Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретические и правовые основы организации правоохранительной деятельности в территориальных органах МВД России на районном уровне 18
1.1. Понятие и сущность организации правоохранительной деятельности территориальных органов МВД России на районном уровне 18
1.2. Организация правоохранительной деятельности как ведущая компетенция начальника территориального органа МВД России на районном уровне 46
1.3. Роль руководителя территориального органа МВД России на районном уровне в организации научно-методического обеспечения правоохранительной деятельности 75
Глава 2. Совершенствование организации правоохранительной деятельности начальника территориального органа МВД России на районном уровне 102
2.1. Пути совершенствования правовых основ организации правоохранительной деятельности в территориальных органах МВД России на районном уровне 102
2.2. Направления оптимизации компетенции начальника территориального органа МВД России на районном уровне как субъекта организации правоохранительной деятельности 126
2.3. Совершенствование правовых основ и организационных условий научно-методического обеспечения организации правоохранительной деятельности в территориальных органах МВД России на районном уровне 151
Заключение 183
Библиографический список 193
Приложения 233
- Понятие и сущность организации правоохранительной деятельности территориальных органов МВД России на районном уровне
- Роль руководителя территориального органа МВД России на районном уровне в организации научно-методического обеспечения правоохранительной деятельности
- Пути совершенствования правовых основ организации правоохранительной деятельности в территориальных органах МВД России на районном уровне
- Совершенствование правовых основ и организационных условий научно-методического обеспечения организации правоохранительной деятельности в территориальных органах МВД России на районном уровне
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Процесс развития российского
государства постоянно сталкивается с рядом проблем, в том числе связанных с
реализацией эффективной правоохранительной политики, что отрицательно
сказывается на степени доверия граждан органам правопорядка. Обращаясь к
Федеральному Собранию Российской Федерации, Президент Российской
Федерации В. В. Путин обратил внимание на недостаточную эффективность
деятельности органов государства, включая правоохранительную
составляющую, что мешает проведению социально-экономических
преобразований, создает почву для дальнейшего совершения преступлений. Имеющийся у Министерства внутренних дел потенциал, полагает Президент России, используется далеко не в полном объёме, в том числе в таких чувствительных для общества сферах, как защита прав и свобод граждан, их собственности и бизнеса от преступных посягательств, борьба с коррупцией.
Средством нейтрализации негативных тенденций выступает повышение
качества организации правоохранительной деятельности в системе
МВД России, способствующее наиболее рациональному и эффективному использованию человеческих и материальных ресурсов, тем более – в условиях оптимизации численности полиции. Успешное решение этой задачи во многом зависит от работы руководителя каждого территориального органа, подразделения внутренних дел, выстраиваемой на прочной правовой и организационной основе, при условии соответствующего уровня научно– методического и ресурсного обеспечения, постоянного поиска положительных примеров практической деятельности.
Органы внутренних дел, их руководители, накопили богатый опыт работы в области организации правоохранительной деятельности, однако для дальнейшего развития недостаточно только администраторских способностей, интуиции и прошлого опыта. Необходимы строгий и всесторонний анализ общественных тенденций, сложных переплетений различных сторон жизни, полный учет объективных закономерностей и специфики их проявлений в конкретных жизненных ситуациях, и на этой основе – выработка современных форм и методов творческого воздействия на процессы, происходящие в сфере правоохраны. Однако статистические сведения о состоянии этой работы свидетельствуют о множестве недочетов и неиспользованных резервах. Так, высокая сменяемость руководящего состава территориальных органов МВД России на районном уровне крайне негативно сказывается на общих результатах правоохранительной деятельности.
Потребность в глубокой теоретической проработке проблем организации
правоохранительной деятельности заключается: а) в неопределенности
понятийного аппарата, неясности формулировок целей, задач и иных элементов
организационно-правового механизма, «запускающего» процесс
правоохранительной деятельности в территориальных органах МВД России на районном уровне; б) несоответствии нормативно установленных полномочий
начальника территориального органа современным социальным потребностям; в) несовпадении существующей структуры управления в сфере внутренних дел с требованием оптимального распределения компетенции руководителей по правоохранительным функциям, а также с нормами управляемости, что приводит к перегруженности личного состава, выполнению руководителями органов внутренних дел функций, часто не связанных напрямую с организацией правоохранительной деятельности; г) фрагментарности научно-методического обеспечения организации правоохранительной деятельности в территориальных органах МВД России на районном уровне.
Нерешенность названных проблем является причиной искажения
представлений о реальном состоянии организации правоохранительной
деятельности в территориальных органах МВД России на районном уровне,
приводит к неэффективному и нерациональному использованию ресурсов,
неравномерной нагрузке на руководящий состав, перекладыванию
ответственности за состояние организации правоохранительной деятельности
на нижестоящих руководителей. Это, в свою очередь, снижает степень
эффективности принимаемых правовых и организационных мер, направленных
на совершенствование правоохраны. Такого мнения, например,
придерживаются 69,4 % респондентов, опрошенных автором по исследуемым проблемам.
Вышеназванные обстоятельства обусловили актуальность темы
исследования. Решение обозначенных проблем связано с поиском путей
совершенствования организации правоохранительной деятельности,
повышения роли начальников территориальных органов МВД России на районном уровне.
Степень разработанности темы. Проблемы, связанные с организацией
правоохранительной деятельности, не относятся к числу недавно возникших.
Свою лепту в их исследование внесли такие известные ученые, как
Н. В. Бугель, Д. М. Гвишиани, Ю. М. Козлов, Ю. В. Кудрявцев,
Б. П. Курашвили, О. Е. Кутафин, А. Е. Лунеев, А.Ф. Майдыков, В. С. Основин, М. И. Сестров и др.
В числе ученых, внесших большой вклад в теорию и практику организации правоохранительной деятельности в органах внутренних дел, можно назвать таких представителей науки, как Ю. Е. Аврутин, Р. Р. Алиуллов, В. М. Анисимков, М. В. Богданов, Д. Н. Безрядин, В. З. Веселый, С. Е. Вицин, Н. Л. Гранат, А. И. Зубков, Г. Г. Зуйков, Н. Н. Иванов, А. П. Ипакян,
B. В. Караханов, В. Я. Кикоть, Л. М. Колодкин, А. М. Кононов, А. Н. Косачев,
C. М. Крылов, В. Г. Кутушев, С. П. Ломтев, В. И. Макаров, В. Д. Малков,
А. Х. Миндагулов, С. С. Овчинский, А. В. Ольшевский, А. Н. Роша,
С. А. Старостин, В. Ф. Сухарев, Г. А. Туманов, В. С. Чернявский, Е. Ф. Яськов
и многие другие.
Вместе с тем следует признать, что на организационно-правовой аспект правоохранительной проблематики повышенное внимание науки было обращено лишь в 1960–1990 гг. К настоящему времени многие теоретические,
методологические, правовые и организационные вопросы, относящиеся к
проблеме эффективности правоохранительной деятельности, не получили
должной научной проработки. В связи с изменением возложенных на
руководителей территориальных органов МВД России на районном уровне
правоохранительных функций, их сложностью и многообразием, назрела
необходимость более глубокого изучения организационно-правовой
проблематики, учитывающей специфику функционирования начальника органа внутренних дел на современном этапе.
Значительный вклад внесли российские исследователи в развитие теории и практики организации правоохранительной деятельности, но в тоже время имеется достаточное количество фактов, свидетельствующих о наличии острых неразрешенных проблем в этой области. Этой позиции, в частности, придерживается 78,6 % респондентов, опрошенных автором в ходе социологического исследования по обозначенной проблеме.
В этой связи нельзя говорить о какой-либо завершенности научных изысканий в области создания эффективной организации правоохранительной деятельности в системе МВД России, особенно на таком важном, самом массовом ее уровне, как районный. Требует своего решения проблема определения роли и места руководителя (начальника) территориального органа МВД России в организации правоохранительной деятельности. Необходимо исследование причин и обстоятельств, отрицательно влияющих на ее состояние и уровень. Недостаточная их проработанность с позиций теории, неопределенность путей решения имеющихся проблем в рассматриваемой сфере деятельности влечет сдерживание процессов совершенствования ее организационных, правовых и научно-методических основ. Это, в свою очередь, снижает эффективность правоохранительной деятельности в целом. Монографического исследования, всецело посвященного данной проблематике, не проводилось.
Цель и задачи исследования. Цель исследования состоит в том, чтобы на основе комплексного анализа нормативных правовых актов, научной литературы и иных материалов, посвященных проблеме правового, организационного и научно-методического обеспечения труда начальника территориального органа МВД России на районном уровне, выступающего главным субъектом организации правоохранительной деятельности в территориальном органе, выстроить научно-теоретическую модель этой деятельности, обосновать основные направления её совершенствования.
Для достижения данной цели были поставлены следующие задачи:
– выработать научные представления о сущности и содержании
правоохранительной деятельности, осуществляемой территориальными
органами МВД России на районном уровне, выявить правовые пробелы и противоречия в механизме организации;
– определить структуру и содержательные характеристики компетенции начальника территориальных органах МВД России, выступающего в качестве
организатора правоохранительной деятельности, и, опираясь на это, уточнить соответствующий понятийный аппарат;
– с учетом иллюстрации современного состояния научно-методического
обеспечения работы территориальных органов МВД России на районном
уровне определить роль начальника органа в этом процессе,
продемонстрировать ее правоохранительную специфику;
– выработать меры, направленные на совершенствование правовых основ организации правоохранительной деятельности в территориальных органах МВД России на районном уровне, включая разработку авторского проекта нормативного правового акта МВД России, посвященного данному вопросу;
– разработать комплекс мероприятий, направленных на повышение организационно-правовой компетенции начальника территориального органа МВД России на районном уровне, выступающего в качестве главного субъекта организации правоохранительной деятельности;
– осуществить поиск путей совершенствования организационных и
научно-методических основ правоохранительной деятельности в
территориальных органах МВД России на районном уровне в целях применения начальником современных методов организационной деятельности территориального органа и повышения эффективности труда.
Объектом исследования выступают правоотношения, складывающиеся в процессе организации правоохранительной деятельности в территориальных органах МВД России на районном уровне.
Предметом исследования являются правовые, организационные и научно-методические основы деятельности начальника территориального органа МВД России на районном уровне в области организации правоохранительной деятельности.
Гипотеза исследования заключается в предположении автора о том, что
эффективность правоохранительной деятельности, осуществляемой
территориальным органом МВД России на районном уровне, напрямую связана
с ролью руководителя (начальника) органа, выступающего главным субъектом
ее организации. Необходимо четко определить компетенцию руководителя в
вопросах организации правоохранительной деятельности, что требует
разработки теоретической модели соответствующего организационно-
правового механизма и адекватных мер научно-методического характера.
Методология и методика исследования. Методологическую основу
диссертации составил диалектический подход к исследованию проблем
организации правоохранительной деятельности. В целях достоверности и
полноты исследования применялись общие и специальные методы научного
познания. Так, анализ заявленных проблем позволил проникнуть в их
сущность, исследовать содержание. При помощи логико-юридического метода
были сформулированы понятия «организация правоохранительной
деятельности в территориальных органах МВД России», «компетенция
начальника территориального органа МВД России», «научно-методическое
обеспечение организации правоохранительной деятельности». Синтез
полученных в ходе исследования результатов позволил обосновать
необходимость совершенствования правовой базы организации
правоохранительной деятельности. Показана роль в этом процессе
руководителя территориального органа МВД России. Разработан проект
Наставления по организации правоохранительной деятельности в
территориальных органах МВД России на районном уровне.
Продемонстрированы правомочия начальника территориального органа, в том
числе в части самостоятельного определения форм и методов организации
правоохранительной деятельности, исходя из условий среды
функционирования.
В процессе исследования использовались специальные методы: контент-
анализ – при изучении научных публикаций; метод исследования документов –
при изучении материалов инспектирования, стенограмм совещаний, докладов,
относящихся к сфере организации правоохранительной деятельности,
аналитических обзоров МВД России; метод прогнозирования – при
определении перспектив развития организации правоохранительной
деятельности. При помощи анкетирования изучалось мнение руководителей территориальных органов МВД России, сотрудников различных служб и подразделений системы МВД России относительно современного состояния правовых, организационных и научно-методических основ организации правоохранительной деятельности и необходимости их совершенствования. Применение вышеуказанных научных методов обеспечило выполнение требований комплексного подхода к диссертационному исследованию.
Нормативную основу исследования образуют: Конституция Российской Федерации; нормы российского гражданского, уголовного, уголовно-процессуального и административного законодательства; положения иных нормативных правовых актов; в качестве примера использовались нормы зарубежного законодательства, регулирующие организацию правоохраны.
Эмпирической базой исследования являются:
– результаты проведенного в 2015–2017 гг. социологического опроса среди 420 лиц руководящего состава территориальных органов МВД России, сотрудников различных служб и подразделений системы МВД России;
– результаты исследований, проведенных по рассматриваемой
проблематике другими авторами, их выводы использованы для критического сопоставления и выявления существующих тенденций исследуемого явления;
– доклады, материалы инспектирования, стенограммы и протоколы совещаний, аналитические обзоры по организации правоохранительной деятельности; иные официальные аналитические документы, относящиеся к этой сфере; статистические отчеты; материалы докладов, справок главных управлений (управлений), департаментов МВД России; иная информация, характеризующая состояние работы по организации правоохранительной деятельности, – всего более 400 документов;
– материалы заседаний коллегии Министерства внутренних дел Российской Федерации, анализ ведомственных приказов и распоряжений
федерального и регионального уровней, касающихся исследуемой
проблематики.
Научная новизна исследования. В диссертации предложена модель
правового, организационного и научно-методического обеспечения
организации правоохранительной деятельности в территориальных органах МВД России на районном уровне, которая выступит в качестве связующего звена между теорией и практикой правоохранительной деятельности, осуществляемой начальником территориального органа МВД России на районном уровне и подчиненным ему аппаратом управления.
В процессе реализации цели диссертационного исследования и решения связанных с ней задач получены обладающие научной новизной результаты:
– разработаны авторские определения понятий «организация
правоохранительной деятельности в территориальном органе МВД России на районном уровне», «компетенция начальника территориального органа МВД России на районном уровне», «научно-методическое обеспечение как элемент организации правоохранительной деятельности»;
– дана характеристика современного состояния правовых,
организационных и научно-методических основ организации
правоохранительной деятельности руководителями территориальных органов МВД России на районном уровне;
– определены и систематизированы основные особенности данной сферы деятельности начальника территориального органа и аппарата управления, а также факторы, препятствующие ее эффективному осуществлению;
– сформулированы предложения о целесообразности совершенствования действующего нормативного обеспечения организации правоохранительной деятельности путем исключения имеющихся в нем пробелов, скрытых правовых коллизий и явных противоречий, влекущих несогласованность между отдельными юридическими нормами;
– обоснована необходимость принятия единого ведомственного
нормативного правового акта, позволяющего обеспечить эффективную организацию правоохранительной деятельности в территориальных органах МВД России на районном уровне, повысить роль их руководителей, и, тем самым, обеспечить достижение социально значимых результатов, исходя из функций, возложенных на органы внутренних дел;
– определены направления совершенствования научно-методического обеспечения правоохранительной деятельности территориальных органов МВД России и повышения роли руководителя как основного его организатора, разработаны предложения по формированию комплекса правовых и организационных мер, направленных на повышение его эффективности.
Указанные и другие элементы новизны диссертационного исследования позволяют сделать вывод о том, что оно вносит определенный вклад в развитие теории организации правоохранительной деятельности в территориальных органах МВД России на районном уровне в части формирования ее правовых, организационных и научно-методических основ.
Основные положения, выносимые на защиту:
-
Авторское определение понятия «организация правоохранительной деятельности в территориальном органе МВД России на районном уровне», под которой понимается основанные на законах и подзаконных актах действия соответствующего руководителя и подчиненного ему аппарата управления, направленные на обеспечение упорядоченности, согласованности функционирования структурных подразделений органа и конкретных сотрудников, осуществляемые с применением правовых, организационных мер воздействия, научно-обоснованных методик с целью обеспечения правопорядка на обслуживаемой территории.
-
Компетенция начальника территориального органа МВД России на районном уровне – это правовая категория, представляющая собой юридическое выражение его функций как ключевого субъекта организации правоохранительной деятельности. Являясь частью его организационно-правового статуса, компетенция руководителя складывается из совокупности предметов ведения, полномочий, прав, обязанностей и ответственности в соответствии с задачами, возложенными на органы внутренних дел. Осуществляя комплекс прав и обязанностей, связанных с организацией и научно-методическим обеспечением правоохранительной деятельности, начальник органа обеспечивает реализацию правоохранительных функций самого территориального органа.
-
Научно-методическое обеспечение правоохранительной деятельности, осуществляемое в территориальных органах МВД России на районном уровне, – это основанный на современных научных достижениях процесс, направленный на создание оптимального комплекса информационных, методических и иных условий, необходимых для эффективного выполнения задач по противодействию преступности, охране общественного порядка, собственности и обеспечения общественной безопасности на обслуживаемой территории. Основным субъектом научно-методического обеспечения правоохранительной деятельности является начальник территориального органа МВД России на районном уровне, обладающий соответствующей компетенцией.
-
Внесение изменений в организационную структуру территориального органа МВД России на районном уровне, предполагающие упразднение должностей заместителя начальника – начальника полиции и заместителя начальника (по общим вопросам) и, одновременно, введение должностей заместителей начальника органа по направлениям правоохранительной деятельности: по оперативной работе и по охране общественного порядка с сохранением должности заместителя начальника органа по следствию, позволит устранить дублирование функций, параллелизм и размытость полномочий между начальником территориального органа МВД России на районном уровне и его заместителями.
5. Процесс организации научно-методического обеспечения
правоохранительной деятельности территориального органа МВД России на
районном уровне включает в себя: а) сбор информации о состоянии оперативно-служебной деятельности; б) изучение полученных данных;
в) выявление проблем в организации правоохранительной деятельности;
г) определение задач, требующих решения путем внедрения научных
достижений и соответствующих методик; д) экспериментальную проверку
гипотез, предполагаемых мер и корректировку предложений по
рационализации правоохранительной деятельности; е) окончательную
формулировку предложений и принятие руководителем органа решения о
внедрении научных достижений либо использовании положительного
практического опыта; ж) применение конкретной научно обоснованной
методики по тому или иному правоохранительному вопросу.
6. Авторский вариант научно-теоретической модели организации
правоохранительной деятельности, проект приказа МВД России
«Об утверждении Наставления по организации правоохранительной
деятельности в территориальных органах Министерства внутренних дел Российской Федерации на районном уровне».
Теоретическая значимость исследования заключается в том, что,
во-первых, полученные автором результаты расширяют теоретические
представления об основах организации правоохранительной деятельности
начальником органа; во-вторых, на методологическом уровне рассмотрены
вопросы, касающиеся организационно-правовых и научно-методических основ
организации правоохранительной деятельности начальником территориального
органа МВД России на районном уровне; в-третьих, автором предпринята
попытка уточнить компетенции участвующих в организации
правоохранительной деятельности субъектов управления, что позволило оценить роль, значение, состояние и тенденции развития процессов организации правоохранительной деятельности в территориальных органах МВД России, выработать основные направления ее совершенствования.
Практическая значимость исследования заключается:
– в формулировании комплекса предложений по совершенствованию
организационно-правовых и научно-методических основ деятельности
начальника территориального органа МВД России на районном уровне, направленного на организацию правоохранительной деятельности, которые могут быть использованы при разработке нормативных правовых актов в целях повышения эффективности деятельности рассматриваемых органов;
– в выработке предложений по рационализации системы организации правоохранительной деятельности в территориальном органе МВД России;
– в определении комплекса научно обоснованных, методически и практически значимых мер, направленных на повышение эффективности правоохранительной деятельности органов внутренних дел.
Практическое значение исследования состоит также в том, что
содержащиеся в нем выводы и предложения могут способствовать дальнейшей
нормотворческой деятельности, направленной на совершенствование
правоохранительных усилий органов государства.
Материалы диссертационного исследования также могут быть
использованы для подготовки лекций, учебных пособий и курсов дисциплин по организации правоохранительной деятельности в рамках обучения курсантов и слушателей в образовательных организациях системы Министерства внутренних дел Российской Федерации и иных правоохранительных ведомств.
Обоснованность и достоверность полученных результатов
обеспечивается системным, комплексным подходом к исследованию организационно-правового и научно-методического обеспечения организации правоохранительной деятельности в территориальных органах МВД России на районном уровне. Он базируется на использовании широкой информационной базы исследования, в том числе репрезентативных данных, полученных в ходе социологического исследования; научной логики, теоретических положений, содержащихся в трудах отечественных ученых, в том числе представителей ведомственной науки, зарубежных исследователей; анализа нормативных правовых актов, законопроектов, теоретических источников, а также конкретных примеров из правоохранительной практики, в том числе характеризующей состояние организации правоохранительной деятельности в территориальных органах МВД России на районном уровне.
Апробация результатов исследования. Диссертация выполнена на кафедре организации деятельности органов внутренних дел центра командно-штабных учений Федерального государственного казенного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Академия управления МВД России», где она рецензировалась и обсуждалась.
-
Основные выводы и предложения автора получили апробацию в виде его участия в работе Научно-практической конференции «Актуальные проблемы применения программно-целевого метода управления в деятельности территориальных органов МВД России» (Москва, 19 мая 2016 г.); XXV Всероссийской научно-практической конференции «Информатизация и информационная безопасность правоохранительных органов» (Москва, 7 июня 2016 г.); XVIII Международной научно-практической конференции «Совершенствование деятельности органов государственной власти, местного самоуправления и институтов гражданского общества в сфере обеспечения национальной безопасности» (Москва, 24 ноября 2016 г.); Всероссийской научно-практической конференции «Актуальные вопросы совершенствования служб и подразделений полиции в области охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности» (Москва, 9 декабря 2016г.).
-
Материалы диссертационного исследования внедрены в практическую деятельность Договорно-правового департамента МВД России, Управления внутренних дел по Восточному административному округу Главного Управления МВД России по г. Москве, Управления МВД России по г. Липецку, а также в образовательный процесс частного учреждения образовательной организации высшего образования «Институт экономики и культуры», федерального казенного образовательного учреждения высшего образования «Академия права и управления Федеральной службы исполнения наказаний».
3. Основные положения, выводы и рекомендации диссертационного исследования изложены в десяти опубликованных научных работах общим объёмом 3,7 п. л., шесть из которых – в ведущих рецензируемых научных журналах, рекомендованных перечнем ВАК Министерства образования и науки Российской Федерации. Все публикации выполнены автором лично.
Структура исследования предопределятся целью и задачами работы. Диссертация состоит из введения, двух глав, объединяющих шесть параграфов, заключения, списка использованной литературы и приложений.
Понятие и сущность организации правоохранительной деятельности территориальных органов МВД России на районном уровне
Конституция Российской Федерации гарантирует государственную защиту прав и свобод человека и гражданина1. Признание в качестве высшей ценности человека, его прав и свобод наполняет правоохранительную деятельность новым содержанием, которое неизбежно приводит к переориентации деятельности государственных органов «с узко-государственных задач на обеспечение социально-культурных процессов и запросов рядовых граж-дан»2. Основными направлениями деятельности органов внутренних дел в условиях построения правового государства являются охрана и защита конституционных прав граждан, защита правопорядка, борьба с преступностью и профилактика правонарушений3.
Органы внутренних дел Российской Федерации – важнейшая составная часть правоохранительной системы государства, реализуя конституционные установления, выполняют, если сравнивать с иными правоохранительными структурами, наибольший объем уголовно-процессуальных, оперативно-разыскных, административно-практических и профилактических функций. При этом руководством страны постоянно отмечается необходимость наращивания усилий по всем направлениям правоохранительной деятельности. Выступая на расширенном заседании коллегии Министерства внутренних дел Российской Федерации, Президент Российской Федерации В. В. Путин подчеркнул: «Нужно кардинально менять ситуацию, прежде всего за счёт повышения качества оперативно-разыскной и уголовно-процессуальной работы, причём на всех уровнях: от районного звена до центрального аппарата»1.
Ключевая роль здесь отводится руководителям важнейшего звена системы органов внутренних дел – территориальных органов МВД России, главное предназначение которых заключается в организации правоохранительной деятельности на качественном уровне, соответствующем ожиданиям общества и каждого законопослушного гражданина. В своем ежегодном послании Федеральному собранию Российской Федерации 12 декабря 2015 г. глава государства отметил2: «…без качественного современного госуправления, без высокой персональной ответственности тех, кто этим занимается, мы не решим задач, стоящих перед обществом и страной».
Как представляется, это в полной мере касается системы МВД России, которая в настоящее время подвергается реформированию, направленному, в первую очередь, на оптимизацию ее организационно-структурного построения, исключение дублирования полномочий полиции и других органов исполнительной власти, совершенствование законодательного и ведомственного правового регулирования правоохранительной деятельности3.
Вопрос повышения эффективности управления органами внутренних дел остается одним из приоритетных в ведомственной науке и практике. Его актуальность возросла как в связи с реформированием МВД России, так и по причине перманентного усложнения его структуры1. Повышение эффективности правоохранительной деятельности органов внутренних дел трудно себе представить без совершенствования организации деятельности их основного районного звена2.
Значимость роли территориальных органов МВД России на районном уровне3, необходимость совершенствования их деятельности была подчеркнута в выступлении Министра внутренних дел Российской Федерации В. А. Колокольцева на заседании Государственной Думы Российской Федерации. Министр отметил: «Если говорить о приоритетных мерах, планируемых на ближайшую перспективу, то здесь повышенное внимание будем уделять нашим районным подразделениям. Именно там проводится основная работа по обеспечению защиты прав наших граждан и именно по работе этих подразделений население даёт оценку эффективности проводимых мероприятий по дальнейшему реформированию органов внутренних дел»4.
По мнению 72,3 % респондентов, участвовавших в социологическом опросе, совершенствование организации правоохранительной деятельности органов внутренних дел должно строиться на прочной правовой, организационной и научно-методической основе. Однако слабая теоретическая проработанность этой проблемы, отсутствие адекватной «злобе дня» правовой ре гламентации деятельности территориальных органов МВД России на районном уровне оказывают негативное влияние на практику организационной деятельности. В первую очередь это сказывается на работе руководителя территориального органа, который, не имея действенного организационно-правового механизма, вынужден концентрировать внимание на сиюминутных, срочных делах, порой забывая о стратегии и тактике организации правоохранительной деятельности. Еще С. М. Крылов в докладе на II Всесоюзном совещании-семинаре начальников организационно-инспекторских аппаратов МВД, УВД в г. Ленинграде 18–30 июня 1969 г. отмечал, что «…известно немало случаев, когда службы концентрируют усилия не там, где требует обстановка, когда службы теряют перспективу, попадают в плен текучки»1.
В социальных системах «внутренняя среда может быть и источником проблем и даже гибели организации в том случае, если она не обеспечивает необходимого функционирования организации»2. Дело в том, что подчас отдельные субъективные факторы внутренней среды могут оказывать на организацию более разрушительное воздействие, чем все факторы внешней среды. Например, неумелое руководство, нарушения дисциплины и законности, коррупция, конфликты в коллективе, взаимное «подсиживание», доносительство способны в короткий срок так дезорганизовать работу органа внутренних дел, что ему станет просто не до того, чтобы обеспечивать правопорядок на территории3.
Анализ специальной литературы позволяет выделить отрицательные тенденции в организации деятельности начальника территориального органа, выражающиеся в следующем:
- во-первых, эта деятельность детально не структурирована, потому начальники буквально «завалены» текущей работой и, ссылаясь на дефицит времени, не уделяют должного внимания общесистемным организационным вопросам;
- во-вторых, организация правоохранительной деятельности не всегда строится на научной основе; это влечет перерасход времени, затрачиваемого на повторяющиеся действия, которыми начальник, в принципе, лично не должен заниматься, что приводит к одним и тем же ошибкам;
- в-третьих, закрепленная в действующих ныне нормативных правовых актах компетенция начальника территориального органа не в полной мере отвечает современным требованиям, запросам общества и государства, что затрудняет реализацию некоторых правоохранительных задач, возложенных на органы внутренних дел;
- в-четвертых, отсутствует прочная организационная и методическая основа правоохранительной деятельности, что не позволяет рационально осуществлять охрану правопорядка на территории обслуживания.
Именно поэтому необходим научно обоснованный алгоритм организации правоохранительной деятельности, главным субъектом которой является руководитель территориального органа МВД России. Своевременное выявление и изучение закономерностей организации правоохранительной деятельности позволит прогнозировать устойчивые тенденции управленческих процессов, протекающих в важнейшем звене правоохранительной системы, – в органах внутренних дел1.
Роль руководителя территориального органа МВД России на районном уровне в организации научно-методического обеспечения правоохранительной деятельности
В современном обществе наука занимает доминирующее положение среди других отраслей и сфер деятельности, являясь ключевым фактором устойчивого развития страны, важнейшим ресурсом экономического роста Российской Федерации, условием обеспечения национальной безопасности, в том числе в ее правоохранительном сегменте.
Федеральный закон «О полиции»1, требования ряда приказов МВД России в части организации научного обеспечения деятельности органов внутренних дел2 определили вектор развития ведомственной науки, ориентировали общую направленность ее достижений на совершенствование практической деятельности органов внутренних дел3.
В условиях ограниченности кадровых и материально-технических ресурсов совершенствование научно-методического обеспечения деятельности полиции само по себе становится важнейшим ресурсом, залогом эффективности выполнения задач по борьбе с преступностью, охране прав и законных интересов граждан, общественного порядка и общественной безопасности4.
Наука создает теоретическую базу оперативно-служебной деятельности органов внутренних дел. Успешное решение задач, стоящих перед МВД России, диктует необходимость поиска принципиально новых подходов, теоретически обоснованных и получивших практическую апробацию.
Сущность научно-методического обеспечения заключается в разработке и внедрении на научной основе рекомендаций по улучшению труда с целью повышения его эффективности при предельной экономии рабочего времени и человеческой энергии. Увеличение действенности труда достигается за счет развития инновационных технологий, достижений науки и распространения положительного опыта1. Благодаря этому руководители правоохранительных структур организуют свою деятельность в соответствии с ожиданиями общества, научно аргументируют основания и показатели, необходимые для демонстрации результативности работы введенных органов и подразделений.
По мнению А. И. Казанника, научное обеспечение правоохранительной деятельности представляет собой непрерывный процесс ее рационализации, совершенствования существующей организации, предметов и орудий труда путем внедрения в эту деятельность новейших достижений науки и техники, передового отечественного и зарубежного опыта, способствующих повышению эффективности управления при минимальных затратах труда и экономии рабочего времени2.
Представляется справедливым мнение О. А. Манжуковой, полагающей, что под научно-методическим обеспечением правоохранительной деятельности органов внутренних дел следует понимать, основанный на достижениях науки процесс, направленный на создание оптимального комплекса нормативных правовых актов, информационных, методических документов и иных материалов, необходимых для эффективного выполнения возложенных на органы внутренних дел, полицию задач3.
При этом не следует забывать, что проблемы научно-методического обеспечения деятельности полиции – это проблемы сосуществования двух системно-организующих блоков: научного и практического. Их решение позволяет осуществлять выявление причин, а главное – искать пути выхода из ситуации, когда наука не может обеспечить нужды и потребности практики, а правоохранитель – специалисты-практики «не горят желанием» внедрять научно-методические разработки и на этой основе повышать эффективность своей оперативно-служебной деятельности.
Главный вопрос заключается в том, как повысить эффективность оперативно-служебной деятельности полиции, как это сделать на научно-методической основе. Как верно отметил С. И. Гирько, если научить персонал новому и внедрять современные методики, то возможно завтра эффективность работы полиции существенно возрастет1.
Вопрос о внедрении научных достижений в практику противодействия преступности всегда был и остается острым и дискуссионным. Это вызвано тем, что решены далеко не все организационные проблемы научного обеспечения правоохранительной деятельности. Да, оно признается важным, но и не всегда понятно, в каких формах внедрение в практику должно происходить2. Вопрос усугубляется тем, что на сегодняшний день координации научно-методического обеспечения деятельности органов внутренних дел в общесистемном масштабе как таковой не существует. Каждый научный коллектив работает автономно, сам по себе. Сложилась парадоксальная ситуация: научно-методическое обеспечение, по сути, выпало из числа штабных функций, но тем не менее продолжает оставаться самостоятельным направлением управленческой деятельности.
Между тем «главная площадка» поиска проблем правоохранительной, т. е. оперативно-служебной деятельности и одновременно апробации произведенной научной и научно-технической продукции – это сами территориальные органы МВД России – основные ее потребители. Именно они, особенно те, что относятся к так называемым «базовым органам», определяют степень внедрения научной продукции в практику и ее влияния на показатели охраны правопорядка, потому что в наибольшей степени заинтересованы в положительных результатах научных исследований.
Научное обеспечение оперативно-служебной деятельности органов внутренних дел Российской Федерации проводится в соответствии с приказом МВД России от 18 марта 2013 г. № 150 «Об организации научного обеспечения и применения положительного опыта в органах внутренних дел Российской Федерации и внутренних войсках МВД России»1.
В соответствии с приказом из числа сотрудников центрального аппарата МВД России, территориальных органов МВД России на окружном, межрегиональном и региональном уровнях, иных организаций и подразделений, созданных для выполнения задач и осуществления полномочий, возложенных на МВД России, назначаются лица, ответственные за организационно-научную деятельность. На одного из заместителей начальника подразделения возлагаются функции по организации научного обеспечения и применению положительного опыта.
Организационно-научная деятельность определяется приказом как деятельность, направленная на подготовку и проведение мероприятий по научному обеспечению и применению положительного опыта в деятельности подразделений МВД России в целях повышения эффективности выполнения поставленных перед органами и подразделениями внутренних дел задач и возложенных на них функций.
Но когда речь идет о научном обеспечении необходимо иметь в виду еще и методическое обеспечение – вооружение конкретных исполнителей правоохранительных функций различными методиками, которые могут дать эффект только с опорой на научные знания. Иными словами, лишь на научной основе становится возможным осуществлять качественное методическое обеспечение какой-либо деятельности.
Для успешного перевода положений науки в практическую плоскость и осуществляется разработка соответствующих методик. В противном случае «рациональные зерна» результатов научных исследований, которые на деле могли бы способствовать повышению эффективности правоохранительной деятельности, не попадут в благодатную почву практики, рискуют остаться бесполезными без методической «подпитки». Следовательно, когда речь идет о методическом обеспечении правоохранительной деятельности, которая как никакая другая должна базироваться на достижениях науки, правильнее называть его «научно-методическим обеспечением».
Как отмечают специалисты, научно-методическое обеспечение является для каждого подразделения МВД России важнейшим условием повышения эффективности выполнения поставленных перед ним задач и осуществления возложенных функций1.
Что касается положительного опыта, то под ним понимается совокупность наиболее эффективных форм и методов практической реализации задач и функций подразделений МВД России, одобренных и рекомендованных к применению в оперативно-служебной деятельности полиции2.
Пути совершенствования правовых основ организации правоохранительной деятельности в территориальных органах МВД России на районном уровне
Для органов внутренних дел создание всеобъемлющей правовой базы их деятельности жизненно необходимо – только так можно решить задачи, поставленные Президентом Российской Федерации. Учитывая данное обстоятельство, МВД России активно занимается совершенствованием правового регулирования как внутри системы МВД, так и направляя разработанные проекты нормативных правовых актов в Правительство Российской Федерации. В случае одобрения проекта Правительство выступает с соответствующей законодательной инициативой для формирования прочной правовой основы функционирования органов внутренних дел1.
Можно отметить, что значительная часть отношений, складывающихся в сфере организации правоохранительной деятельности, не имеет законодательной регламентации. Подавляющее большинство нормативных правовых актов, распространяющихся на эти правоотношения, носит подзаконный характер при безусловном доминировании результатов ведомственного правотворчества. Вместе с тем между нормативными правовыми актами различной юридической силы в этой сфере правоотношений прослеживается прочная логическая связь, тем самым обеспечиваются четкая иерархия и единство системы правового обеспечения функционирования органов и подразделений МВД России. Это, в свою очередь, служит залогом эффективности оперативно-служебной и организаторской деятельности всех структурных элементов органов внутренних дел, действующих на федеральном, региональном и районном уровнях, поскольку для этого, как справедливо отметила И. Л Бачило, необходима не только императивность иерархии нормативных механизмов, но самостоятельность и ответственность в создании правовой платформы для развития творческой, продуктивной деятельности всех общественных институтов1.
Идея того, что в создании правовой базы деятельности правоохранительных органов должны участвовать все общественные институты, воплощена в нормах законодательства Российской Федерации. Определено предназначение (миссия) полиции, ее права и обязанности (функции), регулируется деятельность соответствующих правоохранительных субъектов, закрепляют их ресурсное обеспечение2.
Что касается ведомственного сегмента правовых основ деятельности органов внутренних дел Российской Федерации, следует отметить, что самым многочисленным видом нормативных правовых актов, издаваемых в МВД России, является приказ. Приказы издаются по вопросам создания, реорганизации, ликвидации органов или структурных подразделений, при определении их задач и функций, в процессе планирования и организации работы по различным направлениям, при организации и подведении итогов смотров, подведении итогов работы по отчетным периодам, по вопросам прохождения службы и другим вопросам оперативно-служебной деятельности. Приказами утверждаются или вводятся в действие положения, инструкции, наставления, правила3.
Обращаясь к предмету настоящего диссертационного исследования – организации правоохранительной деятельности, – нельзя не отметить такой вид нормативных правовых актов как наставление. Акты данного рода весьма распространены как в сфере военного дела, так и по вопросам деятельности органов внутренних дел.
В отношении наставлений как вида нормативных правовых актов сложилось двоякое представление1. С одной стороны, наставление – это документ общего инструктивного предназначения2. С другой – это систематизированный свод правовых норм, регулирующий тот или иной вид деятельности, содержащий совокупность положений, относящихся к обеспечению деятельности конкретного подразделения3.
Так, с точки зрения военного дела, под наставлением понимается уставной документ, содержащий указания и требования по вопросам подготовки, ведения, обеспечения боевых действий, эксплуатации и боевого применения оружия и военной техники, обучения личного состава4.
По нашему мнению, под наставлением следует понимать нормативный правовой акт, детально регламентирующий правовой статус, структуру, порядок деятельности государственных органов, организаций и учреждений, а также определяющий их взаимоотношения с другими органами, организациями, учреждениями, гражданами, коллегами и подчиненными. В этом случае учитываются не только внутренние, но и внешние связи. В наставлении может быть определен порядок образования, цели, задачи, функции, организационная структура, а также структура управления органа, подразделения, их права, обязанности и принципы организации, а также, а также функциональные обязанности руководителей.
В МВД России существуют различные наставления. Одно из них регламентирует порядок организации работы городских, районных органов внутренних дел и линейных органов внутренних дел на транспорте1. Хотя есть и иные документы данного рода, например, по организации деятельности кинологических подразделений органов внутренних дел2, правовой работы в системе МВД России3и т. д. Заметно, что все они так или иначе касаются организации какой-либо деятельности. Это соответствует существующим подходам к сущности и содержанию нормативных правовых актов МВД России данного рода4.
Вместе с тем можно отметить, что практика формирования правовых основ собственно «организации правоохранительной деятельности в территориальных органах МВД России на районном уровне» свидетельствует о запаздывании (иногда существенном) принятия нормативных правовых актов, соответствующих современным вызовам и угрозам, исходящим от внешней среды функционирования. На это, в частности, обратили внимание 72,3 % респондентов, опрошенных в ходе настоящего диссертационного исследования. Можно предположить, что это относится и к нормативной основе организации правоохранительной деятельности МВД Российской Федерации в целом.
Такое положение – следствие несвоевременности реакции на возникающие правоохранительные проблемы, влекущие не всегда высокое качество подготовки таких документов, что, впрочем, присуще не только органам внутренних дел Российской Федерации. Есть множество иных причин системного характера, одна из которых – слабость организации информационного обеспечения, отсутствие действенной системы организации исполнения решений, контроля и оценки их эффективности1.
На наш взгляд, необходимы дополнительные усилия, направленные на совершенствование правовых основ организации правоохранительной деятельности в территориальных органах МВД России на районном уровне – основном звене системы МВД России.
Исходя из важности данной проблемы, попытаемся предложить основные параметры теоретической модели правового механизма, которая может быть взята за основу при разработке наставления по организации деятельности территориальных органов МВД России упомянутого уровня. Думается, они должны соответствовать духу и букве уже существующей иерархии нормативных правовых актов, регламентирующих деятельность органов внутренних дел в целом и складывающимся внешним и внутренним условиям функционирования органов внутренних дел. Важен тот факт, что действующее уже более 20 лет Наставление по организации работы городских, районных органов внутренних дел и линейных органов внутренних дел на транспорте, утвержденное приказам МВД России от 20 сентября 1994 г. № 260, мягко выражаясь, морально устарело. Оно не соответствует потребностям российской полиции, давно функционирующей в новых политико-правовых, социально-экономических и организационно-структурных условиях.
По мнению автора, издание адекватного современным условиям функционирования органов внутренних дел нормативного правового акта наделит руководителей надежным правовым инструментом, необходимым для организации эффективной деятельности подчиненного органа. При этом не будет ограничиваться его инициатива, напротив, появится возможность вести поиск и внедрение в практику новых, результативных, основанных на положительном опыте приемов и методов, исходя из реально складывающейся обстановки.
Совершенствование правовых основ и организационных условий научно-методического обеспечения организации правоохранительной деятельности в территориальных органах МВД России на районном уровне
В предыдущей главе отмечено, что научно-методическое обеспечение организации правоохранительной деятельности является непременным условием повышения ее эффективности. Как верно отметил М. И. Бухалков, разработка и использование выработанных на научной основе методических рекомендаций, а также положительного опыта для обеспечения высококачественного и эффективного выполнения работы в определенные сроки на основе полного использования рабочего времени, применения рациональных приемов и методов трудовой деятельности, создания комфортных условий труда сохраняют длительное время работоспособность каждого сотрудника1.
Анализ литературы и нормативных правовых актов2 дает основания утверждать, что научно-методическое обеспечение организации правоохранительной деятельности осуществляется на основе ряда основополагающих идей, в их числе3:
- принцип экономичности, оптимальности, который состоит в достижении наибольших (наилучших) результатов при наименьших затратах времени, средств, сил, энергии;
- принцип плановости, основанный на том, что вся деятельность в области научной организации управленческого труда должна базироваться на плановых началах, которые обеспечивают рациональное сотрудничество;
- принцип инновационности, заключающийся в неуклонном совершенствовании организации управленческого труда на научной основе и применении в практической деятельности. Этот принцип предполагает также использование автоматизированных систем управления, иных научно-технических средств, оргтехники. Научно-методическое обеспечение организации правоохранительной деятельности значительно увеличивает производительность труда, помогает более целесообразно использовать служебное и личное время работника, содействует оптимизации рабочих операций, а также созданию благоприятных условий труда. Принцип инновационности предполагает также применение выводов и рекомендаций науки в повседневной практической деятельности, изучение и обобщение собственного опыта, реалистическую объективную оценку последствий принимаемых решений для того, чтобы вовремя обнаружить и использовать все положительное, оправдавшее себя на практике, а также творчески применять отечественный и зарубежный опыт успешной организации противодействия преступным проявлениям, охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности;
- принцип интегративности, означающий совокупность и взаимодействие всех сторон деятельности в области организации правоохранительной деятельности (внедрение инновационных технологий, технологии управленческого труда, организации управленческого труда, организационной структуры управления);
- принцип нормативности, который предполагает, что все работы в области организации правоохранительной деятельности осуществляются на основе определенных нормативов. К ним в первую очередь относятся ведомственные нормативные акты в области трудовой деятельности1;
- принцип заинтересованности и ответственности реализуемый посредством материального и морального стимулирования труда;
- принцип взаимопомощи – означает оказание товарищеской взаимопомощи в ходе трудового процесса;
- принцип развития научной организации труда, реализуемый посредством создания системы научно-исследовательских центров, групп, других структур;
- принцип стимулирования научной организации труда и инновационной деятельности через систему материальных льгот и моральных поощрений.
На основе изучения научной литературы и нормативного регулирования данного вида деятельности можно выделить основные направления научно-методического обеспечения организации правоохранительной деятельности:
1) совершенствование форм разделения и кооперации труда, рациональное использование кадров: подбор и расстановка, распределение функций, кооперирование обязанностей, организация творческого труда, сплочение коллектива;
2) улучшение организации и обслуживания рабочих мест руководителей: рациональная планировка, оснащение современными техническими средствами, обслуживание1;
3) рационализация приемов и методов труда: планирование личной работы, изучение и отбор передовых приемов и методов, освоение передовых методов труда, применение передовых методов и приемов управленческого труда2;
4) улучшение условий труда: моральный микроклимат, психофизиологические условия, санитарно-гигиенические условия, условия безопасности труда, эстетические условия (цветовая отделка помещения, оформление интерьера, одежда, функциональная музыка и т. п.);
5) совершенствование организации информации: оптимизация систем информации; автоматизация информационной работы, создание специального информационного фонда, совершенствование документооборота;
6) совершенствование нормирования и стимулирования труда: расширение сферы применения норм управленческого труда, повышение качества и обоснованности норм, модернизация нормативных материалов, внедрение в оплату труда дифференцированных показателей, оптимальное сочетание материальных и моральных стимулов;
7) совершенствование подготовки и повышения квалификации руководящих кадров: повышение качества подготовки руководящих кадров, широкое использование систем повышения квалификации, получение навыков и отработка техники личной работы, совершенствование самообразования1;
8) воспитание сознательного и творческого отношения к труду: укрепление дисциплины труда, всемерное повышение производительности труда, плодотворное участие в научно-методической работе, активная общественная деятельность;
9) разработка рекомендаций по оптимизации деятельности руководящего состава органов внутренних дел. Под оптимизацией в этом контексте понимается совершенствование организации труда, устремленность на то, чтобы при наибольшей экономии времени было исполнено быстрое и полное раскрытие преступлений, разоблачение виновных, обеспечение справедливого применения закона, с тем, чтобы каждый совершивший правонарушение был привлечен к ответственности и ни один невиновный не был наказан.
По справедливому мнению А. Д. Ульянова и М. Н. Никитина, научное обеспечение организации правоохранительной деятельности в территориальных органах МВД России на районном уровне – это постоянный, проходящий при строжайшем соблюдении требований законодательства процесс совершенствования оперативно-служебной деятельности, основанный на новейших достижениях науки и практики, имеющий своей целью повышение результативности (продуктивности) труда и призванный содействовать его экономии2.
Значимым признаком научно-методического обеспечения организации правоохранительной деятельности является правильный расчет и обоснование. Именно этот признак отличает научность от личных субъективных суждений. Обоснованный расчет должен базироваться на полной, достоверной и неизменной информации, являющейся необходимым условием для объективного анализа состояния труда и базой для выработки конкретных предложений по улучшению его методов и условий.
Научно-методическое обеспечение можно рассматривать в двух аспектах: теоретическом и практическом. В теоретическом плане – это совокупность знаний о взаимосвязях форм и методов организации правоохранительной деятельности, с одной стороны, и связях между ними и увеличением эффективности труда, сохранением здоровья и всесторонним развитием сотрудников и коллектива – с другой.