Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Понятие правоохранительной функции государства: методологический и исторический аспекты 15
1.1. Правоохранительная функция в системе функций Российского государства и иных видов юридической деятельности: понятие, сущность и формы осуществления 15
1.2. Исторический и национальный опыт реализации правоохранительной функции государства в России 40
1.3. Реализация правоохранительной функции в федеративном государстве: зарубежный опыт 61
Глава 2. Особенности реализации правоохранительной функции в полиэтническом государстве (на примере Северного Кавказа) 78
2.1. Реализация правоохранительной функции государства в субъектах Северного Кавказа: сравнительный аспект 78
2.2. Юридические механизмы защиты прав человека в условиях этнорелигиозных конфликтов и правоохранительная деятельность государства 106
2.3. Правовые формы реализации правоохранительной функции государства и правовая политика России в сфере борьбы с экстремизмом 127
Глава 3. Механизм реализации правоохранительной функции государства органами внутренних дел 158
Заключение 180
Список используемой литературы 189
- Правоохранительная функция в системе функций Российского государства и иных видов юридической деятельности: понятие, сущность и формы осуществления
- Реализация правоохранительной функции в федеративном государстве: зарубежный опыт
- Юридические механизмы защиты прав человека в условиях этнорелигиозных конфликтов и правоохранительная деятельность государства
- Механизм реализации правоохранительной функции государства органами внутренних дел
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. Национальная безопасность является важнейшей ценностью любого современного государства, защите которой посвящена его правоохранительная деятельность. В то же время правоохранительная функция, представляя собой сложный, комплексный феномен, содержание которого раскрывается не только через формально-юридическую, но и через организационно-институциональную, политическую, экономическую, духовно-культурную, воспитательную и иную деятельность государственных органов и учреждений, требует рассмотрения в условиях различных религиозно-конфессиональных и этнокультурных особенностей стран и их регионов. Очевидно, что правоохранительная деятельность включена в политические процессы, оказывающие не только позитивное влияние на развитие государств, но и привносящие с собой череду новых вызовов и угроз их политико-правовому единству, культурным и духовным ценностям национальных обществ, национальным режимам законности и правопорядка.
Теоретико-методологический анализ различных функций современного государства нуждается в конкретизации в зависимости от его внутренней структуры, формы, исторических особенностей. Существенным моментом развития Российского государства, которому в отечественной правовой доктрине функций государства уделялось недостаточно внимания, является федеративный контекст правоохранительной функции. Между тем формально-юридическая модель правоохранительной деятельности, выстраиваемая сегодня по единым стандартам на уровне федерального законодателя, требует учета региональных особенностей правоохранительного опыта ряда регионов. Из-за указанного регионального контекста правоохранительная деятельность порой носит такой характер, при котором не учитываются местные традиции, что не лучшим образом отражается на эффективности ее осуществления. При этом компенсаторные механизмы самоорганизации правоохранительных практик, хотя и сглаживают противоречия, но не решают задачи, связанные с созданием
эффективных механизмов обеспечения законности и правопорядка. Отчасти региональные правоохранительные традиции противоречат действующему законодательству, что порождает правовой нигилизм и делегити-мирует правоохранительную политику государства.
В последние годы на Юге России нарастает межэтническая и межконфессиональная напряженность, вызванная ростом национального самосознания, религиозной самоидентификации народов, миграционных потоков. В таких условиях для осмысления процесса реализации правоохранительной функции государства необходим учет этнических, миграционных, конфессиональных, социокультурных аспектов нарушений прав человека, угроз безопасности обществу и государству со стороны правонарушителей. Противостояние этим негативным явлениям должно осуществляться исходя из четких представлений о деятельности государственных институтов по правоохранительному контролю за преступностью, теоретико-методологических оснований государственного принуждения, посредством привлечения общественных организаций, граждан к реализации правоохранительной функции, взаимодействия с институтами гражданского общества в данной сфере, использования форм и методов предупреждения правонарушений, их пресечения.
В традиционном обществе, а именно такой тип социума распространен в республиках Северного Кавказа, процесс реализации правоохранительной функции имеет ряд характеристик, на выявление которых нацелено настоящее диссертационное исследование. Так, на Северном Кавказе в течение многих лет ведется борьба с экстремизмом, национализмом и терроризмом, в том числе с применением эффективных, но не легализованных законом методов и средств, выбор которых определяется региональной спецификой преступности, что требует учета концептуального, теоретического осмысления механизмов правового реагирования на угрозы и вызовы правопорядку в субъектах Российской Федерации.
Таким образом, особую актуальность приобретает потребность в эволюции доктринально-научных представлений о сущности и содержании правоохранительной функции государства, что в конечном счете ве-
дет к формированию концептуальной модели правоохранительной правовой политики в законодательной деятельности государства.
Степень научной разработанности проблемы. Вопросы правоохранительной деятельности в последние годы являются предметом исследования многих зарубежных и отечественных государствоведов, юристов, политологов, экономистов и социологов. На монографическом уровне правоохранительная функция правового государства рассматривалась в диссертации Н.А. Карповой. Институты гражданского общества в реализации правоохранительной функции Российского государства анализировались также в диссертации Е.В. Лебедевой. Правоохранительная функция современного Российского государства стала предметом диссертационного исследования Р.И. Загидуллина. Однако анализ правоохранительной функции государства в контексте полиэтничности общества до настоящего времени не проводился.
Теоретическое исследование функций государства осуществлялось
многими правоведами, среди которых Н.Г. Александров, В.К. Бабаев,
М.И. Байтин, А.Б. Венгеров, Л.И. Загайнов, Л.И. Каска, В.В. Лазарев,
Л.А. Морозова, В.С. Нерсесянц, М.И. Пискотин, Т.Н. Радько,
Ю.А. Тихомиров, Н.В. Черноголовкин, в чьих трудах содержатся методо
логические разработки данного понятия и его классификация. В теорети
ческом и методологическом плане концептуальные, теоретические аспек
ты правоохранительной функции, правового обеспечения национальной
безопасности государства разрабатывались такими отечественными авто
рами, как П.П. Баранов, Г.А. Борисов, А.Л. Бредихин, А.В. Варданян,
В.В. Денисенко, В.А. Затонский, Ю.А. Кашуба, С.И. Коновалов,
В.В. Лазарев, О.С. Лапшина, М.Н. Марченко, А.В. Мелехин, К.А. Мокичев,
А.П. Мясников, И.Г. Напалкова, Г.Г. Небратенко, Н.А. Недоцук,
В.Л. Райгородский, А.Н. Соколов, В.М. Сырых, Е.Е. Тонков, В.Н. Хропанюк, И.Л. Честнов, и другими. В институциональном и нормативно-правовом аспектах правоохранительную функцию исследовали А.М. Артемьев, С.Л. Гайдук, А.Ю. Гулягин, Р.И. Загидуллин, Д.В. Ирошников, Е.В. Киричек, О.С. Минченко, Р.В. Нагорных, В.К. Нехайчик, А.Н. Садков, О.В. Сизова,
А.Г. Сухова, Н.М. Хесина, Ю.И. Церникель, С.А. Шелепова, А.А. Шулакова, М.В. Щелкунова и другие авторы.
Проблемы развития национальной модели правоохранительной функ
ции государства представлены в трудах С.В. Баранова, А.В. Быкова,
В.Б. Гольцова, Д.О. Ежевского, Ю.А. Иванова, Т.В. Кикоть-Глуходедовой,
П.Н. Курловича, Я.О. Кучиной, А.В. Макарина, А.И. Стребкова, М.Н. Сутуриной
и других авторов. А.В. Варданян, А.С. Васнецова, Р.В. Кулешов посвятили
свои работы исследованию взаимосвязи таких криминальных явлений, как
экстремизм и терроризм, а также криминалистического научного обеспече
ния антитеррористической и антиэкстремистской деятельности. Вопросы
национального правосознания, правовых традиций, обычаев и правовой
культуры сотрудников правоохранительных органов разрабатывали
П.П. Баранов, Г.Г. Небратенко, А.И. Овчинников, В.П. Сальников. Пробле
мы технологии расследования преступлений экстремистской направленно
сти в информационном сетевом пространстве исследовали В.О. Давыдов и
А.Ю. Головин. Научное обеспечение профилактики экстремистской дея
тельности раскрыто в работах Е.В. Галкиной и В.В. Денисенко. Причины и
условия формирования экстремизма и терроризма рассматривали С.Г. Еремин,
Д.А. Лобачев, Д.Г. Скориков, Е.А. Тришкин. Анализ правовых основ проти
водействия международному терроризму, идеологии экстремизма и терро
ризма в молодежной среде, терроризма и экстремизма как правовых катего
рий осуществлен в трудах А.М. Благинина, С.А. Воронцова, О.В. Локоты,
Г.М. Меретукова, Э.М. Михайлова, С.Н. Назарова, А.В. Понеделкова,
Ю.А. Стяжкина, Ф.Г. Шахкелдова и других авторов. Исследование особенностей экстремизма и терроризма на Северном Кавказе предпринято в работах таких ученых, как И.П. Добаев, А.И. Добаев, М.А. Шматов, и других.
Объектом диссертационного исследования являются правоохранительная функция государства и основные тенденции ее реализации в условиях сложной этнической и религиозной самобытности регионов.
Предметом диссертационного исследования выступают теоретические, организационно-правовые, концептуальные и институциональные механизмы реализации правоохранительной функции Российского госу-
дарства в условиях этноконфессионального и исторического своеобразия Северо-Кавказского региона.
Целью диссертационного исследования является формирование концептуальных и доктринальных оснований, организационно-правовых принципов обеспечения и реализации правоохранительной функции государства в условиях полиэтничности Северного Кавказа с учетом сложной федеративной, этнической, конфессиональной его природы.
В соответствии с обозначенной целью в диссертационном исследовании ставятся следующие задачи:
– рассмотреть определение понятия «правоохранительная функция» в юридической науке и сформулировать на его основе приоритеты правовой политики государства в сфере правоохранительной деятельности;
– определить место и значение правоохранительной функции в системе государственных функций, выявить ее институциональную структуру;
– исследовать историко-правовые основания правоохранительной функции государства, установить связь национальных правовых традиций и особенностей реализации правоохранительной функции в многонациональной России;
– рассмотреть механизмы реализации правоохранительной функции государства в полиэтническом федеративном государстве;
– провести сравнительно-правовой анализ реализации правоохранительной функции государства в субъектах Северного Кавказа;
– исследовать юридические механизмы защиты прав человека в условиях межэтнических конфликтов в контексте правоохранительной деятельности государства;
– проанализировать правовую политику России в сфере борьбы с эт-ноконфессиональным экстремизмом;
– выделить особенности реализации правоохранительной функции государства в деятельности полиции в субъектах Северного Кавказа.
Теоретико-методологическая основа исследования заключается в использовании институциональных, структурно-функциональных, концеп-
туальных методов познания государства и права, методологических положений теории организации правоохранительной деятельности, государственного управления, истории правоохранительных органов. Методологической основой работы послужил инструментарий, представленный всеобщими общенаучными (диалектического, формально-логического и системно-структурного анализа) и специальными методами исследования (сравнительно-правового, историко-правового, формально-догматического анализа и других). Важное значение в процессе исследования имел цивилизацион-ный подход к праву и государству.
Научная новизна диссертационного исследования состоит в следующем:
– сформулированы методологические основания познания, понятия, сущности и формы осуществления правоохранительной функции;
– рассмотрены характеристики трансформации правоохранительной функции с учетом ее системной сути и содержательного расширения, обусловленного воздействием на правоохранительную систему государства различных факторов;
– раскрыты основные правоохранительные традиции, дана оценка их места и роли в институционально-правовой модели правоохранительной функции государства в России, в том числе на региональном уровне;
– с помощью сравнительно-правового анализа особенностей реализации правоохранительной функции государства на Северном Кавказе определена система принципов правоохранительной деятельности в его регионах;
– выделены оптимальные юридические механизмы защиты прав человека в условиях межэтнических конфликтов, а также правовые принципы их обеспечения;
– установлены приоритеты правоохранительной политики и деятельности государства в сфере борьбы с этноконфессиональным экстремизмом, выявлены недостатки и сформулированы конкретные предложения по повышению ее эффективности;
– описаны ведущие направления реализации правоохранительной функции Российского государства с учетом мировых тенденций развития глобальных угроз его национальной безопасности;
– представлены основные принципы реализации полицией правоохранительной функции в регионах Северного Кавказа Российского государства.
Научно-теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования. Результаты проведенного исследования позволяют установить главные особенности и разработать правовые основы отечественной модели реализации правоохранительной функции Российского государства в регионах Северного Кавказа, наметить тенденции модернизации правоохранительной деятельности в условиях современных вызовов национальной безопасности, осуществить комплексное решение обозначенных в исследовании проблем.
Теоретические и концептуальные положения диссертации могут найти применение в учебных курсах по юридическим направлениям подготовки по ряду дисциплин, таких как основы национальной безопасности, криминология, правоохранительные органы, и в других специальных дисциплинах.
Полученные в ходе диссертационного исследования выводы и рекомендации будут иметь практическое значение для последующей разработки законодателем федеральной и региональной моделей правоохранительной деятельности, а также могут быть положены в основу разработки инновационных методик организации правоохранительной правовой политики в регионах.
Положения диссертационного исследования, выносимые на защиту:
1. Правоохранительную функцию можно понимать в широком и узком смыслах. В широком смысле она представляет собой деятельность государства и институтов гражданского общества по охране права и сформированного в ходе его реализации правопорядка. В таком понимании правоохранительная функция включает в себя направления деятель-
ности, осуществляемой в целях защиты национальной и международной системы национальной безопасности, которые реализуются как органами публичной власти, так и гражданскими организациями. В узком смысле правоохранительная функция государства – это деятельность специально уполномоченных органов государственной власти по формированию правопорядка в обществе, направленная на защиту интересов личности, общества и государства, обеспечение национальной безопасности.
-
Правоохранительная функция государства в системе государственных функций является обеспечительной по отношению к иной государственной деятельности в сфере внешней и внутренней политики страны. Формирование институтов правоохранительной системы неизбежно в определенных элементах воспроизводит традиции, стили, правовые архетипы, ценности правоохранительной деятельности как в позитивном, так и в негативном ее содержании. При этом, несмотря на историческую преемственность и традиционный базис правоохранительной функции государства, на каждом этапе ее исторического развития наблюдается приращение объема правоохранительных традиций, их частичная трансформация и актуализация. Правоохранительная функция, с одной стороны, обладает признаками институциональной устойчивости, а с другой стороны, она подвержена эволюции вместе с государственной системой управления и национальной правовой системой.
-
Реализация правоохранительной функции Российского государства в условиях Северного Кавказа характеризуется национально-территориальной спецификой данного региона как с точки зрения криминальных вызовов и угроз, так и с позиции культурно-духовных традиций народов, его населяющих. Соответственно, специфика реализации правоохранительной функции государства в этом регионе имеет два аспекта: необходимость обеспечения единой федеральной правоохранительной политики и ее осуществление в приемлемых этнокультурных формах, исключающих коллизию с духовно-культурными традициями этносов Северного Кавказа.
4. Региональные особенности обеспечения национальной и обще
ственной безопасности в Северо-Кавказском регионе не предполагают
возможности либерализации правоохранительной деятельности. В рамках
приватизации элементов государственных функций через понятие «право
охранительные услуги» не вполне учитывается неразрывность разреши
тельной и контрольно-надзорной деятельности правоохранительных орга
нов, единство государственных и частных интересов, что диктует необхо
димость особого контроля со стороны государства за выдачей разреши
тельных документов, а не частных субъектов рынка. Увеличение частных
правоохранительных структур, оказывающих правоохранительные услуги
в условиях региональной специфики Северного Кавказа, требует дополни
тельного контроля государства за доступом к охраняемой законом инфор
мации, полномочиями негосударственных предприятий, оказывающих на
возмездной основе соответствующие услуги, проникновением в эти
структуры или использованием их криминальной организованной пре
ступностью, экстремистскими и террористическими организациями.
5. Ввиду распространения идей религиозного экстремизма, вербовки
в ряды террористических организаций лиц, находящихся в местах лише
ния свободы, необходимо осуществить закрепление экстерриториального
принципа отбывания наказаний. Распространение идей, ценностей и
убеждений экстремистского содержания, пропаганда терроризма, вовле
чение в эту деятельность должны служить основанием для признания дей
ствий осужденного в качестве злостного нарушения установленного по
рядка отбывания наказания. Требуется особый комплекс мер по недопу
щению пропаганды экстремизма и терроризма в местах лишения свободы.
Система отбывания наказаний, связанная с лишением свободы осужден
ного по преступлениям экстремистской и террористической направленно
сти, реализуемая на основе территориального принципа, создает благо
приятную почву для распространения идей экстремизма и терроризма, что
особенно характерно для республик Северного Кавказа.
6. К специфическим условиям реализации правоохранительной
функции государства на Северном Кавказе следует отнести: религиозную
и этническую идентичность населения; конфликтогенность сочетания административно-территориального и национально-территориального принципов федеративного государственного устройства; этнократические тенденции в аппарате публичной власти ряда субъектов; негативный исторический опыт войн, депортаций, сепарационных конфликтов; деятельность спецслужб иностранных государств, рассматривающих Северный Кавказ в перспективе отделения от Российской Федерации; сложную социально-экономическую ситуацию, вызванную деиндустриализацией регионов, безработицей, демографическими изменениями в структуре населения; отток русскоязычного населения; традиционно значимую роль правовых обычаев, негосударственных структур и институтов власти, управления и коммуникации.
7. Правоохранительная функция государства является его исключительной компетенцией в силу целей и задач, стоящих перед правоохранительными органами, отражающей неразрывный комплекс общественных, государственных и частных интересов в правоохранительной деятельности. Передача отдельных элементов правоохранительных функций государства институтам гражданского общества может осуществляться только в случае, если целью функционирования общественных организаций, вовлеченных в реализацию правоохранительных функций, является помощь и содействие государственным органам в решении правоохранительных задач, но не преследование и достижение частных интересов. Либерализация модели правоохранительной деятельности как в целом в России, так и на территории Северного Кавказа, приводящая к передаче элементов правоохранительной функции государства в частноэкономическую сферу, формирует повышенные риски усиления коррупции, стагнации эффективности правоохранительной деятельности. В отдельных случаях, как, например, при легализации деятельности частной полиции, частных военно-охранных организаций на территории России, появляется угроза латентного развития организованной преступности и террористических группировок. Следует учесть, что использование вольнонаемного контингента в реализации правоохранительной функции государства противоре-
чит интересам общества, поскольку деятельность таких организаций основана исключительно на экономическом интересе, который может входить в противоречие с принципом монополии государства на применение силы. Будучи легализованными, частные военные организации способны в конечном счете стать полноценной армией сепаратистских движений внутри страны, обеспечить военное сопровождение сецессий отдельных территорий России.
8. Правоохранительная деятельность государства осложнена в условиях технологии сетевого противодействия России, а также возникновения новых видов преступной деятельности в сфере цифровых систем передачи данных: электронных хищений, распространения запрещенных материалов, нарушения интеллектуальных прав, сбора информации с нарушением права на частную жизнь и т. д. В то же время с развитием цифровых способов передачи данных, наблюдения и контроля, новейших информационно-телекоммуникационных технологий в сфере правоохранительной деятельности возможно применение особых мер следственно-оперативной работы по предотвращению и пресечению преступлений экстремистской и террористической направленности, связанной с использованием цифрового контроля за правонарушителями. Осуществление правоохранительной деятельности в глобальном сетевом пространстве предполагает наличие высокотехнологичных компетенций у следственного и оперативного аппарата.
Апробация результатов диссертационного исследования. Основные теоретические и практические положения диссертации выносились на обсуждение на 5 научно-практических конференциях, отражены в 20 опубликованных работах общим объемом 9 п.л., в научных журналах, включенных в перечень ВАК Минобрнауки России, опубликовано 11 работ общим объемом 5,5 п.л.
Структура диссертационного исследования определена объектом, предметом, целью работы и решаемыми в соответствии с ними задачами. Диссертация состоит из введения, трех глав, включающих в себя шесть параграфов, заключения и списка используемой литературы.
Правоохранительная функция в системе функций Российского государства и иных видов юридической деятельности: понятие, сущность и формы осуществления
В современной юридической литературе под функциями государства понимают, как правило, основные направления деятельности государства, соответствующие стоящим перед ним задачам1. Это общее определение, применяемое в теории права, дополняется различными уточняющими характеристиками задач, целевой сущности государства, которые выделяются в рамках той или иной научной школы. Так, представители либеральных течений понимают функции государства в контексте примеряющей социальные страты парадигмы, общечеловеческого характера государственных механизмов управления. Сторонники марксистской школы доказывают классовый характер функций государства. В русле консервативных отечественных течений функции государства рассматриваются в неразрывной связи с национальными интересами. Приверженцы социологической и исторической школ содержание функций государства связывают с конкретным обществом (этносом).
Однако в современной теории наибольшее распространение получило синтетическое определение функций государства, которое соединило в себе наработки вышеобозначенных научных школ. Например, достаточно развернутую дефиницию указанной категории формулирует В.А. Затонский: «Обязательные, определяющие направления внутренней и внешней деятельности, которую государство непременно должно осуществлять, обусловленные его сущностью и социальным назначением, а также необходимостью осуществления действий, направленных на преимущественную реализацию как общесоциальных, так и конкретных классовых, иных групповых, национальных, религиозных и других интересов на данном этапе либо на всем протяжении развития общества»2.
Несмотря на многоаспектность подходов к рассматриваемой нами категории, общим для всех авторов является признание того, что функции государства выражают его сущность и назначение. Исследователи также сходятся в мнении о том, что функции государства устанавливаются в зависимости от основных задач, стоящих перед ним в тот или иной период, представляя собой средство реализации данных задач. Таким образом, функции государства зависят от иерархии его задач.
При этом основные характеристики функций государства состоят в том, что:
– содержание каждой функции позволяет определить однородную деятельность различных органов государства;
– в отличие от функций органов государства, функции государства охватывают его деятельность в целом;
– функции государства носят комплексный, собирательный характер;
– функции государства необходимо отличать от видов государственной деятельности;
– функции государства – это не формы и методы их реализации.
Однако в вопросе о том, какие конкретно функции по сфере приложения или осуществления выполняет государство, единства не достигнуто, по крайней мере в отношении правоохранительной сферы деятельности госу дарственного аппарата. Если в советский период функции определялись исходя из марксистско-ленинской доктрины государства и права, то в настоящее время выделяются самые разнообразные из них. Так, В.Н. Хропанюк и В.М. Сырых рассматривают экономическую, социальную, финансово-контрольную, функцию охраны правопорядка, природоохранительную3. М.Н. Марченко отмечает политическую, идеологическую, социальную, экономическую функции4, а П.П. Баранов и А.Н. Соколов относят к ним правотворческую, управленческо-обеспечительную и охранительную5. Г.А. Борисов в их число включает функцию всемерного обеспечения реализации основных прав и свобод человека и гражданина, социальную, экономическую, упрочения законности и охраны правопорядка, экологической безопасности, демографическую6. Как видно из приведенных классификаций, далеко не каждый исследователь признает правоохранительную функцию самостоятельной. Между тем даже в советские годы функция охраны прав и свобод граждан, правопорядка определялась как основа социалистического государства7, то есть играла в нем ведущую и самостоятельную роль. Вместе с тем современные исследователи, например, функцию охраны прав и свобод нередко относят к социальной функции государства8, что, на наш взгляд, является не совсем верным, поскольку это занижает ее значение и ретуширует правоохранительную природу самого государства.
Правоохранительную функцию рассматривает также М.Н. Марченко, но относя ее к классификации, в которой критерием выделения становится форма реализации9. Об этой функции пишет и В.М. Сырых: «Функция охра ны правопорядка и укрепления законности логически вытекает из правотворческой деятельности государства, принятия им обязательных нормативно-правовых актов»10. Тем самым автор подчеркивает вторичный характер правоохранительной деятельности как обеспечительной функции правотворчества. Таким образом, в настоящий момент не достигнуто единства мнений среди современных теоретиков государства и права относительно наличия правоохранительной функции государства и ее места в системе классификации функций государства.
Между тем в Конституции Российской Федерации 1993 года прямо указывается, что высшей ценностью в государственной жизни являются права и свободы человека и гражданина. Следовательно, поскольку государство создается для обеспечения высшей ценности, главной его функцией выступает охрана прав и свобод человека и гражданина, что достигается через внутреннюю безопасность и правопорядок, то есть раскрывается правоохранительная сущность государства. Этот тезис позволяет нам утверждать, что правоохранительная функция государства все же занимает самостоятельное и центральное место в классификации государственных функций. Более того, несмотря на то, что классически данную функцию принято относить к группе внутренних функций государства, в современном мировом правопорядке можно вести речь уже о ее внешней форме. Раскрывается данная форма в связи с возрастающей ролью международного права, расширением влияния транснациональных преступных сообществ, террористических организаций и трансграничной классической преступности. Как справедливо отмечает Р.В. Нагорных, «особенно ярко это проявляется в случаях возникновения террористической угроз, которые зачастую имеют как внутригосударственные, так и внешние признаки»11. Данные факты побуждают государства к созданию международной правоохранительной системы (например, Интерпола) для обеспечения правоохранения национальных интересов государства в международном пространстве. Очевидно, указанные нами тенденции являются основанием для пересмотра классических представлений о классификации государственных функций на внешние и внутренние.
Характерно, что единства в определении понятия правоохранительной функции также не достигнуто. Так, Н.А. Недоцук правоохранительную функцию разделяет на правоохранительную деятельность по предупреждению, выявлению и пресечению правонарушений и применение государственного принуждения – насильственных методов, необходимых для поддержания порядка в обществе12. Однако важным моментом в установлении сущностного характера правоохранительной функции выступает анализ содержания деятельности правоохранительных органов, определенного действующим законодательством. В этом плане обращает на себя внимание тот факт, что правоохранительными органами осуществляется не только «противодействие преступности и иным правонарушениям или социальный контроль над преступностью и иными противоправными деяниями»13, но и сопутствующая деятельность. Например, разрешительная деятельность по лицензированию использования огнестрельного оружия, спецтехники, выдача водительских удостоверений и т. п., разрешение споров хозяйствующих субъектов в суде сами по себе не являются деятельностью по противодействию правонарушениям, но тем не менее они обеспечивают общественную безопасность и правопорядок в обществе. Исходя из этого А.В. Мелехин правовую сущность правоохранительной функции раскрывает следующим образом: «Правоохранительная функция, или функция по установлению и охране правопорядка, представляет собой деятельность государства по обеспечению неукоснительного выполнения своих предписаний гражданами и государственными органами»14.
Реализация правоохранительной функции в федеративном государстве: зарубежный опыт
Сегодня одним из вопросов, занимающих центральное место как в общей теории государства и права, так и в ряде отраслевых наук правоохранительной направленности, является поиск оптимальной модели правоохранительной функции государства в российской политико-правовой действительности. Насколько отечественная правоохранительная система готова к ярко выраженным в территориальном аспекте криминальным угрозам и сбалансирована с точки зрения полномочий Российской Федерации и ее субъектов в вопросах обеспечения национальной безопасности? Очевидно, что ответ на данный вопрос лежит в плоскости фундаментальных основ природы и назначения государства, понимание которых позволяет оптимизировать саму модель национальной правоохранительной системы.
В этом контексте первостепенной задачей становится определение объективированных параметров такой оптимальности, выделить которые возможно как посредством использования дедуктивного метода исследования национальных моделей правоохранительной функции зарубежных государств, так и путем анализа причинно-следственной связи между исторически сложившимися национальными правоохранительными системами и национально-культурными особенностями конкретных государств, их роли и положения в социальной системе.
Как отмечает М.Н. Сутурина, «организационное построение органов полиции зарубежных государств, распределение функций и полномочий между различными уровнями управления зависят от сложившихся в каждой конкретной стране форм государственного устройства и степени централизации органов управления»91. А.В. Макарин и А.И. Стребков подчеркивают, что «судебные системы в различных федерациях различаются в зависимости от уровня самостоятельности членов федерации, распределения компетенции между ними и центром, от соотношения федерального права и правовых норм, принимаемых в государственных образованиях, формирующих феде-рацию»92. Тем самым даже основные субъекты реализации правоохранительной функции государства имеют свою специфику в зависимости от формы государства.
Модели правоохранительной функции условно можно разделить на три типа: централизованную, децентрализованную и смешанную. К странам централизованного типа правоохранительной функции относят Францию, Италию, Испанию, Португалию и другие. США представляют децентрализованный тип правоохранительной системы. Смешанный тип характерен для таких государств, как Великобритания, Япония, ФРГ, Россия и другие.
Региональную специфику правоохранительной деятельности можно наиболее полно проанализировать через правовую и организационную формы реализации правоохранительной функции государства. Так, в Рос сийской Федерации существуют единые законодательные стандарты (ме ханизмы правового регулирования), касающиеся порядка формирования и иерархической подчиненности (управления) правоохранительных органов власти на местном, региональном и федеральном уровнях, организации институтов гражданского общества, наделенных вспомогательными пра воохранительными функциями. Единая унифицированная законодатель ная конструкция правоохранительной деятельности характерна также для уголовного и административного процессов, обеспечения национальной безопасности, выраженных в соответствующих федеральных нормативных актах. В то же время в области профилактики правонарушений, организации гражданского участия в правоохранительной деятельности, материального и кадрового обеспечения субъекты Российской Федерации являются достаточ но самостоятельными и определяют архитектуру данных элементов право охранительной деятельности в соответствии с региональной спецификой.
Однако в целом правоохранительная система России построена на принципах централизации, унификации и вертикальной системы управления. В этом контексте имеет место взаимообусловленность административно территориального устройства Российского государства и его правоохранительной модели.
Вполне естественно, что такая правовая модель, определяющая порядок и пределы осуществления правоохранительной деятельности, обусловлена смешанной моделью федерации, характерной для России, в отличие от тех же Соединенных Штатов Америки, где правоохранительная деятельность в большей мере является децентрализованной93. Соответственно, осуществляя сравнительный анализ американской и российской правоохранительных моделей, следует подробнее остановиться на рассмотрении особенностей реализации правоохранительной модели в США и оснований для такой децентрализации.
Формирование правоохранительных подсистем с относительной локальной административной и юрисдикционной самостоятельностью муниципальных правоохранительных органов и правоохранительных органов штатов, собственное региональное законодательство, определяющее территориальные особенности административного и уголовного преследования, не оценивается в США как недостаток. Начиная с особенностей уголовно-исполнительного производства, построения судебных процессов и заканчивая административными режимами каждый штат выработал уникальную правоохранительную подсистему, адаптируя юридический инструментарий к территориальным социальным, криминогенным и иным особенностям. Например, в США приобретение, хранение и ношение оружия гражданами воспринимается как гарантия соблюдения права на жизнь и личную неприкосновенность. Исключая идеологический контекст данного постулата, можно констатировать, что государством не столько признается право на оружие, сколько частично перекладывается функция полиции по охране личности на самого гражданина. При этом, помимо федерального законодательства, каждый штат устанавливает свои ограничения на оборот гражданского оружия94, адаптируя его к местной культуре применения оружия. Тем не менее такой подход к наполнению правоохранительной функции гражданским участием через институт гражданского оружия привел, по справедливому замечанию А.П. Шергина, к правовой «вестернизации» самой полиции и готовности применять оружие при оказании сопротивления правонарушителем. Отсюда следуют возрастающие риски злоупотребления сотрудниками полиции своими расширенными полномочиями по применению оружия против подозреваемых. Соответственно, в отечественной правоохранительной модели такой «вестернизации» полиции не существует, прежде всего, в силу значительного ограничения, налагаемого федеральным законом на оборот гражданского оружия. Этот факт обусловливает, во-первых, более жесткие ограничения по основаниям и контролю применения огнестрельного оружия в отношении подозреваемых, а во-вторых, объективную потребность в более высокой численности сотрудников полиции в России на единицу населения по сравнению с США.
В правовой системе штатов также наблюдается значительная децентрализация, проявляющаяся, в частности, в области уголовного права. Так, в 38 штатах действует смертная казнь, а в 12 – только пожизненное заключение. Исследователи связывают данную децентрализованную модель правоохранительной системы с исторической особенностью формирования самих США, некогда представлявших собой конфедерацию. В то же время своеобразие правоохранительных традиций, нашедших отражение в действующем законодательстве каждого штата, определяется правоохранительными традициями. Например, попытка административной централизации полиции в США претерпела неудачу из-за сопротивления самих штатов и графств. В силу этого Вашингтон не пошел по пути уничтожения сложившейся системы, вышедшей на уровень цивилизованных форм в пользу централизации и унификации правоохранительной функции хотя бы потому, что при их устранении федеративному центру пришлось бы компенсировать возникший пробел своими бюджетными ресурсами (на полицию местными бюджетами выделяется до 80 % средств, потраченных на все полицейские силы страны). Тем самым США демонстрируют минимизацию экономических издержек на осуществление правоохранительной функции государства за счет федерального бюджета, сохраняя высокую правоохранительную эффективность благодаря признанию и легализации региональных правоохранительных традиций. Интересно, что в этом ключе федеральный центр США не видит деструктивных последствий сохранения «ласкутного» правоохранительного пространства, которое при всем его региональном разнообразии работает весьма эффективно.
Кроме того, «характерной особенностью фрагментарной модели полицейской системы в целом и американской полицейской системы в частности является традиционное использование частей вооруженных сил (национальной гвардии) для подавления “гражданских беспорядков”»95. Очевидно, что в аспекте обеспечения территориального единства, подавления массовых гражданских беспорядков в Вашингтоне предпочтение отдают жесткой централизации. Значительные шаги в сторону централизации правоохранительной функции государства в США также были сделаны после терактов 11 сентября 2001 года. В частности, в 2002 году образовано Министерство внутренней безопасности Соединенных Штатов Америки, которое объединило исполнительные органы власти, обеспечивающие национальную безопасность, тем самым практически признавая необходимость централизации и унификации правоохранительной функции в условиях глобальных угроз общественной и государственной безопасности.
Юридические механизмы защиты прав человека в условиях этнорелигиозных конфликтов и правоохранительная деятельность государства
Российскую Федерацию населяют более 190 этносов142, проживающих в 85 субъектах, что определяет высокие риски возникновения процессов этнорелигиозных конфликтов и их крайних форм: национально-религиозно терроризма, экстремизма и сепаратизма. Соответственно, главной проблемой современной правовой правоохранительной политики Российского государства является выработка эффективных юридических средств регламентации деятельности правоохранительных органов по противодействию нарастающему потенциалу межэтнических конфликтов, террористической деятельности, экстремизма и сепаратизма. В этой проблеме исследователи выделяют особо значимое проблемное поле, связанное с противоречием, возникающим между конституционными положениями о безусловном приоритете, уважении и соблюдении прав человека, с одной стороны, и необходимостью ограничения данных прав для эффективной правоохранительной деятельности органов власти, с другой стороны. При этом существует два крайних концептуальных подхода к данной проблеме. Во-первых, представителями крайней западно-либеральной парадигмы права и свободы человека рассматриваются как абсолютная ценность, а их соблюдение – как ключевое условие, обеспечивающее режим законности и правопорядка в обществе. В противовес данному мировоззрению сторонники консервативной парадигмы ставят во главу угла интересы государства, акцентируют внимание научной и профессиональной общественности на том факте, что не только личность, но и социальные группы, общности, наконец, общество (народ) в целом обладают приоритетными интересами над интересами отдельной личности. Консерваторы обоснованно показывают, что без соблюдения общественного интереса, соблюдения прав и свобод человека становится технически невозможным.
Обе крайние позиции в современной России находятся в постоянной борьбе за влияние на ее национальную правовую систему. Так, в последнее двадцатилетие политико-научный дискурс разгорается между либеральным и консервативным подходом к существу правоохранительной функции государства на фоне таких вызовов и угроз современности, как международный терроризм, мировые региональные межэтнические конфликты, транснациональная преступность, неконтролируемая миграция, иные угрозы чрезвычайных ситуаций и т. п. В этих контекстах консерваторы, оказывающие влияние на законопроектирование, постоянно обращают внимание на факты неэффективности либерального подхода, проецирующего приоритет прав человека над национальными, государственными и групповыми интересами при осуществлении правоохранительных процедур и процессов.
В свою очередь сторонники естественных прав человека небезосновательно предостерегают законодателя от рисков, связанных с попытами исполнительной ветви власти создать искусственные чрезвычайные ситуации для сужения пространства юридической свободы личности и обеспечения доминирования в обществах интересов бюрократического страта. Например, Вашингтон неоднократно обвинялся правозащитниками и гражданами самих же США в терактах 11 сентября 2001 года с целью сокращения прав и свобод в интересах правящей элиты143. Правозащитные организации со своей стороны утверждали, что контртеррористические операции на этапах задержания и дознания подозреваемых используют внеправовые методы раскрытия преступлений. При этом отмечалось, что правоохранительное преследование, по крайней мере в случаях следственных ошибок, могло провоцировать законопослушных граждан и подталкивать их к участию в террористической деятельности144.
Многие эксперты отмечают, что современные формы террористической и экстремистской деятельности носят исключительно управляемый, политический характер и практически всегда «выходят на заказ» правящей элиты, а системная террористическая или сепаратистская деятельность по инициативе «снизу» является невозможной как с точки зрения ресурсной базы, так и с позиции технологий противодействия системам правоохранительной защиты современных государств. Однако следует признать, что использование механизмов создания искусственных чрезвычайных ситуаций правящими элитами внутри собственного государства сопряжено с максимальными политико-правовыми рисками. В этих условиях нарастание всемирной конкуренции в информационном поле тем более нивелирует возможные выгоды от подобных действий. В то же время источником, организационной, финансовой, идеологической силой международных и региональных террористических, сепаратистских группировок, как правило, являются либо государства-соперники (их международные объединения), заинтересованные в дестабилизации политического пространства своего оппонента, либо транснациональные экономические организации, в последнее десятилетие наращивающие свое международное влияние и экономическое лобби собственных интересов.
Наглядным примером происходящих в настоящее время процессов может служить реальность угроз разжигания этнической розни внешними политическими силами, которые наблюдаются между этносами, населяющими Сирию, применения технологий цветных революций с последующим разворачиванием крайних форм национализма, разжигания этнической розни между украинцами и русскими, населяющими территорию Украины. Причем успех оранжевой революции на Украине объясняется тем, что правоохранительная система государства практически не осуществляла работу по пресечению развития чрезвычайной ситуации, как впоследствии не смогла ее и разрешить.
В этом контексте обеспечения правоохранительной функции выявляется проблема определения ее пределов (полномочий правоохранительных органов власти для обеспечения законности и правопорядка в обществе) в обычных и чрезвычайных условиях. Например, сегодня в обществе активно обсуждается Указ Президента РФ от 05.04.2016 № 157 «Вопросы Федеральной службы войск национальной гвардии Российской Федерации», а соответствующий законопроект внесен в Госдуму. По поводу такой институциональной трансформации правоохранительной системы, по сути, закладывающей ряд концептуальных изменений в национальную модель реализации правоохранительной функции государства, сформировано как минимум три позиции. Согласно первой из них, законодатель пытается наделить отдельную правоохранительную структуру особыми полномочиями, фактически противоречащими общей национальной правоохранительной концепции применения силы в условиях массовых беспорядков145. Вместе с тем имеется и иная аналитическая точка зрения, в соответствии с которой национальная гвардия вводится как эффективный инструмент по купированию дестабилизацион-ных западных технологий146. Наконец, в рамках третьей позиции в организационно-структурном изменении усматривается централизация федеративного правоохранительного пространства147.
Однако думается, что не все точки зрения соотносятся с реальными положениями законопроекта. Так, в проекте федерального закона № 1037356-6 «О войсках национальной гвардии Российской Федерации» (в редакции, внесенной в Государственную Думу Совета Федерации РФ, текст по состоянию на 06.04.2016) концепции применения силы в условиях массовых беспорядков принципиально не отличаются от ранее представленных полномочий силовых ведомств. Более того, сотрудники национальной гвардии ограничены временем задержания граждан (не более 3-х часов), порядком проникновения в жилище (безопасными средствами), правилами применения физической силы, спецсредств и оружия (предупреждение о применении оружие, оказание медицинской помощи задержанному, отчетность о применении силы и т. п.).
Таким образом, законопроект не меняет институциональной структуры правоохранения, предусматривая прежде всего организационные изменения. Последние же по аналогии с США направлены на создание единой федеральной силовой структуры, призванной обеспечить единство правового пространства и территорий Российской Федерации, в том числе противостоять этнорелигиозным конфликтам внутри страны.
Тем не менее очевидно, что сегодня подобных организационных изменений явно недостаточно, поскольку еще одним важным аспектом межэтнических конфликтов выступают правоохранительные формы его разрешения, которые не всегда являются адекватными характеру и особенностям межэтнических противостояний. Так, не разрешена указанная проблема и на уровне общего законодательного регулирования. В ст. 12 Федерального конституционного закона от 30.05.2001 № 3-ФКЗ «О чрезвычайном положе-нии»148 определяется перечень средств правоохранительной системы по разрешению ситуаций, предусмотренных в п. «а» ст. 3 данного закона. К таковым, в частности, относятся террористические акты, межнациональные, межконфессиональные и региональные конфликты.
Механизм реализации правоохранительной функции государства органами внутренних дел
Осуществление правоохранительной функции имеет свои право-организационные особенности в силу делегированных различным правоохранительным органам власти специфических объектов, доступных сил и средств правоохранения. Среди данных объектов правоохранения центральное место занимает государственная и общественная безопасность, угрозы которым определены Указом Президента РФ от 31.12.2015 № 683 «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации». В частности, в тексте этого документа речь идет о таких национальных угрозах, как комплекс преступлений террористической и экстремистской направленности. В этой связи полиция в качестве одного из правоохранительных органов на основании п. 16, 17 ст. 12 Федерального закона от 07.02.2011 № 3-ФЗ «О полиции» наделяется обязанностью «принимать в соответствии с федеральным законом меры, направленные на предупреждение, выявление и пресечение экстремистской деятельности общественных объединений, религиозных и иных организаций, граждан»200, в рамках межведомственного взаимодействия – «участвовать в мероприятиях по противодействию терроризму и в обеспечении правового режима контртеррористической операции, а также в обеспечении защиты потенциальных объектов террористических посягательств и мест массового пребывания граждан»201. При этом, по утверждению С.Е. Пролетенкова, «самым многочисленным субъектом противодействия экстремистской деятельности, в том числе и религиозного характера, является МВД России»202, что определяет наибольшую функциональную нагрузку на органы полиции в вопросах предотвращения, выявления и пресечения проступков и преступлений экстремистской направленности.
Анализируя правовую базу, закрепляющую структуру подразделений полиции, прежде всего следует обратиться к Указу Президента РФ от 01.03.2011 № 250 (в редакции от 07.12.2016) «Вопросы организации полиции», определяющему, что в состав полиции входят подразделения, на которые в том числе возлагается обязанность противодействия терроризму и экстремистской деятельности. Однако конкретная структура, представленная подразделениями полиции, установленная Указом Президента РФ от 01.03.2011 № 248 (в редакции от 21.12.2016) «Вопросы Министерства внутренних дел Российской Федерации», ограничивается лишь их перечислением и не содержит перечня конкретных полномочий по вопросам противодействия экстремизму и терроризму. В данном указе обозначены 15 структурных подразделений федерального уровня, наделенных функциями противодействия экстремизму и терроризму:
– Главное управление по вопросам миграции;
– Главное управление по контролю за оборотом наркотиков;
– Главное управление по обеспечению безопасности дорожного движения;
– Главное управление по обеспечению охраны общественного порядка и координации взаимодействия с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации;
– Главное управление по противодействию экстремизму;
– Главное управление собственной безопасности;
– Главное управление на транспорте;
– Главное управление уголовного розыска;
– Главное управление экономической безопасности и противодействия коррупции;
– Национальное центральное бюро Интерпола;
– Оперативное управление;
– Управление по обеспечению безопасности лиц, подлежащих государственной защите;
– Управление по обеспечению безопасности крупных международных и массовых спортивных мероприятий;
– Управление оперативно-розыскной информации;
– Управление по организации дознания.
В свою очередь, согласно Указу Президента РФ от 01.03.2011 № 249 (в редакции от 20.01.2015) «Об утверждении Типового положения о территориальном органе Министерства внутренних дел Российской Федерации по субъекту Российской Федерации» (с изменениями и дополнениями, вступившими в силу с 05.02.2015) территориальные органы Министерства внутренних дел Российской Федерации осуществляют свою деятельность непосредственно и (или) через подчиненные территориальные органы МВД России на районном уровне, в том числе принимают в соответствии с федеральным законом меры, направленные на выявление, предупреждение и пресечение экстремистской деятельности.
Среди указанных выше подразделений центральное место в реализации правовой политики по противодействию экстремизму на федеральном уровне занимает Главное управление по противодействию экстремизму. Соответствующие управления по противодействию экстремизму действуют и на региональном уровне. Согласно приказу МВД России от 19.06.2012 № 608 (в редакции от 29.09.2016) «О некоторых вопросах организации оперативно-розыскной деятельности в системе МВД России» подразделения полиции по противодействию экстремизму в полном объеме правомочны осуществлять оперативно-разыскную деятельность на основании Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности».
Однако, как отмечалось ранее, иные упомянутые в Указе Президента РФ от 01.03.2011 № 248 (в редакции от 21.12.2016) «Вопросы Министерства внутренних дел Российской Федерации» подразделения также участвуют в реализации правовой политики по противодействию экстремизму в рамках своих компетенциональных сфер деятельности. Так, на основании приказа МВД России от 17.01.2006 № 19 (в редакции от 20.01.2016) «О деятельности органов внутренних дел по предупреждению преступлений» функциями по выявлению, предотвращению и пресечению, а также профилактике экстремизма наделены: 1) структурные подразделения центрального аппарата МВД России, уполномоченные анализировать и прогнозировать преступные проявления террористического и экстремистского характера; 2) подразделения по делам несовершеннолетних, которым вменено в обязанность выявлять принадлежность подростков к группам экстремистского характера, лидеров и активных участников этих групп, места их концентрации, а также лиц, вовлекающих несовершеннолетних в совершение экстремистских действий; 3) патрульно-постовые службы полиции, выполняющие функции по проверке документов с целью выявления лиц, подозреваемых в принадлежности к террористическим и экстремистским организациям, а также лиц, незаконно перевозящих вещи, изъятые или ограниченные в гражданском обороте, которые могут послужить орудием экстремистской или террористической деятельности, террористическую и экстремистскую литературу; 4) подразделения лицензионно-разрешительной работы, осуществляющие запросы в уполномоченные подразделения МВД России с целью проверки причастности к террористической и экстремистской деятельности граждан, претендующих на получение лицензии на ведение частной детективной (сыскной) деятельности; 5) подразделения Государственной инспекции безопасности дорожного движения, осуществляющие проверку по ориентировкам правоохранительных органов транспортных средств, водителей и пассажиров, перевозимых ими грузов и документов на предмет выявления вещей, изъятых или ограниченных в гражданском обороте, которые могут быть использованы в террористических или экстремистских актах, а также наличия экстремистской литературы; 6) подразделения уголовного розыска, уполномоченные на проведение мероприятий по предупреждению преступлений террористического характера и экстремистской направленности; 7) подразделения экономической безопасности и противодействия коррупции, осуществляющие оперативно-разыскные мероприятия по выявлению и перекрытию каналов финансирования террористических и экстремистских организаций, выявляющие сведения о причастности лиц к финансированию экстремистской деятельности и терроризма; 8) подразделения по противодействию экстремизму, в обязанности которых входит проведение мониторинга оперативной обстановки в области экстремизма, а также осуществление комплекса мероприятий по предупреждению и пресечению экстремистской деятельности, в частности контроля за недопущением проникновения экстремистов в органы государственной власти; 9) линейные управления, отделы (отделения) МВД России на железнодорожном, водном и воздушном транспорте, осуществляющие оперативно-разыскные и профилактические мероприятия по предупреждению преступлений террористического характера и экстремистской направленности на транспорте; 10) подразделения органов внутренних дел в закрытых административно-территориальных образованиях, на особо важных и режимных объектах, к компетенции которых отнесено проведение оперативно-разыскных и профилактических мероприятий по предупреждению преступлений террористического характера и экстремистской направленности на объектах оперативного обслуживания.