Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретико-методологические основы работы с кадровым резервом 17
1.1. Понятие, содержание и методология работы с кадровым резервом 17
1.2. Кадровый резерв в органах внутренних дел: ретроспектива правовых и организационных основ 33
1.3. Содержание работы с кадровым резервом государственных служащих (полиции) в странах Западной Европы и США 56
Глава 2. Кадровый резерв органов внутренних дел: нормативное регулирование и организация 78
2.1. Функционирование кадрового резерва в органах внутренних дел как одно из направлений реализации кадровой политики МВД России 78
2.2. Организационные основы формирования кадрового резерва органов внутренних дел: общие подходы и учет специфики его уровней 115
Заключение 147
Список использованной литературы 153
Приложение 1 Научно-практические рекомендации «Организация работы с кадровым резервом в органах, организациях, подразделениях МВД России» 184
Приложение 2 Анкета по исследованию проблем правового и организационного обеспечения работы с кадровым резервом в органах внутренних дел 223
Приложение 3 Результаты анкетирования 228
Приложение 4 Форма бланка Рекомендации на включение сотрудника органов внутренних дел в кадровый резерв 234
- Понятие, содержание и методология работы с кадровым резервом
- Содержание работы с кадровым резервом государственных служащих (полиции) в странах Западной Европы и США
- Функционирование кадрового резерва в органах внутренних дел как одно из направлений реализации кадровой политики МВД России
- Организационные основы формирования кадрового резерва органов внутренних дел: общие подходы и учет специфики его уровней
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Реализация задач реформирования
государственной службы и органов внутренних дел Российской Федерации
напрямую зависит от эффективности государственного управления, и в первую
очередь от качества руководящих кадров. На эту государственную задачу указал
Президент Российской Федерации В.В. Путин в ходе расширенного заседания
коллегии МВД России, состоявшегося 21 марта 2014 г.: «Важно обеспечить
системность в работе при назначении руководящего звена, принципиально
подходить к профессиональным и личным качествам сотрудников всех уровней.
Предстоит продолжить формирование и подготовку кадрового резерва, причем
как на федеральном, так и на региональном уровне. При этом должна быть
повышена внутренняя дисциплина и спрос с руководителей за действия своих подчиненных»1.
Вместе с тем анализ статистических сведений Департамента
государственной службы и кадров МВД России (далее – ДГСК МВД России ) о состоянии кадрового обеспечения органов внутренних дел позволяет констатировать наличие некоторых негативных моментов в данной сфере. Так, в 2013–2016 гг. наблюдался устойчивый рост нарушений служебной дисциплины и законности сотрудниками органов внутренних дел (+ 8,3 %), оставалась высокой ежегодная сменяемость руководящего звена на районном уровне (20–30 %), работа с кадровым резервом оценивалась положительно только в каждом четверном территориальном органе МВД России. По данным Всероссийского центра изучения общественного мнения уровень недоверия граждан к полиции остается высоким, в этой связи можно констатировать, что в ходе реформирования МВД России результаты, ожидаемые обществом, достигнуты не в полном объеме, качество правоохранительных услуг не повысилось.
1 Выступление на расширенном заседании коллегии МВД Президента РФ В.В. Путина от 21.03.2014 г. [Электронный ресурс] URL: (дата обращения 20.04.2017 г.).
Сложившаяся ситуация в органах внутренних дел, по мнению диссертанта, обусловлена структурными просчетами при проведении реформирования, наличием пробелов в ведомственной нормативной базе, низкими темпами внедрения современных кадровых технологий, а также упущениями в отборе, подготовке и расстановке руководящих кадров органов внутренних дел. Низкая эффективность работы с кадровым резервом в территориальных органах МВД России отмечается и большинством опрошенных респондентов (62%).
В этих условиях объективной потребностью является поиск новых подходов и методов формирования и использования кадрового резерва в соответствии с принципом равного доступа граждан Российской Федерации к государственной службе, нормативное закрепление правовых механизмов и кадровых технологий в этой деятельности, в том числе реализации права сотрудника органов внутренних дел на продвижение по службе с учетом результатов служебной деятельности, стажа службы, уровня квалификации и профессионального образования. Указанные обстоятельства предопределили выбор темы диссертационного исследования.
Степень разработанности темы исследования. К различным аспектам
прохождения службы в органах внутренних дел обращались ученые
А.М. Артемьев, В.С. Бялт, М.М. Дикажев, С.Ф. Зыбин, В.Н. Казаков,
В.И. Казанцев, В.Я. Кикоть, Л.М. Колодкин, Н.П. Маюров, Р.С. Мулукаев, С.Г. Ребров, Е.А. Сумина, С.И. Ушаков, В.М. Шамаров и др. Вопросы формирования и продвижения по службе (карьеры) руководящих кадров органов внутренних дел рассматривались в работах В.Н. Бушкевича, А.А. Гришковца, Е.Е. Доники, С.Г. Дырды, А.А. Прошина и др. Проблемы подготовки и профессионального обучения сотрудников органов внутренних дел, в том числе руководящего состава, рассматривались в трудах А.В. Буданова, И.В. Будило, Л.А. Гурьевой, В.В. Закатова, Н.В. Сердюк и др. Разработке психологического обеспечения работы с кадровым резервом в правоохранительных органах посвятили свои работы В.В. Вахнина, И.А. Жуков, А.И. Китов, Т.В. Лобанова, Н.Ю. Портнягина, Н.Н. Тавтилова, В.А. Урываев и др. Зарубежный опыт работы
органов правопорядка был предметом научных исследований В.В. Бобырева, А.В. Быкова, Д.В. Васильева, А.В. Губанова, А.Н. Костина, И.Ф. Колонтаевской, О.Б. Мороз, В.М. Морозова, Г.К. Нурлыбаевой, Д.Д. Шалягина, И.Ч. Шушкевича и др.
В ходе диссертационного исследования использовались труды ученых
Л.Л. Ивановой, Н.В. Подбельского, В.Ю. Полунина, А.В. Сороко,
Е.Ю. Соломатина, Т.А. Махмудовой, А.А. Медведева, Т.А. Шавыриной,
А.А. Шулуса, А.Я. Яковлева, посвященные работе с кадровым резервом в других видах государственной службы, а также в различных отраслях народного хозяйства.
Одним из последних научных исследований по проблеме кадрового резерва
в органах внутренних дел является работа О.А. Галанина, в которой автор внес
ряд предложений по совершенствованию работы с кадровым резервом в расчёте
на принятие Федерального закона «О правоохранительной службе Российской
Федерации». Однако законодатель отказался от нормативного закрепления
понятия «правоохранительная служба», заменив его на «государственную службу
иных видов». Таким образом правоохранительная служба как вид
государственной службы исключена из Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации».
Вместе с тем анализ научных источников, современного федерального законодательства, нормативных правовых актов МВД России позволяет констатировать, что некоторые аспекты рассматриваемой проблемы ввиду существенного изменения нормативной правовой базы и практической деятельности в этой сфере породили правовые коллизии в современных условиях, что и обусловило необходимость исследования организации работы с кадровым резервом.
Объектом исследования выступают общественные отношения в сфере правового и организационного обеспечения работы с кадровым резервом в органах внутренних дел Российской Федерации.
Предмет исследования составляют нормативные правовые акты в сфере работы с кадровым резервом в органах внутренних дел, практика их применения; формы и методы организационно-практической деятельности органов внутренних дел Российской Федерации по работе с кадровым резервом.
Научная гипотеза исследования. Совершенствование работы с кадровым резервом позволит замещать вакантные должности руководящего состава подготовленными руководителями, а самим сотрудникам – реализовывать субъективное право на продвижение по службе с учетом уровня квалификации, профессионального образования и опыта служебной деятельности.
Цель исследования – провести научный анализ проблем правового и организационного обеспечения работы с кадровым резервом, обосновать теоретические выводы, разработать предложения и научно-практические рекомендации по совершенствованию предмета исследования.
Достижение поставленной цели обеспечивается решением следующих
задач диссертационного исследования:
-
Уточнить сущность и понятие «кадровый резерв в органах внутренних дел», обосновать его роль в формировании руководящих кадров органов внутренних дел.
-
Выявить тенденции российского исторического опыта работы с кадровым резервом в органах внутренних дел с целью возможного использования в новых социально-правовых реалиях.
-
Изучить содержание работы с кадровым резервом государственных служащих (полиции) в странах Западной Европы и США и провести сравнение с аналогичной деятельностью в органах внутренних дел Российской Федерации.
-
Исследовать нормативную правовую базу, регулирующую работу с кадровым резервом в органах внутренних дел, и предложить меры по ее совершенствованию.
-
Рассмотреть организационные основы работы с кадровым резервом в органах внутренних дел на всех уровнях управления, и предложить рекомендации по ее совершенствованию.
6. Разработать научно-практические рекомендации и алгоритм
деятельности субъектов работы с кадровым резервом в органах внутренних дел.
Методология и методы исследования. В диссертации использован
современный методологический инструментарий, объединяющий философские,
общенаучные, частнонаучные и специальные методы исследования: диалектико-
материалистический, системный, структурно-функциональный, логический,
сравнительный, исторический, сравнительно-правовой, конкретно-
социологический, статистический и другие.
Нормативную базу исследования составили: Конституция Российской
Федерации, федеральные законы, указы Президента Российской Федерации,
постановления Правительства Российской Федерации, ведомственные
нормативные правовые акты, решения коллегий МВД России.
Теоретической базой исследования явились труды в сфере социального и
государственного управления, управления правоохранительными органами, в том
числе управления прохождением службы в органах внутренних дел, следующих
ученых: А.М. Артемьева, Г.В. Атаманчука, Т.Ю. Базарова, И.Н. Барцица,
В.Н. Бушкевича, Б.Я. Гаврилова, И.В. Гончарова, А.А. Гришковца, А.В. Губанова,
А.А. Демина, В.А. Дроздова, С.Г. Дырды, А.Г. Елагина, А.П. Ипакяна,
В.И. Казанцева, А.Я. Кибанова, Е.В. Киричека, В.Я. Кикотя, В.Б. Коробова,
Л.М. Колодкина, Т.А. Комиссаровой, А.М. Кустова, В.П. Лаврова,
А.Ф. Майдыкова, В.Д. Малкова, В.М. Масловой, Н.П. Маюрова, Р.С. Мулукаева,
Д.К. Нечевина, А.Ф. Ноздрачева, В.В. Овчинникова, С.Г. Реброва,
Ю.А. Розембаума, Г.А. Туманова, А.И. Турчинова, М.П. Киреева, С.И. Ушакова, В.М. Шамарова, Е.Ф. Яськова и других.
К эмпирической базе исследования относятся: официальные
статистические данные Главного информационно-аналитического центра МВД России (далее – ГИАЦ МВД России) за 2007–2016 гг.; иллюстрационно-справочные материалы ДГСК МВД России о состоянии работы с кадрами в органах внутренних дел за 2006–2016 гг.; материалы отчетов сотрудников о результатах служебных командировок по изучению кадровых вопросов, в том
числе и командировок за границу; архивные материалы по работе с кадрами;
информационно-аналитические обзоры, директивы, решения коллегий,
протоколы оперативных совещаний МВД России по кадровой проблематике; отечественные и зарубежные материалы периодической печати; материалы анкетирования, проведенного автором в 2014–2016 гг. В качестве респондентов выступили слушатели и адъюнкты Академии управления МВД России; сотрудники из числа среднего и старшего начальствующего состава ГУ МВД России по Нижегородской области, МВД по Карачаево-Черкесской Республике, ГУ МВД России по г. Москве, ГУ МВД России по Воронежской области, ГУ МВД России по Свердловской области, УТ МВД России по Приволжскому федеральному округу, УТ МВД России по Сибирскому федеральному округу; руководители управлений (отделов) по работе с личным составом территориальных органов МВД России, проходившие обучение по программе повышения квалификации в Академии управления МВД России в 2016 г.; сотрудники, зачисленные в федеральный кадровый резерв МВД России, проходившие обучение по программе повышения квалификации в Академии управления МВД России в 2015–2016 гг., (всего 640 респондентов).
Научная новизна заключается в том, что автором разработаны концептуальные положения, направленные на реформирование института кадрового резерва в органах внутренних дел, выявлены оптимальные пути его правового и организационного совершенствования.
Так, диссертантом сформулировано авторское понятие «кадровый резерв в органах внутренних дел» и показана его органическая взаимосвязь с кадровой политикой государства и МВД России; раскрыто научное и практическое содержание кадрового резерва и прослежено его соотношение с понятием «работа с кадрами в органах внутренних дел»; установлена прямая зависимость между возможностью зачисления в состав кадрового резерва органов внутренних дел различного уровня и реализацией субъективного права сотрудника на продвижение по службе; обоснована роль кадрового резерва в формировании стабильного ядра руководящего состава органов; на основе анализа опыта работы
с кадровым резервом в ряде стран Западной Европы и США выявлены позитивные аспекты; установлена зависимость продвижения по службе сотрудника от успешного освоения им программы подготовки в кадровом резерве Министерства внутренних дел Российской Федерации; внесены предложения и научно-практические рекомендации по совершенствованию работы с кадровым резервом в органах внутренних дел.
Положения, выносимые на защиту:
-
Институт кадрового резерва в органах внутренних дел включает в себя широкий комплекс принципов, норм, средств и методов по формированию на всех уровнях управления профессионального руководящего состава, в связи с чем, является основным инструментом реализации государственной кадровой политики МВД России.
-
Авторское определение понятия: «кадровый резерв в органах внутренних дел» – это социально-правовой институт, организационный механизм которого способствует выдвижению кандидатов на замещение должностей руководителей (начальников) в зависимости от их профессионально-личностных качеств, получению ими необходимых знаний, умений и навыков по предполагаемой должности, а также реализации субъективного права сотрудников на продвижение по службе.
-
Исследование исторических аспектов рассматриваемой проблематики позволят утверждать, что в дореволюционной России (до 1917 г.) отсутствовала система работы с кадровым резервом в органах внутренних дел, которая появилась лишь в советский период. При этом в структуре требований к кандидатам в резерв кадров на первое место выдвигались не образовательный уровень, профессионализм и добросовестность работника, а социальное происхождение, партийность, политическая лояльность по отношению к политическому режиму. Номенклатура милиции формировалась партийными органами, что ограничивало перспективу для продвижения по службе беспартийных сотрудников.
-
Объективной потребностью в работе с кадровым резервом в органах внутренних дел Российской Федерации является нормативное закрепление зависимости между уровнем профессионализма кандидата на руководящую должность, его образованием и заслугами, и гарантиями ведомства на назначение на вышестоящую должность по опыту ряда стран Западной Европы и США.
-
Авторский алгоритм деятельности субъектов, на которых возложены обязанности по формированию и дальнейшему использованию кадровых резервов в органах внутренних дел, изложенный в научно-практических рекомендациях «Организация работы с кадровым резервом в органах, организациях, подразделениях МВД России».
-
Автором сформулированы следующие предложения по совершенствованию нормативного правового обеспечения работы с кадровым резервом в органах внутренних дел, которые подробно обоснованы в диссертационном исследовании:
6.1. Статью 78 Федерального закона от 30 ноября 2011 г. № 342-ФЗ «О
службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в
отдельные законодательные акты Российской Федерации» дополнить частью 3.1
следующего содержания:
«3.1. К исключительным случаям, при которых может отсутствовать возможность замещения вакантной должности сотрудником органов внутренних дел, состоящим в кадровом резерве, относятся: отсутствие сформированного кадрового резерва; неудовлетворительные результаты работы по подготовке сотрудников, включенных в кадровые резервы; организационно-штатные мероприятия; необходимость трудоустройства сотрудников, находящихся в распоряжении органа внутренних дел.».
6.2. В Положении о формировании федеральных кадровых резервов
федеральных государственных органов, руководство деятельностью которых
осуществляет Президент Российской Федерации, утвержденном Указом
Президента Российской Федерации от 13 декабря 2012 г. № 1653 «О федеральных
кадровых резервах федеральных государственных органов, руководство
деятельностью которых осуществляет Президент Российской Федерации» пункт 8 изложить в следующей редакции:
«8. Отбор кандидатов на включение в федеральные кадровые резервы федеральных государственных органов производится без конкретизации по должностям на основании решения аттестационной комиссии федерального государственного органа исключительно из числа военнослужащих и (или) сотрудников этого органа, с их согласия, по результатам изучения и оценки результатов служебной деятельности, деловых и личностных качеств кандидатов».
6.3. Порядок формирования кадровых резервов Министерства внутренних дел Российской Федерации, его территориальных органов и подразделений, утвержденный приказом МВД России от 30 августа 2012 г. № 827«Об утверждении Порядка формирования кадровых резервов Министерства внутренних дел Российской Федерации»:
6.3.1. Дополнить пунктом 6.1 следующего содержания:
«6.1. При отборе в кадровый резерв обязательному рассмотрению подлежат ходатайства (рекомендации) о включении сотрудников в состав резерва, поступившие на имя соответствующего руководителя от служебных коллективов, общественных советов при органах внутренних дел, советов ветеранов органов внутренних дел, профсоюзных объединений, а также рапорты сотрудников в порядке личной инициативы».
6.3.2. Пункт 9.4 изложить в следующей редакции:
«9.4. Готовность к перемещению в интересах службы в другую местность в случаях зачисления в резерв для замещения должностей в органах, организациях, подразделениях МВД России, дислоцированных за пределами административно-территориальных границ соответствующего населенного пункта, где проходит службу сотрудник».
Теоретическая значимость диссертационной работы заключается в том, что результаты, полученные в ходе исследования автором, дополняют и уточняют теоретические представления об институте кадрового резерва, определяют его
место и роль в формировании квалифицированного ядра руководящих кадров
органов внутренних дел. Отдельные положения диссертационного исследования
могут быть использованы при подготовке учебников и учебно-методических
пособий, а также включены в методические материалы по учебным дисциплинам:
«Управление деятельностью подразделений по кадровой работе и морально-
психологическому обеспечению», «Государственная служба в органах
внутренних дел», «Правоохранительные органы» и др.
Практическая значимость состоит в выработке научно обоснованных предложений и практических рекомендаций по совершенствованию нормативной правовой базы в сфере кадрового обеспечения органов внутренних дел, организации работы с кадровым резервом в органах и подразделениях внутренних дел. Результаты исследования могут быть использованы при проведении занятий по профессиональной служебной подготовке, а также в деятельности кадровых служб по обучению кадровых резервов территориальных органов МВД России.
Обоснованность и достоверность результатов исследования обусловлена применением научной методологии, соответствующей задачам исследования, использованием значительного по объему теоретического и эмпирического материала, проведением конкретных социологических исследований.
Апробация и использование результатов исследования. Диссертация
подготовлена на кафедре психологии, педагогики и организации работы с
кадрами Академии управления МВД России. Основные положения и выводы
диссертационного исследования представлены в 6 публикациях автора, три из
которых – в рецензируемых журналах, рекомендованных ВАК при Минобрнауки
России. Основные положения и выводы диссертационного исследования
обсуждались на заседаниях кафедры, а также апробированы на пяти научно-
практических конференциях: Международная научно-практическая конференция
«Психология управления в органах внутренних дел: становление методологии и
помощь практике», Академия управления МВД России, г. Москва,
15 декабря 2014 г.; Межведомственная научно-практическая конференция
«Состояние и перспективы работы с кадрами в органах внутренних дел»,
Академия управления МВД России, г. Москва, 21 октября 2015 г.;
Международная научно-практическая конференция «Наука и образование:
векторы развития в современном мире», Московский институт государственного
управления и права, г. Москва, 17 ноября 2016 г.; Всероссийская научно-
практическая конференция «Полицейское образование в XXI веке», Академия
управления МВД России, г. Москва, 23 ноября 2016 г.; Международная научно-
практическая конференция «Оптимизация деятельности органов
предварительного следствия и дознания: правовые, управленческие и
криминалистические проблемы», Академия управления МВД России, г. Москва,
25–26 мая 2017 г.
Результаты диссертационного исследования внедрены в практическую деятельность ГУ МВД России по Нижегородской области, МВД по Карачаево-Черкесской Республике, УТ МВД России по Приволжскому федеральному округу, в образовательный процесс Орловского юридического института МВД России им. В.В. Лукьянова, Национального института имени Екатерины Великой, Московского института государственного управления и права.
Структура диссертации. Диссертация состоит из введения; первой главы, включающей три параграфа; второй главы, включающей два параграфа; заключения; списка литературы; приложений. Структура и объем работы соответствуют предмету и задачам исследования.
Понятие, содержание и методология работы с кадровым резервом
В любой отрасли науки под теоретическими основами понимаются утвердившиеся научные положения раскрывающие сущность, содержание, закономерности, факторы и условия функционирования (развития) исследуемых процессов или явлений, а также их механизм, принципы, методы, средства и основные функции управления.
Базовый терминологический аппарат, позволяющий рассматривать проблемы, связанные с кадровым резервом, охватывает два основных понятия – «резерв» и «кадры».
Смысловое наполнение термина «резерв» достаточно многопланово. Резерв (лат. reservare - сберегать, сохранять) означает: 1) источник, откуда черпаются новые средства, силы; 2) запас чего либо, на случай надобности; 3) часть войск, сохраняемая до определенного времени и вводимая в действие по мере изменения в боевой обстановке; 4) состав военнообязанных, призываемых в армию по мобилизации1.
Следующий ключевой термин – «кадры» - определяется как «социально-экономическое явление, включающее постоянный (штатный) состав работников, то есть трудоспособных граждан, состоящих в трудовых отношениях с государственными учреждениями, предприятиями с различными организационно-правовыми формами собственности, имеющих определенную профессиональную подготовку и обладающих специальными познаниями, трудовыми навыками и опытом работы в избранной сфере деятельности»2, «состав работников той или иной отрасли деятельности, производства»3; «состав работников предприятия, учреждения, профессиональной и общественной организации»1; «основной состав работников какого-либо предприятия, учреждения, определенной отрасли деятельности»2.
А.А. Прошин, исследуя деятельность органов внутренних дел, приходит к следующему определению термина «кадры»: – «это лицо власти, «инструмент» осуществления внутренней и внешней политики государства»3.
Принципиальных различий понятия «кадровый резерв» в теории управления персоналом не имеется. Так, А.Я. Кибанов кадровый резерв определяет как «потенциально активная и подготовленная часть персонала организации, способная замещать вышестоящие должности, а также часть персонала, проходящая планомерную подготовку для занятия рабочих мест более высокой квалификации»4, А.П. Егоршин полагает, что это «группа руководителей и специалистов, обладающих способностью к управленческой деятельности, отвечающих требованиям, предъявляемым должностью того или иного ранга, подвергшихся отбору и прошедших систематическую целевую квалификационную подготовку»5, В.М. Маслова и А.Я. Яковлев к нему относят «линейных и функциональных руководителей и специалистов, обладающих организаторскими способностями, отвечающих предъявляемым к конкретному уровню управления требованиям, прошедших целевую квалификационную подготовку»6.
При исследовании государственной гражданской службы в Российской Федерации достаточно узкое по содержанию понятие предложено Е.Ю. Соломатиным. По его мнению, кадровый резерв – это «подинститут государственной гражданской службы, сформированный комплексом материальных и процессуальных норм административно-правового характера. Вместе с тем, это не просто публичный, социальный, правовой и организационный подинститут государственной гражданской службы, но и специальный административно-правовой механизм, позволяющий реализовать конституционное право граждан на равный доступ к государственной службе»1.
По нашему мнению, понятие «кадровый резерв» распространяется не только на государственную гражданскую службу, но и на другие виды государственной службы. Именно поэтому в данном контексте понятие носит не общий, а особенный характер.
Применительно к органам внутренних дел определение кадрового резерва сформулировано О.А. Галаниным: - это «специально сформированная на основе установленных критериев группа перспективных сотрудников, обладающих необходимыми для выдвижения профессиональными, деловыми, личностными и нравственными качествами, положительно зарекомендовавших себя на занимаемых должностях и предназначенных для замещения руководящих должностей в органах внутренних дел»2.
Более общее понятие, под которое подпадают как гражданские служащие, так и сотрудники других видов государственной службы Российской Федерации, предложено видным ученым в сфере управленческой науки Л.М. Колодкиным. По его мнению, кадровый резерв – это «определенная группа перспективных, высококвалифицированных, инициативных сотрудников, из которых в процессе их обучения, воспитания формируются полноценные руководители для замещения должностей с большим объемом работы»1.
При этом необходимо отметить, что понятие «кадровый резерв» в основном употребляется в российской научной и специальной литературе, раскрывающей практику управленческой деятельности. Зарубежные авторы этот термин практически не применяют, а используют синонимы. К примеру, у Р.У. Монди, Р.М. Ноу, Х.Т. Грэхема, Р. Беннетта кадровый резерв идентифицируется с «развитием преемственности, продвижением изнутри»2, у М. Амстронга, А. Мамфрода, Д. Голда с «преемственностью руководства системы управления (succession management system)»3, у У.С. Байхэма, О.Б. Смита, М.Д. Пизи с «группой ускоренного развития»4 и т.п.
Анализ мнения исследователей, а также смыслового наполнения терминов «кадры» и «резерв», закрепленных в нормативных правовых актах, позволяет констатировать наличие противоречий в содержании понятия «кадровый резерв». С одной стороны, речь идет о работниках, состоящих в штате конкретной организации, выдвинутых для замещения вышестоящей руководящей должности. С другой, в соответствии с пунктами 1,2,6,7 части 6 статьи 64 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации», граждане, не являющиеся гражданскими служащими, могут быть включены в кадровый резерв. В него могут включаться гражданские служащие, уволенные с гражданской службы по определенным обстоятельствам. В то же время пунктами 3,4,5 части 6 этой же статьи определено, что включение в кадровый резерв государственного органа производится для замещения вакантной должности в порядке должностного роста.
Таким образом, кадровый резерв понимается и как технология, обеспечивающая должностной рост служащего, и как кадровая операция по привлечению на государственную службу квалифицированных работников. Примером может служить создание федерального резерва управленческих кадров, а также такого же резерва на уровне субъектов федерации. При этом в резерв управленческих кадров включаются кандидаты из различных региональных управленческих структур: представители федеральных органов государственной власти, представители государственных и частных корпораций, бизнесмены1. Одним словом, широкий спектр управленческой элиты страны.
По нашему мнению, содержание определения «кадровый резерв» различен в зависимости от сферы его применения, и оно не ограничивается выдвижением кандидатов для включения в резерв из числа штатных сотрудников государственных органов и организаций.
Отметим, что несмотря на широкую палитру в научной литературе определений термина «кадровый резерв», примечательно, что на сегодняшний день эта дефиниция не закреплена на законодательном уровне в Российской Федерации.
Полагаем, что данное обстоятельство обусловило привлечение внимания ученых в области управления персоналом не только к исследованию самого понятия, но и его содержания, общих и особенных черт и свойств. В этой связи нами разделяется научная позиция Т.А. Шавыриной, которая обобщила все определения термина «кадровый резерв» и выделила в нем ряд ключевых характеристик2
Содержание работы с кадровым резервом государственных служащих (полиции) в странах Западной Европы и США
В условиях интеграции европейских государств, сближения национальных правовых систем, расширения международного сотрудничества, обострение глобальных проблем все большую актуальность обретают вопросы обеспечения безопасности человека. С позиции науки управления и здравого смысла, если социальная система любой сложности не успокаивается на достигнутом и намерена развиваться, то она непременно должна учитывать не только свой (отечественный), но и зарубежный опыт1, в том числе и в сфере работы с кадровым резервом. Однако отечественного опыта формирования кадрового резерва не достаточно для выработки оптимальных научных рекомендаций по предмету исследования, необходимо изучить правовые механизмы формирования резерва в зарубежных странах.
Первыми странами, которые еще в период феодализма начали законодательно регламентировать государственную службу, а не «службу Государю», были Франция и Германия. Позднее появилось законодательство о государственной службе в Англии, а затем в США. Таким образом, в этих странах работа с кадровым резервом государственной службы получила теоретическое обоснование и практическую реализацию.
Отметим, что опыт этих стран в области государственной службы обобщен в капитальном труде коллектива ученых Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации2, издавших в 2005 году учебное пособие в трех частях под общей редакцией доктора юридических наук, профессора И.Н. Барцица.
Проблемам исследования опыта зарубежных стран посвящены труды И.А. Василенко, А.Г. Гуринович, В.Я. Ермакова, В.В. Лобанова, А.А. Демина, И.Ч. Шушкевича, В.С. Чернявского и др.3
Весьма полезным оказался перевод книги Г. Дж. Крудена и А.У. Шермана «Управление персоналом», излагающую теорию и практику управления американскими компаниями, дополненные примечаниями специалистов по управлению персоналом Института повышения квалификации государственных служащих и обширной зарубежной библиографией1.
Вместе с тем полагаем, что к изучению зарубежного опыта необходимо относится осторожно, поскольку далеко не всегда существующая модель или ее элементы одного государства могут быть интегрированы в другую национальную правовую систему. Однако, практическая ценность научно-обоснованного анализа функционирования иностранных государственных институтов несомненна, так как он позволяет лучше понять и увидеть сильные и слабые стороны отечественных аналогов.
Как правило, в странах Западной Европы и США качественный отбор кадров на государственную службу и организацию их продвижения, а также приток в корпус чиновников представителей из разных слоев общества обеспечивается путем применения эффективных кадровых технологий, в том числе использованием элементов института «кадрового резерва», хотя официально он не закреплен в ряде стран.
Отметим, что исторически сформировались различные критерии и требования к продвижению чиновников по службе. При этом особое внимание уделяется формированию высшего профессионального слоя служащих. В Германии, Англии, Франции и ряде других стран эта категория служащих формируется в основном не за счет «естественного» отбора из всей массы чиновников, а путем целенаправленной подготовки молодых кадров, специально предназначенных для вхождения в элиту1.
Рассмотрим их более подробно. Так, ФРГ является страной с богатейшими бюрократическими традициями. Основные аспекты функционирования и организации государственной службы в Германии определены в Конституции, согласно которой каждый гражданин имеет равные возможности и права на прохождение государственной службы при условии, что он соответствует критериям пригодности к государственной службе, имеет достаточную квалификацию и профессиональные достижения.
Во всех сферах управления в Германии требования пригодности к службе, которыми они придерживаются при найме государственных служащих, во многом идентичны. Помимо требований общего характера, таких как обеспечение лояльности к Основному Закону и целостности личностной2, государственные служащие должны обладать профессиональной пригодностью и надлежащим образовательным цензом для отдельных категорий государственной службы. В части требований к профессиональной подготовке государственных служащих предъявляются единые федеральные требования.
Все должности государственной службы в Германии подразделяются на 4 вида:
- «простая служба» - самый нижний уровень в служебной иерархии -нижний уровень службы;
- «средняя служба» - средний уровень службы;
- «ответственная служба» - повышенный уровень службы;
- «высшая служба» - высший уровень службы.
Характерно, что в полиции нет должностей, отнесенных законом к «простой службе». Для выполнения служебных обязанностей в должностях «средней службы» требуется трехгодичная профессиональная подготовка, после которой присваивается первичное звание среднего начальствующего состава «комиссар полиции» и выдается диплом бакалавра с последующим направлением на службу в подразделения патрульно-постовой службы или полицейские полки1. Особо необходимо отметить, что в указанных подразделениях они должны отслужить не менее 5 лет и только после этого можно на конкурсной основе перейти на другую службу2.
В свою очередь, для замещения должности повышенного уровня от кандидата требуется диплом о специальном высшем образовании. Службе повышенного уровня соответствуют должности инспекторского состава в органах управления, в бундесвере - офицерский состав в званиях от лейтенанта до капитана включительно, в полиции - комиссары пятых рангов. Служба повышенного уровня подразумевает самостоятельное выполнение служебных задач с полной ответственностью за принимаемые решения.
Высший уровень службы составляют государственные служащие, замещающие ключевые управленческие должности, по которым предусмотрена полная ответственность за работу подчиненных подразделений.
И.П. Антонов отмечает, что «стремление к карьере стимулируется всей системой официальных и неофициальных норм, существующих в обществе, а возможность ее реализации является одним из основных ориентиров кадровой политики в полиции ФРГ»3. Это выражается в установленной «системе назначения на должность, которая позволяет любому сотруднику полиции при желании, успешной практической работе, хороших показателях в учебе пройти весь путь карьеры полицейского»1.
Обучением руководящей элиты полиции Германии занимается Высшая полицейская академия управления (г. Хельтруп вблизи от г. Мюнстера). Отбор в Академию производится из числа наиболее перспективных руководителей полицейских подразделений, в звании не ниже главного комиссара полиции, со стажем службы в полиции не менее 10-12 лет, в возрасте до 40 лет2. Срок обучения составляет два года. Основной целью обучения является подготовка современных руководителей органов и подразделений полиции. По завершении обучения предусмотрена сдача экзамена на право прохождения службы в должности высшего уровня.
Особо необходимо отметить, что поступающий в учебное заведение заранее знает, в какой должности он продолжит службу после завершения обучения. Обучение в Академии является дополнительным образованием, по окончании которого выдается диплом о ведомственном образовании, который не является дипломом государственного образца. К примеру, по окончании Академии управления МВД России, которая является своего рода аналогом Высшей полицейской академии ФРГ, выдается диплом государственного образца об образовании и о квалификации.
Функционирование кадрового резерва в органах внутренних дел как одно из направлений реализации кадровой политики МВД России
Общеизвестно, что эффективная реализация кадровой политики МВД России, будучи отраслевой модификацией государственной кадровой политики, напрямую зависит от разработанности федерального законодательства о государственной службе в Российской Федерации. Отправной точкой формирования современного законодательства о государственной службе является Концепция реформирования системы государственной службы Российской Федерации, утвержденная Президентом Российской Федерации 15 августа 2001 г. № Пр-1496 (далее - Концепция). Концепция впервые констатировала отсутствие в Российской Федерации целостной системы государственной службы.
По нашему мнению, данная Концепция - это концентрированное изложение сложившихся в сфере государственной службы проблем, ситуации, формулирование целей и задач по их разрешению, а также определение дальнейшего вектора развития системы государственной службы в Российской Федерации.
Отметим, что Концепцией определено, что кадровая политика является основным средством роста эффективности функционирования системы государственной службы, которая реализуется путем комплектования кадрового состава служащих государственных органов, обладающих необходимыми профессионально-личностными и деловыми качествами. При этом одним из приоритетных векторов развития кадровой политики признано формирование резерва кадров и обеспечение его бесперебойного и эффективного использования.
Согласно Концепции, кадровый резерв на государственной службе необходимо формировать для замещения должностей:
- в порядке должностного (служебного) роста;
- руководителей на конкурсной основе;
- в связи с реорганизацией или ликвидацией государственного органа. Необходимо отметить, что включение лица в кадровый резерв для замещения должности в порядке должностного (служебного) роста, предусматривает прохождение комплексного обучения в виде повышения квалификации или профессиональной переподготовки. Ее прохождение предоставляет лицу преимущественное право на замещение вакантной должности. Указанные мероприятия направлены на обеспечение качественного исполнения лицом своих должностных обязанностей по новой должности.
Реализация положений Концепции обусловила разработку и принятие Федеральной программы «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003-2005 годы)»1 (далее - Программа).
В соответствии с Программой были осуществлены мероприятия, направленные на совершенствование правовых, финансовых, методических и организационных основ государственной службы РФ. Целью программы заключалась в повышении эффективности государственной службы в целом, ее видов и уровней, оптимизации затрат на государственных служащих и развитии ресурсного обеспечения государственной службы.
На наш взгляд наиболее важными задачами Программы являются:
- разработка и применение эффективных технологий по отбору квалифицированных кадров на рынке труда для государственной службы;
- разработка критериев по оцениванию результатов работы государственных служащих;
- создание условий государственным служащим для должностного роста;
- реализация программ по подготовке кадров государственной службы, а также профессиональному развитию государственных служащих.
Полагаем, что данная Программа придала новый импульс законодательному регулированию государственной службы. Отметим, что были определены правовые и организационные основы системы государственной службы РФ, в том числе и системы управления государственной службой РФ была закреплена ее видовая дифференциация, состоящая из «военной, государственной гражданской и правоохранительной»1. Но при этом закон установил взаимосвязь всех перечисленных видов государственной службы.
Дальнейшее законодательное развитие получила только государственная гражданская служба. Несмотря на предпринятые за истекшие годы усилия, законодателем федеральные законы «О военной службе Российской Федерации» и «О правоохранительной службе Российской Федерации» так и не были приняты.
Более того, с 1 января 2016 года Федеральным законом2 понятие «правоохранительная служба» заменена понятием «государственная служба иных видов», то есть правоохранительная служба как вид государственной службы исключена из федерального закона.
На наш взгляд законодатель пришел к такому выводу в связи со сложностью принятия унифицированного нормативного правового акта для всех органов правоохранительной направленности.
Принятый 27 июля 2004 года федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации» № 79-ФЗ3 (далее – Закон № 79-ФЗ) вместе с Законом № 58-ФЗ фактически заложили основу для институализации резерва кадров в системе государственной службы.
Согласно Закону № 58-ФЗ одним из направлений «формирования кадрового состава государственной службы является создание федерального кадрового резерва, кадрового резерва в федеральном государственном органе, кадрового резерва субъекта Российской Федерации и кадрового резерва в государственном органе субъекта Российской Федерации»1. Для этого статьей 17 указанного закона установлено создание соответствующих уровней кадровых резервов для замещения должностей государственной службы.
Следует отметить, что статья 64 Закона № 79-ФЗ предусматривает создание кадрового резерва на гражданской службе для замещения вакантных должностей гражданской службы. В него могут включаться как гражданские служащие, так и граждане РФ. В этой же статье закреплены «виды кадрового резерва: федеральный кадровый резерв, кадровый резерв субъекта Российской Федерации, кадровый резерв федерального государственного органа и кадровый резерв государственного органа субъекта Российской Федерации»2.
Мы согласны с А.И. Турчиновым, что введение в системе государственной службы института кадрового резерва существенным образом повышает ее эффективность и обеспечивает востребованность кадрового потенциала государственных служащих3.
Для дальнейшей реализации положений федеральных законов «О системе государственной службы Российской Федерации» и «О государственной гражданской службе Российской Федерации» Указом Президента Российской Федерации от 12 декабря 2005 г. № 1437 срок реализации федеральной программы «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003 – 2005 годы)» был продлен на 2006 – 2007 гг.
В свете реализации Закона 79-ФЗ были приняты Указы Президента Российской Федерации: от 1 февраля 2005 г. № 110 «О проведении аттестации государственных гражданских служащих Российской Федерации»4; от государственной гражданской службы Российской Федерации»1; от 1 февраля 2005 г. № 113 «О порядке присвоения и сохранения классных чинов государственной гражданской службы Российской Федерации федеральным государственным гражданским служащим»2; от 28 декабря 2006 г. № 1474 «О дополнительном профессиональном образовании государственных гражданских служащих Российской Федерации»3; от 16 января 2017 г. № 16 «О квалификационных требованиях к стажу государственной гражданской службы или стажу работы по специальности, направлению подготовки, который необходим для замещения должностей федеральной государственной гражданской службы»4; от 1 марта 2017 г. № 96 «Об утверждении Положения о кадровом резерве федерального государственного органа»5 и др.
Развитие нормативной правовой базы государственной гражданской службы положило основу для становления новой системы работы с кадровым резервом.
Вместе с тем, ряд направлений реформирования государственной службы, закрепленные в Концепции, остались нереализованными, в том числе формирование системы управления государственной службой.
Организационные основы формирования кадрового резерва органов внутренних дел: общие подходы и учет специфики его уровней
Формирование кадрового резерва необходимо рассматривать как управленческую деятельность, позволяющую планировать, отбирать и обучать сотрудников органов внутренних дел способных к руководящей работе.
Как нами было установлено в первой главе исследования, работа с кадровым резервом в органах внутренних дел необходимо начинается с уяснения установленной номенклатуры должностей. Так, к номенклатуре Президента Российской Федерации отнесены все должности категории высшего начальствующего состава в органах внутренних дел1, их перечень утвержден соответствующим Указом2. Ведомственным нормативным правовым актом3 определены должности, относящиеся к номенклатурам руководителя федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел, его заместителей и уполномоченных руководителей.
В зависимости от уровней кадрового резерва в органах внутренних дел порядок работы субъектов по его формированию определен:
1) Указом Президента Российской Федерации – для федерального кадрового резерва4;
2) приказом МВД России – для кадровых резервов органов, организаций, подразделений МВД России1.
Исходя из содержания названного выше Указа, применительно к органам внутренних дел представляется возможным предложить понятие «федерального кадрового резерва» как сформированную в установленном порядке группу сотрудников, соответствующую определенным квалификационным требованиям и обладающую необходимыми профессионально-личностными качествами для назначения на должности высшего начальствующего состава МВД России.
Формирование федерального кадрового резерва (далее – ФКР) возложено на Управление Президента Российской Федерации по вопросам государственной службы и кадров. Он формируется на основе предложений Министра внутренних дел Российской федерации.
На начальном этапе формирования ФКР Департамент государственной службы и кадров МВД России (далее - ДГСК) организовывает предварительный отбор кандидатов путем направления соответствующих указаний в органы, организации, подразделения МВД России2.
Кроме того, на ДГСК также возложена обязанность по отбору сотрудников для включения в кадровый резерв номенклатуры Министра внутренних дел Российской Федерации и его заместителей. По остальным категориям кадрового резерва отбор в его состав осуществляют руководители, имеющие право назначения сотрудников на соответствующие должности, совместно с кадровыми подразделениями.
Бесспорно, отбор является важным этапом работы с кадровым резервом. В данном случае отбор мы рассматриваем как работу уполномоченных на то субъектов по изучению профессиональных и личных качеств сотрудника органов внутренних дел с целью установления его пригодности к замещению предполагаемой должности, способности к саморазвитию, перспектив дальнейшего профессионального роста и выбора из совокупности кандидатов наиболее подходящего, с обязательным учетом соответствия его специальности, квалификации, способностей и личных качеств.
При этом, Л.Б. Садовникова отмечает, что «проблема выявления людей, способных к управленческой деятельности, разработки конкретных рекомендаций по способам и методам получения наиболее полной информации о претенденте на управленческую должность приобретает все большую актуальность в настоящее время»1.
Полагаем, что основным и главным критерием при отборе сотрудника в кадровый резерв является его квалификация. Для должностей номенклатуры Президента Российской Федерации они установлены его Указом от 22 ноября 2012 г.2 и включают в себя требования к стажу службы или стажу (опыту) работы по специальности, профессиональным знаниям и навыкам. По остальным категориям должностей квалификационные требования установлены ведомственным нормативным правовым актом3.
Сравнительный анализ квалификационных требований для кандидатов в ФКР и кандидатов для включения в кадровые резервы для замещения должностей старшего начальствующего состава органов внутренних дел показывает, что существенных различий они не имеют, за исключением минимально необходимого стажа службы в ОВД или стажа (опыта) работы по специальности. Для первых он установлен шестью и семью годами соответственно, для старшего начальствующего состава четыре года и пять лет.
Нормативно установлено, что формирование кадрового резерва необходимо проводить с учетом текущей и перспективной потребности в резерве.
Одновременно с этим следует отметить, что количество сотрудников органов внутренних дел, состоящих в ФКР, не может превышать одну треть от количества должностей высшего начальствующего состава, то есть не более 113 человек1. В то время как в органах организациях, подразделениях МВД России количество сотрудников, включенных в кадровый резерв, не ограничено.
Разделяя научную позицию Г.И. Казимирчука, что «при формировании резерва добиваются успеха в тех организациях, где структура и численность резерва оптимальны, то есть отражают все уровни управления и соответствуют структуре должностей и функций, выполняемых работниками, вошедшими в резерв»2, однако, отметим, что в связи с отсутствием нормативно закрепленных правил и методик расчета текущей и перспективной потребности в резерве, во многих территориальных органах МВД России он формируется стихийно, без учета указанных обстоятельств.
В качестве положительного опыта можно оценить сложившийся в ГУ МВД России по Нижегородской области порядок работы с кадровым резервом, который формируется на все категории руководящих должностей и численность резервистов достаточно велика3. Тем самым, по нашему мнению в данном территориальном органе замещение вакантных руководящих должностей происходит на конкурсной основе.
Однако данный подход некоторыми исследователями оценивается скептически. Так, Ю.Я. Костенко и О.А. Галанин считают, что «отбор кандидатов в кадровый резерв без учета потребности в руководящих кадрах снижает его действенность»1. Подразумевая, что при ограниченном кадровом резерве должности приходится замещать сотрудниками не из резерва, а при значительном количестве резервистов, назначение большинства из них на руководящие должности маловероятно, что ухудшает качество их подготовки.
Со своей стороны полагаем, что в органах, организациях, подразделениях МВД России необходимо создавать конкурентную среду при формировании резерва, что естественным образом повысит и его качество.
По рекомендации ДГСК при отборе кандидатов в ФКР руководителям территориальных органов МВД России на региональном, межрегиональном и окружном уровнях необходимо в первую очередь выдвигать своих заместителей, заместителей начальников полиции и начальников территориальных органов МВД России на районном уровне с численностью обслуживаемого населения свыше 250 тысяч человек. При этом ими должны быть учтены: «опыт работы по предполагаемому виду деятельности; соответствие уровня образования квалификационным требованиям к занимаемой должности; возраст (с учетом возрастных ограничений, установленных для специального звания по предполагаемой должности); готовность к перемещению в интересах службы в другую местность; морально-психологические и деловые качества; состояние здоровья»2. При выдвижении в ФКР руководителей учету подлежат также результаты проверок деятельности возглавляемых ими подразделений3.