Содержание к диссертации
Введение
Глава 1 Представление прокурора как элемент системы современных правовых средств российской прокуратуры
1 История представления в деятельности прокуратуры России 13
2. Место представления прокурора в системе правовых средств прокуратуры 18
3. Представление прокурора как вид правовых средств реагирования на выявленные нарушения закона 41
Глава 2. Надзорное представление прокурора 75
1. Надзорное представление прокурора: понятие, признаки 75
2. Основания и порядок внесения надзорного представления прокурора 92
3. Современные проблемы повышения эффективности надзорного представления прокурора и пути их решения . 102
Глава 3 Процессуальное представление прокурора 119
1. Процессуальное представление прокурора: понятие, признаки 119
2. Процессуальное представление прокурора, вносимое на судебные акты в уголовном судопроизводстве 134
3. Процессуальное представление прокурора, вносимое на судебные акты в гражданском судопроизводстве 157
4. Процессуальное представление и жалоба, вносимые на судебные акты в арбитражном процессе 172
Заключение 182
При л ожение 188
Библиография 1
- Место представления прокурора в системе правовых средств прокуратуры
- Представление прокурора как вид правовых средств реагирования на выявленные нарушения закона
- Современные проблемы повышения эффективности надзорного представления прокурора и пути их решения
- Процессуальное представление прокурора, вносимое на судебные акты в гражданском судопроизводстве
Введение к работе
Актуальность темы исследования. В последние десятилетия Россия переживает непростой период, обусловленный сменой государственного устройства, политической, экономической и социальной обстановки, проведением широкомасштабных реформ, мировой экономической ситуацией, напряженностью на международной политической арене, а также поиском путей решения проблем общемирового и внутригосударственного, национального значения.
В ст. 2, 18 Конституции РФ 1993 г. Россия провозгласила человека, его права и свободы своей высшей ценностью, а их признание, соблюдение и защиту - своей обязанностью. Права и свободы человека и гражданина обозначены как категория, определяющая смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления. Таким образом, государство публично признало свою обязанность по созданию необходимых условий реализации указанных прав, свобод и законных интересов, по выработке эффективных механизмов их защиты.
Но вопреки ожиданиям реалии российской действительности констатируют неукоснительный рост нарушений закона, прав граждан, охраняемых законом интересов общества и государства. Если в 2004 г. прокуратурой Российской Федерации выявлено более 1, 6 млн нарушений закона1, то в 2007 г. - более 3, 7 млн2, а в 2008 г. - порядка 4, 2 млн нарушений закона, в числе которых только 407 тыс. случаев принятия незаконных нормативных правовых актов органов власти всех уровней3.
Нарушения закона, административные правонарушения как одна из форм девиантного поведения граждан4, по мнению ряда исследователей, превратились в одно из самых типичных криминогенных явлений, а суммарный экономический ущерб от них вполне сопоставим с ущербом от многих видов опасных преступлений5.
Говоря о способах сдерживания роста правонарушений в стране и действенных механизмах обеспечения в Российской Федерации законности,
1 Бессарабов В.Г., Катаев К.А. Защита российской прокуратурой прав и свобод человека
и гражданина. М.: Городец, 2007. С. 217.
2 Яшманов Б. Под надзором // Рос. газ. 2008, 22 февр., С. 3.
3 Доклад Ю.Я. Чайки на расширенном заседании Генеральной прокуратуры Российской
Федерации 25 февр. 2009 г. // Официальный сайт Генеральной прокуратуры РФ //
4 Гилинский Я. Девиантология: социология преступности, наркотизма, проституции,
самоубийств и других «отклонений». 2-е изд., испр. и доп. СПб: Юрид. центр Пресс, 2007
С. 23, 398-399.
5 Зубов И.Н. О влиянии результатов борьбы с некоторыми видами административных
правонарушений на криминогенную обстановку и общественно-политическую ситуацию
в России. М., 1994. С. 43 - 45; Додин Е.В. Административная деликтология в системе
юридической науки // Сов. государство и право. 1991. № 12. С. 33.
нельзя не отметить мощный правозащитный потенциал российской прокуратуры, которая в XVIII в. учреждалась как орган, призванный осуществлять надзор за соблюдением законности, и которая сегодня реализует как надзорную, так и ненадзорную деятельность. Современные цели ее деятельности заключаются в обеспечении верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, охраняемых законом интересов общества и государства (ч.2 ст.1 Федерального закона «О прокуратуре РФ»).
Существенным шагом законодателя на пути к созданию эффективного механизма защиты прав граждан стало увеличение числа полномочий прокурора в гражданском судопроизводстве1. Но отмечая позитивное значение модификации полномочий прокурора, нельзя не заметить, что нерешенными остаются иные важные вопросы деятельности прокуратуры. На фоне непрекращающихся дискуссий о необходимости расширения полномочий прокурора практически ничего не говорится о необходимости более детальной регламентации уже имеющихся. Недостатки юридической техники законодателя, закрепляющего полномочия прокурора, в сочетании с недостаточностью самих полномочий по устранению нарушений закона в конечном счете негативно сказываются на результативности действий прокуратуры по восстановлению законности, нарушенных прав и свобод человека и гражданина, охраняемых законом интересов общества и государства.
Потребность же в создании эффективного правового инструментария прокурора требует осмысления сущности, назначения и проблем правовой регламентации отдельных используемых им правовых средств, актов прокурорского реагирования, одним из которых является представление.
В 2004 г. в Российской Федерации прокуратурой было внесено порядка 300 тыс. представлений, в 2005 г. - около 360 тыс.2 В 2008 г. только в Самарской области в сфере надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина было внесено более 18 тыс. представлений, из них в сфере экономики - 5735, в сфере соблюдения прав и свобод человека и гражданина - 5357. В Нижегородской области за тот же период внесено 10,5 тыс. представлений, по ним к дисциплинарной ответственности привлечено 5815 лиц3.
Вместе с тем при широком применении представления как акта прокурорского реагирования на выявленные нарушения закона, призванного восстановить нарушенную законность, права и свободы человека и гражданина, охраняемые законом интересы общества и государства,
1 Федеральный закон от 5 апреля 2009 г. № 43- ФЗ. «О внесении изменений в статьи 45 и
131 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации»
2 Бессарабов В.Г., Катаев К.А. Защита российской прокуратурой прав и свобод человека
и гражданина. М.: Городец, 2007. С. 217.
3 Итоги работы органов прокуратуры Приволжского федерального округа по укреплению
законности и правопорядка, усилению борьбы с преступностью в 2008 г.: информац.-
аналит. сб. Н.Новгород, 2009 Вып. 5. С. 59.
реализация его не только в надзорной, но и в ненадзорной деятельности прокуратуры не достигает достаточного уровня эффективности и обусловливает необходимость исследования его сущности, видов, особенностей, проблем правовой регламентации, отыскания путей повышения его эффективности.
Степень научной разработанности проблемы. В настоящее время в науке прокурорского надзора (в общепринятом понимании) отсутствуют комплексные исследования представлений прокурора как актов реагирования на выявленные нарушения закона. Отдельные аспекты представлений об устранении нарушений закона изучались С. Г. Березовской, Л. А. Николаевой, А. П. Сафоновым, Ю. И. Скуратовым, Е. Р. Ергашевым и некоторыми другими авторами. В постсоветский период сущность представлений прокурора как одного из ключевых инструментов реализации надзорной функции и функции прокуратуры по содействию судопроизводству, их особенности, специфика законодательного закрепления и связанные с ним практические проблемы их реализации комплексному анализу не подвергались.
Объектом настоящей диссертации выступают общественные
отношения, складывающиеся при реализации представлений об устранении нарушений закона, апелляционных, кассационных и надзорных представлений (жалоб) на судебные решения, не соответствующие требованиям закона.
Предмет диссертационного исследования составили деятельность прокурора по внесению представлений как актов реагирования на выявленные нарушения закона, а также правовые нормы, регламентирующие соответствующие его полномочия.
Цель диссертационной работы - всесторонний анализ представления как акта реагирования на выявленные нарушения закона, недостатков и противоречий законодательного закрепления представлений прокурора и обусловленным этим проблем их реализации, обоснование необходимости увеличения актов прокурорского реагирования и внесение предложений по совершенствованию законодательства, регламентирующего прокурорскую деятельность.
Достижению названной цели послужило решение следующих задач:
исследование сущности, назначения и соотношения правовых средств российской прокуратуры с полномочиями прокурора, их классификация;
определение места представления прокурора в системе современных правовых средств российской прокуратуры;
анализ сущности и соотношения актов прокурорского надзора и актов прокурорского реагирования;
выделение и анализ признаков актов прокурорского реагирования и основополагающих правил их подготовки и реализации;
разработка определения понятия представления прокурора как акта реагирования на нарушения закона, включающего все виды представлений;
исследование сущности представлений путем выделения и анализа их признаков;
функциональная характеристика оснований, порядка внесения и рассмотрения представлений прокурора;
выявление пробелов и противоречий в законодательном закреплении представлений прокурора;
определение практических проблем реализации представлений;
разработка рекомендаций по совершенствованию законодательства, регулирующего деятельность прокуратуры.
Теоретическую основу диссертационного исследования составили труды таких представителей советской и российской научной мысли в сфере прокурорского надзора, как В.И. Басков, С. Г. Березовская, В. Г. Бессарабов,
A. В. Борецкий, Ю. Е. Винокуров, С. И. Герасимов, В. Г. Даев, В. В.
Долежан, Е.Р. Ергашев, В.К. Звирбуль, А.Х. Казарина, В.В. Клочков, А. Ф.
Козлов, В. Д, Ломовский, М. Н. Маршунов, В. Г. Мелкумов, Н.В.
Мельников, А. Мыцыков, Л. А. Николаева, Т.И. Отческая, В.М. Перфильев,
B. И. Рохлин, А.П. Сафонов, В. М. Семенов, К.Ф. Скворцов, Ю. И.
Скуратов, А. Я. Сухарев, В. С. Тадевосян, А. А. Чувилев, В.Ю, Шобухин, В.
Б. Ястребов и др., а также разработки общетеоретического и отраслевого
характера С.С. Алексеева, В.М. Корельского, В.Д. Перевалова, В.М.
Жуйкова и других авторов.
Методология и методика исследования основываются на
совокупности общенаучных, частных и специальных методов познания. В
качестве базового использован общенаучный диалектический метод
познания. Также нашли применение общенаучные методы - анализа,
формально-логический и исторический, а также частнонаучные методы —
сравнительно-правовой, статистический, метод обобщения
правоприменительной практики и др. Это позволило диссертанту провести комплексный развернутый анализ законодательного регулирования представлений об устранении нарушений закона, апелляционных, кассационных и надзорных представлений (жалоб), показать сущность представления как акта прокурорского реагирования на выявленные нарушения закона, определить его значение и место в системе современных правовых средств прокуратуры, сформулировать предложения о внесении изменений в законодательство.
Нормативная и информационная база исследования. Нормативную базу настоящего исследования составили Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, федеральные законы, законодательство о прокуратуре советского периода, а также четыре основополагающих нормативных правовых акта, регулирующих деятельность прокурора по внесению представлений: Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации», Уголовно-процессуальный кодекс РФ, Гражданский процессуальный кодекс РФ, Арбитражный процессуальный кодекс РФ. В работе дан анализ положений приказов, инструкций, информационных писем Генерального прокурора РФ.
Обоснованность и достоверность выводов и предложений, сформулированных в диссертации, подтверждаются изучением большого объема материалов федеральной, региональной надзорной и ненадзорной практики прокуратуры Российской Федерации. Использованы опубликованные и содержащиеся на официальных сайтах прокуратур субъектов РФ материалы, а также материалы неопубликованной прокурорской и судебной практики. В работе получили отражение результаты проведенного автором изучения материалов надзорных и наблюдательных производств по уголовным и гражданским делам, документов надзорной деятельности прокуратур Пермского края, Омской области, статистических данных за 2003 г. - первый квартал 2009 г. Всего изучено более 350 представлений прокурора за период 2004 — 2009 гг. Использованы примеры из собственной практики диссертанта по проведению прокурорских проверок, участию в рассмотрении дел судами, по подготовке и реализации актов прокурорского реагирования.
Научная новизна диссертации определяется тем, что это первое в постсоветской России комплексное исследование понятия, сущности, видов и значения представления прокурора как акта прокурорского реагирования на выявленные нарушения закона.
Элементами научной новизны обладают предложения автора по изменению и дополнению Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», Уголовно-процессуального кодекса РФ, Гражданского процессуального кодекса РФ.
На защиту выносятся следующие основные положения. 1. Выработаны определения понятий «правовые средства», «система правовых средств прокурора», «акт прокурорского надзора», «акт прокурорского реагирования», обозначено их соотношение между собой и соотношение с полномочиями прокурора.
2. Сформулировано понятие представления прокурора как акта
прокурорского реагирования на нарушения закона. Под ним понимается акт
прокурорского реагирования, вносимый указанным в законе должностным
лицом органов прокуратуры субъекту, уполномоченному на устранение
нарушений закона, их причин и способствующих им условий, на уголовное,
гражданское и арбитражное судопроизводство, содержащий
соответствующие требования прокурора, имеющий пресекательный
(правовосстановительный), превентивный и в ряде случаев карательный
характер, направленный на защиту прав и свобод человека и гражданина,
охраняемых законом интересов общества и государства.
3. Проведена классификация представлений как актов прокурорского
реагирования: по направлениям деятельности прокуратуры - на надзорные и
ненадзорные, по императивности — на ограниченно-императивные и
диспозитивные; по источнику законодательного закрепления - на
процессуальные и непроцессуальные.
4. Предлагается для обозначения представления об устранении
нарушения закона использовать термин «надзорное» и выработана его
дефиниция. Надзорное представление определено как комплексный акт прокурорского реагирования, вносимый прокурором или его заместителем в случае выявления нарушений закона, их причин и способствующих им условий в орган или должностному лицу, уполномоченному на устранение допущенных нарушений, содержащий соответствующие требования, а также требование о привлечении виновных лиц к материальной или дисциплинарной ответственности.
Выделены признаки надзорного представления: имеет комплексный характер; указывает на лиц, виновных в нарушении закона, в сочетании с требованием о привлечении их к материальной или дисциплинарной ответственности; содержит предложение прокурора о конкретных мерах по устранению нарушений закона, их причин и способствующих им условий.
Определено понятие «нарушение закона» как основание внесения надзорного представления. Такими основаниями являются единичные нарушения закона; совокупность нарушений закона; совокупность противоречащих закону правовых актов, принятых одним органом или должностным лицом и регулирующих однородные правоотношения; причины нарушений закона и условия, им способствующие.
Обозначена оптимальная структура надзорного представления, обусловленная комплексным характером нарушений закона, служащих основанием его внесения, и необходимостью системного изложения правовой позиции прокурора.
Предлагается для обозначения представления, вносимого на незаконное, необоснованное судебное решение использовать термин «процессуальное». Под процессуальным представлением (жалобой) понимается акт прокурорского реагирования на судебное решение, не соответствующее требованиям закона, вносимый уполномоченным должностным лицом органов прокуратуры в суд апелляционной, кассационной или надзорной инстанции, указывающий на сущность допущенных нарушений, содержащий их юридическую оценку и требованием об отмене или изменении обжалуемого судебного решения.
9. Выделены признаки процессуального представления:
обусловленность оснований его внесения закрепленными в законе
основаниями отмены или изменения судебных решений; обусловленность
требований прокурора полномочиями суда апелляционной, кассационной и
надзорной инстанции конкретного вида судопроизводства, ограниченность
сферы внесения представлений; возможность его отзыва (изменения).
10. Аргументирован вывод о необходимости соблюдения
терминологического единства актов прокурорского реагирования, вносимых
на незаконные, необоснованные судебные решения в уголовном,
гражданском и арбитражном судопроизводстве, и обозначения их как
представления прокурора.
11. Обоснована необходимость дополнения Федерального закона «О
прокуратуре РФ» главой, которая была бы посвящена актам прокурорского
реагирования; законодательного закрепления принципов подготовки и
реализации актов прокурорского реагирования; определения в ст. 24 и 36 Закона понятий надзорного и процессуального представления, фиксации их признаков; разработки и распространения общей методики подготовки и реализации актов прокурорского реагирования.
Теоретическая и практическая значимость исследования. Теоретическая значимость диссертационного исследования заключается в том, что оно представляет собой комплексный анализ сущности представлений прокурора как актов прокурорского реагирования, раскрывающий совокупность правовых и организационных проблем повышения его эффективности. Положения, изложенные в настоящей работе, могут стать основой для дальнейшего изучения проблем, возникающих при внесении актов прокурорского реагирования на выявленные нарушения закона в надзорной и ненадзорной деятельности прокуратуры.
Практическая реализация результатов исследования возможна по следующим направлениям: совершенствование законодательства о прокуратуре РФ и выработка единой правоприменительной практики; разработка методической литературы по подготовке и реализации актов прокурорского реагирования; подготовка учебной литературы, учет положений работы в преподавании дисциплины «Прокурорский надзор в Российской Федерации».
Апробация результатов исследования. Диссертация подготовлена на кафедре прокурорской деятельности Уральской государственной юридической академии, где проведено ее рецензирование и обсуждение.
Результаты проведенного исследования, теоретические выводы и
предложения по совершенствованию законодательства, в нем
содержащиеся, были опубликованы в научных статьях общим объемом 2, 15 п. л., в том числе две статьи опубликованы в ведущем рецензируемом научном журнале «Законность», рекомендованном ВАК РФ. Отдельные его положения были обсуждены на научно-практических конференциях «Проблемы реформирования российской государственности» (2 декабря
г., Екатеринбург) и «Эволюция российского права» (17 - 18 апреля
г., Екатеринбург).
Структура работы продиктована целями и задачами исследования. Работа состоит из введения, трех глав, подразделенных на параграфы, заключения, библиографического списка и приложения.
Место представления прокурора в системе правовых средств прокуратуры
«Представление» как термин, обозначающий официальные документы, применялось еще в русской дореволюционной политике. В русской юридической литературе; XIX в. под представлением понималась постановка вопроса,, исходящая от лица, не имеющего права на разрешение этого вопроса, перед лицами, облеченными, по закону такими полномочиямиJ.- Обычно термин употреблялся применительно к вопросам.; направляемым генерал-прокурором на непосредственное разрешение царя. Какой-либо юридической силы данные представления не имели.
Вшериод функционирования советской прокуратуры «представление» как обозначение официальных документов; прокуратуры имело различное смысловое содержание. Как акт прокурорского реагирования; с присущими ему соответствующими признаками оно было введено в арсенал прокурора постановлением ВЦИК от 28.05.1922 года, утвердившим Положение о прокурором надзоре. В целях осуществления от имени государства надзора за законностью действий всех органов власти, хозяйственных учреждений, общественных и частных организаций и частных лиц прокуроры были наделены правом внесения в исполнительные комитеты представлений об отмене . или изменении изданных ими или подчиненными им органами незаконных распоряжений и постановлений?. Представление прокурора являлось разновидностью . актов реагирования, направленных на опротестование незаконных правовых актов, поскольку одновременно прокурор обладал правом внесения, протестов, которые приносились им на незаконные распоряжения, и постановления: Совета Народных Комиссаров. Думается, что наделение прокурора правом внесения двух равнозначных по природе актов реагирования на противоречащие закону правовые акты было обусловлено тем, что воссоздание в 1922 г. системы органов прокуратуры происходило в атмосфере недовольства и сопротивления, нежелания многих наделять прокуроров правом опротестования незаконных правовых актов. Осознанная необходимость воссоздания данной системы и нежелание органов власти наделять ее властными полномочиями и выразились в наделении прокуроров правом внесения не протестов, а представлений на противоречащие закону нормативные акты исполнительных комитетов.
В Положении о Верховном суде СССР, утвержденном ЦИК СССР 23.11.1923 г., указывалось, что к компетенции Верховного суда СССР относится внесение представлений «в Президиум Центрального Исполнительного Комитета СССР о приостановлении и отмене постановлений, действий и распоряжений центральных органов и отдельных народных комиссариатов СССР»1.
Позднее, в. Декрете ВНИК от 12.10.1925 г. «О порядке рассмотрения губернскими исполнительными комитетами протестов, вносимых прокуратурой» , упоминается только і протест. Представление было выведено из арсенала правовых средств прокурора как акт реагирования на противоречащие закону правовые акты и не упоминалось до принятия 24.05.1955 г. Верховным Советом СССР Указа, утвердившего Положение о прокурорском надзоре в СССР .
В Положении было упомянуто представление прокурора как акт реагирования, при чем оно имело значение, аналогичное современному. Статья 116 предоставляла Генеральному прокурору СССР и подчиненным ему прокурорам право вносить в государственные органы и общественные организации представления об устранении нарушений закона и причин, способствовавших его нарушению. Поднадзорные субъекты обязаны были не позднее чем в месячный срок рассмотреть представление и принять необходимые меры по устранению нарушений закона и причин, способствовавших нарушению закона. На тот период деятельности прокуратуры основания внесения протеста и представления прокурора были разграничены недостаточным образом. Поэтому широкого применения представление прокурора по сравнению с протестом не получило. Тем не менее оно стало предметом пристального внимания ученых, которые выделяли присущие ему признаки и отличия его целей и оснований от целей и оснований принесения протеста, что, безусловно, не могло не выразиться в постепенном и более широком введении представления в прокурорскую практику.
Закон СССР от 30.11.1979 «О прокуратуре СССР»1 наряду с представлением об устранении нарушений закона, которое именовалось представлением в порядке общего надзора (ст. 25), закрепил представления Генерального прокурора СССР о даче судам руководящих разъяснений по вопросам применения законов при рассмотрении дел, которые вносились на рассмотрение в Пленум Верховного суда СССР (ст. 39); представления Генерального прокурора СССР о несоответствии закону постановлений Пленума Верховного суда СССР, которые вносились на рассмотрение в Президиум Верховного суда СССР (ст. 40). Кроме того, законодатель предоставил прокурорам союзных республик право вносить представления Генеральному прокурору СССР в случае, если руководящие разъяснения Пленума Верховного суда союзной республики не соответствовали законодательству СССР. Если прокурорами устанавливалось несоответствие руководящих разъяснений суда законодательству союзной республики, то представления об этом вносились в Президиум Верховного совета союзной республики (ст. 41).
Представление прокурора как вид правовых средств реагирования на выявленные нарушения закона
В главе 4, регламентирующей надзор за исполнением законов администрациями органов, исполняющих наказание, право прокурора на внесение представления обозначено как одно из его полномочий без необходимой детализации. Применительно к надзору за исполнением законов судебными приставами, обозначенному в ч. 2 ст. 1 Закона, право на внесение представления вообще не обозначено, поскольку в Законе отсутствует глава, которая была бы посвящена данной отрасли надзора.
Таким образом, при решении вопроса о содержании, порядке внесения и рассмотрения представления прокурор вынужден руководствоваться только ст. 24 Закона, т. е. законодательная регламентация данного полномочия прокурора едина для любой отрасли надзорной деятельности, что, безусловно, не исключает особенностей представлений, обусловленных спецификой реализуемой отрасли надзора.
В сфере ненадзорной деятельности прокуратуры, к которой относится деятельность прокурора по участию в рассмотрении судами уголовных, гражданских и иных дел, в арсенале прокурора имеются такие правовые средства, как апелляционные, кассационные и надзорные представления. По источнику нормативного закрепления это процессуальные правовые средства, т. к. зафиксированы в процессуальном законодательстве (ст. 363, 375, 404 УПК РФ, 322, 336, 376 ГПК РФ, 292 АПК РФ). Представление прокурора, будучи формой реализации ненадзорного полномочия, является ненадзорным правовым средством по реагированию прокурора на выявленные нарушения закона. В отличие от представлений об устранении нарушений закона, апелляционные, кассационные и надзорные представления преследуют цель отмены или изменения незаконного, необоснованного или несправедливого судебного решения, и являются диспозитивным средством прокурора. Процессуальное законодательство закрепляет порядок их подготовки, внесения и рассмотрения, отличный от порядка подготовки, внесения и рассмотрения представлений об устранении нарушений закона
Общим правовым средством представления выступают в силу употребления в их названии единого термина, а также в связи с тем, что преследуют цель устранения нарушений- закона, т. е. являются средствами прокурорского реагирования на выявленные нарушения закона. Поэтому целесообразно обозначить место представления в системе современных правовых средств прокурора в качестве особого, поскольку это средство, применяемое как в надзорной, так и в ненадзорной сфере деятельности прокуратуры. Представления прокурора есть правовые средства реагирования на выявленные нарушения закона, будь то невыплата заработной платы или принятие незаконного или необоснованного судебного решения. В зависимости от источника законодательного закрепления мы можем говорить о нем как о процессуальном и непроцессуальном правовом средстве, в зависимости от сферы реализации — как о надзорном и ненадзорном, в зависимости от степени императивности, властного- содержания — как об ограниченно-императивном или диспозитивном.
Под правовыми средствами реагирования на выявленные нарушения закона в литературе обычно понимаются предусмотренные законодательством и совершаемые в установленном порядке действия прокурора по устранению выявленных нарушений законности, причин и условий, им способствующих, привлечению к ответственности виновных лиц , полномочия прокурора по устранению выявленных нарушений законов, их причин и способствующих им условий, привлечению к ответственности виновных и предупреждению нарушений закона1.
Вместе с тем, как мы уже отмечали, средства прокурора хотя и тесно связаны с его полномочиями, но им неравнозначны, в силу чего определять средства реагирования на выявленные нарушения закона непосредственно как полномочия прокурора вряд ли обоснованно. Кроме того, повторим, что при определении правовых средств прокурора как действий должна быть обозначена специфика их соотношения с полномочиями. Не отражая сущности соотношения действий и полномочий прокурора, авторы приведенного определения использует правовую категорию, не находящуюся во взаимосвязи с полномочиями прокурора. В связи со сказанным указанные дефиниции-нельзя признать достаточно обоснованными.
Думается, что для определения понятия правовых средств реагирования на выявленные нарушения закона необходимо: во-первых, обозначить их соотношение с полномочиями прокурора, во-вторых, выявить, в чем именно выражается реагирование прокурора, раскрыть его сущность.
Как говорилось ранее, основные полномочия прокурора независимо от сферы их реализации (в надзорной или ненадзорной деятельности) подразделяются на две группы: полномочия по выявлению нарушений закона и полномочия по реагированию на них.
Полномочия прокурора по реагированию на выявленные нарушения закона направлены на устранение этих нарушений, их причин и условий, им способствующих, на привлечение к ответственности виновных лиц. Реализуются они путем вынесения постановлений о возбуждении дел об административных правонарушениях (ст. 25 Закона), постановлений об отмене дисциплинарных взысканий, наложенных на лиц, заключенных под стражу, об освобождении лиц, незаконно содержащихся в учреждениях, исполняющих наказания и меры принудительного характера (ст. 33 Закона), постановлений об отмене постановлений о возбуждении уголовного дела (ч. 4 ст. 146 УПК
Современные проблемы повышения эффективности надзорного представления прокурора и пути их решения
Особое значение имеет убедительность надзорных актов, поскольку они зачастую отклоняются по мотивам, не связанным с оценкой их законности. Законодатель не закрепил, что должно содержаться в актах прокурорского реагирования, реализуемых в надзорной деятельности, но данные требования зафиксированы в процессуальном законодательстве, регламентирующем право внесения актов реагирования, реализуемых при участии в рассмотрении дел судами. Например, апелляционное представление прокурора, вносимое на незаконный, необоснованный приговор, должно содержать доводы прокурора и доказательства, обосновывающие его требования (ч.1 ст. 363 УПК РФ).
В принципе убедительности предложено выделять такие компоненты, как фактическая и юридическая аргументация, юридическая грамотность, знание языка и надлежащее техническое оформление акта.1 Это предложение представляется достаточно обоснованным, поскольку позволяет охватить одним основополагающим началом комплекс важных факторов, призванных позитивно сказаться на качественной стороне актов реагирования. Принцип убедительности является единственным, касающимся их сущности.
Юридическая и фактическая аргументация акта прокурорского реагирования заключается в полном, всестороннем указании фактов нарушения закона, их причин и способствующих им условий, размеров и масштабов причиненного ущерба, в изложении требований закона, нарушение которых выявлено прокуратурой. Требование юридической грамотности документа диктует необходимость надлежащей правовой квалификации правонарушения, действий поднадзорных и неподнадзорных субъектов, надлежащего толкования нарушенных норм права. Думается, что юридическая грамотность документа может быть представлена как надлежащее изложение доводов прокурора, в основу которых положены выводы, сделанные путем сопоставления фактического и юридического содержания исследуемых правоотношений, соответствующие положениям . юридической науки и требованиям законодательства; неопровержимо- свидетельствующие о доказанности совершенных или готовящихся нарушениях закона. Акт прокурора должен "отличатьсяне: только юридической грамотностью; при его подготовке должны использоваться различные приемы: логическое убеждение критика, убеждение в форме дискусеиижт. д1.
Требование грамотности; как одно из форм проявления» принципа убедительности заключается в; том, что- акт прокурорского реагирования должен соответствовать, нормам государственного, т. е. русского,, языка, а следовательно, отвечать,нормам,орфографии пунктуации, морфологии? и: др. Он должен быть, стилистические грамотным: и лаконичным:: Не всегда оправданным- является применение: длинных, пунктуационно загруженных предложений: Простота изложения- и; доходчивость? текста исключают возможность,различного толкования актапрокурорского реагированиями?ведут Кч уяснению: его» буквального -смысла:- Техническое оформление: актов: прокурора; регламентировано Приказом?. Генерального- прокурора; РФ от 05.06.2008 № 107 «Отведении в действие Инструкции по делопроизводству в органах прокуратуры Российской Федерации и; их учреждениях»,, который обязателен для оперативных и неоперативных работников? органов прокуратуры. .
Принцип срочности: (оперативности) состоит в= том, что подготовка и реализация- акта реагирования должны производиться в соответствии с установленными для этого сроками; а: при их отсутствии осуществляться оперативно; Поспособу определения сроков; внесения актов срочность можно подразделить на нормативную и; необходимую: Принцип нормативной срочности применим тогда, когда? готовятся и реализуются акты,, сроки внесения которых устанрвлены законодательно (например, согласно ст. 356 УПК РФ апелляционное и кассационное представление; прокурора может быть подано на приговор суда в течение 10 суток со дня его провозглашения). Принципом необходимой срочности (оперативности) следует руководствоваться при направлении актов, для которых сроки внесения законодательно не установлены. Большое значение в данном случае имеет оперативность действий самого прокурора. Как верно отмечено, «прокуроры обязаны своевременно принимать меры по устранению нарушений законности, максимально сокращая дистанцию между моментом нарушений закона и моментом прокурорского реагирования на выявленные нарушения». При этом зачастую время внесения актов реагирования, сроки внесения которых не установлены, ограничено сроками рассмотрения обращений граждан с заявлениями и жалобами, проведением плановых прокурорских проверок или исполнением поручений вышестоящих прокуратур.
Принцип обязательности исполнения законных требований прокурора. Статья 6 Закона о прокуратуре гласит, что требования прокурора, вытекающие из его полномочий, подлежат безусловному исполнению, а их неисполнение влечет установленную законом ответственность.
Ранее нами отмечалось, что надзорные полномочия прокурора подразделяются на императивные и ограниченно-императивные. Большинство полномочий прокурора по внесению актов реагирования относятся к числу последних. Но невластный характер основного требования, т.е. требования об устранении нарушений закона, не означает его незаконности. Поэтому предоставленное прокурору право применять меры государственного принуждения (пусть и опосредованно, т. е. через правоприменительные акты иных уполномоченных органов) за неисполнение его законных требований есть серьезное подспорье для реализации им актов реагирования.
В процессе реализации актов реагирования в судопроизводстве прокурор по понятным причинам не обладает возможностью применения к суду названных мер. Но акты реагирования подлежат удовлетворению, если признаются судом как законные.
Процессуальное представление прокурора, вносимое на судебные акты в гражданском судопроизводстве
Ранее для этих целей существовало предписание прокурора. Согласно ст. 24.1 Закона СССР «О прокуратуре СССР» предписание прокурора об устранении нарушения закона выносилось в случае, когда это нарушение имело явный характер и могло причинить существенный вред правам и законным интересам государства, предприятия, учреждения, организации или гражданина, если не устранялось незамедлительно. В современном арсенале правовых средств прокурора подобный акт отсутствует. Но 85,9 % опрошенных респондентов из числа руководящих кадров Генеральной прокуратуры РФ высказываются за необходимость наделения прокурора правом вынесения предписаний об устранении нарушений закона, приостанавливающего действие противоречащего законодательству правового акта или действия должностного лица1. Современное же представление как акт, вносимый в подобных случаях, не имеет необходимых характеристик по императивности и процедуре рассмотрения для того, чтобы нарушения закона устранялись незамедлительно. Представление нельзя назвать надлежащим актом реагирования на нарушения закона, имеющие явный характер и способные причинить существенный вред различным субъектам. Поэтому полагаем, что полномочие прокурора на внесение предписания об устранении нарушений закона должно быть восстановлено.
Срок принятия мер по устранению нарушений закона, исходя из буквального толкования ст. 24 Закона, исчисляется с момента внесения представления. Но законодатель не конкретизирует, что должно пониматься под моментом внесения представления: дата его исходящей регистрации в прокуратуре или дата входящей регистрации у адресата? Для восполнения существующего пробела прокуроры, как правило, либо самостоятельно указывают дату, до истечения которой должны быть приняты меры по устранению нарушений закона и направлен письменный ответ, либо фиксируют дату внесения представления в самом документе. Полагаем, что разрешить эту ситуацию поможет законодательное закрепление правила о том, что срок принятия мер по устранению нарушений закона должен традиционно включать в себя 30 суток и исчисляться со дня поступления представления его адресату. Это позволит более точно отразить идею законодателя (а она видится именно в этом) и пресечь необоснованное сокращение данных сроков прокурорами. Для реализации указанного положения и усиления контроля за рассмотрением актов реагирования прокуроры должны будут предельно сокращать интервал между датой подготовки представления, его регистрацией в качестве исходящей корреспонденции, и датой его фактического поступления адресату.
Еще одна проблема, возникающая на практике, вызвана тем, что редакция абз. 2 ч.1 ст. 24 Закона о прокуратуре недостаточно конкретна. В ней говорится, что «в течение месяца со дня внесения представления должны быть приняты меры...; о результатах принятых мер должно быть сообщено прокурору в письменной форме».
Во-первых, из приведенной нормы прямо не следует, что сообщение о результатах принятых мер должно направляться прокурору в течение месяца с момента внесения представления. Предложение, из которого состоит данный абзац, является сложносочиненным, что подтверждается соответствующим знаком препинания и отсутствием соединительного союза. Простое предложение, в которое облечена норма о сообщении прокурору результатов принятых мер, является самостоятельной частью сложносочиненного предложения и не подчинено первой части, закрепляющей срок принятия мер по устранению нарушений закона. Следовательно, только с помощью метода логического, но не грамматического толкования мы можем соотнести срок сообщения ответа прокурору с месяцем, в течение которого должны быть приняты меры по устранению нарушений закона, и сделать вывод, что такой ответ должен направляться в течение месяца с момента внесения представления. Некоторые авторы придерживаются аналогичной позиции, указывая на необоснованность вменения поднадзорному субъекту в вину того, что письменный ответ был направлен прокурору по истечении месячного срока1.
Во-вторых, ст. 24 Закона не предусматривает обязанности поднадзорного субъекта направлять прокурору ответ о результатах рассмотрения представления. Законодатель употребляет здесь словосочетание «результаты принятых мер», под которым следует понимать итог действий, предпринимаемых во исполнение требований прокурора, изложенных в представлении. Если представление отклонено, т. е. меры по восстановлению законности не принимались, об их результатах и говорить не приходится. Поскольку результаты принятых мер отсутствуют в связи с их непринятием, то, исходя из логики законодателя, поднадзорному субъекту не о чем сообщать прокурору. Поэтому он вправе вообще не направлять прокурору какой-либо ответ.
Подобное законодательное закрепление процедуры рассмотрения представления фактически дискредитирует полномочие прокурора требовать ее соблюдения, а в случае нарушения возбудить дело об административном правонарушении, предусмотренном ст. 17.7 КоАП РФ. При рассмотрении дела об административном правонарушении, выразившемся в несообщении прокурору о результатах принятых мер, суд может буквально истолковать данную норму. Если надзорное представление прокурора было отклонено, а сообщение об этом не направлялось, суд вправе вынести постановление о прекращении производства по делу за отсутствием состава административного правонарушения, поскольку сообщение о результатах принятых мер и сообщение о результатах рассмотрения представления — два разных понятия.