Введение к работе
Актуальность темы исследования.LОтличительной особенностью современного этапа развития и функционирования государственной службы России является профессионализация ее деятельности.}
Эффективность и качество деятельности институтов государственной службы являются одними из решающих факторов выхода России и ее регионов из состояния системного кризиса. В настоящее время профессиональная кадровая ситуация в регионах оценивается как неудовлетворительная, а управление общественными процессами как недостаточно результативное.
Особое' значение в повышении управляемости имеет профессионализм государствешгой службы субъекта Федерации, которая является относительно самостоятельным институтом государственного управления. В нем сочетаются две особенности: специфика государственного управления на региональном уровне и вытекающий из этого особый уровень требований к профессиональной деятельности государственного служащего этого уровня управления. Решение этой проблемы приобретает в настоящее время первостепенное значение. Прежние пргощшш кадровой политики в сфере государственной службы и управления ее кадрами отвергнуты, поэтому актуальной стала разработка новых концепций государственной службы и управления ею.
Анализ деятельности государственной службы регионов, результаты исследований, к сожалению, свидетельствуют не о повышении, а снижении профессионализма государственных служащих на этом уровне управления. Отмечается также снижение трудовой мотивации, падение престижа работы в органах госслужбы субъектов Федерации, интереса к профессиональным знаниям и росту профессионального опыта, и, как следствие, слабый приток новых высокоподготовленных специалистов и текучесть прежде всего среди молодых кадров.
При этом состояіше государственной службы на региональном уровне, её особенности и специфика, качество профессионализма этого типа государственного служащего, проблемы управления их профессионально-личностным развитием исследованы явно недостаточно, что и определяет тему данной работы.
Степень разработанности проблемы. Откликом на актуализацию вопросов, связанных с проблемами нового этапа становления и
развития государственной службы, стала активизация научно-исследовательской деятельности ученых различных направлений, ориентированная на их решение. Современный уровень деятельности государственной службы, равно как и управление ею, требуют высоких профессиональных знаний и постоянно обогащающегося практического опыта как от рядовых государственных служащих, так и от их руководителей всех уровней. Важными составляющими развития государственной службы являются: профессиональная подготовка государственных служащих, организационно-управленческое и правовое обеспечение деятельности государственных служащих, этико-нормативная регуляция их деятельности. И здесь практически все исследователи едины в своих выводах о том, что нужна структурная реорганизации органов управления персоналом государственной службы как федерального, так и регионального уровня на основе новой, научно обоснованной модели управления персоналом.1 Сам факт, что среди важнейших проблем становления, функционирования и развития государственной службы выделяются такие ее составляющие, как профессиональная подготовка кадров государственной службы, правовое обеспечение деятельности госслужащих, включая вопросы трудового законодательства и социальной защиты, а также акцентирование внимания на вопросах профессиональной этики2 говорит о том, что государственная служба рассматривается в комплексе проблем, определяющих ее статус профессиональной деятельности, а статус государственных служащих как профессионально-социального слоя.
Однако сама проблема региональной государственной службы как профессиональной деятельности изучена явно недостаточно.
Во-первых, нуждается в социологических исследованиях складывающаяся иерархическая структура государственных служащих, пока только нормативно очерченная Федеральным законом «Об
1 См.: Атаманчук Г.В. Управление - социальная ценность и эффектив
ность. - М., 1995; Мальцев В.А. Государственный служащий современного
типа. - М.-Н.Новгород, 1995; Михайлов Ф.Б. Управление персоналом:
Классические концепции и новые подходы. - Казань, 1994; Столярова В.А.
Функции и оценка результатов труда работников аппарата управления, -
М., 1995; Хлынов В.Н. Японские "секреты" управления персоналом. - М.,
1995; Управление персоналом государственной службы. -М., 1997; Служеб
ная карьера. - М.,1998 и др.
2 См. напр.: Управление персоналом государственной службы. - М.,
1997. - С. 307-334; Оболенский А.В. Человек и государственное управление.
-М., 1997.
основах государственной службы Российской Федерации»3. Свое развитие и нормативное оформление она начинает получать и на уровне субъектов Федерации4.
Во-вторых, пока трудно говорить о конкретных путях и формах управления деятельностью государственных служащих, их профессионально-личностным развитием, не выяснив региональной специфики этого вида профессиональной деятельности.
Поэтому особую значимость приобретают научные исследования в области профессиональной деятельности государственной службы и различных аспектов управления ею на уровне субъекта Федерации. Важно отметить, что региональная специфика подготовки и мотивации государственных служащих во многом игнорировалась или недооцешшапась. Современный статус регионов как субъектов Федерации требует ее изучения и всестороннего учета, создания соответствующего информационного обеспечения управления персоналом - прежде всего, статистического, социологического, психологического. Только на такой базе управление персоналом из штатно регламентируемой деятельности, чем оно ранее и было (основные задачи: «подбор и расстановка кадров»), способно стать фактором повышения уровня организации и функционирования шгститута региональной государственной службы, следовательно, и фактором повышения эффективности его деятельности.
V^OcHOBHbiM механизмом такого управления, на наш взгляд, должно стать мотивирование профессиональной деятельности через гармонизащпо целей деятельности органа государственной службы и смысло-жизненных целей государственного служащего, которые он связывает со своей профессией. Это и является одной из основ и одним из механизмов формирования профессионализма государственного служащего современного типа на региональном уровне^)
За последнее время по проблемам государственной службы опубликовано значительное количество работ, основанных как на изучении отечественного опыта5, так и на обобщении зарубежного6.
3 Федеральный закон «Об основах государственной службы Россий
ской Федерации// Собрание законодательства Российской Федерации, №3!,
1995.-С. 5665.
4 См. например: Законы Нижегородской области от 24. 02. 1997 №65-3
"О государственной службе Нижегородской области" и от 24. 02. 1997
№66-3 "О государственных должностях Нижегородской области".
5 Оболенский А.В. Человек и государственное управление. - М., 1987;
Мальцев В.А. Государственный служащий современного типа. - М.
Н.Новгород, 1995; Калачева Т.Г. , Мальцев В.А., Слепцов Н.С. Подготов-
Вопросы повьппения эффективности деятельности государственной службы обсуждались на ряде научно-практических конференций и международных семинарах7.
Проблемы становления новой российской государственности, организации и функционирования государственной службы в России глубоко анализируются в работах Г.В. Атаманчука, В.Э. Войкова, В.В. Волошиной, В.Д. Граждана, В.Г. Гречихина, В.Н. Иванова, Г.В. Мальцева, В.А. Мальцева, Е.В. Охотского, Н.П. Пищулина, А.В. Понеделкова, Ю.Н. Старилова, Ж.Т. Тощенко8.
В работах Х.А. Бекова, В.Г. Игнатова, В.И. Лукьяненко, В.И. Матирко, В.П. Мельникова, В.А. Сулемова, Е.В. Охотского, Н.П. Пищулина, A.M. Омарова, В.М. Шепеля нашли отражение
ка кадров госслужбы России: этап становления. - М.-Н.Новгород, 1995; Атаманчук Г.В. Новое государство: поиски, иллюзии, возможности. - М., 1996; Управление персоналом государственной службы. Учебно-методическое пособие. Под ред. проф. Охотского Е.В. - М. ,1997; Граждан В.Д. Государственная служба как профессиональная деятельность. - Воронеж, 1997; Профессионализм в системе государственной службы. - Ростов-на-Дону, 1997.
6 См. напр.: Государственная служба и государственные служащие во
Франции. 1994; Высшие административные кадры и устройство Европы,
1994; Государственная служба. Социолого-психологические аспекты// За
рубежный опыт. - М., 1997, №2 (19); Сидельников И.Ю. Социологический
анализ функционирования госслужбы: опыт Европейского союза и особен
ности его адаптации в России. Автореф. дисс. на соискание уч. ст. к. соц. н.
-Саратов, 1997.
7 Власть и управление. Всероссийская научно-практ. конф. - Ростов-
на-Дону, апрель 1997; Вторая международная конференция по федерализму.
- М., декабрь 1997; Проблемы повышения эффективности государственной
власти и управления в современной России. Всероссийская научно-
практическая конференция. - Ростов-на-Дону, март 1998; Проблемы подго
товки управленческих кадров в современных условиях; состояние и пер
спективы. Региональная научно-практическая конференция. - Чебоксары,
апрель 1998.
8 См.: Атаманчук Г.В. Обеспечение рациональности государственного
управления. - М., 1990; Волошина В.В., Титов К.А. Государственная служ
ба в Российской Федерации: теоретико-правовые аспекты. - М., 1995; Пи-
щулин Н.П. О концепции государственной службы// Государственная
служба в Российской Федерации: концепция, опыт, проблемы. - М., 1993;
Понеделков А.В. Политическая элита; генезис и проблемы ее становления в
России. - Ростов-на-Дону: 1995; Охотский Е.В. Политическая элита и рос
сийская действительность. - М., 1996.
проблемы современной кадровой политики, подготовки и управления кадрами государственной службы, совершєнствоваїшя стиля управления персоналом9.
Влияние региональной кадровой и управленческой ситуации на формирование госслужбы исследуется в работах A.M. Брячихина, В.Н. Иванова, А.А. Иудина, В.А. Мальцева, Н.С. Слепцова, В.Н. Патрушева10.
Усилилось внимание к проблеме анализа профессиональной деятельности и профессионализма. С позиций социологии, психологии, акмеологии, профессиологии, права она освещается в работах Б.Г. Ананьева, А.Г, Асмолова, А.А. Деркача, В.Г. Зызыкина, Т.Г. Калачевой, А.К. Марковой, К.К. Платонова, В.А. Пызина, В.Д. Шадрикова11.
Анализ имеющейся литературы создает предпосылки для разработки современной концепции государственной службы и формирования теоретических моделей современного государственного служащего, его деятельности и управленім ею. Многие авторы в своих теоретических и практических исследованиях опираются на данные эмпирических исследований.
Одновременно следует заметить, что теоретические исследования пока слабо подкрепляются результатами конкретных социологических исследований в сфере государственной службы, особенно в мониторинговом режиме, явно недостаточное место занимают ис-
9 См., например: Государственная служба в России: опыт организации
и кадрового обеспечения/ Под общ. ред. Н.П. Пищулина. - Н.Новгород,
1994; Игнатов В.Г., Сулемов В.А. и др. Кадровое обеспечение государст
венной службы. - Ростов-на-Дону, 1995; Матирко В.И. Проблемы кадровой
политики в государственном аппарате. - М., 1996; Управление персоналом
государственной службы: Уч.-мет. пособие. - М., 1997; Шепель В.М.
Управленческая этика. - М., 1989.
10 См.: Иванов В. Н., Мальцев В. А. , Патрушев В. И. Ресурсы регио
на; инновационные технологии реализации. Концептуально-технологичес
кое обоснование проекта. - М.-Н.Новгород, 1995; Брячихин A.M. Россия -
Город - Власть: (Москва: факты, поиск, проблемы, становление). - М.,
1996, Слепцов Н.С. Региональные администрации в условиях кризиса//
Власть и управление. Сб. докладов. - Ростов-на-Дону, 1997. - С. 11-19; Иу-
дин А.А., Марченков П.А., Некрасов А.И. Выборы и электорат: политиче
ская эволюция. - Н. Новгород, 1997.
11 См., например: Маркова А.К. Психология профессионализма. - М.,
1996; Зазыкин В.П., Чернышев А.П. Акмеологические проблемы профес
сионализма. - М., 1993.
следования, связанные с изучением целе-мотивационного ядра профессиональной деятельности государственных служащих субъектов Федерации. Это имеет особое значение потому, что облик профессионала государственной службы, и цели, и мотивы его профессиональной деятельности во многом определяются спецификой государственной службы региона как самостоятельного субъекта управления.
Нерешенность этих проблем, на наш взгляд, затрудняет оценку реального состояния и динамики изменения управленческой и кадровой ситуации в регионе, выработку научно-обоснованных мер по повышению эффективности деятельности органов государственной службы и управлению профессионально-личностным развитием их сотрудников.
Цель исследования. Выявление главных факторов, влияющих на профессиональную деятельность государственной службы субъекта Федерации, и определение на этой основе путей повышения эффективности управления профессионально-личностным развитием государственных служащих.
Задачи исследования. Для достижения поставленной цели необходимо было решить следующие задачи:
выявить основные специфические черты государственной службы субъекта Федерации и особенности профессиональной деятельности на этом уровне государственного правления;
определить доминирующую структуру мотивации профессиональной деятельности государственных служащих;
изучить влияние мотивации профессиональной деятельности на ее эффективность;
установить структуру и содержание жизненного целепола-гания в профессиональной деятельности государственных служащих и степень влияния на её эффективность;
разработать научно обоснованные рекомендации, направленные на повышение профессионализма персонала государственной службы субъекта Федерации.
Объект исследования. Объектом исследования являются государственные служащие администрации субъекта Федерации.
Предмет исследовании. Предметом исследования выступает профессиональная деятельность государственных служащих субъекта Федерации и система мотивации и целеполагания, способствующая повышешпо их профессионализма.
Теоретико-методологической основой исследования являются диалектика общественного развития, социологическая теория личности, конкретно-исторический и системный подходы. Использовались концепщш, положения и вьшоды, содержащиеся в научных публикациях отечественных и зарубежных социологов, политологов и правоведов по проблемам развития государственной службы, кадровой политики и управления персоналом, современные методы системного анализа и статистики.
В основу источншсовой базы легли законодательные акты федеральных и региональных органов власти, статистические материалы, публикации в научной и периодической печати.
Эмпирической базой стали данные социологических исследований, проведенных с участием автора. Среди них:
«Проблемы политической активизации населения промыш-ленно-аграрного района». В Каменском районе Пензенской области в феврале - марте 1991 г. было проведено два опроса населения. В ходе первого было опрошено 598, а в ходе второго - 590.
«Отношение населения крупных городов России к центральной и местной власти». Исследование проведено в конце октября 1992 г. в шести городах - Нижнем Новгороде, Новосибирске, Ростове-на-Дону, Саратове, Санкт-Петербурге, Хабаровске силами сотрудников соответствующих региональных Кадровых центров. Было опрошено 2333 чел.
«Власть и население об актуальных проблемах экономических реформ». Исследование проведено в марте 1993 г. среди депутатов Нижегородского областного Совета. Была опрошена половина его состава.
«Социальное самочувствие населения и отношение к власти». Мониторинг общественного мнения населения Нижнего Новгорода и области проводился научно-исследовательским социологическим центром (НИСОЦ) в 1993-1997 гг.
«Отношение государственных и мущщипальных служащих к проблемам развития государственной службы и системы профессионального образования госслужащих». В 1995 г. был проведен экспертный опрос 435 руководителей и ведущих специалистов областных и городских администраций, а также 225 преподавателей региональных академий государственной службы в пяти областях России: Волгоградской, Нижегородской, Новосибирской, Саратовской и Свердловской.
«Слушатели подготовительных курсов академии: проблемы мотивации и целеполагания». В апреле 1996 г. бьшо опрошено 185 слушателей курсов.
«Проблемы профессионализма в деятельности госслужбы». Летом 1996 г. в ходе пилотажного исследования бьшо опрошено 106 государственных служащих области.
Наиболее значимые из них осуществлены в рамках исследовательского проекта «Технологии повышения профессионализма государственных служащих» в 1996-1997 гг.: 1996 г. - опрошено 360 государственных служащих администрации Нижегородской области, 1997 г. - опрошено 259 сотрудников ряда комитетов и департаментов областной администрации и администрации г. Арзамаса.
Научная новизна диссертационного исследования. Исследование является одной из первых попыток осмысления процесса становления государственной службы как профессиональной деятельности, обладающей своей спецификой. В ходе исследования:
сформулировано авторское понимание специфики государственной службы субъекта Федерации как профессиональной деятельности; ~i
сделан вывод о том, что существующая функциональная модель управления персоналом государственной службы региона, сводящаяся главным образом к определению и формулированию должностных функций с последующим контролем их выполнения, не соответствует в полной мере задачам становления и развития государственной службы как профессиональной деятельности, не учитывает личностного фактора профессиональной активности государственных служащих, оставляя вне управленческого воздействия целе-мотивационный фактор эффективности профессиональной деятельности; У
- эмпирическим путем выявлено целе-мотивационное ядро
профессиональной деятельности в сфере государственной службы
субъекта Федерации, отражающее ее специфику: облеченность вла
стью, комплексность предметного поля профессиональной деятель
ности, социальность и государственная масштабность ответствен
ности за результаты деятельности;
- предложены подходы к разработке организационной модели
управления деятельностью государственных служащих, их профес
сионально-личностным развитием на региональном уровне, основ
ными элементами которой являются: целеполагание в деятельности
органов государственной службы на региональном уровне; типоло
гическая диагностика персонала по содержанию смысло-жгонен-
ного целеполагания, связанного с профессиональной деятельностью и трудовой мотивацией; разработка технологий приведения в соответствие целеполагания в деятельности организации и целеполагания различных типологических структур персонала;
- определены четыре блока проблем, связанных с вопросами повышения профессионализма, управлешга профессионально-личностным развитием госслужащих субъекта Федерации: базовое образование кадрового состава; функциональная и содержательная очерченность круга служебных обязанностей; планирование профессиональной и деловой карьеры как мотивациошюй базы профессиональной деятельности; планирование и реализация непрерывного образования как средства достижения профессионального роста и профессиональных целей;
- предложены механизмы разработки проекта и ряда программ повышения профессионализма госслужащих, способствующие повышению эффективности отбора, продвижения по службе, их обучения.
Практическая значимость результатов исследования. Практическая значимость осуществленного диссертационного исследования определяется его направленностью на поиск путей совершенствования управления профессиональной деятельностью государственных служащих.
Основные выводы и рекомендации, а также полученные автором эмпирические материалы, методика эмпирического исследования могут быть использованы для диагностики структуры профессионального целеполагания и трудовой мотивации персонала в целях выявления реальной структуры ценностей и мотивов, которые являются двигателями профессиональной деятельности государственных служащих и формируют соответствующее к ней отношение.
Эти данные являются базой для формирования реальных представлений об условиях и особенностях процесса формирования личности государственного служащего при выработке кадровой и управленческой политики регионального органа государствешши службы. Они могут быть использованы:
для построения базовой модели управления персоналом с опорой на имеющиеся возможности и опережающей ориентацией на цели деятельности регионального органа государственной службы;
при подготовке спецкурсов и издании учебных пособий по курсам социология управления, социология государственной службы, управление персоналом;
для дальнейшего углубленного изучения закономерностей
профессионализации государственной службы, особенно
стей формирования личности современного государственно
го служащего, разработки программ мониторинговых со
циологических исследований.
Апробация и внедрение результатов исследования. Теоретические и методические положения исследования использовались автором:
при разработке в составе научного коллектива исследовательского проекта «Технологии повышения профессионализма государственных служащих» в рамках выполнения научной программы РАГС "Становление и развитие государственной службы в РФ";
для проведения макродиагностики персонала ряда департаментов и комитетов администрации Нижегородской области;
при организации семинаров по повышению квалификации государственных служащих;
для разработки программ переподготовки и повышения квалификации кадров государственной службы региона;
для подготовки и издания учебно-методических материалов.
Основные результаты исследования докладывались и обсуждались на Всероссийской конференции «Власть и управлеіше» (Ростов-на-Дону, апрель 1997г.), международном симпозиуме «Государственное устройство и народ. Диалог мировоззрений» (Нижний Новгород, июнь 1997 г.), научно-практической конференции «Проблемы повышения эффективности государствешюй власти и управления в современной России» (Ростов-на-Дону, март 1998 г.), региональной научно-практической конференции «Проблемы подготовки управленческих кадров в современных условиях: состояние и перспективы» (Чебоксары, апрель 1998 г.), научно-практической конференции «Проблемы управления; методология, теория, практика» (Нижний Новгород, апрель 1998 г.).
Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, трех разделов, заключения, списка научной литературы и приложения.