Управление профессиональным развитием государственных гражданских служащих: региональный аспект Бушуева Ирина Петровна

Содержание к диссертации

Введение

ГЛАВА 1. Правовые и теоретико-методологические основы управления профессиональным развитием государственных гражданских служащих 19

1.1 Становление и сущность принципа профессионального развития в государственной кадровой политике 19

1.2. Тенденции в развитии качественного состава кадров государственной гражданской службы в России и Сибирском федеральном округе 36

1.3 Методологические основанияисследования управления профессиональным развитием государственных гражданских служащих 50

ГЛАВА 2. Состояние и проблемы в управлении профессиональным развитием государственных гражданских служащих в сибирском регионе 60

2.1 Закономерности, этапы и факторы управления профессиональнымразвитием в сфере государственного управления 60

2.2 Характеристика потенциала профессионального развития государственных гражданских служащих по результатам социологического анализа в Сибирском Федеральном округе 74

2.3 Проблемыв управлении профессиональным развитием государственных гражданских служащих в регионе 98

ГЛАВА 3. Основные направления совершенствования управления профессиональным развитием государственныхгражданских служащих 119

3.1 Обоснование системного подхода и модели управления профессиональным развитием государственных гражданских служащих 119

3.2 Направления развития профессиональной подготовки государственных гражданских служащих 134

3.3 Организационное обеспечение формирования кадрового резерва и управления профессиональным развитием государственных гражданских служащих 150

Заключение 168

Список литературы

• Тенденции в развитии качественного состава кадров государственной гражданской службы в России и Сибирском федеральном округе
• Методологические основанияисследования управления профессиональным развитием государственных гражданских служащих
• Характеристика потенциала профессионального развития государственных гражданских служащих по результатам социологического анализа в Сибирском Федеральном округе
• Направления развития профессиональной подготовки государственных гражданских служащих

Введение к работе

Актуальность темы исследования. Одним из факторов, препятствующих повышению эффективности государственного управления, является недостаточный уровень профессионализма кадров государственных органов. Устранить этот недостаток призвана федеральная программа «Развитие государственной службы Российской Федерации (2015 - 2018 годы)».

Это актуализирует необходимость исследований специфики управления профессиональным развитием государственных гражданских служащих и разработку научно-методического обеспечения данной деятельности. В настоящее время имеется множество исследований аспектов профессионального развития в психологии, социологии управления, акмеологии и других науках, однако отсутствует единое понимание этого процесса и эффективные механизмы управления им.

На эффективность профессионального развития государственных гражданских служащих существенное влияние оказывает состояние кадрового потенциала государственной гражданской службы в регионах. Различия в количественных и качественных характеристиках кадров приводят к появлению специфических проблем в практике управления государственной службой на региональном уровне и необходимости внедрения современных подходов к управлению профессиональным развитием государственных гражданских служащих.

Степень научной разработанности проблемы. Имеющуюся литературу по исследуемой теме можно объединить в несколько групп:

научные работы, посвященные изучению базовых категорий для понимания сущности развития индивида в обществе. В этой группе выделяются работы классиков социологии (Э. Дюркгейма, О. Конта, П. Сорокина, Г. Спенсера, П. Штомпки¹), образующих научный базис исследования особенностей профессиональной деятельности на основе рассмотрения категорий «социальное действие», «социальное поведение», «социальные роли» и др.

исследования, посвященные актуальным вопросам государственной кадровой политики (Л.В. Вагина, КО. Магомедов, B.C. Нечипоренко, Е.В. Охотский, Б.Т. Пономаренко, В.А. Сулемов, А.И. Турчинов ), и направленные на изучение институциональных и правовых основ государственной гражданской службы, предназначения госслужбы, выявления объективных закономерностей ее развития, обусловивших направления реформирования;

¹ Дюркгейм Э. О разделении общественного труда: метод социологии. М., 1991; Конт О. Общий обзор
позитивизма. М., 2012; Сорокин П. Система социологии. Социологическая аналитика: учение о строении
сложных социальных агрегатов. М., 1993; Спенсер Г. Основания социологии // Тексты по истории социологии
XIX-XX веков. М, 1994; Штомпка П. Социология. Анализ современного общества. М, 2010.

² Вагина Л.В. Кадровая политика. М., 2009; Магомедов К.О. Государственная служба и кадровая политика:
теория и практика. Ульяновск, 2007; Нечипоренко B.C. Кадровая политика в государственной гражданской
службе. Саратов, 2013; Охотский Е.В. Государственное управление в современной России. М, 2008;
Пономаренко Б.Т. Специфика формирования потенциала органов местного самоуправления // Актуальные
проблемы государственной и муниципальной службы. М., 2006. С. 80-85; Сулемов В.А. Кадровая политика. М.,
2009; Турчинов А.И. Современные проблемы кадровой политики и управления персоналом в России.
Социологический анализ. М., 2009.

- работы, посвященные исследованию сущности профессионального
развития в сфере государственного управления: осмыслению категории
«профессиональное развитие» (В.Л. Нестеров, П.П. Платонов, В.Д. Шадриков,
В.М. Шепель ), пониманию профессионализма и профессионализации
государственных гражданских служащих (Г.В. Атаманчук, Н.Н. Коростылева,
Е.В. Охотский⁴), определению этапов профессионального развития (Е.А. Климов,
Л.А. Обухова, Д. Сьюпер⁵), исследованию факторов профессионального развития
в сфере государственного управления (З.Э. Исаев, А.Я. Торопин⁶), изучению
личностных качеств государственных служащих, необходимых для
профессионального развития и карьерного роста (С.Г. Атаманчук, В.И. Матирко,
Е.А. Могилевкин, П.П. Шевель, Э. Шейн ), в том числе, с точки зрения
психологического и акмеологического подходов (А.А. Деркач, Э.Ф. Зеер, А.К.
Маркова⁸).

- исследования, посвященные процессам профессиональной подготовки
государственных гражданских служащих как основного механизма
профессионального развития: особенностям функционирования системы
профессионального обучения и дополнительного профессионального образования
государственных гражданских служащих (Г.П. Зинченко, Г.А. Ключкарев, A.M.
Серажетдинова⁹), организационно-методическим аспектам подготовки
государственных служащих (Л.А. Василенко, Н.Н. Коростылева, В.Л. Романов¹⁰),
качеству обучения госслужащих и применению инновационных образовательных
технологий в процессе подготовки (Е.А. Литвинцева, Н.Н. Таушканов, О.А.

³ Нестеров В.Л. Профессиональное развитие персонала // Успехи современного естествознания. 2009. №10. С.
57-59; Платонов К.К. Структура и развитие личности. М, 1986; Шадриков В.Д. Проблемы системогенеза
профессиональной деятельности. М., 1982; Шепель В.М. Настольная книга бизнесмена и менеджера:
управленческая гуманитарология. М., 1993.

⁴ Атаманчук С.Г. Государственная служба: кадровый потенциал. М., 2001; Коростылева Н.Н. профессиональное
развитие государственных гражданских служащих: результаты социологических исследований // Вестник
ПАГС. 2014. №2(41). С. 58; Охотский Е.В. Государственное управление в современной России. М, 2008.

⁵ Климов Е.А. О становлении профессионала: приближение к идеалам культуры и сотворение их
(психологический взгляд). М., 2006; Обухова Л.А. Профессионализация кадрового обеспечения органов
государственного управления Российской Федерации. Абакан, 2006; Super D. Careers and Jobs. New York, 1983.

⁶ Исаев З.Э. Социальные аспекты профессионального развития кадров государственной гражданской службы.
М., 2004; Торопин А.Я. Правовое обеспечение профессионализма государственного служащего в субъектах
Российской Федерации. Краснодар, 2001.

⁷ Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. М., 2005; Матирко В.И. Государственная служба:
кадровый потенциал. М., 2001; Могилевкин Е.А. Личностные факторы профессиональной карьеры
государственных служащих. М., 1998; Шевель П.П. Социологические подходы к анализу профессионально-
личностного развития государственных гражданских служащих // Социально-гуманитарные знания. 2012. №2.
С. 330-335; Shein Е.А. The individual, the organization, and the career: A conceptual scheme. II J. Appl. Behav. Sci.
1971. Vol. 7. P. 401-426.

⁸ Деркач A.A. Психолого-акмеологические основания и средства оптимизации личностно-профессионального
развития конкурентоспособного специалиста // Акмеология. 2013. № 2. С. 9-18; Зеер Э.Ф. Психология
профессионального развития. М., 2006; Маркова А.К. Психология профессионализма. М., 1996.

⁹ Зинченко Г.П. Непрерывное образование: социально-философская концепция. Ростов-на-Дону, 1990;
Ключарев Г. А. Непрерывное образование - стимул человеческого развития и фактор социально-
экономических неравенств. М., 2014; Серажетдинова A.M. Модернизация системы ДПО государственных
гражданских служащих на основе ИКТ // Социально-гуманитарные знания. 2014. № 4. С. 364-368

¹⁰ Василенко, Л.А. Система и процессы инновационной подготовки государственных служащих / Л.А.
Василенко. - [Электронный ресурс]. - Режим доступа: ; Коростылева
Н.Н. Государственные служащие: мотивы поступления на службу и профессиональный рост. М., 2014; Романов
В.Л. Социальная самоорганизация и государственность. М., 2000.

Усольцева¹¹), особенностям реализации компетентностного подхода в обучении государственных гражданских служащих (Р. Бояцис, Л.А. Василенко, И.А. Зимняя, Е.И. Кудрявцева, С.С. Михеев¹²);

- работы, посвященные формированию кадрового резерва на государственной гражданской службе: исследованию технологий отбора и развития кадрового резерва (В.В. Бакушев, А.В. Вишневская ), региональным аспектам кадровых резервов (Е.В. Амелина, Е.В. Карпенко, Т.В. Халилова¹⁴), организационным механизмам формирования кадровых резервов различной направленности (А.Г. Барабашев, И.П. Марченко, Е.Ю. Соломатин¹⁵), созданию молодежных кадровых резервов (Т.А. Корниенко, А. Савлук¹⁶).

Однако вопросы управления профессиональным развитием государственных гражданских служащих на региональном уровне требуют более углубленного изучения. Это определило выбор темы диссертационного исследования.

Объект исследования - профессиональное развитие государственных гражданских служащих.

Предмет исследования - управление профессиональным развитием государственных гражданских служащих и его особенности в Сибирском регионе.

Цель диссертационного исследования: выявить проблемы в управлении профессиональным развитием государственных гражданских служащих, определить пути их решения и разработать рекомендации по

¹¹ Литвинцева Е.А. Индивидуальное планирование деятельности государственных гражданских служащих. М.,
2010;Таушканов Н.Н. Формирование системы профессионального обучения государственных и муниципальных
служащих: опыт, проблемы и перспективы. Новосибирск, 2013; Усольцева О.А. Современные особенности
обучения чиновников в системе дополнительного образования // Социология власти. 2009. №1. С. 198.

¹² Boyatzis R.E. The Competent Management. N.Y., 1982; Василенко Л.А. Проблемы формирования и реализации
инновационных компетенций госслужащих в условиях вызовов глобализации // Государственная служба. 2014.
№2. С. 42-45;Зимняя И.А. Ключевые компетенции - новая парадигма результата образования // Высшее
образование сегодня. 2003. № 5. С. 34-42; Кудрявцева Е.И. Менеджмент компетенций в системе
государственной гражданской службы // Управленческое консультирование. 2013. № 6(54). С. 22-31; Михеев
С.С. Развитие управленческой компетентности государственного служащего. - М., 2012.

¹³ Бакушев В.В. Государственная кадровая политика и формирование резерва на государственной гражданской
службе. Ростов н/Д, 2009. С. 187-190; Вишневская А.В. Технология кадрового резервирования на
государственной гражданской службе // Научный вестник Уральской академии государственной службы. 2008.
№3(4). С. 31-49.

¹⁴ Амелина Е.В. Формирование кадрового резерва - важная часть управления государственной службой //
Актуальные проблемы гуманитарных и естественных наук. 2010. №7. С. 73-76; Карпенко Е.В. Кадровый резерв
как технология управления профессиональной мобильностью гражданских служащих (региональный аспект) //
Вестник Брянского государственного университета- 2011- №2. С. 251-254; Халилова Т.В. Региональный опыт
формирования и эффективного использования резерва управленческих кадров (на материалах Республики
Татарстан) // Вестник Казанского технологического университета. 2011. №24. С. 170-174.

¹⁵ Барабашев А.Г. Два подхода к созданию резерва управленческих кадров // Государственное управление.
Электронный вестник. 2009. №20. С. 1-13; Марченко И.П. Кадровый резерв в органах государственной власти
как объект социологического анализа // Социология власти. 2010. №8. С. 17-3; Соломатин Е.Ю.
Административно-правовое регулирование формирования кадрового резерва на федеральной государственной
гражданской службе. М., 2006.

¹⁶ Корниенко Т.А. Молодежный кадровый резерв: региональный опыт (на примере Краснодарского края) //
Местное самоуправление в системе публичной власти в России. Армавир, 2014. С. 92-98; Савлук А.
перспективный молодежный кадровый резерв государственной службы: вопросы формирования // Власть. 2013.
№2. С. 66-68.

совершенствованию данной деятельности на федеральном и региональном уровнях.

Задачи:

1. На основе комплексного социологического анализа выявить тенденции развития кадрового потенциала государственной гражданской службы в России и их отличительные особенности в Сибирском федеральном округе, определить соответствие кадрового потенциала принципу профессионализма в государственной кадровой политике.

2. Определить сущность профессионального развития, его составляющие и закономерности применительно к сфере государственного управления, обосновать этапы и факторы профессионального развития государственных гражданских служащих.

3. Выявить влияние индивидуально-личностных факторов на потенциал профессионального развития государственных гражданских служащих в Сибирском федеральном округе.

4. Выявить пробелы в законодательном и нормативно-правовом регулировании управления профессиональным развитием государственных гражданских служащих, а также проблемы в современном состоянии управления профессиональным развитием государственных гражданских служащих в Сибирском регионе.

5. Разработать модель управления профессиональным развитием государственных гражданских служащих и принципы его организационного обеспечения.

6. Разработать рекомендации по обеспечению непрерывного профессионального развития, совершенствованию профессиональной подготовки, дополнительного профессионального образования государственных гражданских служащих и формированию кадрового резерва государственных гражданских служащих в СФО.

Гипотеза исследования. Достижение эффективности управления профессиональным развитием государственных гражданских служащих возможно на основе совершенствования его нормативно-правового и организационного обеспечения, а также внедрения модели управления профессиональным развитием государственных гражданских служащих с учетом региональной специфики.

Теоретико-методологическую основу исследования составили ряд концепций и теорий профессионального становления и развития: типологическая теория Д. Холланда, позволяющая определить различия в ценностно-мотивационной структуре личности на каждом из этапов профессионального развития; концепция профессионального развития Л.М. Митиной, предполагающая рассмотрение профессионального обучения и его различных форм как деятельности, в ходе которой осуществляется профессиональное развитие; концепция профессионального становления Т.В. Кудрявцевой, ориентирующая на изучение различных сторон профессионального развития; акмео логическая концепция развития профессионала А.А. Деркача, направленная на изучение закономерностей,

мотивации и системы ценностей профессионального развития; теория «карьерной зрелости» Д. Сьюпера, предполагающая рассмотрение карьеры как результата профессионального развития.

Источникоеую и эмпирическую базу исследования составили результаты социологических исследований, проведенных в 2010-2014 гг. лично и при непосредственном участии автора:

7. Материалы анкетного опроса государственных гражданских служащих различных органов власти Сибирского федерального округа, обучающихся по программам дополнительного профессионального образования в Сибирском институте управления - филиале РАНХиГС «Профессиональное развитие в государственной гражданской службе» (N=418; 2011-2013 гг.);

8. Материалы анкетного опроса студентов 3-4 курсов очной формы обучения по направлению подготовки «Государственное и муниципальное управление» Сибирского института управления - филиала РАНХиГС «Восприятие профессиональной деятельности и профессионального развития в сфере государственной гражданской службы» (N=374; 2010-2013 гг.).

9. Результаты экспертного опроса руководителей и ведущих специалистов кадровых служб органов государственного управления Сибирского федерального округа «Проблемы в организации профессионального развития государственных гражданских служащих» (N= 68; 2013 г.).

10. Материалы социологических исследований, проведенных учеными кафедры управления персоналом Сибирского института управления при непосредственном участии автора: «Система оценки и развития профессиональных компетенций государственных гражданских служащих Новосибирской области» (И.В. Доронина, 2014); «Формирование кадрового резерва в органах государственного управления Сибирского федерального округа» (Н.Н. Богдан, 2013); «Формирование личностно-профессиональных компетенций у студентов государственного и муниципального управления» (Н.Н. Богдан, 2012).

11. Данные вторичного анализа материалов социологических исследований по проблемам в сфере государственной гражданской службы: «Проблемы функционирования органов государственной власти и управления в Российской Федерации» (КО. Магомедов, 2013); «Социально-профессиональные проблемы государственной гражданской службы Российской Федерации» (А.И. Турчинов, 2012); «Проблемы практики обучения государственных гражданских служащих в Сибирском федеральном округе» (Н.Н. Таушканов, 2012).

Научная новизна диссертационного исследования заключается в следующем:

1. Выявлены отличительные особенности, противоречия и негативные тенденции в развитии кадрового потенциала государственной гражданской службы в Сибирском федеральном округе, актуализирующие проблему профессионального развития служащих.

2. Уточнено и конкретизировано применительно к государственной гражданской службе определение понятия непрерывного профессионального развития, обосновано выделение дослужебного и служебного этапов профессионального развития государственных гражданских служащих, предложена система факторов, влияющих на управление профессиональным развитием в данной сфере.

3. Установлены отличительные особенности индивидуально-личностных факторов профессионального развития государственных гражданских служащих на дослужебном и служебном этапах.

4. Выявлено несовершенство законодательства, недостаточность организационного, методического и технологического обеспечения профессионального развития и комплекс проблем в управлении профессиональным развитием государственных гражданских служащих в Сибирском регионе.

5. Разработана модель системы управления профессиональным развитием и предложен принцип его организационного обеспечения.

6. Разработаны методические рекомендации, направленные на обеспечение непрерывного профессионального развития, совершенствование профессионального обучения, дополнительного профессионального образования и формирования кадрового резерва государственных гражданских служащих на основе компетентностного подхода.

На защиту выносятся следующие положения.

1. Состояние кадрового потенциала государственной гражданской службы в Сибирском федеральном округе не соответствует принципу повышения профессионализма государственной кадровой политики: в количественных и качественных характеристиках кадрового состава органов государственного управления имеются отличия по сравнению с общероссийскими показателями, а также имеют место противоречия и негативные тенденции, проявляющиеся в неравномерности изменений общей численности служащих, тендерной и возрастной диспропорции в разрезе должностей, снижении численности служащих продуктивного в профессиональном плане возраста, охваченных различными формами дополнительного профессионального образования.

2. Непрерывное профессиональное развитие в сфере государственной гражданской службы должно рассматриваться как целенаправленный и планомерный нормативно и организационно обеспеченный процесс качественных изменений во всех составляющих потенциала личности служащего - мотивационно-ценностном, образовательном, профессиональном, карьерном и др., соответствующих потребностям служащего и системы государственной службы как общественного института, и проходящих в течение всего периода профессионального становления на дослужебном и служебном этапах.

3. На управление профессиональным развитием государственных гражданских служащих оказывает влияние система взаимосвязанных факторов: внесистемных, отражающих состояние внешней по отношению к институту

государственной службы среды, и внутрисистемных, обусловленных особенностями государственной службы как вида профессиональной деятельности. На потенциал профессионального развития государственных гражданских служащих оказывают влияние индивидуально-личностные факторы, проявляющиеся в характеристиках ценностно-мотивационной сферы, различиях восприятия профессионального развития и карьерных ориентациях и стратегиях на дослужебном и служебном этапах.

4. Современное состояние деятельности по управлению профессиональным развитием государственных гражданских служащих характеризуется несовершенством законодательного регулирования, реализацией устаревших подходов к профессиональной подготовке и дополнительному профессиональному образованию специалистов сферы государственного управления, формальной организации профессионального развития в территориальных органах государственного управления Сибирского региона.

5. Совершенствование управления профессиональным развитием государственных гражданских служащих должно осуществляться на основе разработанной модели управления профессиональным развитием и при взаимодействии с органами государственного управления по созданию в регионах центров оценки и развития государственных гражданских служащих.

6. Обеспечение непрерывного профессионального развития и совершенствование системы профессиональной подготовки, дополнительного профессионального образования, формирование кадрового резерва государственных гражданских служащих должно строиться на основе применения компетентностного подхода, компетентностно-ориентированных форм обучения и оценки служащих, формирования личностно-профессиональных компетенций.

Теоретическая значимость работы состоит в том, что предложенная модель системы управления профессиональным развитием государственных гражданских служащих и сетевой принцип организационного обеспечения носит социально-ориентирующий характер. Разработанные автором рекомендации могут применяться в процессе управления профессиональным развитием государственных служащих на дослужебном и служебном этапах.

Практическая значимость. Основные теоретико-методологические положения, практические выводы и рекомендации могут быть использованы при модернизации принципов государственной кадровой политики, оптимизации кадровой работы в органах государственного управления, совершенствовании обучения по направлению подготовки «Государственное и муниципальное управление», а также в подготовке, переподготовке и повышении квалификации государственных служащих.

Соответствие содержания диссертации специальности. Тема и содержание диссертации соответствует Паспорту специальности 22.00.08 п.8 «Государственная и муниципальная служба как социальный институт и предмет социологического анализа», п.6 «Факторы, детерминирующие управленческое поведение индивидов в социальных институтах и

организациях», п.24 «Ценности, мотивы и ориентации личности в системе управления».

Апробация результатов исследования. Диссертация обсуждена на кафедре управления персоналом Сибирского института управления - филиала РАНХиГС. Основные положения и выводы диссертационного исследования опубликованы в монографии и 8 научных публикациях (в том числе 4 - в изданиях, рекомендованных ВАК РФ); материалах Всероссийского конкурса научно-исследовательских и проектных работ студентов и аспирантов «Устойчивое будущее России» (Москва, 2012г.); II Всероссийской научно-практической конференции «Проблемы и перспективы развития системы государственного и муниципального управления: взгляд молодежи» (Кемерово, 2012г.); Всероссийского конкурса научно-технического творчества молодежи «НТТМ-2013»; Всероссийского межвузовского кадрового форума «Инновационное управление персоналом» (Москва, 2014г.), V Международной социологической Грушинской конференции «Большая социология: расширение пространства данных» (Москва, 2015г.), XIII Международной конференции «Государственное управление: Российская Федерация в современном мире» (Москва, 2015г.).

Результаты диссертационной работы используются в учебном процессе при подготовке студентов и слушателей по направлениям «Государственное и муниципальное управление», «Управление персоналом» при преподавании дисциплин «Профессиональное развитие государственных гражданских служащих», «Управление саморазвитием», «Управление карьерой» и др.

Структура диссертации определена целью и задачами исследования. Работа состоит из введения, трех глав, включающих 9 параграфов, заключения, списка литературы. Содержание дополняют 10 таблиц, 38 рисунков и приложения.

Тенденции в развитии качественного состава кадров государственной гражданской службы в России и Сибирском федеральном округе

Система государственного управления в России прошла длительный и сложный период становления, сопровождавшийся постоянным реформированием института государственной службы и трансформацией принципов и подходов к кадровому обеспечению. Данные принципы находят свое отражение в государственной кадровой политике, а их реализация в конечном итоге приводит к качественным изменениям в кадровом составе органов государственного управления.

Однако анализ многочисленных публикаций, посвященных изучению государственной кадровой политики с исторических, политологических, социологических, правовых позиций выявляет множественность взглядов, подходов к оценке ее состояния и эффективности.

Вопросы кадровой политики в целом и профессионального состава кадров государственной гражданской службы в частности освещены в работах К. О. Магомедова, Б.Т. Пономаренко, А.И. Турчинова. В ряде работ Л.В. Вагиной, В.Д. Граждан, Е.А. Литвинцевой,Б.Т. Пономаренко и др. представлено формирование теоретических основ государственной кадровой политики на материалах социологических исследований, социологического обеспечения управления кадровыми процессами и отношениями на федеральном и региональном уровнях.

Так, уже в определении дефиниции «государственная кадровая политика» нет единого понимания: одни авторы исходят из понимания политики как принципов выработки и реализации деятельности, связанной с отношениями между индивидами, сутью которой является определение форм, целей, задач взаимодействия в какой-либо сфере общества (в данном случае - в сфере управления кадрами), а другие - как особого вида деятельности, связанного с получением и осуществлением власти, прежде всего, государственной19.

В нашем исследовании кадровая политика рассматривается как система научно-обоснованных и закрепленных в законодательных и нормативных правовых документах целей, задач, принципов, приоритетов деятельности по установлению и регулированию кадровых процессов и отношений в государственных органах в конкретных условиях развития общества. Последний аспект предполагает динамичность принципов кадровой политики.

Первые попытки институализации государственной кадровой политики в отношении государственных служащих приняты еще в 1991 году, когда распоряжением Президента РСФСР от 14 августа 1991 года № 17-рп была учреждена должность Государственного секретаря РСФСР, к функциям которого относилась «координация кадровой политики Президента РСФСР» .

А уже в Постановлении Правительства РСФСР от 23 ноября 1991 г. №16 было предусмотрено «... в целях оперативного и качественного решения вопросов кадрового обеспечения радикальной экономической реформы и совершенствования системы государственных и муниципальных органов власти и управления образовать Департамент государственной службы РСФСР...» . Однако при подготовке Указа Президента РСФСР о структуре органов исполнительной власти от 28 ноября 1991 г. №242 «О реорганизации центральных органов государственного управления РСФСР» название «Департамент государственной службы» было изменено на «Главное управление по подготовке кадров для государственной службы» (Роскадры) . Функции Роскадров

В ходе целенаправленного формирования института государственной службы в соответствии с Указом Президента РФ от 22 декабря 1993 г. №2267 «Об утверждении Положения о федеральной государственной службе» и Федеральным законом от 31 июля 1995 г. №119-ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации»26 в числе принципов государственной службы провозглашался принцип «профессионализма и компетентности», а в качестве требований к квалификации служащих определено требование наличия высшего профессионального образования по специальности «Государственное и муниципальное управление» (ч. 4 ст. 6), установлено право проходить «...переподготовку (переквалификацию) и повышение квалификации за счет средств соответствующего бюджета» (п. 8 ч. 1 ст. 9) и обязанность «...поддерживать уровень квалификации, достаточный для исполнения своих должностных обязанностей», а также гарантировано продвижение по службе с учетом результатов и уровня квалификации (п. 7 ч. 1 ст. 10).

Таким образом, на данном этапе становления государственной службы была заложена база для создания профессионального кадрового состава. В дальнейшем, при разработке в 2001 году «Концепции реформирования системы государственной службы», включающей специальный раздел «Кадровая политика в системе государственной службы», было заявлено в качестве приоритетной задачи «... управление развитием профессиональных качеств государственных служащих... »27.

Изучение принятых в последующие годы нормативных правовых актов, регламентирующих государственную гражданскую службу, показывает, что в них имеет место переход от провозглашения профессионального развития как требования к определению механизмов его реализации. Так, в Федеральном законе РФ от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» одним из приоритетных направлений формирования кадрового состава гражданской службы обозначена «...профессиональная подготовка гражданских служащих, их переподготовка, повышение квалификации и стажировка в соответствии с программами профессионального развития гражданских служащих...».

В Указе Президента РФ от 28 декабря 2006 № 1474 «О дополнительном профессиональном образовании государственных гражданских служащих РФ» отмечена необходимость «...создания программ государственного органа по профессиональному развитию гражданских служащих...» . А в «Государственных требованиях к профессиональной переподготовке, повышению квалификации и стажировке государственных гражданских служащих РФ» (утв. Постановлением Правительства РФ от 6 мая 2008 г. №362) понятие дополнительного профессионального образования государственных гражданских служащих уточнено как образование, направленное на «...непрерывноепрофессионалъное развитие» госслужащих Российской Федерации...»29.

Методологические основанияисследования управления профессиональным развитием государственных гражданских служащих

Очевидно, что формулировки некоторых компетенций в смысловом плане сильно перегружены, не структурированы, что затрудняет их использование в процессе обучения. Обращает на себя внимание качественное изменение формулировок компетенций в ФГОС 3 плюс: практически не используется категория «знания», существенно чаще применяется категория «способность», что отражает суть компетентностного подхода, к тому же, такие формулировки, как правило, более конкретны (например, ПК-12, ПК-20 и др.).

Большинство компетенций, перечисленных в стандарте, описывают, пусть и довольно обобщенно, профессиональную деятельность выпускника («что должен делать»), а не его личностно-профессиональные качества («каким должен быть»). В то же время, очевидно, что в период профессионального обучения у будущих менеджеров государственного и муниципального управления необходимо формировать личностные компетенции, которые и выступят предпосылками профессионального развития на этапе служебной деятельности.

В числе общекультурных компетенций в ФГОС 3 есть компетенция, связанная с профессиональным развитием: выпускник должен обладать «способностью и готовностью к саморазвитию, личностному и профессиональному самосовершенствованию, саморегулированию, самоорганизации, самоконтролю, к расширению границ своих профессионально-практических познаний; умением использовать методы и средства познания, различные формы и методы обучения и самоконтроля, новые образовательные технологии для своего интеллектуального развития и повышения культурного уровня (ОК-13)». Формулировка данной компетенции в смысловом плане также сильно перегружена, не структурирована, что затрудняет ее использование в процессе обучения.

Формирование данной компетенции предусмотрено при изучении дисциплин базовой части профессионального цикла, среди которых «Теория управления», «Основы государственного и муниципального управления», «Государственная и муниципальная служба», «Гражданское право», «Этика государственной и муниципальной службы», «Социальная психология» и пр. (всего 16 дисциплин). Следует отметить, что в стандарте не предусмотрено формирование данной компетенции (как, впрочем, и всех остальных) в рамках конкретной учебной дисциплины. На практике это приводит к произвольному выбору дисциплин. Так, в ходе анализа рабочих программ учебных дисциплин в СИУ РАНХиГС , обнаружено, что овладение данной компетенцией предусмотрено в программе курса «Социальная психология». При этом в ФГОС 3 проектируемые результаты освоения образовательной программы конкретизированы не только по компетенциям, но и через категории «знать-уметь-владеть». Однако перечня знаний, умений, навыков, которые можно отнести к компетенции ОК-13, нами не обнаружено. Вместе с тем, в стандарте предусмотрены такие результаты, как - знать: основные теории и концепции взаимодействия людей в организации, включая вопросы групповой динамики, мотивации, коммуникаций, командообразования, лидерства и управления конфликтами; - уметь: использовать различные методы оценки эффективности профессиональной деятельности служащих; разрабатывать мероприятия по мотивированию и стимулирования персонала организации; - владеть: инструментами развития сотрудников через оценку результатов их деятельности и планирование карьеры, обеспечения возможности для повышения образования и роста, а также владеть методами планирования служебной карьеры.

Очевидно, что эти знания, умения и навыки у выпускника должны быть сформированы, чтобы участвовать в деятельности по профессиональному

Библиотека рабочих программ учебных дисциплин [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.sapanet.ru/UMM.aspx?id= 1. развитию и обеспечению карьерного роста служащих государственного органа, но не для собственного профессионального развития. Следует отметить, что в ФОГС 3 плюс есть компетенция, которую можно отнести к профессиональным развитию: «способность к самоорганизации и самообразованию (ОК-7)», но она существенно сужает его, рассматривая только готовность к обучению. Тем не менее, ФГОС 3 плюс дает право образовательной организации «... дополнить набор компетенций выпускников с учетом направлений программы бакалавриата на конкретные области знания и (или) вид (виды) деятельности...» (п. 5.6). Это предоставляет определенную свободу при разработке вариативной части, в том числе возможность наполнения дисциплинами (модулями), направленными на формирование личностно-профессиональных компетенций профессионального развития.

Итак, можно констатировать, что тенденциеймодернизации образовательных стандартов по направлению подготовки ГМУ является, с одной стороны, отказ в обучении от квалификационного подхода и дальнейшее развитие компетентностного подхода, а с другой - переход от жесткой регламентации содержания и форм образовательного процесса к гибкой модульной структуре образовательных программ. Кроме того, современные стандарты ориентируют на необходимость учитывать потребности профессиональной среды и специфику регионального рынка трудав подготовке специалистов определенной специализации.

На это же направлены разрабатываемые и широко обсуждаемые в настоящее время профессиональные стандарты, фиксирующие требования кспециалисту со стороны профессионального сообщества. По-видимому, их повсеместное внедрение приведет к дальнейшей модернизации образовательных стандартов, в том числе по направлению ГМУ.

Характеристика потенциала профессионального развития государственных гражданских служащих по результатам социологического анализа в Сибирском Федеральном округе

Основной проблемой использования повышения квалификации как формы профессионального развития, как установлено в нашем исследовании, является его формальный характер, преимущественная направленность на соблюдение установленной периодичности, и низкая эффективность, что проявляется в практически полном отсутствии оценки потребности в обучении, слабой связи тематики обучения с реальными проблемами профессиональной деятельности служащих, недостаточным применением компетентностно ориентированных форм и методов повышения квалификации, отсутствии влияния проведенного обучения на карьерное продвижение и профессиональный рост.

Повышение эффективности предоставления органами исполнительной власти государственных услуг 6,5 Государственная бюджетная и налоговая политика. Бюджетное планирование и прогнозирование. 5,0 5,3 18,9 Контрактная система в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд 4,4 4,9 7,7 Личность руководителя в системе государственной гражданской службы 3,0 5,5 2,3 Документационное обеспечение управления в органах государственной власти 2,9 2,4 Внедрение информационных технологий в государственное управление и предоставление государственных услуг в электронном виде 1,6 4,6 Государственная национальная политика: межэтнические и межконфессиональные отношения, профилактика этнополитического и религиозно-политического экстремизма ОД 0,6 з,з

Компетенции и профессиональное развитие руководителя в системе государственно-административного управления 1Д Наставничество на государственной службе: эффективные технологии развития сотрудников 1,4

Анализ тематики программ выявляет наличие следующих тенденций: - возросшую востребованность тем, связанных с противодействием коррупции, реализацией государственной бюджетной и налоговой политики, профилактикой этнополитического и религиозно-политического экстремизма, контрактными закупками и др. (более чем в два-три раза). Это объясняется актуальностью данных общественно-экономических и политических процессов и свидетельствует о стремлении соответствовать им в профессиональном плане; - существенное снижение востребованности программ, посвященных различным аспектам развития государственной гражданской службы. Данные программы, как правило, адресованы впервые поступившим на госслужбу гражданам, в них рассматриваются вопросы основ административного управления; - практически полный отказ от программ, направленных на изучение способов повышения эффективности предоставления органами исполнительной власти государственных услуг,внедрения информационных технологий в государственное управление; - незначительная востребованность программ, связанных с овладениями технологиями профессионального развития. По этим программам было обучено за три года всего 36 служащих.

Очевидно, что данные тенденции свидетельствуют об отсутствии целенаправленности в повышении квалификации и необходимости организации социологического мониторинга потребности и результативности обучения.

Данный вывод подтверждается результатами социологического опроса, проведенного кафедрой государственной службы и кадровой политики ИГСУП РАНХиГС в 2013г.120 Так, по мнению респондентов, профессиональную переподготовку и повышение квалификации государственные гражданские служащие проходят, так как им необходимо приобрести новые знания, умения, навыки (56,4%), работать более эффективно (36,5%) или для карьерного продвижения (35,9%). При этом за последние 5 лет проходили профессиональное обучение (подготовку, переподготовку, повышение квалификации, стажировку) 55,9% опрошенных.

Обращает на себя внимание недостаточная доля служащих, которая связывает обучение с повышением эффективности служебной деятельности. В то же время, на наш взгляд, именно это должно стать целью программ повышения квалификации и всей системы в целом.

Как показывает опыт СИУ - филиала РАНХиГС развитие дополнительного профессионального образования государственных гражданских служащих должно проходить в направлении организации практико-ориентированного обучения.ш

Данная задача может быть решена путем привлечения к работе на курсах повышения квалификации квалифицированных преподавателей. Результаты опроса служащих показывают, что наиболее успешны преподаватели, способные соединить теорию и практику (66%), значительно менее эффективны в качестве преподавателей высококвалифицированные практики из числа государственных или муниципальных служащих (19%), совсем неэффективны ученые-теоретики и преподаватели-предметники.

Кроме того, по мнению опрошенных обучающихся, большую часть программы должны занимать практические занятия (22%), обсуждение опыта работы (16%) и тренинги (14%), в то время как лекциям должно отводиться не более 10% учебного времени. Подобные формы занятий реализуют принцип практической направленности обучения.

В современных условиях высокоэффективной компетентностно ориентированной формой обучения является проектная деятельность, так как она позволяет соединить обучение с исследовательской деятельностью и решением конкретной управленческой проблемы. Участники проекта, работая над исследованием конкретной управленческой проблемы, проходят

Принципы обучения «Рецептурное обучение»:трансляция готовых знанийи прошлого опыта Формирование уменийраспознавать комплексныепроблемы, анализировать ипрогнозировать развитиесобытий

Цели обучения Дать знания, информировать и т.д. Формировать умение добывать,выстраивать знания на основеразнородной и разноплановойинформации. Формироватьспособности осознаватьсобственные потребности,ценности и мотивы

Способ обучения Решение поставленныхзадач, получение правильных ответов на поставленные вопросы Самостоятельная постановказадач, побуждение к постановкевопросов, формулированию иотстаиванию собственнойпозиции

Технология обучения Представлениеинформациипреподавателем -восприятие ееслушателями -закрепление - контроль Использование мозговыхштурмов, дискуссий, анализапроблемных ситуаций, анализаопыта и др.

Направления развития профессиональной подготовки государственных гражданских служащих

Как следствие, отсутствует системный подход к данной деятельности, а накопленный опыт недостаточно осмысливается с научно-методологических позиций. Это находит выражение в диспропорциях и негативных тенденциях количественных и качественных характеристик кадрового состава государственной гражданской службы. В Сибирском федеральном округе ситуация усугубляется социально-демографическими особенностями территории.

Особенности кадрового потенциала государственной гражданской службы в данном регионе проявляются в уменьшении числа служащих, находящихся в наиболее продуктивном для профессионального развития возрасте при одновременном увеличении числа служащих старшего возраста, а также прогнозируемом высвобождении в ближайшие годы значительного числа служащих категории «руководители» со стажем свыше 15 лет. Кроме того, снижение числа служащих, ежегодно получающих дополнительное профессиональное образование в той или иной форме, негативно сказывается на общем уровне профессионального развития кадров государственной гражданской службы региона.

Актуальность проблеме изучения и разработки новых подходов к профессиональному развитию с целью обеспечения его непрерывности и эффективности придает требование в ближайшее время реализовывать федеральную программу развития государственной службы на 2015-2018 годы, в которой вновь поставлены задачи обеспечения непрерывного профессионального развития служащих и роста их профессиональной компетентности, а в плане мероприятий программы предусмотрена модернизация действующей системы дополнительного профессионального образования, совершенствование механизма взаимодействия госорганов с образовательными организациями, занимающимися обучением гражданских служащих, внедрение механизмов комплексной оценки, в том числе в работу с кадровым резервом и др.

Это делает необходимым теоретико-методологическое осмысление и эмпирическое изучение различных аспектов профессионального развития. Аналитический обзор теоретических подходов и концепций профессионального развития, нашедших свое отражение в публикациях зарубежных и отечественных авторов, применительно к сфере государственной службы показывает сложность, многогранность данного процесса и требует методологии комплексного изучения с социологе-управленческих позиций. Авторская концепция привела к необходимости разработки методики исследования с применением, помимо социологических подходов, психолого-акмеологическихметодов.

В основу исследования положено понимание профессионального развития с трех сторон: в качестве способа повышения эффективности деятельности в специфической среде государственной службы; с позиции субъекта - самого гражданского служащего, обладающего личностным потенциалом и потребностями в профессиональном развитии; с точки зрения обеспечения целостности и этапности процесса. Таким образом, непрерывное профессиональное развитие определяется как целенаправленный и планомерный, нормативно и организационно обеспеченный процесс качественных изменений во всех составляющих потенциала личности служащего, взаимосвязанных между собой: мотивационно-ценностном, образовательном, профессиональном, карьерном и др., соответствующих потребностям личности служащего и системы государственной службы как общественного института, осуществляющихся в течение всего периода профессионального становления - на дослужебном и служебном этапах. Последняя характеристика явилась авторским дополнением к рассмотренным подходам относительно этапов профессионального развития как одной из основных его закономерностей, и обоснована четкими границами перехода индивида из одной социальной страты в другую, а также отличиями в задачах и содержании деятельности на каждом этапе - в ходе профессиональной подготовки и прохождения государственной службы.

В исследовании установлено, что на управление профессиональным развитием государственных гражданских служащих оказывает воздействие система факторов, которые могут быть классифицированы по отношению к системе государственной службы как института и возможности влияния на кадровые процессы, в связи с чем выделены группы внесистемных глобальных, социально-экономических, культурных - и внутрисистемных институциональных, организационных и индивидуально-личностных факторов.

Результаты эмпирического исследования позволили установить, что существенное влияние на потенциал профессионального развития оказывают индивидуально-личностные факторы, обусловленные особенностями прежде всего мотивационно-ценностной сферы действующих и будущих государственных гражданских служащих. Так,у студентов - будущих специалистов в сфере государственного и муниципального управленияв общей системе ценностей присутствует ценность профессионального развития в сфере государственного управления, но при этом представления о будущей профессиональной деятельности абстрактны, а ожидания относительно профессионального и карьерного роста нереалистичны. Будучи достаточно амбициозными в своих профессиональных целях, они не видят взаимосвязи между профессиональным развитием и карьерным ростом, не планируют свое профессиональное развитие.

Не способствуют формированию осознанного отношения и соответствующих компетенций и выявленные в ходе исследования противоречия в построении основной образовательной программы и образовательном стандарте: отсутствие в перечне требуемых компетенций как результатов освоения программы формирования способности к профессиональному развитию и соответствующей мотивации, знаний, умений и навыков.