18 марта 1999 года), использовались при подготовке тезисов выступления на круглом столе "Доступ к информации, участие общественности в процессе принятия решения по вопросам, касающимся окружающей среды и доступ к правосудию", проведённом в рамках Международной конференции ООН "Законодательство в СНГ -гармонизация в природоохранном аспекте" (Москва, 18-19 января 2001г.), при чтении курсов "Экологическое право" и "Экологический аудит" в Международном независимом эколого-политологическом университете, курса "Основы экологического и аграрного права" в Колледже московского государственного университета путей сообщения (МИИТ).
Внедрение результатов диссертационного исследования проведено путём их использования при подготовке по Плану НИР НИИ при Генеральной прокуратуре РФ (2000 - 2001 г.г.) материалов раздела 3 пункта 3.2 «Надзор за исполнением законодательства в природоохранной сфере» издания «Настольная книга прокурора» (опубликовано в 2002 г.); подготовке отделом правовых проблем экологии и прокуроского надзора НИИ при Генеральной прокуратуре РФ замечаний и предложений по проекту федерального закона "О государственном экологическом контроле" (исх. № 23/14/739 от 25.11.1999г.), Аналитической справки о деятельности прокуратуры в сфере экологии в 199 9 году (исх. № 23/10/835 от 28.12.1999г.).
Объект и предмет прокурорского надзора за соблюдением экологических прав человека и гражданина
Конституция РФ (ст. 2) устанавливает, что человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства. Из указанной статьи следует, что к обязанностям государства отнесена защита всех категорий прав. Статья 4 5 Конституции РФ гарантирует государственную защиту прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации. Следовательно, можно утверждать, что экологические права являются объектом государственной защиты. Это означает, что государство в лице своих органов и должностных лиц обязано соблюдать и всеми законными способами защищать экологические права граждан.
Прокуратура РФ, будучи неотъемлемой частью государства, обязана в рамках определённой законом компетенции участвовать в защите прав человека и гражданина, в частности, экологических. Для этого прокурорами используются предоставленные законом полномочия, в том числе, меры прокурорского реагирования на выявленные нарушения экологических прав граждан. "В комплексе мер обновлённой прокурорской системы приоритетное место отводится ранее неизвестной ей функции надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина. Практически она осуществляется на всех направлениях деятельности прокуратуры, начиная от реагирования на обращения и жалобы граждан, надзорных проверок и кончая участием прокуроров во всех стадиях гражданского, арбитражного и уголовного судопроизводства".1 Учитывая это обстоятельство, и понимая невозможность охватить в настоящей работе все направления деятельности прокуратуры, представляется необходимым ограничить рамки исследования изучением только прокурорского надзора для определения его в качестве средства защиты экологических прав человека и гражданина. Естественным представляется также разделение объекта исследования и объекта прокурорского надзора. При анализе прокурорского надзора за соблюдением конституционных прав граждан на землю, например, объектом исследования являются отношения, возникающие и реализуемые при осуществлении прокурорского надзора за соблюдением конституционных прав граждан на землю.1 Таким образом, следует отделить объект настоящего исследования, под которым понимаются правоотношения, возникающие при осуществлении прокурорского надзора за соблюдением экологических прав граждан или прокурорско-надзорные отношения, складывающиеся в сфере обеспечения экологических прав граждан, от объекта прокурорского надзора как средства защиты экологических прав граждан.
Наиболее важным для целей данного исследования представляется определение понятий объекта и предмета прокурорского надзора за соблюдением экологических прав человека и гражданина, а также их соотношения.
Объект прокурорского надзора за соблюдением экологических прав человека и гражданина как средства их защиты рассматривается в данном исследовании как категория, относящаяся к предмету как общее к частному. Поэтому первоначально определим понятие объекта указанного вида надзора, а затем, на основании полученного определения, - понятие предмета указанного вида надзора.
В юридической науке понятия "предмет" и "объект" во многих случаях совпадают. Объект правового воздействия выступает в качестве предмета правового регулирования. Однако в отдельных отраслях права проводятся различия между этими понятиями (уголовное, гражданское право). "Так, в гражданском праве от предмета правового регулирования, в качестве которого выступают имущественные и некоторые личные неимущественные отношения, отличаются объекты правоотношения, в частности, вещи, результаты действий, а также продукты духовного творчества - изобретения, научные открытия, произведения литературы и искусства. В уголовном праве от предмета уголовно-правовой охраны следует отличать объекты преступлений".г
В теории прокурорского надзора под объектом прокурорского надзора понимаются "предприятия, учреждения, организации и другие органы, в которых проводятся прокурорские проверки исполнения законов"2 или совокупность "федеральных министерств, государственных комитетов, служб и иных федеральных органов исполнительной власти, представительных (законодательных) и исполнительных органов субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, органов военного управления, органов контроля, их должностных лиц, органов управления и руководителей коммерческих и некоммерческих организаций" .3
Рассмотрение совокупности указанных органов власти и хозяйствования, а также лиц в качестве объекта прокурорского надзора в общем виде не исключает, как представляется, возможности определения любого из этих органов как объекта прокурорского надзора.
Правовая база прокурорского надзора за соблюдением экологических прав человека и гражданина
Рассмотрение вопроса законодательного обоснования деятельности прокуроров по защите экологических прав граждан представляется наиболее важным в силу ряда причин. Эти причины обусловлены необходимостью соответствия прокурорско-надзорнои деятельности в сфере защиты экологических прав граждан требованиям современного понимания проблем в данной сфере, отражённого, в том числе и в законодательстве .
Прокурор обязан знать, какие правовые акты определяют его действия при осуществлении надзора в сфере экологии, в том числе по защите экологических прав граждан. Это способствует эффективной деятельности прокурора в данной сфере, прежде всего, посредством повышения оперативности реагирования на выявленные факты нарушения прав.
Конституция РФ - основа деятельности прокурора по защите экологических прав человека и гражданина
Высшим законодательным актом, определяющим принципы организации и основы деятельности прокуратуры, является Конституция РФ. Прокуратуре посвящена статья 12 9 в конце главы седьмой "Судебная власть". В Конституции РСФСР 19781 года была целая глава 22 "Прокуратура", содержавшая четыре статьи. Включение прокуратуры в главу о судебной власти, как представляется, было связано с существовавшим при подготовке проекта новой Конституции мнением о ненужности общего надзора, и достаточности сведения функций прокуратуры к расследованию преступлений и поддержанию государственного обвинения в суде на правах стороны в процессе. Подобная позиция неоднократно подвергалась критике со стороны специалистов в области прокурорского надзора, обязательность наличия надзорной функции прокуратуры обосновывалась и доказывалась, исходя из интересов укрепления законности в РФ, соблюдения прав граждан, раннего предупреждения преступлений.1 "Особенно настойчивые нападки испытывала на себе надзорная функция прокуратуры. С принятием ндвой редакции Закона "О прокуратуре Российской Федерации" вопрос однозначно решён в пользу усиления прокурорского надзора. Данное решение является хорошим стимулом для укрепления позиций прокуратуры в деле обеспечения последовательного исполнения земельного законодательства".2 Развивая эту позицию, можно указать, что это также стимул для исполнения российского законодательства в целом, в том числе его экологической составляющей.
Основным недостатком статьи 12 9 Конституции РФ по мнению автора является отсутствие в ней определения цели существования системы прокуратуры. Хорошим примером для усовершенствования ст. 12 9 могут служить формулировки статей, в которых речь идёт о Конституционном Суде РФ, Верховном Суде РФ и Высшем Арбитражном Суде РФ. Так, в статье 125 установлено, что Конституционный Суд РФ по за-\ просам перечисленных в статье должностных лиц, государственных ор-v ганов, судов и, в установленных случаях, граждан разрешает дела о ; соответствии Конституции РФ указанных в статье видов нормативных актов, разрешает споры о компетенции, проверяет конституционность закона, применённого в конкретном деле, даёт толкование Конститу- , ции РФ, даёт заключение о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения Президента РФ в государственной измене или совершу шении иного тяжкого преступления.
Отсутствие в Конституции РФ чётко определённых целей создания и функционирования прокуратуры формально свидетельствует о меньшей значимости данного института государственной власти по сравнению с органами представительной, исполнительной и судебной властей в рамках системы построения правового государства. Автор считает необходимым указать на недопустимость такой трактовки. Система органов прокуратуры, опираясь на положения российского законодательства, играет важную роль в борьбе с нарушениями прав и законных интересов человека и гражданина на территории РФ, в том числе экологических прав.
Уникальность этой системы заключается также в наличии у прокуратуры закрепленной законом функции осуществления от имени РФ надзора за соблюдением Конституции РФ. Исполнение требований статей Конституции РФ является предметом надзора. Любое нарушение этих требований является основанием для использования прокурором предоставленных ему полномочий и средств с целью, как следует полагать, пресечения выявленных нарушений и восстановления нарушенных прав. Этот факт можно рассматривать как одно из подтверждений активной роли прокуратуры в деле защиты прав и свобод граждан.
В статье 12 9 (п. 1) Конституции РФ указывается, что прокуратура составляет единую централизованную систему с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору РФ, отражён порядок назначения Генерального прокурора, прокуроров субъектов Федерации и иных прокуроров. В отношении полномочий, организации и порядка деятельности прокуратуры имеется отсылка к федеральному закону.
Основные федеральные законы, составляющие правовую базу деятельности прокурора по защите экологических прав человека и гражданина
Прокурорские проверки исполнения законодательства как средство защиты экологических прав человека и гражданина
Методика надзора охватывает деятельность прокуроров по выявлению нарушений законов и способствующих им обстоятельств, определяет процедуру проведения проверочных действий. Методика представляет собой "совокупность методов и приёмов (рекомендаций), применяемых прокурорами в целях выявления, устранения и предупреждения нарушений законов и способствующих им обстоятельств"1. Метод можно понимать как способ или средство решения задачи. Прокурорская проверка, таким образом, представляет собой разновидность метода. Приём относится к методу как частное к общему: в рамках одного метода могут применяться различные приёмы. Систематизированная совокупность методов и приёмов образует методику или методологическую основу деятельности прокуратуры по выявлению и пресечению нарушений экологических прав граждан.
Проведение проверок имеет смысл только при условии их полноты. Полнота проверок характеризуется двумя категориями: объёмом и глубиной. "Объём - это собственно границы проверки. Границы должны быть оптимальными, позволяющими качественно и в намеченный срок провести проверку и выполнить задачи, стоящие перед ней. Если границы проверки определены слишком узкими, то это может привести к тому, что отдельные нарушения законов останутся невыявленными. Если же они определены неоправданно широкими, то в силу большого объёма работы её трудно или невозможно будет провести качествен В ходе проверки должны быть максимально полно выяснены такие вопросы как количество допущенных нарушений экологических требований законов, их сущность (содержание) , причины и условия, способствовавшие совершению этих нарушений, их вредные последствия. Также следует установить всех лиц, допустивших нарушения закона и способствовавших (или попустительствовавших) им. Для достижения поставленных целей и требуемой полноты проверок прокурорские работники проводят исследование документации поднадзорных органов. Проводится ознакомление с актами проверок, осуществлённых этими органами, актами инвентаризаций и ревизий, с постановлениями и предписаниями, статистической отчётностью, а также осмотр документов и предметов. Берутся письменные и устные объяснения от должностных лиц этих органов. Назначаются экспертизы, ревизии.
Немаловажную роль в достижении целей проверок играет изучение прокурором материалов гражданских, арбитражных и уголовных дел, возбуждённых ранее по фактам экологических преступлений. Кроме исследования существующего документального материала, прокуроры, осуществляющие проверку, могут производить заборы проб грунта, воды, воздуха. Для наиболее полного исследования могут привлекаться к работе специалисты в той или иной области знаний. Даже самое полное исследование документов не позволит составить комплексную картину состояния исполнения законодательства без использования собственных независимых исследований. Сопоставление полученных данных даёт возможность выяснить реальную обстановку.
Наиболее важной частью методологического обеспечения прокурорского надзора за исполнением экологических требований законодательства являются частные методики - совокупности средств и приёмов, применяемых при выявлении, пресечении и предупреждении нарушений отдельных законов. Частные методики способствуют наиболее подробному ознакомлению прокурора с непосредственным предметом надзора, выяснению наиболее часто совершаемых нарушений для того, чтобы обращать особое внимание на те сферы деятельности, где они происходят. В данном случае в качестве частной методики можно рассматривать методику защиты экологических прав граждан. /
Особенности работы по выявлению нарушений экологических прав граждан связаны, прежде всего, с определением порядка сбора и анализа информации о правонарушениях. Обязанности по регистрации выявленных нарушений закона возложены на органы внутренних дел РФ, МПР РОССИИ, Госсанэпиднадзора РФ. По данным ГИЦ МВД в 2 001 году прирост числа зарегистрированных экологических преступлений в России к 1990 году составил 401,8%. В 2001г. было зарегистрировано 17128 экологических преступлений (в 1990г. - 3413). При этом в период с 1990 по 1996 годы их количество неуклонно росло (1996г. -11096), а в 1997 году отмечен серьёзный спад (6971) . Затем их количество вновь стало расти (в 2001г. прирост к 1997г. составил 14 5,7%). Удельный же вес экологических преступлений в общей структуре преступлений в течение 10 лет колебался от 0,11% (1993г.) до 0,58% (2001г.). Таким образом, преступления, последствия которых способны влиять на качество окружающей среды и, соответственно, состояние защищённости экологических прав граждан составляют менее 1% от всех совершаемых в России преступлений. Именно поэтому, вероятно, органы следствия и дознания МВД РФ рассматривают экологические преступления как второстепенные, социально малозначимые. Этими органами допускается хроническая волокита при рассмотрении материалов об экологических преступлениях.
Количество возбуждаемых уголовных дел не соответствует числу реально совершаемых экологических преступлений. Это, прежде всего, касается статей Уголовного кодекса РФ, определяющих ответственность за преступные нарушения природного состояния окружающей среды - загрязнение вод (ст.250), загрязнение атмосферы (ст.251), загрязнение морской среды (ст.252), порча земли (ст.254) и др. Число зарегистрированных по этим статьям преступлений в 1999г. составило 23 или 0,19% от числа всех зарегистрированных зкологических преступлений, в 2000г. - 38 или 0,26%, в 2001г. - 27 или 0,16%. Распространенность случаев загрязнения и порчи земли при прорывах нефтепроводов, загрязнения морской среды нефтью и другими опасными веществами продолжает увеличиваться из года в год, атмосферный воздух подвергается постоянному негативному воздействию со стороны промышленных предприятий (как правомерному, так и связанному с нарушениями технологий и т.д.)
Для сравнения, по ст. 260 УК РФ (незаконная порубка деревьев и кустарников) было возбуждено в 1999, 2000 и 2001 годах соответственно 5672 (45,7%), 7514 (50,7%) и 8114 (47,4%) уголовных дел.
Это означает, что регистрируются, а значит и расследуются, в основном преступления, связанные с посягательством на природные объекты как собственность. Поэтому большую защиту имеют вещные права, связанные с природными ресурсами, а не экологические права граждан. Такое положение представляется автору неоправданным. Следует иметь в виду, что вещные права являются лишь частью системы обеспечения экологических прав граждан, а их нарушение затрагивает интересы не столь широкого круга лиц. Последствия преступлений в экологической сфере оказывают негативное воздействие не только на отдельных граждан, но и создают условия для такого рода воздействий в дальнейшем на группы граждан, проживающих на определённой территории.
Проблемы совершенствования прокурорского надзора за соблюдением экологических прав человека и гражданина как средства их защиты
Согласованность действий прокуратуры РФ и иных правоохранительных органов при осуществлении деятельности по защите экологических прав граждан является одной из основных составляющих частей успешной работы всей правоохранительной системы РФ.
Цель координации деятельности правоохранительных органов не указана прямо в Законе о прокуратуре. Так статья 8 указывает лишь на то, что Генеральный прокурор Российской Федерации и подчинённые ему прокуроры координируют деятельность по борьбе с преступностью органов внутренних дел, органов федеральной службы безопасности, органов налоговой полиции, органов таможенной службы и других правоохранительных органов. Более того, следуя данной статье, можно прийти к выводу, что координация необходима только в вопросах борьбы с преступностью. Борьба с преступностью всегда рассматрива ется, и это не представляется дискуссионным, как важнейшее направление деятельности правоохранительных органов.1 Следует отметить, однако, что деятельность правоохранительных органов не ограничивается одной лишь борьбой с преступностью.
Учитывая изложенное в настоящей работе, следует отметить, что нарушения экологических прав граждан происходят не только и не столько в процессе совершения преступлений. Чаще всего к нарушениям приводит принятие незаконных нормативных правовых актов, совершение административных проступков в сфере природопользования, охраны окружающей среды, обеспечения экологической безопасности, предупреждения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера .
Наличие в Законе о прокуратуре главы "Надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина" является свидетельством повышения роли прокуратуры в деле обеспечения этих прав и свобод. Борьба с нарушениями экологических прав граждан органично входит в систему обеспечения правопорядка в стране и способствует укреплению законности. Деятельность иных правоохранительных органов в данной сфере определяется соответствующими нормативными правовыми актами и обеспечивается предоставляемыми им полномочиями. Учитывая это, а также тот факт, что в соответствии с Законом о прокуратуре последняя не подменяет иные органы при осуществлении надзора за соблюдением ими закона, отметим, что каждый из правоохранительных органов имеет свои задачи в работе по достижению единой цели -обеспечения соблюдения экологических прав граждан в Российской Федерации.
Единство цели при разнице в задачах требует организации деятельности как минимум по двум направлениям: а) совместное выполнение действий; б) согласование действий. Именно согласование действий, приводящее к повышению эффективности работы правоохранительных органов, является основной целью координации. Прокуратура является единственным органом, на который возложена обязанность по осуществлению надзора за исполнением законов, надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, надзора за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие. При этом поднадзорные органы не утрачивают своей самостоятельности. Также координация деятельности правоохранительных органов по защите экологических прав человека и гражданина не означает потерю самостоятельности указанных органов.
Координирующая роль прокуратуры в системе правоохранительных органов позволяет ей располагать обширной информацией о правонарушениях в сфере экологии, в том числе связанных с ущемлением экологических прав граждан. Подобного рода сведения позволяют наиболее объективно оценивать реально складывающуюся ситуацию, определять чаще всего встречающиеся виды нарушений экологических прав граждан, типичные ситуации, способствующие этому.
Возможно в качестве примера рассмотреть координацию деятельности правоохранительных органов, принимающих участие в охране морских биологических ресурсов. Для эффективного осуществления этой деятельности издан совместный приказ двенадцати федеральных органов исполнительной власти от 14 ноября 2000 г. "Об утверждении Положения о взаимодействии и координации деятельности Федеральных органов исполнительной власти в сфере охраны водных биоресурсов и контроля за внешнеторговыми операциями с продуктами рыбного промысла"1 (Приказ ФПС России № 319, МВД России № 827, МИД России № 30613/ГС, МНС России № БГ-3-11/325, МПР России № 172, Минфина России № 97Н, Минэкономразвития России № 1, Госкомрыболовства России № 223, ГТК России № 785, ФСБ России № 465, ФСНП России № 278, Бан ка России № ОД-212 ОТ 14.11.2000) В результате подписания этого приказа взаимодействие на уровне руководства федеральных органов исполнительной власти в целом налажено, тогда как этого нельзя сказать о региональном и местном уровнях.
Указанное положение заложило также правовую основу для дальнейшей работы по организации взаимодействия с иными государственными органами в указанной сфере. Наблюдается определённая напряжённость в отношениях между органами ФПС России, органами Госком-рыболовства России, МВД России и Прокуратуры РФ, вызванная недостаточным уровнем взаимодействия между ними. Наибольшую остроту эта напряжённость имеет в Калининградском регионе, в акваториях Азовского и Каспийского морей.
Трудности в налаживании взаимодействия обусловливаются, в том числе недостаточным правовым обеспечением использования и охраны морских биологических ресурсов. Осуществление государственного контроля в этой сфере затруднено также недостаточным финансированием, ведущим к снижению возможностей контролирующих органов (нехватка плавсредств, горючего и т.д.).
Многое в сложившейся ситуации объясняется отсутствием единой государственной политики в рыбной отрасли. Необходимо определить приоритеты использования морских биоресурсов.
Определённым положительным моментом при налаживании взаимодействия между органами прокуратуры и правоохранительными органами является организация обмена информацией. Необходимо формировать единое информационное пространство, позволяющее обеспечить своевременность получения необходимой информации по любому вопросу в сфере охраны водных биологических ресурсов.
