Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Теоретические основы взаимодействия органов внутренних дел на транспорте с территориальными органами внутренних дел по охране общественного порядка и борьбе с преступностью .17
1. Понятие и содержание взаимодействия в органах внутренних дел 17
2. Органы внутренних дел на транспорте МВД Кыргызской Республики как субъект внутрисистемного взаимодействия .46
3. Сравнительный анализ нормативных актов Кыргызской Республики и Российской Федерации, регламентирующих деятельность органов внутренних дел на транспорте по вопросам взаимодействия 78
Глава II. Совершенствование правовых и организационных основ взаимодействия органов внутренних дел на транспорте с территориальными органами внутренних дел по вопросам борьбы с преступностью и охраны общественного порядка 100
1. Совершенствование правового регулирования взаимодействия органов внутренних дел на транспорте с территориальными органами МВД Кыргызской Республики 100
2. Основные направления совершенствования организации взаимодействия между органами внутренних дел на транспорте и территориальными органами внутренних дел 120
3. Разграничение компетенции между органами внутренних дел на транспорте и территориальными органами МВД Кыргызской Республики 155
Заключение 175
Список использованной литературы 180
- Органы внутренних дел на транспорте МВД Кыргызской Республики как субъект внутрисистемного взаимодействия
- Сравнительный анализ нормативных актов Кыргызской Республики и Российской Федерации, регламентирующих деятельность органов внутренних дел на транспорте по вопросам взаимодействия
- Основные направления совершенствования организации взаимодействия между органами внутренних дел на транспорте и территориальными органами внутренних дел
- Разграничение компетенции между органами внутренних дел на транспорте и территориальными органами МВД Кыргызской Республики
Органы внутренних дел на транспорте МВД Кыргызской Республики как субъект внутрисистемного взаимодействия
В военной науке «взаимодействие» понимается как «согласованное по целям, задачам, месту, времени и способам выполнения действия войск для достижения целей операции (боя). Осуществляется между подразделениями, частями, кораблями, соединениями различных видов Вооруженных сил, родов войск и специальных войск»1.
Органы внутренних дел являются социальными системами, в связи с чем, определенный интерес представляет социологический аспект взаимодействия. С позиции социологии, взаимодействие - это форма социальной коммуникации или общения по крайней мере двух лиц или общностей, в которой систематически осуществляется их воздействие друг с другом, реализуется социальное воздействие каждого из партнеров, достигается приспособление действий одного к действиям другого, общность в понимании ситуации, смысла действий и определенная степень солидарности или согласия между ними2.
Рассматривая понятие взаимодействия с управленческой точки зрения, имеет значение определение, которое рассматривает его в «качестве одной из форм управления, представляющей направленное воздействие, осуществляемое для достижения конкретной цели. При этом данное взаимодействие как форма управления представляет собой форму связи элементов системных образований, через которую они взаимно дополняют друг друга, чем создают условия для успешного функционирования всей системы»3.
В определении понятия взаимодействия, многие авторы исходят из общих принципов взаимодействия, и в своих дефинициях учитывают специфику присущую взаимодействию между органами дознания и 1 Военный энциклопедический словарь. М., 1980. С.127. 2 Краткий словарь по социологии. М.: Политиздат, 1989. С.28. 3 Туманов Г.А. Организация исполнения управленческих решений в сфере охраны общественного порядка. М., 1972. С. 72. предварительного следствия, органами внутренних дел и средствами массовой информации, органами внутренних дел и институтом гражданского общества или между органами внутренних дел и другими правоохранительными органами и т.д. Например, С.А. Потапова в своей работе по организации взаимодействия органов внутренних дел с другими правоохранительными органами по противодействию экономической преступности, дает следующее определение взаимодействию «как совместные, согласованные по целям, времени, месту, методам и средствам достижения поставленной цели действия специализированных структур государственных организаций, направленных на решение задач по борьбе с экономической преступностью»1.
В данном определении, конечно, содержатся все основные признаки взаимодействия, однако с нашей точки зрения оно было бы более полным, если текст содержал в себе еще и основание взаимодействия, то есть на основе чего осуществляется взаимодействие (на основе нормативных актов), что подтверждают результаты социологического исследования проведенного на базе МВД Кыргызской Республики и Академии управления МВД России, где было опрошено 300 респондентов, из которых 104 - руководители различного уровня ОВД Кыргызской Республики и 196 – сотрудники штабных подразделений ОВД, обучавшиеся на ВАК Академии управления МВД России. На вопрос: «Как Вы считаете, на основе чего должно осуществляться взаимодействие?» 78% респондентов ответили - на основе нормативных правовых актов.
Р.Н. Зинуров дает определение взаимодействия как совместную деятельность правоохранительных, иных государственных органов, негосударственных организаций без постоянно действующего 1Потапова С.А. Организация взаимодействия органов внутренних дел с другими правоохранительными органами по противодействию экономической преступности: дис… канд. юрид. наук. М., 2010. С. 53. организационного центра и нормативно регламентированных полномочий и статуса участников по обеспечению и реализации своих функциональных обязанностей1.
Мы выразим свое несогласие с такой трактовкой определения взаимодействия, так как взаимодействие не может быть без статуса и полномочий сторон взаимодействия. Нашу точку зрения в этом поддержали и 84% респондентов, которые на вопрос: «Как Вы думаете, возможно ли взаимодействие, если стороны не имеют статуса и не наделены полномочием?» ответили, что при взаимодействии стороны должны быть наделены определенными полномочиями и обладать статусом. А.Г. Елагин также отмечает, что взаимодействие служб и подразделений органов внутренних дел нельзя организовать, если не предусмотреть меру участия каждой службы в данном процессе управления2.
А.М. Тагаева определяет взаимодействие как основанное на законах и подзаконных актах взаимозаинтересованное, непрерывное, равноправное, согласованное, партнерское сотрудничество, направленное на достижение положительного конечного результата в целях защиты интересов безопасности государства, общества и граждан3.
Указанный признак непрерывности в данном определении не всегда имеет место во взаимодействии, так как имеются случаи, когда стороны взаимодействуют только до достижения определенной цели и после чего взаимодействие прекращается (например, взаимодействие правоохранительных органов при проведении культурно-массовых мероприятий и т.д.).
Сравнительный анализ нормативных актов Кыргызской Республики и Российской Федерации, регламентирующих деятельность органов внутренних дел на транспорте по вопросам взаимодействия
На сегодняшний день Российская Федерация и Кыргызская Республика два самостоятельных государства связанные одной историей в прошлом и дружественными отношениями в настоящем. После распада СССР с переходом на так называемую «рыночную экономику» и в России и в Кыргызстане начались новые преобразования во всех отраслях жизнедеятельности нашего общества. Когда то находившиеся в составе одной большой державы мира, имеющие единое законодательство, единую государственную политику страны в результате многолетних реформ сегодня различны по многим вопросам. Однако, как показывает практика, сходств и точек соприкосновения в законодательстве двух стран больше чем различия. Это объясняется тем что, во-первых, как мы уже отметили единое прошлое, во-вторых, в настоящее время являются членами организаций созданных в пространстве СНГ с конкретными общими целями и проблемами:
Организация Договора о коллективной безопасности (ОДКБ) в которую входят Армения, Белоруссия, Казахстан, Кыргызстан, Россия, Таджикистан. Координация и объединение усилий в борьбе с международным терроризмом и экстремизмом, оборотом наркотических средств и психотропных веществ; - Евразийский экономический союз (ЕАЭС) – Армения, Белоруссия, Казахстан, Кыргызстан, Россия. Приоритетные направления деятельности – наращивание товарооборота между странами-участниками, интеграция в финансовой сфере, унификация таможенных и налоговых законов; - Таможенный союз (ТС) – Россия, Белоруссия, Казахстан, Кыргызская Республика, Армения; - Центрально-азиатское сотрудничество (ЦАС) – Казахстан, Кыргызстан, Россия, Узбекистан, Таджикистан; - Шанхайская организация сотрудничества (ШОС) – Казахстан, Кыргызстан, Россия, Таджикистан, Узбекистан, КНР.
Членство в данных организациях России и Кыргызстана говорит о стремлении этих государств к взаимному сотрудничеству, взаимопомощи и приведению своего законодательства в соответствие с договорами, которые заключены между ними. Что в свою очередь приводит к единообразию и схожести законодательства вышеуказанных государств.
Что касается законодательства Кыргызской Республики и Российской Федерации, регламентирующего деятельность органов внутренних дел на транспорте, также во многом схожи.
Проведем сравнительный анализ некоторых нормативных актов Кыргызской Республики и Российской Федерации, устанавливающих правовые начала деятельности органов внутренних дел на транспорте. Начнем по иерархии законодательных актов. 1. Конституция, являясь правовой основой деятельности органов внутренних дел на транспорте Кыргызской Республики и Российской Федерации, однако, не содержит прямых директив относительно деятельности данных подразделений. В качестве «отдаленного» конституционного основания организации деятельности органов внутренних дел на транспорте Российской Федерации можно считать пункт «е» части первой ст. 114, где на правительство возлагается «осуществление мер по обеспечению законности, прав и свобод граждан, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью»1. А в Конституции Кыргызской Республики в п.3 ч.1 ст.88 отмечается, что правительство (в лице правоохранительных органов) «осуществляет меры по обеспечению законности, прав и свобод граждан, охране общественного порядка, борьбе с преступностью»2.
Вышеуказанное свидетельствует о том, что Конституция Кыргызской Республики и Российской Федерации в этой части аналогичны.
В п.2 ч.1 ст.5 Конституционного закона Кыргызской Республики «О военном положении» указывается, что введение военного положения влечет за собой «введение особого режима работы объектов, обеспечивающих функционирование транспорта, коммуникаций и связи, объектов энергетики, организаций здравоохранения, а также объектов, представляющих повышенную опасность для жизни и здоровья людей и для окружающей природной среды»3.
Следующим нормативным правовым актом является Федеральный Закон «О полиции», который не содержит термина органы внутренних дел на транспорте, но в п.5 ч.1 ст.12 указано, что на полицию возлагается обязанность «обеспечивать безопасность граждан и общественный порядок на улицах, площадях, стадионах, в скверах, парках, на транспортных магистралях, вокзалах, в аэропортах, морских и речных портах и других общественных местах»2; согласно п.32 ч.1 ст.12 полиция должна «участвовать в соответствии с законодательством Российской Федерации в обеспечении авиационной безопасности в области гражданской авиации; охранять в порядке, установленном Правительством Российской Федерации, аэропорты и объекты их инфраструктуры; выносить заключения о возможности допуска к работе в службе авиационной безопасности в случаях, если эта работа связана с объектами, представляющими повышенную опасность для жизни и здоровья граждан, а также для окружающей среды»3. В п.16 ч.1 ст.13 к правам полиции отнесено «принимать участие в досмотре пассажиров, их ручной клади и багажа на железнодорожном, водном или воздушном транспорте, метрополитене либо осуществлять такой досмотр самостоятельно в целях изъятия вещей и предметов, запрещенных для перевозки транспортными средствами»4; согласно п.27 ч.1 ст.13 полиция имеет право «проводить при осуществлении контроля за обеспечением авиационной безопасности в области гражданской
Основные направления совершенствования организации взаимодействия между органами внутренних дел на транспорте и территориальными органами внутренних дел
Под «организацией взаимодействия» в рассматриваемом аспекте, можно понимать совместную управленческую деятельность руководителей различных взаимодействующих субъектов, которая направлена на совместную деятельность по решению общих для них задач1.
Исходя из этого, организацию взаимодействия можно признать разновидностью управленческой деятельности, которая осуществляется субъектами, наделенными властными полномочиями. Целью такой организации служит согласование действий, обеспечение совместного использования сил и средств, достижение упорядоченности действий при выполнении общей работы, устранение разобщенности и дублирования функций. Такой организации присущи следующие признаки: а) наличие объектов и субъектов, предмета совместной деятельности; б) наличие целей; в) потребность в информационном обеспечении и анализе; г) выработка решений; д) оценка совместной деятельности.
В целом, организация взаимодействия неподчиненных друг другу субъектов представляет собой упорядочение и согласование осуществляемых ими действий2.
Анализируя вышесказанное, приходим к выводу, что организация взаимодействия органов внутренних дел на транспорте и территориальных органов МВД Кыргызской Республики - это основанная на законах и подзаконных нормативных актах, согласованная совместная управленческая деятельность руководителей ОВДТ и территориальных ОВД, направленная на организацию их совместной деятельности по выполнению совместных
Актуальные вопросы совершенствования деятельности служб и подразделений полиции в области ООП и ООБ. Межвузовская научно-практическая конференция. М., 2013. С.131. правоохранительных задач, стоящих перед ними в борьбе с преступностью и охране общественного порядка.
Необходимость во взаимодействии между органами внутренних дел на транспорте и территориальными органами внутренних дел проявляется в том, что они являются частью системы МВД и их функционирование направлено на борьбу с преступностью и укрепление правопорядка. Для названных подсистем характерна и общность применяемых форм и методов работы, сил и средств, несмотря на то, что деятельность органов внутренних дел на транспорте протекает совсем в иных условиях (в воздухе, на железнодорожном транспорте)1.
Объективность взаимодействия проявляется не автоматически, а реализуется в процессе организации социальной деятельности органов внутренних дел на транспорте и территориальных органов внутренних дел, то есть очень часто зависит от субъективных факторов, в основе которых находятся интересы субъектов взаимодействия. Следовательно, между органами внутренних дел на транспорте и территориальными органами внутренних дел возникает потребность во взаимодействии при решении общих и конкретных задач.
Основными субъектами организации взаимодействия между органами внутренних дел на транспорте и территориальными органами МВД Кыргызской Республики являются их руководители, которые несут персональную ответственность за организацию работы и ее выполнение. При этом чем выше уровень управления, чем больше число лиц, участвующих во взаимодействии, тем труднее установить долю участия каждого, установить степень ответственности начальника. Начальник органов внутренних дел, как правило, лично организует взаимодействие в тех случаях, когда задействовано большинство личного состава отдела или для решения разовых задач, а также, если это указано в нормативных актах. В остальных случаях взаимодействие организуют заместители начальника органов внутренних дел.
Организовать взаимодействие между органами внутренних дел на транспорте и территориальными органами МВД Кыргызской Республики могут начальники органов, а конкретное исполнение поручить другим ответственным лицам. В связи с этим руководителям органов внутренних дел рекомендуется планировать, упорядочивать и регулировать работу подчиненных, обучать и воспитывать их, определять состав взаимодействующих субъектов, поощрять отличившихся и привлекать нарушителей к ответственности. Рассмотрим организацию взаимодействия между ОВДТ и территориальными ОВД на примере МВД Кыргызской Республики. Взаимодействующими с УВДТ МВД Кыргызской Республики территориальными органами внутренних дел являются ГУВД города Бишкек; ГУВД города Ош и Ошской области; ГУВД Чуйской области; УВД Таласской области; УВД Нарынской области; УВД Иссык-Кульской области; УВД Джалал-Абадской области; УВД Баткенской области.
В повседневной практической деятельности, решение первостепенных вопросов организации взаимодействия между органами внутренних дел на транспорте и территориальными органами МВД Кыргызской Республики производится начальниками УВДТ, ЛОВДТ и начальниками ГУВД, УВД территориальных образований. Разработка и принятие основополагающих управленческих решений по организации взаимодействия рекомендуется производить на совместных совещаниях и коллегиях. В ходе их подготовки и проведения руководители ГУВД, УВД и руководство УВДТ могут определить основные направления взаимодействия, примерный состав основных сил и средств, привлекаемых для решения поставленных задач, решить организационные вопросы управления органов внутренних дел в процессе организации взаимодействия и самого взаимодействия. В ходе таких совещаний, анализируется оперативная обстановка в регионе, уровень и криминологическая характеристика преступности, дается оценка и прогнозируется дальнейшее развитие криминальной ситуации, после чего вырабатывается комплекс общих организационных мероприятий по совместному осуществлению действий, направленных на борьбу с преступностью, охрану общественного порядка и общественной безопасности, противодействия террористической угрозе, а также иных приоритетных направлений деятельности.
Для достижения наибольшей эффективности взаимодействия руководители ГУВД города Бишкек, ГУВД города Ош и Ошской области, ГУВД Чуйской области, УВД областей и УВДТ могут определить, в какой форме будет осуществляться взаимодействие, каких предполагается достигнуть результатов и кто будет в том или ином случае руководить конкретными совместными мероприятиями.
Разграничение компетенции между органами внутренних дел на транспорте и территориальными органами МВД Кыргызской Республики
Детально разграничить компетенции органов внутренних дел на транспорте и территориальных органов внутренних дел можно путем разработки и принятия нового ведомственного нормативного правового акта взамен действующего Приказа МВД Кыргызской Республики от 14 ноября 1996 года №408 «Об упорядочении объектов, обслуживаемых органами внутренних дел на транспорте». При его разработке, разграничение компетенции органов внутренних дел на транспорте и территориальных органов внутренних дел должно быть достигнуто посредством использования комбинированного подхода. На вопрос: «Есть ли необходимость в разработке нового нормативного правового акта в виде приказа, разграничивающего объекты оперативного обслуживания органов внутренних дел на транспорте и территориальных органов МВД Кыргызской Республики?» 83,65% респондентов ответили положительно.
В перспективе данные вопросы может решить соответствующий приказ, разграничивающий компетенции между органами внутренних дел на транспорте и территориальными органами внутренних дел, один из вариантов которого предлагается нами в настоящем исследовании1.
Предлагаемый нами проект приказа утверждает: Перечень объектов транспорта, находящихся в оперативном обслуживании органов внутренних дел на транспорте (приложение 1); Перечень объектов транспорта, не находящихся в оперативном обслуживании органов внутренних дел на транспорте (приложение 2). Устанавливает, что оперативное обслуживание объектов, не входящих в перечень объектов транспорта, находящихся в оперативном обслуживании органов внутренних дел на транспорте, обеспечивается соответствующими ГУВД, УВД областей в установленном порядке. А также обязывает начальников ГУВД города Бишкек, ГУВД города Ош и Ошской области, ГУВД Чуйской области, УВД областей и
Разрабатывать и согласовывать совместные планы мероприятий по координации и совершенствованию взаимодействия по направлениям оперативно-служебной деятельности в области предупреждения, пресечения и раскрытия преступлений, охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности на объектах транспорта и прилегающих к ним территориях.
Перерабатывать с учетом изменившейся обстановки и согласовывать типовые схемы участков оперативного обслуживания ГУВД, УВД по областям и УВДТ.
Проводить не реже одного раза в полугодие совместные коллегии, совещания и рабочие встречи в целях выработки мер по предупреждению, пресечению и раскрытию преступлений, розыска лиц, их совершивших, охране общественного порядка и обеспечению общественной безопасности, противодействия организованной преступности, терроризму и экстремизму.
Организовывать ежегодное проведение командно-штабных и тактико-специальных учений в целях совершенствования взаимодействия при проведении мероприятий по борьбе с преступностью, охране общественного порядка, при ликвидации последствий катастроф, аварий, стихийных бедствий и иных чрезвычайных ситуаций.
В целях разграничения объектов оперативного обслуживания и во избежание споров между территориальными и транспортными подразделениями органов внутренних дел по вопросам работы в «пограничных» зонах необходимо издать приказ МВД Кыргызской Республики «О разграничении объектов обслуживания между органами внутренних дел на транспорте и территориальными органами», в котором будут четко обозначены эти границы.
Кроме разграничения компетенции органов внутренних дел на транспорте и территориальных органов внутренних дел предлагаемый приказ может решить проблему организации взаимодействия между данными органами. Так как в Кыргызской Республике нет правовой регламентации по организации взаимодействия между органами внутренних дел на транспорте и территориальными органами внутренних дел. Это в свою очередь оказывает свое негативное влияние в правоохранительную деятельность. В заключение параграфа еще одна важная, как нам представляется на сегодня, проблема ОВДТ Кыргызской Республики, отмеченная нами в предыдущих параграфах, это вопрос обеспечения авиационной безопасности (функции проведения предполетного досмотра).
Согласно п.13 ст.9 Закона Кыргызской Республики «Об ОВД», милиция обладает правом «осуществлять во взаимодействии с таможенными органами досмотр ручной клади, багажа и досмотр пассажиров гражданских воздушных судов, в порядке, устанавливаемом Правительством Кыргызской Республики»1. Это право также находится в специальной компетенции ОВДТ и конкретизируется нормами тематических законов и подзаконных актов. Однако мы позволим себе не согласиться с законодателем в том, что функция предполетного досмотра является не обязанностью ОВД, а правом.
В Положении «Об Управлении внутренних дел на транспорте МВД Кыргызской Республики» на ОВДТ возложена задача «содействия транспортным ведомствам в обеспечении безопасности полетов воздушных судов и движения». А в качестве функции указано «оказание содействия транспортным ведомствам в обеспечении безопасности полетов воздушных судов и движения»2.