Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Правовые и организационные основы обеспечения учета преступлений коррупционного характера 19
1.1. Правовые основы обеспечения учета преступлений коррупционного характера .19
1.2. Понятие, содержание и современное состояние организации учета преступлений коррупционного характера 42
1.3. Особенности организации учета преступлений коррупционного характера в России 67
Глава 2. Совершенствование правовых и организационных основ учета преступлений коррупционного характера .90
2.1. Совершенствование правового обеспечения учета преступлений коррупционного характера 90
2.2. Пути совершенствования организации учета преступлений коррупционного характера 117
2.3. Организация методического обеспечения деятельности правоохранительных органов по учету преступлений коррупционного характера .148
Заключение .177
Список использованной литературы 181
- Понятие, содержание и современное состояние организации учета преступлений коррупционного характера
- Особенности организации учета преступлений коррупционного характера в России
- Пути совершенствования организации учета преступлений коррупционного характера
- Организация методического обеспечения деятельности правоохранительных органов по учету преступлений коррупционного характера
Понятие, содержание и современное состояние организации учета преступлений коррупционного характера
Одной из самых актуальных проблем современности для России по-прежнему продолжает оставаться проблема борьбы с коррупцией. Ее размах и уровень проникновения, ущерб, причиняемый экономике, государству и обществу, резко отрицательное влияние на моральные и нравственные качества российских граждан, а также случаи коррупции среди представителей органов государственной власти, в том числе сотрудников органов внутренних дел, поколебавшие уверенность граждан в способности правоохранительных структур защитить их интересы1, послужили поводом для включения коррупции в перечень основных источников угроз национальной безопасности2. Отсюда – «острая» необходимость в формировании целенаправленной правовой базы для борьбы с коррупцией3, что одновременно обеспечивало бы не только ее эффективность, но и создавало бы необходимые юридические предпосылки для надлежащей организации деятельности правоохранительных органов по учету социально опасных форм коррупционных проявлений – коррупционных преступлений4.
Ход исторического развития обусловил постоянную потребность в совершенствовании и развитии правового регулирования деятельности правоохранительных органов за счет обеспечения его социальной адекватности.
Проведенный анализ состояния правовых норм действующих законодательных актов свидетельствует о том, что на этом уровне учет коррупционных преступлений не регулируется. При этом интересующие нас юридические нормы рассредоточены в нормативных правовых актах, регламентирующих различные сферы деятельности правоохранительных органов, в том числе деятельность субъектов учета коррупционных преступлений, которыми являются сотрудники подразделений статистики информационных центров органов внутренних дел Российской Федерации, а также следователи или дознаватели Федеральной службы безопасности, Федеральной службы по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, Федеральной таможенной службы и других правоохранительных органов, определенных в ч. 1 ст. 8 Федерального закона от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации»2.
Поэтому, рассмотрение источников правового обеспечения деятельности правоохранительных органов по учету коррупционных преступлений целесообразно осуществлять путем вычленения и обобщения правовых норм различных законодательств. Их соотношения с нормами уголовного и уголовно-процессуального права, поскольку противоправные деяния учитываются в системе уголовно-правовой статистики в качестве преступления только в случае принятия следователем или дознавателем правоохранительного органа
Вместе с тем, результаты исследования состояния действующего законодательства, проведенного исходя из предмета правового регулирования юридических норм, позволили выделить пробелы, скрытые правовые коллизии и явные противоречия, выступающие факторами, снижающими эффективность деятельности правоохранительных органов по учету коррупционных преступлений. Нередко это приводит к искажению статистической отчетности о состоянии коррупционной преступности, на что обращено внимание почти трех четвертей (71,5%) респондентов из числа руководителей территориальных органов Министерства внутренних дел Российской Федерации, сотрудников подразделений уголовного розыска, экономической безопасности и противодействия коррупции, следственных подразделений и подразделений дознания, штабных подразделений, подразделений статистики и контроля информационных центров территориальных органов Министерства внутренних дел Российской Федерации, опрошенных автором в ходе социологического исследования, посвященного проблеме правового обеспечения учета коррупционных преступлений2.
Прежде всего, необходимо обратить внимание на отсутствие специального законодательного акта, направленного на правовое регулирование деятельности правоохранительных органов по учету преступлений, в том числе коррупционных. Разработка которого предписывается Указом Президента Российской Федерации от 30.03.1998 № 328 «О разработке единой государственной системы регистрации и учета преступлений»3, чем как раз и предполагалось внесение концептуальных изменений в подход по формированию государственной отчетности о количестве зарегистрированных и учтенных
Как следствие – наличие правовой лакуны, поскольку в соответствии с п. 1 ст. 3 Федерального закона от 29.11.2007 № 282-ФЗ «Об официальном статистическом учете и системе государственной статистики в Российской Федерации»3 правовое регулирование официального статистического учета и системы государственной статистики, прежде всего, должно осуществляться федеральными законами, а уже потом – принимаемыми на их основе иными нормативными правовыми актами, в том числе межведомственными.
Отметим, что в сложившейся ситуации до настоящего времени на законодательном уровне не определен ряд базовых для учета коррупционных преступлений статистических категорий – его цель, задачи, принципы, круг субъектов правоохранительных органов, принимающих в нем участие, а также таких понятий как «учет преступлений коррупционного характера», «статистические карточки», «перечень коррупционных преступлений» и др.
В развитие предыдущего замечания обращается внимание на то, что до настоящего времени у органов внутренних дел отсутствует право на формирование, ведение и использование статистической информации о состоянии преступности, в том числе коррупционной, в комплексе прав, предусмотренных ст. 13 Федерального закона от 07.02.2011 № 3-ФЗ «О полиции»4, представленных для выполнения возложенных на полицию обязанностей. При этом в соответствии с Концепцией создания государственной автоматизированной системы правовой
В то время как согласно ст. 51 Федерального закона от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» с 1 марта 2011 года ведение государственного единого статистического учета заявлений и сообщений о преступлениях, состояния преступности, раскрываемости преступлений, состояния и результатов следственной работы является исключительной компетенцией органов прокуратуры Российской Федерации2.
Из этого следует, что рассматриваемая сфера правоохранительной деятельности, осуществляемая до настоящего времени Министерством внутренних дел Российской Федерации, находится вне рамок правового поля, что также не согласуется с п. 1 ст. 3 Федерального закона от 29.11.2007 № 282-ФЗ «Об официальном статистическом учете и системе государственной статистики в Российской Федерации», определяющим обязательное правовое регулирование официального статистического учета и системы государственной статистики на законодательном уровне.
Особенности организации учета преступлений коррупционного характера в России
В то же время из основ теории статистики нам известно, что при формировании показателей, характеризующих то или иное явление, применяется такой прием как группировка, который позволяет выделить из общей массы показателей необходимые объекты учета посредством систематизации всех показателей по предметно-родовой принадлежности4.
Поэтому, применительно к обозначенной проблеме можно прийти к выводу о том, что на основе Перечня № 23 преступлений коррупционной направленности за счет группировки рассматриваемых преступлений по предметно-родовой принадлежности обеспечивается их выделение из общего массива ставящихся на первичный статистический учет преступлений общеуголовной, экономической, террористической, экстремисткой и иной направленности.
Одновременно отметим, что такая группировка происходит на основе критериев отнесения преступлений к числу коррупционных в соответствии с ратифицированными Российской Федерацией международно-правовыми актами и национальным законодательством с целью отражения в системе уголовно-правовой статистики сведений о состоянии коррупционной преступности, ее структуры, динамики, уровня и тенденций развития.
Вместе с тем, практика применения Перечня № 23 преступлений коррупционной направленности свидетельствует о несовершенстве его отдельных положений, что затрудняет порядок организации первичного учета коррупционных преступлений и не обеспечивает полноту отражения сведений о них в системе уголовно-правовой статистики.
Прежде всего, необходимо обратить внимание на неприемлемость взятого за основу в Перечне № 23 преступлений коррупционной направленности способа классификации коррупционных преступлений, который осуществляется в зависимости от наличия или отсутствия условий, устанавливаемых в ходе расследования преступлений1.
Это обусловлено тем, что такой способ классификации в большинстве случаев не способствует выделению особенностей, присущих специфике организации первичного учета преступлений коррупционного характера.
Например, по этой причине существенно осложняется описание порядка формирования показателей о преступлениях, предусмотренных ст.ст. 174, 1741, 175, ч. 3 ст. 210, ст. ст. 294, 295, 296, 302, 307, 309 УК РФ, на основе условий, изложенных в подп. 3.12 и 3.23 Перечня № 23 преступлений коррупционной направленности.
Одновременно следует отметить и наличие внутренних противоречий, имеющееся между положениями Перечня № 23 преступлений коррупционной направленности. Например, п. 2 такого перечня относит к числу коррупционных преступлений без каких-либо условий преступления, предусмотренные ч. 1 ст. 1411, ч.ч. 1-3 ст. 184, ст.ст. 291 и 2911 УК РФ, где их субъектами выступают физические лица, достигшие необходимого возраста, но не обладающие
В то время как положения п. 1 этого перечня определяют в качестве одного из основных критериев отнесения противоправных деяний к числу коррупционных преступлений – правовой статус их субъектного состава.
Именно поэтому и возникает выявленная ранее проблема, связанная с отсутствием в системе уголовно-правовой статистики сведений о преступлениях, способствующих совершению коррупционных преступлений, и односторонним отслеживанием состояния коррупционной преступности в частном секторе, которой «подпитывается» коррупция в государственной сфере2.
Кроме того, следует обратить внимание на то, что в отдельном положении Перечня № 23 преступлений коррупционной направленности отсутствуют преступления, которые в разных формах могут способствовать совершению преступлений коррупционного характера. Например, п. 4 не содержит предделиктных преступлений, предусмотренных ч.ч. 1 и 2 ст. 184, ч.ч. 1 и 2 ст. 204, ст.ст. 291, 2911, 304, ч. 1 ст. 309 УК РФ, которые могут «спровоцировать» посредством подкупа совершение коррупционных преступлений. В нем также отсутствуют преступления, предусмотренные п. «а» ч. 2 ст. 141, ч. 1 ст. 183, ч. 1 ст. 309 УК РФ, которые, по мнению многих специалистов, так или иначе связанны с подкупом3. Более того, указанное положение Перечня № 23 преступлений коррупционной направленности также не содержит ряд преступлений, которые в большей степени вероятности могут «содействовать» совершению коррупционных преступлений. Например, преступления, предусмотренные ст.ст. 174, 1741, ч. 1 ст. 195, ст.ст. 198, 1992 УК РФ, которые также могут
Полагаем, что перечисленные предделиктные составы преступлений подлежат обязательному включению в п. 4 Перечня № 23 преступлений коррупционной направленности с тем, чтобы путем их учета в системе уголовно-правовой статистики минимизировать «предпосылки» к совершению последующих коррупционных преступлений.
Наконец, следует обратить особое внимание на то, что рассматриваемый перечень не выполняет своего основного функционального предназначения, заключающегося в определении исчерпывающего круга коррупционных преступлений на основе ратифицированных Российской Федерацией международно-правовых актов и национального законодательства. На что обращено внимание боле двух третей (41,3%) респондентов, опрошенных в ходе социологического исследования особенностей учета преступлений коррупционного характера1.
Это обусловлено тем, что Перечень № 23 преступлений коррупционной направленности относит к числу преступлений, имеющих коррупционную принадлежность, около 50-ти уголовно-правовых деликтов2. В то время как многие специалисты полагают, что в современном российском уголовном законодательстве есть достаточно большое количество уголовно-правовых норм об ответственности за собственно коррупционные и непосредственно связанные с ними преступления3. Например, при рассмотрении обозначенной проблемы В.А. Григорьев и В.В. Дорошин полагают, что к числу коррупционных преступлений должно быть отнесено не менее 80-ти уголовно-правовых деликтов4.
Пути совершенствования организации учета преступлений коррупционного характера
Или также за счет разработки подобного технического задания, которое подлежит следующему технологическому описанию: «Общие условия формирования для строк 3-14, 16-27, 29-38: Р [2-14] = (029 или 061 или 089 или 229 или 321 или 257 или 457 или 685 или 721 или 733 или 737 или 589)».
Одновременно следует прописать, что формирование статистических показателей о числе лиц, причастных к совершению коррупционного преступления, должно осуществляться по Справочнику № 6 «Страны», где «Р» означает «№ реквизита», «2» – «№ статистической карточки», «14» – реквизит «страна проживания», «=» – «код страны: Азербайджан, Армения, Беларусь, Грузия, Казахстан, Киргизия, Молдова, Таджикистан, Туркменистан и др.».
Второе условие заключается в необходимости разработки рекомендаций по составлению формы статистической отчетности «СНГ-Коррупция», поскольку формирование ее показателей в странах СНГ может происходить не в автоматизированном режиме, а в «ручном контуре».
С этой целью в них необходимо определить: а) основание для сбора, формирования и представления статистического отчета (например, приказ, указание, протокольное решение); б) периодичность представления статистического отчета (например, годовая, полугодовая, квартальная); в) орган, ответственный за сбор, формирование и преставление статистического отчета (например, Управление правовой статистики Генеральной прокуратуры Республики Казахстан); г) порядок представления статистического отчета (например, информационной службой Министерства внутренних дел Республики Узбекистан в Федеральное казенное учреждение «Главный информационно аналитический центр Министерства внутренних дел Российской Федерации» с использованием факсимильной связи (тел./факс: (495) 332-09-80); д) порядок подготовки статистического отчета (например, путем проставления следующих служебных реквизитов: 3 символа, означающих код формы (000); 2 символа – номер раздела (01, 02…); 2 символа – две последние цифры отчетного года (12, 13…); 2 символа – номер отчетного периода (06); 4 символа – информационная служба правоохранительного органа государств-участников СНГ, представившая статистический отчет).
Одновременно обращается внимание на целесообразность определения порядка составления статистического отчета по форме «СНГ-Коррупция» в «ручном контуре», который относительно вышеуказанных приемов описания технического задания, предназначенного для формирования показателей в автоматизированном режиме, имеет существенное отличие.
Например, в рекомендациях по составлению 1 раздела межгосударственной формы статистической отчетности «СНГ-Коррупция» следует прописать, что в: а) строке 1 отражаются сведения о количестве коррупционных преступлений, совершенных гражданами государств-участников СНГ, по которым материалы и уголовные дела направлены в суд либо разрешены в отчетном периоде (предварительно расследованные преступления); б) строках 2, 15, 28 – числе лиц, причастных к совершению коррупционных преступлений, выполняющих управленческие функции в коммерческой или иной организации, должностных лиц органов различных ветвей власти, лиц, не обладающих признаками, определенными в примечаниях к ст. ст. 201 и 285 УК РФ; в) строках 3-14, 16-27, 29-38 – числе лиц, причастных к совершению коррупционного преступления, проживающих на территории государств-участников СНГ (Азербайджана, Армении, Беларуси, Грузии, Казахстана, Киргизии, Молдовы и др.).
Наконец, третье, неотъемлемое условие методического обеспечения деятельности информационных служб правоохранительных органов государств-участников СНГ по сбору, формированию и представлению статистических показателей, обрабатываемых в рамках статистической отчетности «СНГ-Коррупция», заключается в определении и утверждении единого перечня коррупционных преступлений из числа преступлений, предусмотренных УК государств-участников СНГ.
Отметим, что необходимость решения обозначенной проблемы обусловлена разными подходами по определению круга преступлений, относимых к числу преступлений, имеющих коррупционную принадлежность.
Например, по этой причине в Республике Беларусь постановлением Прокуратуры, Министерства внутренних дел и Комитета государственной безопасности Республики Беларусь от 05.04.2007 № 17/94/11 к числу таких преступлений отнесено всего лишь 15 составов преступлений, предусмотренных УК РБ1. В то время как в Российской Федерации указанием Генеральной прокуратуры и Министерства внутренних дел Российской Федерации от 31.12.2014 № 744/11/3 «О введении в действие перечней статей Уголовного кодекса Российской Федерации, используемых при формировании статистической отчетности» к числу коррупционных преступлений отнесено порядка 50 уголовно-правовых деликтов2, предусмотренных УК РФ.
С этой целью, во-первых, представляется целесообразным разработать единые критерии отнесения преступлений, предусмотренных УК стран СНГ, к числу коррупционных. Во-вторых, – таблицу сопоставимости преступлений, отнесенных к числу коррупционных, поскольку они различны в наименовании и цифровом обозначении статей УК государств-участников СНГ.
Организация методического обеспечения деятельности правоохранительных органов по учету преступлений коррупционного характера
Одной из важнейших задач российского государства по-прежнему продолжает оставаться решение проблемы по избавлению общества от коррупционной преступности путем оказания эффективного противодействия с целью удержания ее на социально терпимом уровне. В силу тяжелейших последствий, которые она вызывает, такая задача становится приоритетным направлением государственной политики, реализация которого во многом зависит от своевременного обеспечения информационных потребностей государственных органов в полной, достоверной и научно обоснованной статистической информации, характеризующей состояние коррупционной преступности, способствующей за счет проведения качественного криминологического анализа принятию своевременных и адекватных правовых и организационных мер, направленных на осуществление контроля коррупционной преступности. Отсюда – особая актуальность вопросов, связанных с совершенствованием правовых и организационных основ деятельности правоохранительных органов по учету преступлений коррупционного характера.
Полагаем, что проведенное диссертационное исследование представляет комплексную оценку состояния обозначенной проблемы. Решение которой зависит от сформулированных в работе выводов и внесенных на их основе предложений и рекомендаций, направленных на повышение эффективности правового, организационного и методического обеспечения деятельности правоохранительных органов в сфере учета коррупционных преступлений, представляющих собой следующие основные заключения.
Одним из важнейших факторов своевременности и полноты учета преступлений коррупционного характера является эффективное правовое регулирование его стадий, которое может быть достигнуто за счет законодательной регламентации: порядка учета преступлений, включая коррупционные; права органов внутренних дел на формирование, ведение и использование статистической информации о состоянии коррупционной преступности; единицы статистического учета «правонарушение с признаками коррупционного преступления»; перечней административных правонарушений и преступлений коррупционного характера, что в целом позволит устранить имеющиеся в действующем законодательстве пробелы, скрытые правовые коллизии и явные внутренние противоречия.
Криминализация социально опасных форм проявлений коррупции, в том числе признаваемых антикоррупционными конвенциями, ратифицированными Россией, установление запрета на получение какого-либо подарка государственным и муниципальным служащим в связи с исполнением им своих должностных и служебных обязанностей, пересмотр юридического института иммунитетов ряда должностных лиц в сторону его сокращения и обеспечение безопасности лиц, информирующих правоохранительные органы о фактах совершенных или готовящихся социально опасных коррупционных проявлениях и оказывающих, тем самым, активное содействие всему антикоррупционному сегменту правоохранительной деятельности, будут способствовать повышению эффективности правового механизма, призванного обеспечить возможность уголовного преследования лиц, причастных к социально опасным формам коррупционных проявлений, подлежащих постановке на учет в качестве коррупционных преступлений, путем составления статистических карточек.
Определение понятия «учет преступлений коррупционного характера» целесообразно рассматривать как многофункциональный и непрерывающийся во времени процесс, который складывается из двух самостоятельных стадий: первая – заключается в фиксации следователями (дознавателями) правоохранительных органов в статистических карточках сведений об объектах учета, характеризующих количественные и качественные стороны коррупционной преступности; вторая – во включении сотрудниками подразделений статистики информационных центров территориальных органов МВД России сведений в государственные и ведомственные формы статистической отчетности, содержащихся в статистических карточках, с целью обеспечения информационных потребностей государства и общества в полной, достоверной, научно обоснованной и своевременно предоставляемой статистической информации о состоянии коррупционной преступности, ее структуры, динамики, уровня и тенденций развития в Российской Федерации.
По результатам выработанного автором определения понятия «учет преступлений коррупционного характера» предоставится возможность в: конкретизации круга субъектов, принимающих непосредственное участие на стадии первичного учета коррупционных преступлений и отражения сведений о них в системе уголовно-правовой статистики; выявлении нарушений, допускаемых его субъектами, и принятии эффективных мер, направленных на их минимизацию; определении характера собираемых сведений, включаемых в статистические карточки и формы статистической отчетности; уточнении целей и основных принципы, на которых базируется учет коррупционных преступлений.
Разработанный комплекс организационных мер, направленных на совершенствование учета коррупционных преступлений, обеспечит: повышение информативности реквизитного и показательного состава статистических карточек и бланков форм статистической отчетности; соблюдение регламентных сроков, отведенных на сбор, формирование и представление показателей коррупционной преступности; повышение эффективности контроля за процессом организации стадий учета преступлений коррупционного характера.
Определенные автором особенности учета коррупционных преступлений позволят предупредить и минимизировать возможную потерю показателей коррупционной преступности, характеризующих состояние ее структуры, динамики, уровня и тенденций развития в Российской Федерации.
Практическая реализация стимулирующего органы внутренних дел института обеспечит вывод из «латентного состояния» значительной части социально опасных форм коррупционных проявлений и их постановку на учет в качестве деяний с признаками состава коррупционных преступлений путем составления статистических карточек и последующего отражения сведений о них в системе уголовно-правовой статистики