Трансформация государственной службы в условиях административной реформы: социологический анализ Васильева Елена Александровна

Содержание к диссертации

Введение

Глава 1. Теоретико-методологические основы социологического анализа государственной службы

1.1. Концептуальные основания изучения государственной службы в западноевропейской социологии

1.2. Российские концепции теоретического социологического анализа государственной службы

1.3. Государственная служба как социальный институт 78

Глава 2. Сравнительный анализ моделей государственной службы

2.1. Модель рациональной бюрократии и опыт последовательного административного реформирования

2.2. Опыт трансформации либеральной модели организации государственного управления

2.3. Азиатская традиционная бюрократия: опыт реформирования государственной службы в Китае

2.4. Особенности российской модели государственной службы 147

Глава 3. Анализ трансформационных процессов в системе государственной службы

3.1. Методологические основы трансформации социального института

3.2. Легитимность государственной службы как основа организации трансформационных процессов

3.3. Этапы трансформации российской государственной службы в постсоветский период

3.4. Динамика трансформации ценностно-мотивационных основ государственной службы Глава CLASS 4. Динамика трансформационных процессов государственной службы (на примере Республики Саха (Якутия)) CLASS

4.1. Социальный потенциал государственной гражданской службы Республики Саха (Якутия) в период административной реформы

4.2. Анализ изменения ценностной структуры государственной службы

4.3. Исследование представлений о государственной службе в республиканских средствах массовой информации

Заключение 292

Список литературы

• Российские концепции теоретического социологического анализа государственной службы
• Опыт трансформации либеральной модели организации государственного управления
• Легитимность государственной службы как основа организации трансформационных процессов
• Исследование представлений о государственной службе в республиканских средствах массовой информации

Введение к работе

Актуальность темы исследования. За последние 20 лет Российская
Федерации прошла через одну из самых существенных социально-культурных
трансформаций, и в наибольшей степени эти изменения коснулись
государственной сферы. После крушения коммунистического идеала возникла
необходимость в новых принципах организации взаимодействия

государственных органов и общества, чиновников и населения. В течение 90-х годов возникли новые формы социального взаимодействия, некоторые были заимствованы из западноевропейского и американского опыта, другие воссозданы из практики имперской России.

Государственная служба представляет собой один из таких возрожденных институтов. В начале 2000-х годов государство начало возвращать себе функции основного регулятора общественной жизни, возникла потребность в аппарате, который взял бы на себя все возрастающие административные полномочия. Значимость государственной службы как субъекта управления получила широкое признание в научной среде, так же, как и ее низкая эффективность, которая констатируется большинством, если не всеми – и журналистами, и политиками, и руководством страны. Начиная с 2008 г. в посланиях Президента Российской Федерации отмечается, что деятельность органов исполнительной власти является источником многих проблем, препятствующих социально-экономическому развитию государства.

Административная реформа была призвана обеспечить трансформацию
этого института таким образом, чтобы он отвечал требованиям социального
государства и способствовал удовлетворению потребностей граждан. Но к
этому времени нормы, правила и ценности, регулирующие государственное
управление, уже сформировались, а потому авторы реформы столкнулись с
рядом сложностей, причиной которых являлась институциональная сущность
государственной службы. В последние годы государственное управление
столкнулось с дополнительными вызовами, обусловленными как внешними
факторами (глобальным экономическим кризисом, политической

конъюнктурой), так и внутренними – низкая активность институтов
гражданского общества и ценностный кризис. Чиновничество, которое
представляет собой основной субъект управления в условиях современного
постмодернистского деперсонифицированного секуляризованного

государства, становится в этих условиях центральным фактором его эффективности.

В связи с этим особую актуальность приобретает комплексное исследование трансформации государственной службы как социального института: функций, которые она выполняет в системе государственного управления, норм, ценностей и ролей, которые в настоящее время регулируют взаимоотношения в рамках этой системы. Особую значимость приобретает изучение закономерностей, повлиявших на формирование этого института и определяющих перспективы его дальнейшей трансформации с целью

повышения эффективности деятельности государства по обеспечению высокого качества жизни населения.

Степень научной разработанности проблемы. Социологический анализ государственной службы имеет многолетнюю традицию как за рубежом, так и в России. Начало исследований положили труды М. Вебера по теории бюрократии, в которых впервые чиновники рассматривались отдельно от концепции государства. В течение XX века большинство авторов, анализировавших государственное управление, обращались к определению чиновничества как одного из субъектов, по-разному определяя его сущность.

Марксисты и неомарксисты – Г. Маркузе, Ч. Миллс, Ю. Хабермас – определяли государственную службу как один из властвующих классов или страт общества, который «приватизирует» государство, присваивая себе право определять правила организации общественной жизни и используя его в собственных интересах¹. Чиновники, по их мнению, выполняют двойственную функцию: с одной стороны, они реализуют право государства на «легальное насилие», обеспечивая защиту правопорядка и ограничивая произвол капиталистов в пользу трудящихся, но с другой стороны – ограничивают развитие демократии, стремясь сохранить свои привилегии и полномочия.

Представители структурного функционализма, продолжая и развивая
концепцию рациональной бюрократии, напротив, рассматривали

государственную службу как неотъемлемый элемент общества как системы. Т. Парсонс, а за ним и Р. Мертон² подчеркивали, что чиновники обеспечивают исполнение государством своих функций, обеспечивая тем самым адаптацию общественной системы к внешним вызовам, а значит выживание общества. Они необходимы, так как без них воцарится хаос. Дисфункции, вызывающие нарекания, могут и должны быть устранены в ходе естественного развития демократии, посредством активизации способности гражданского общества к самоуправлению (концепция «скромного государства» М. Крозье³).

Р. Дарендорф, Н. Луман и А. Турен⁴ подчеркивали, что бюрократия в
условиях социального государства способствует искажению идеи демократии,
так как возрастание объема административной работы приводит к
распространению принципов ее деятельности в других типах организаций. В
условиях постиндустриального государства государственная служба

приобретает черты технократии.

¹ Маркузе Г. Эрос и цивилизация. Одномерный человек. М.: АСТ, 2002. 526 с.; Миллс Ч.
Властвующая элита. М.: Изд-во Иностр. лит., 1959. 543 с.; Хабермас Ю. Политические
работы. М.: Праксис, 2005. 361 с.

² Парсонс Т. Система современных обществ. М.: Аспект Пресс, 1998. 270 с.; Мертон Р.
Явные и латентные функции // Американская социологическая мысль, под ред. В.И.
Добренькова. М.: МГУ, 1994. С. 393-461

³ Спиридонова В.И. Бюрократия и реформа (анализ концепции М. Крозье). М., 1997. 201 с.

⁴ Дарендорф Р. Современный социальный конфликт. Очерк политики свободы. М.:
РОССПЭН, 2002. 284 с.; Луман Н. Власть. М.: Паксис, 2001. 249 с.; Турен А. Возвращение
человека действующего. М.: Научный мир, 1998. 204 с.

Авторы концепции «Нового государственного менеджмента» (Д. Кеттл, Г. Питерс и Дж. Пьер, К. Худ и др.)⁵ определили новую традицию в определении государственной службы и ее роли в государственном управлении. Их концепции «активизирующего» или «экономного» легли в основу большинства административных реформ, проводимых в различных государствах в конце XX – начале XXI вв. Сложившаяся на основе этих концепций теория Public administration подчеркивает значимость гражданского общества как субъекта государственного управления и утверждает необходимость ограничения роли бюрократии в принятии управленческих решений.

Исследования государственной службы в Российской Федерации
начались после 1990-го года, и к настоящему времени сложилось два основных
направления. Первое, административно-правовое, определяет

государственную службу как аппарат, осуществляющий законодательную и правообеспечивающую функции государства. К этому направлению относятся труды таких авторов, как Г.В. Атаманчук, Д.Н. Бахрах, Н.М. Казанцев, К.О. Магомедов и др.⁶, представления которых были положены в основу законодательства о государственной службе. А.И. Турчинов, Я.Г. Зинченко, Г.В. Вырупаева и др. сосредоточились на деятельностном подходе к государственной службе, определяя ее как профессиональную деятельность по исполнению функций государства⁷. Другой подход базируется на концепции «Нового государственного менеджмента» (НГМ) и определяет чиновничество как организацию по предоставлению государственных услуг. Наиболее полное обоснование этого подхода представлено в работах А.В. Оболонского и Л.И. Якобсона⁸.

⁵ Kettl D. The Global Public Management Revolution: A Report on the Transformation of
Governance. Washington, 2000. 117 pp.; Peters G., Pierre J. Introduction: The Role of Public
Administration in Governing // Handbook of Public Administration / Ed. by B. Peters, J. Pierre.
London, Sage Publications, 2003. 640 pp.; Hood C. Public Management: The Word, the
Movement, the Science // The Oxford Handbook of Public Management / ed. by E. Ferlie, L. Lynn
Jr., C. Pollitt. Oxford, Oxford University Press, 2007. 804 pp.

⁶ Атаманчук Г.В. Сущность государственной службы: история, теория, закон, практика. М.:
Изд-во РАГС, 2008. 310 с.; Бахрах Д.Н. и др. Административное право: учебник для вузов.
М.: Норма, 2005. 799 с.; Казанцев Н.М. Идеология права государству или идеология
государства праву? // Общественные науки и современность. 2010. №1. С. 42-50; Магомедов
К.О. Социология государственной службы. М.: Изд-во РАГС, 2010. 345 с.

⁷ Турчинов А.И., Магомедов К.О. Кадровый потенциал государственной гражданской
службы: духовно-нравственные проблемы. М.: Изд-во РАГС, 2010. 118 с.; Зинченко Я.Г.
Профессионализация государственной гражданской службы. Ростов-на-Дону: Изд-во
СКАГС, 2011. 132 с.; Грызунова Г.В. О профессионализме государственных служащих:
перспективы культуроцентричности // Социологические исследования. 2010. №9. С. 124-
126; Вырупаева Т.В. О принципах российской государственной службы в контексте
применения зарубежного опыта // Социологические исследования. 2013. №5. С. 137-141.

⁸ Оболонский А.В. Кризис бюрократического государства: Реформы государственной
службы: международный опыт и российские реалии. М.: Фонд «Либеральная миссия», 2011.
443 с.; Якобсон Л.И. Реформа государственной службы: интересы и приоритеты //

В связи с тем, что в последнее время концепция НГМ подвергается широкой критике и в российской и в зарубежной литературе, все большее значение приобретают исследования, в которых государственная служба рассматривается как комплексный институт, субъект государственного управления (А.В. Макарин, Н.Л. Захаров и др.)⁹, а также более традиционно – как политический класс, один из видов элит (О.В. Крыштановская, О.В. Гаман-Голутвина, А.В. Дука и др.¹⁰).

По нашему мнению, для определения сущности государственной службы большое значение имеют работы социологов, рассматривающих социальное управление – А.В. Тихонова, Л.Т. Волчковой, В.Н. Мининой, А.Ф. Борисова, О.А. Уржи, В.И. Франчука и др.¹¹ Несмотря на то, что в рамках неоинституциональной теории бюрократия не рассматривалась как самостоятельный институт, работы таких авторов как Т. Веблен, Д. Норт, а также П. Бергер и Т. Лукман¹², позволяют более полно охарактеризовать государственную службу и использовать опыт институциональной теории для ее совершенствования.

Вопросы мотивации как функции управления, обеспечивающей трансформацию ценностной структуры в системе государственной службы рассмотрены в работах Е.Б. Черновой, Г.М. Шамаровой, Е.И. Васильевой, Н.А. Бедункевич, Е.В. Фомичева и др.¹³ В их работах представлен значительный

Общественные науки и современность. 2002. №3. С. 5-22; Василенко И.А. Административно-государственное управление в странах Запада: США, Великобритания, Франция, Германия. М.: Издательская корпорация «Логос», 2001. 198 с.

⁹ Макарин А.В., Шрейдер В.Ф. Бюрократия как институт власти. Омск, 2006. 216 с.; Захаров
Н.Л. Организационное поведение государственных служащих. М.: ИНФРА-М, 2009. 237 с.;
Красильников Д.Г., Сивинцева О.В., Троицкая Е.А. Современные западные управленческие
модели: синтез New Public Management и Good Governance // «Ars Administrandi»
(«Искусство управления»). 2014. №2. С. 45-62

¹⁰ Крыштановская О.В. Анатомия российской элиты. М.: Захаров, 2005. 381 с.; Гаман-
Голутвина О.В. Метафизические измерения трансформаций российских элит //
Политическая концептология. 2012. №3. С. 38-53; Дука А.В. Теоретические проблемы в
исследованиях властных элит // Журнал социологии и социальной антропологии, 2008. Том
XI. №1. С. 50-70

¹¹ Тихонов А.В. Социология управления. М.: «Канон+» РООИ «Реабилитация», 2007. 471 с.;
Социальное управление и планирование, под ред. Л.Т. Волчковой. СПб.: «Книжный дом»,
2004. 264 с.; Борисов А.Ф. Теоретические основания социального управления // Организмы
и механизмы: проблемы управления в социальных и технических системах: материалы
междисциплинарного научного семинара. СПб.: Изд-во «Книжный дом», 2003. С. 73-76;
Франчук В.И. Социальное управление: самоуправление, менеджмент и политическое
руководство. М.: Компания Спутник+, 2007. 102 с.; Рубцова М.А. Социологическая теория
управляемости. СПб.: Книжный дом, 2010. 182 с.

¹² Веблен Т. Теория праздного класса. М.: Прогресс, 1984. 367 с.; Норт Д. и др. Насилие и
социальные порядки: концептуальные рамки для интерпретации письменной истории
человечества. М.: Изд-во Института Гайдара, 2011. 478 с.; Бергер П., Лукман Т. Социальное
конструирование реальности. М.: Моск. филос. фонд и др., 1995. 322 с.

¹³ Чернова Е. Б. Совершенствование организационно-экономического механизма мотивации
труда государственных служащих: автореф. дис. канд. экон. наук: 08.00.05. М., 2009. 26 с.;

эмпирический материал, позволяющий выявить установки, которыми руководствуются государственные служащие при выполнении своих должностных обязанностей.

Таким образом, несмотря на значительный объем литературы, единства в трактовке сущности государственной службы и ее роли в государственном управлении нет. В значительной степени это объясняется тем, что авторы зачастую сознательно ограничиваются анализом только одного аспекта этого социального феномена.

Цель исследования – разработка теории трансформации

государственной службы как социального института в условиях

социокультурного перехода от патерналистского к социальному государству, с целью выявления потенциала повышения эффективности государственного управления.

Задачи исследования:

1. Определить сущность государственной службы, ее роль, функции и место в системе социального управления.

2. Описать процесс возникновения и развития государственной службы как социального института, выявить истоки формирования норм, ценностей и ролей в сфере государственного управления в различных видах общества.

3. На основе сравнительного анализа определить модель государственной службы, сложившуюся в Российской Федерации в ходе исторического развития.

4. Разработать модель трансформации социальных институтов как управляемый процесс.

5. Определить факторы, влияющие на направление трансформационных процессов в Российской Федерации.

6. Определить потенциал мотивации как фактора трансформации социальных институтов.

7. Определить результаты административной реформы, выявить и охарактеризовать проблемные вопросы, возникшие в ходе реформирования.

Шамарова Г.М. Современные тенденции мотивации труда муниципальных служащих //
Управление персоналом. 2007 г. №22 с. 3-7. URL: Бедункевич Н.А. Анализ мотивации
государственных служащих исполнительных органов власти Югры (по результатам
психологической диагностики) // Регион 86. 2008. Март. URL:

_gosudarstvennih_slujaschih_ispolnitelnih_organov_vlasti_ugri_po_rezultatam_psihologichesko y_diagnostiki; Васильева Е.И. Мотивация профессиональной деятельности государственных гражданских служащих: автореф. дис. … канд. социол. наук: 22.00.08. Екатеринбург, 2010. 26 с.; Фомичев Е.В. Трудовая мотивация государственных служащих в условиях реформирования российской государственной службы: автореф. дис. … канд. социол. наук: 22.00.08. Ростов-на-Дону, 2011. 25 с.; Рогожкин А. Государственные служащие: особо ответственный труд - особая мотивация // Кадровик. Кадровый менеджмент (управление персоналом), 2012, №11. URL: .

8. Выявить динамику трансформации социального потенциала государственной службы на примере Республики Саха (Якутия).

9. Дать характеристику ценностного базиса и мотивации государственной службы Республики Саха (Якутия); разработать рекомендации по совершенствованию системы мотивации на основе ценностно-ориентированного управления.

Объект исследования – государственная служба как социальный институт и объект управленческого воздействия.

Предмет исследования – трансформация государственной службы в условиях административной реформы.

Гипотеза: Управление трансформацией государственной службы как
социального института в Российской Федерации заключается в

целенаправленном формировании и легитимизации норм и принципов организации взаимодействия граждан и органов исполнительной власти, основанном на воздействии на ценностно-мотивационную структуру всех акторов государственного управления.

Теоретико-методологическая основа. Диссертационное исследование основывается на теории институционализма (Т. Веблен, Д. Норт), структурно-функциональном анализе (Т. Парсонс, Р. Мертон), теории рациональной бюрократии М. Вебера, концепции социального управления (А.В. Тихонов, А.И. Пригожин, Л.Т. Волчкова, О.А. Уржа), теории социального поля (П. Бурдье, В.И. Ильин), а также теории Public Administration.

В ходе разработки концепции исследования использовались системный и институциональный подходы, общенаучные исторический и диалектический методы и методы эмпирических социологических исследований: контент-анализ, опросы (глубинное интервью и анкетирование), а также анализ документов и методы корпусной лингвистики. Информационную базу исследования составляют федеральные и региональные нормативные правовые акты, информационные материалы федеральных органов исполнительной власти и органов власти Республики Саха (Якутия), а также статистические данные.

Эмпирическая база представляет собой результаты социологических исследований, проведенных автором:

- «Государственная служба в представлениях средств массовой
информации Республики Саха (Якутия)». Исследование проведено в 2008-2013
гг. методом контент-анализа. Базу анализа составляли два республиканских
СМИ – ежедневная газета «Якутия» как официальный печатный орган
Правительства республики (624 номера) и еженедельная газета «Якутск
вечерний» как выразитель точки зрения оппозиции (100 номеров). Цель
исследования: определение представлений об эффективности государственной
службы, отражаемых в республиканских средствах массовой информации, а
также уровня доверия к органам исполнительной власти.

- «Мотивация государственных служащих Республики Саха (Якутия)».
Исследование проведено в марте 2014 г. – январе 2015 г. N=295 респондентов.

Первый этап исследования заключался в анкетировании государственных служащих Республики Саха (Якутия). Выборка – многоступенчатая стратифицированная квотная. Признаки репрезентации – пол, возраст, должность государственной службы. На втором этапе проведен экспертный опрос методом глубинного интервью для верификации полученных в ходе анкетирования данных. Цель исследования – определение ценностного базиса государственных служащих Республики Саха (Якутия), который определяет их мотивационные установки.

Также в качестве эмпирической базы привлекались результаты
исследований Всероссийского Центра изучения общественного мнения
(ВЦИОМ), исследований мотивации государственных служащих,

проведенных Российской Академией государственной службы (РАГС) в 2002-2012 гг.

Научная новизна исследования заключается в решении крупной
научной и практической проблемы управления трансформацией

государственной службы в условиях административного реформирования с целью повышения эффективности государственного управления. Лично автором получены следующие результаты:

1. Доказано, что в системе социального управления государственная служба является управляющим субъектом при администрировании и управляемым – при политическом управлении. Как социальный институт она охватывает всех акторов, интериоризировавших ее нормы и ценности и выполняющих легализованные ею роли. При этом государственные служащие подразделяются на три уровня: чиновники-политики, осуществляющие государственное управление, руководители органов исполнительной власти, осуществляющие администрирование и вступающие с политиками в патрон-клиентские отношения, и собственно чиновники, не принимающие самостоятельно государственные решения, но осуществляющие непосредственное взаимодействие с населением и институтами гражданского общества;

2. Выявлено, что напряженность социального поля государственной службы определяется ее легитимностью в системе государственного управления. Под легитимностью понимается признание обществом составляющих этот институт норм и ценностей и доверие к социальным ролям, которые формируются ими, она гарантирует их авторитет при взаимодействии людей;

3. Определены источники формирования таких норм государственной службы, как закрытость, консервативность, патернализм и формализация. Установлено, что эти нормы возникли в ходе исторического развития как ответ на потребности патерналистской модели государственной службы: необходимость отбора профессиональных руководителей; соблюдение законности как основы справедливости и сохранения установленного порядка;

4. Проанализированы три модели государственной службы: традиционная, либеральная и социальная. Традиционная модель

характеризуется ориентацией на стабильность, приоритет интересов
государства, а не населения, максимальным контролем и персонификацией
власти; либеральная основана на принципах партнерства и равенства доступа
к ресурсам и благам, согласования интересов различных акторов и одобрения
ими действий и решений государственных органов; в государствах с
социальной моделью организации бюрократии ценностями в равной мере
являются стабильность, справедливость и равенство, а целью

функционирования чиновников становится удовлетворение потребностей граждан и обеспечение возможности повышения качества их жизни;

5. Доказано, что в Российской Федерации в настоящее время государственная служба сочетает принципы азиатской бюрократии (иерархия, чинопочитание, патернализм и клановость) и форму рациональной бюрократии – профессиональный принцип подбора кадров, формализация и унификация процесса принятия решений, деперсонификация ответственности;

6. Установлено, что из трех этапов административной реформы в Российской Федерации успешным был только первый, в ходе которого был сформирован трудовой потенциал государственной службы, последующие этапы столкнулись с рядом сложностей, как объективных, так и обусловленных противодействием со стороны чиновников;

7. Выявлено, что государственная служба Республики Саха (Якутия) характеризуется высоким трудовым потенциалом: возрастная структура сбалансирована, образовательный уровень выше, чем средний по Российской Федерации, профессиональный уровень достаточен. Однако организационный потенциал, характеризующийся качеством управления в системе государственной службы и доверием к ней в обществе, остается низким;

8. Установлено, что в ходе административной реформы в Российской Федерации ценностная структура государственной службы не затрагивалась; мероприятия, направленные на изменение принципов взаимодействия органов государственной власти и населения, носят формальный характер и не связаны с мотивационными установками;

9. Разработана теоретическая модель трансформации социальных институтов на основе механизмов деинституционализации, легитимации и мотивации; установлено, что в системе государственного управления мотивация является ключевым механизмом трансформации;

10. На основе эмпирических социологических исследований выявлена ценностная структура государственной службы Республики Саха (Якутия). Доказано, что мотивация чиновников коррелирует с возрастом и стажем работы: если молодые работники с небольшим стажем работы более ориентированы на участие в государственном управлении, то со временем возрастает разочарование в своих возможностях и увеличивается конформность. В результате служащие со стажем более 10 лет разделяют ценности традиционной бюрократии и более ориентированы на обеспечение личного благополучия.

Положения, выносимые на защиту:

1. Социальный институт государственной службы – это совокупность норм, ценностей и ролей, регулирующих взаимодействие в системе государственного управления. Носители этих норм функционируют на трех уровнях государственной службы: чиновники, руководители органов государственной власти и чиновники-политики. Управление в системе государственного управления осложняется несколькими факторами. Во-первых, институциональность государственной службы исключает возможность одностороннего воздействия как внутри государственной службы, так и при ее взаимодействии с другими субъектами этого поля (политиками и институтами гражданского общества). Во-вторых, воздействие на нормы и ценности требует значительного времени и смены поколений. В то же время в последние годы мы можем констатировать ускорение большинства социальных трансформаций, что обусловлено распространением специфических технологий воздействия на общественное мнение. С учетом этого, автором разработан механизм трансформации социального института, состоящий из следующих мероприятий: деинституционализация сложившихся норм и ценностей, формирование новых принципов организации взаимодействия акторов, легитимация этих принципов, их широкомасштабная пропаганда, а также создание системы поощрений и взысканий, которая мотивирует субъектов интеракций к их соблюдению.

2. В системе социального управления все акторы персонализированы, они имеют собственные интересы, ценности, цели и потребности. В случае, когда лицо, реализующее властные полномочия, действует вопреки интересам других акторов, оно сталкивается с активным противодействием, что вызывает напряженность социального поля и ставит под угрозу целостность и выживание всех системы. Эта напряженность определяется легитимностью государственной службы, то есть степенью признания норм, ценностей и ролей, регулирующих взаимоотношения чиновников и граждан, всеми участниками интеракции. Показателем легитимности социального института является уровень доверия к нему, понимаемого как субъективное ощущение, вера в то, что стороны взаимодействия искренни, добросовестны, стремятся в обоюдной выгоде и учитывают мнение друг друга. Исследование показывает, что легитимность государственной службы невелика, следовательно, мы можем констатировать высокую напряженность, что приводит к необходимости трансформации этого института.

3. В настоящее время можно выделить три модели государственной службы как социального института в зависимости от основного принципа организации взаимоотношений между бюрократией и гражданским обществом: традиционная, основанная на патерналистской традиции, либеральная, опирающаяся на принцип партнерства, и социальная, сложившаяся в соответствии с ценностями «государства всеобщего благосостояния». Традиционная модель характерна для большинства монархических государств, так как властные полномочия в ней

обосновываются, исходя из представлений о сакральности государя как основного субъекта управления, который делегирует их вниз по системе государственного управления. В рамках этой модели сложились такие нормы государственной службы как: закрытость, которая гарантировала доступ к властным полномочиям только тем, кто соответствовал признакам элиты (по праву рождения или по праву владения особым знанием), консерватизм, призванный гарантировать стабильность и сохранение установленного порядка и формализация, которая обеспечивает соблюдение законности как основы справедливости. Либеральная модель опирается на тезис о приоритете населения как носителя властных полномочий, а, следовательно, приоритете потребностей населения перед интересами правящих групп. Основными ценностями при этом являются равенство права доступа к социальным благам, способствующая возникновению концепта меритократии, и открытость, гарантирующая возможность получения любым участником интеракции всей информации об условиях организации взаимодействия. Свое начало эти ценности получили в теории «общественного договора», которая затем получила развитие в аспекте концепций социальной справедливости и правового равенства. Социальная модель сложилась в результате трансформации традиционной бюрократии, в условиях признания приоритета потребностей граждан как основной цели государственного управления при сохранении принципа централизованного распределения социальных благ и права государства осуществлять контроль всех аспектов жизни человека. В условиях перехода общества от одной модели к другой можно констатировать возникновение различных смешанных моделей, которых характеризуются расхождением декларируемых и реальных принципов организации взаимодействия.

4. В России государственная служба возникла и до XX века развивалась в условиях абсолютной монархии, что способствовало закреплению традиционной модели. Государь как сакральный носитель власти делегировал властные полномочия чиновникам всех уровней, и только он был вправе контролировать их деятельность. После революции 1917 г. была предпринята попытка перехода к либеральной модели государственной службы (Советы и «комбеды»), однако после централизации государственного управления произошел возврат к традиционной модели, только роль государя перешла к коммунистической партии как единственному носителю истины и гаранту справедливости. В 1990-х годах развитие государственной службы происходило стихийно, без сознательного контроля, а потому стремление к самосохранению, свойственное для социальных институтов, способствовало созданию смешенной модели: устранение сакрального первоисточника поставило на его место население, что соответствует либеральной модели, но принципы взаимодействия между обществом и государством остались патерналистскими, что подразумевает несубъектность общества. Таким образом, в настоящее время российская модель государственной службы представляет собой сочетание принципов азиатской бюрократии – иерархию,

чинопочитание, патернализм и клановость, рационалистической формы – профессиональный принцип подбора кадров, формализация и унификация процесса принятия решений, деперсонификация ответственности, и социальных ценностей – справедливости, равенства и обязанности государства обеспечить высокое качество жизни населения.

5. Административная реформа в Российской Федерации, целью которой было повышение эффективности государственного управления посредством трансформации института государственной службы в соответствии с либеральной моделью, прошла три этапа. Первый этап, начавшийся в 2003 г. был обусловлен необходимостью организации управляемой и эффективной государственной службы, что имело особое значение в условиях широкомасштабного социально-культурного кризиса 1990-х годов. В ходе этого первого этапа был оптимизирован кадровый состав органов исполнительной власти, повышен социальный потенциал государственной службы, обеспечена централизация государственного управления. Второй этап реформы, в ходе которого планировалось внедрение системы государственных услуг в соответствии с концепцией «Нового государственного менеджмента», проходил в 2006-2010 гг. Его итоги можно охарактеризовать как спорные и неоднозначные. С одной стороны, была создана и успешно апробирована система «единого окна», многофункциональные центры государственных услуг и практика аутсорсинга, разработаны административные регламенты. Но в то же время понятие государственных услуг было бюрократизировано, что привело к формализации процесса организации взаимодействия органов государственной власти и населения, задача обеспечения открытости государственного управления и широкого привлечения институтов гражданского общества не выполнена. Третий этап реформы, предусматривающий внедрение принципа транспарентности в систему государственного управления, признан неудачным.

6. Проблемы, с которыми столкнулась административная реформа в Российской Федерации, обусловлены двумя факторами: отсутствие единого подхода к организации взаимодействия в системе государственного управления и противодействие чиновников вводимым изменениям. Низший слой государственной службы – чиновники – призываются к функционированию в соответствии с либеральной моделью, их статус снижен до уровня обслуживающего персонала, властные полномочия ставятся под сомнение, мотивация осуществляется на основе содержательных теорий мотивации. Средний слой призывается к инициативности, открытости и активности, их властные полномочия не признаются, но ответственность за принятие важных государственных решений возлагается на них. Высший слой – политики – функционируют на основе традиционной модели. Они признаются обществом, сами оценивают и ведут себя как элита, но при этом избегают личной ответственности за принимаемые решения, предпочитая перекладывать ее либо на нижестоящие уровни («плохие исполнители хороших решений»), либо на коллективный субъект («Правительство приняло

решение…»). Таким образом, происходит отчуждение уровней

государственной службы, в результате чего управляемость снижается, а дискредитация чиновников политиками приводит к снижению уровня доверия ко всему институту, что повышает напряженность в социальном поле государственного управления.

7. Мотивация государственных служащих в настоящее время ориентирована исключительно на материальное стимулирование, что не соответствует сложившейся ценностной структуре и противоречит содержанию их труда. В результате чиновники сталкиваются с двойной системой ценностей: в ходе социализации они принимают нормы традиционной бюрократии и оценивают себя как субъект государственного управления, но в то же время в рамках реформирования от них требуется интериоризировать принципы «клиентоориентированного» государства, что подразумевает снижением социального статуса до уровня обслуживающего персонала. Эта двойственность приводит к росту напряжения в поле социального управления в связи с делигимизацией как политических, так и административных субъектов, что приводит к разрыву связей между всеми акторами, включая институты гражданского общества. Таким образом, отсутствие сформированной системы мотивации государственных служащих, с четко определенными субъектами управления, ясными целями и критериями оценки эффективности, способствует профанации реформирования и снижению легитимности государственной службы.

8. В Республике Саха (Якутия) большинство чиновников разделяют ценности традиционной рациональной бюрократии: основной функцией они считают государственное административное управление, разделяют формальный подход к выполнению своих полномочий, ожидания связывают с карьерными перспективами. Несмотря на то, что молодые работники с небольшим стажем государственной службы, готовы разделить новые ценности (открытость, справедливость, клиентоориентированность и инициативу), но, проработав в органах государственной власти более 5 лет, они разочаровываются в своих перспективах, принимают ценности традиционной бюрократии, разделяемые вышестоящими работниками, и начинают больше ценить статус и стабильность, которые дает принадлежность к государственной службе. Государственные служащие в возрасте до 30 лет со стажем работы менее 5 лет ориентированы на карьерные достижения и социальный статус; чиновники, проработавшие в органах исполнительной власти 3-5 лет разделяют ценности традиционной бюрократии и мотивированы на карьерные достижения, но уровень их лояльности к государственной службе невелик. Служащие со стажем более 10 лет испытывают разочарование и склонны к формализации своей деятельности и скорее имитируют принятие новых принципов работы, чем действительно руководствуются ими. Ценности чиновников пенсионного возраста соответствуют модели традиционной бюрократии, но в то же время многие новые установки, например, требование

открытости и прозрачности, ориентация на потребности населения, а также идея профессионализации бюрократии находит у них поддержку.

9. Трансформация государственной службы в настоящее время прошла первый этап – нормы традиционной бюрократии дискредитированы, их носители рассматриваются как нежелательные партнеры. Новые нормы сформулированы недостаточно четко, что связано с нежеланием высшего слоя государственной службы отказаться от патернализма как принципа организации взаимодействия в системе государственного управления. Легитимация новых норм проходит более активно, чем их концептуализация, что приводит к их неверному истолкования средствами массовой информации. Система мотивации государственных служащих не сформирована, ориентация только на материальные стимулы не соответствует их ожиданиям и потребностям.

Теоретическая и практическая значимость работы. Разработанные в
диссертационном исследовании положения могут обеспечить получение
нового знания в области социологии управления. Определение

государственной службы как полноправного субъекта государственного управления расширяет перспективы методологического анализа процесса принятия решений и организации взаимодействия в системе «государство – общество». Разработанная модель трансформации государственной службы как социального института может быть использована при планировании административного реформирования.

Положения диссертационного исследования могут быть использованы в
практической деятельности органов исполнительной власти при

формировании системы мотивации. Материалы исследования могут быть
использованы в учебном процессе, при чтении курсов и спецкурсов
«Государственное и муниципальное управление», «Социология

государственной службы», «Социология управления», «Современные проблемы государственного управления», «Система государственного и муниципального управления».

Апробация диссертационного исследования. Основные положения
диссертации были представлены автором на общероссийских и

международных конференциях: научно-практической конференции VI Ковалевские чтения, 11-12 ноября 2011 г., IV Всероссийском социологическом конгрессе, научно-практической конференции VIII Ковалевских чтений, г. Санкт-Петербург, «Новые измерения социального пространства и социальные неравенства» 15-16 ноября 2012 г., Всероссийской конференции с международным участием XIII Дридзевские чтения «Модернизация отечественной системы управления: анализ тенденций и прогноз развития».

Результаты и положения диссертации отражены в публикациях автора, а том числе в монографии, 15 статьях, опубликованных в журналах, рекомендуемых ВАК, 2 статьях в международных журналах, входящих в базу индексирования Scopus.

Результаты диссертационной работы в форме рекомендаций

использованы в деятельности органов исполнительной власти Республики Саха (Якутия).

Соответствие содержания диссертации избранной специальности.
Основные положения, выводы и результаты, полученные в диссертационном
исследовании, соответствуют паспорту специальности 22.00.08 – Социология
управления п. 5 Институциональный уровень управления как особый вид
социального взаимодействия, п. 6 Факторы, детерминирующие

управленческое поведение индивидов в социальных институтах и организациях, п. 8 Государственная и муниципальная служба как социальный институт и предмет социологического анализа.

Структура работы. Диссертационное исследование состоит из введения, четырех глав, заключения, списка литературы и приложений. Работа содержит 364 страницы печатного текста, без списка литературы и приложений - 304 страницы.

Российские концепции теоретического социологического анализа государственной службы

Государственная гражданская служба является предметом научного анализа сравнительно недавно, в потому до настоящего времени не ложилось единого подхода к определению ее сущности и места в системе других общественных институтов. До XIX века чиновничество не представляло собой самостоятельный объект изучения, так как не являлось самостоятельным институтом, но анализировалось в рамках института государства. Начало изучению государственной службы как самостоятельного социального феномена положил М. Вебер, предложивший рассматривать бюрократию не только как способ управления, но и как социальную группу, осуществляющую административное управление на профессиональной основе. Он первым обратил внимание на рост роли чиновников в управлении, отметив, что это характерно для Западного общества. Объединив политику и управление, Вебер положил начало определению государственной службы как института, выполняющего функции государства и обладающего правом на легитимное насилие: «Бюрократический аппарат государства и осуществляющий его функции рациональный homo politicus выполняют доверенные им дела и налагают наказания за нарушение законов»14. Сформулированные им принципы организации рациональной бюрократии – административная эффективность, властная иерархия, формально установленная и четко зафиксированная система правил, безличность деятельности и эмоциональная нейтральность отношений – до настоящего времени определяют требования, предъявляемые к чиновникам.

В последние годы общепризнанная трактовка концепции рациональной бюрократии все чаще признается ограниченной. Столь масштабная научная концепция, как понимающая социология, не может ограничиваться функциональным определением какого-либо социального явления. Конечно, формируя свою теорию бюрократии, Вебер опирался на современное ему общество и государство, причем подчеркивал, что ограничивается западноевропейскими примерами. Сознавая и признавая недостатки государственного аппарата, такие как коррупция и сервильность, он полагал, что преодолеть их можно посредством рационализации и профессионализации чиновников, перевода их на контрактно-договорные отношения: «… превращение чиновничества в совокупность трудящихся, высококвалифицированных специалистов духовного труда, профессионально вышколенных многолетней подготовкой с высокоразвитой сословной честью, гарантирующей безупречность, без чего возникла бы роковая опасность чудовищной коррупции и низкого мещанства, а это ставило бы под угрозу чисто техническую эффективность государственного аппарата»15.

Тем не менее, профессионализация для Вебера означала не только специальную подготовку, но и «сословную честь», то есть осознание чиновником того, что служба государству на профессиональной основе является основанием для новой самоидентификации. Как отмечает М.В. Масловский: «Если для патримониального чиновника было естественным рассматривать свою должность прежде всего как источник дохода, то при легальном господстве первостепенное значение для чиновника приобретают те цели, осуществлению которых служит его деятельность»16. Д. Битэм указывает, что ценности новой бюрократии, помимо чувства долга, включают гордость своей беспристрастностью, внепартийностью, истинным пониманием национальных интересов, а также веру в свою высшую

Н. Новгород: изд-во ННГУ, 1997. С. 36 компетентность17. То есть чиновник в условиях рациональной бюрократии должен не только соответствовать определенным требованиям, но и сознавать цель своей деятельности – выполнение функций государства, а, следовательно, и свою значимость как олицетворения этого государства.

Основной недостаток концепции идеальной бюрократии М. Вебера, все более и более очевидный исследователям, заключается в нереальности требований, предъявляемых к бюрократии. Идеал остается идеалом до настоящего времени. Требование эффективности находится в зависимости от критериев – какое управление считать эффективным? Требование аполитичности и безличности отвергается политическим руководством страны, требующим от чиновников в первую очередь лояльности. Исполнимым являются только требования формальности и профессионализма, но, к сожалению, в реальной жизни они бесполезны без направляющего «вектора», то есть четко сформулированной, осознаваемой и признаваемой цели службы. Разделение Вебером чиновников на две категории – чиновников специалистов и чиновников-политиков в зависимости продолжительности пребывания в должности, предложенное им в эссе «Политика как призвание и профессия», скорее затрудняет анализ, так как смешивает два разных, возможно, противопоставленных института. Тем не менее, в западноевропейском обществе закрепилась трактовка государственной службы как профессиональной группы, осуществляющей свою деятельность, то есть государственное управление, на основе формальных правил и норм, стремясь к эффективности, рациональности и объективности. Бюрократия и как организация и как метод управления получила скорее положительную оправдывала издержки бюрократизма, которые предполагалось устранить посредством образования чиновников. представители Франкфуртской школы – неомарксисты. Маркс относился к бюрократии отрицательно, понимая ее как «особую корпорацию», «замкнутое общество в государстве»18, категорически утверждая: «Бюрократия считает самоё себя конечной целью государства. Так как бюрократия делает свои оценку. Рациональность, присущая работе государственного аппарата, «формальные» цели своим содержанием, то она всюду вступает в конфликт с «реальными» целями»19. Отождествляя бюрократию и государство, он не видел будущего для этой социальной группы, полагая, что с отмиранием государства произойдет отмирание и бюрократии.

В то же время, в работе «К критике гегелевской философии права» содержатся интереснейшие положения, демонстрирующие понимание Марксом сакральной сущности государственной службы: «Бюрократия есть мнимое государство наряду с реальным государством, она есть спиритуализм государства. … Всеобщий дух бюрократии есть тайна, таинство. Соблюдение этого таинства обеспечивается в её собственной среде её иерархической организацией, а по отношению к внешнему миру – её замкнутым корпоративным характером»20. Изучая происхождение государства, Маркс пришел к заключению об особой роли государственных служащих в управлении, своеобразной «приватизации» чиновниками государства, отождествлении интересов канцелярии с государственным интересом. Негативные явления, присущие государственной бюрократии, такие как замкнутость, индивидуализм, стремление к наживе и злоупотребления, вытекают из замены всеобщих целей личными, подкрепленного осознанием своего особого положения. Они составляют саму суть государства, а потому не могут быть нивелированы без перестройки всей государственной системы.

Опыт трансформации либеральной модели организации государственного управления

Институционализация государственной службы, то есть исторический процесс ее зарождения, формализации, создания организационных структур с иерархией власти, регламентации ее деятельности, отношений в рамках этого института, их юридической легализации, началась одновременно с зарождением государства. В ее классическом понимании – как аппарат органов власти – государственная служба в Западной Европе сложилась в XVIII веке в результате буржуазных революций, отстранивших от власти прежние аристократические элиты и обеспечившие невозможный ранее «социальный лифт», допустивший до государственного управления лиц, не имевших высокого социального происхождения, но обладавших выдающимися личностными и профессиональными навыками. Истоки его можно проследить со времен средневековья, когда была впервые сформулирована идея аппарата, обеспечивающего исполнение властных полномочий.

Конечно, чиновничество существовало и в ранних государствах, как в Европе, так и в Азии. В Египте фараонов, Древней Греции, Римской Империи, государствах Малой Азии – везде были люди, более или менее профессионально исполняющие общественные функции и получающие за это материальное вознаграждение. Собственно, наличие развитого аппарата управления и насилия является одним из признаков государства. Но в ранних государствах принятие политических решений было прерогативой правителей – либо единоличных, как в Вавилоне и поздней Римской империи, либо коллективных, как в Древней Греции. Власть не принадлежала чиновникам, она была персонифицирована в личности вождя или лидера, воспринималась как его атрибут, дар свыше. Управление являлось функцией власти, которая была сакральна и не зависела от волеизъявления ее субъекта. Легитимным являлся только тот правитель, который получал право осуществлять властное воздействие трансцендентным образом – по праву рождения либо вследствие прохождения определенных ритуалов, посредством которых он проходил своего рода инициацию, доказывая свою способность владеть этим даром.

Отражение этих представлений можно найти у Платона, который, описывая идеальное государственное устройство, указывает, что править должны философы – то есть люди, обладающие правильными задатками, подкрепленными соответствующим воспитанием: «некоторым людям по самой их природе подобает быть философами и правителями государства, а всем прочим надо заниматься не этим, а следовать за теми, кто руководит»141. Наилучшим из существующих образцов организации государственной власти он называет царскую власть или аристократию.

У Цицерона эта идея выражена еще более ясно: «…из трех указанных вначале видов государственного устройства (монархия, тирания и демократия – Е.В.), по моему мнению, самым лучшим является царская власть»142. Выводит он это из примера Ромула, обладавшего царской властью по праву рождения и добровольно разделившего ее с наиболее достойными (авторитетными) членами общины, составившими сенат.

Римская империя создала наиболее развитый для своего времени аппарат управления и систему законодательства. В эпоху раннего Рима гражданское управление осуществлялось магистратами (наместниками) – авторитетными гражданами, выполнявшими эти функции определенный ограниченный срок как почетную должность, то есть без оплаты. В качестве аппарата они привлекали своих рабов или вольноотпущенников, а также других граждан, связанных с магистратами личными связями. Как отмечает А.Л. Смышляев, управление провинцией осуществлялось без привлечения профессиональных чиновников на принципах полисного правления, «в соответствии с устоявшимися обычаями и традициями, имея в качестве своих контрагентов традиционные институты городского самоуправления и поддерживая тесное сотрудничество с представленными в них членами городских элит»143.

Постепенно происходила замена магистратов системой регулярных оплачиваемых должностей, выстроившихся к III веку н.э. после реформ Диоклетиана, продолженных Константином Великим, в сложную бюрократическую иерархию. В рамках этой иерархии сложились такие черты как корпоративная солидарность чиновников, патронат, то есть сохранение связей чиновника с выдвинувшим его патрицием, предпочтение при занятии должностей детям чиновников, отстраненность от управляемых, а также коррупция144. Параллельно с построением иерархии чиновников происходило закрепление концепта сакральности верховной власти. Император официально объявлялся богом, осуществляющим властные функции в силу своей божественности. Он делегировал свои полномочия по вертикали вниз до уровня кураторов, представлявших низший уровень бюрократии, но государственные должности могли занимать только римские граждане, то есть лица, обладавшие всей полнотой прав, а также проходившие определенный имущественный ценз.

Легитимность государственной службы как основа организации трансформационных процессов

Ценности, которыми должны руководствоваться работники органов государственной власти в этом случае, хорошо сформулированы Р. Эллисом – это конституционализм, представительное правительство, свободные выборы, терпимость, свободное выражение, свободный рынок, разделение государства и гражданского общества238. Властные полномочия делегируются государственным служащим в связи с выполняемыми ими полномочиями и только для устранения дискриминационных факторов: например, в случае если частная школа ограничивает поступление полом или расой учеников, чиновники вправе лишить ее лицензии. Но все случаи применения ограничений должны быть прозрачны, одобрены институтами гражданского общества в ходе широкого общественного обсуждения и соответствовать законодательству и утвержденным формальным процедурам.

В либеральном государстве государственная служба становится вспомогательным аппаратом, чиновники не могут и не должны принимать решения, определяющие правила общественной жизни, они лишь следят за соблюдением законов. Ответственность в системе государственной службы размыта. Руководители органов исполнительной власти входят в патрон-клиентские отношения с политиками, используя их лоббистский потенциал для продвижения внутриведомственных интересов. Низший слой – собственно чиновники – представляет собой профессиональную группу, но объем их властных полномочий минимален, а потому внедряемые среди них инновации не получают широкого распространения.

К сожалению, на практике в результате привлечения к политическому процессу техник и методов маркетинга демократия перестала восприниматься как гарантия справедливости. К. Крауч в своей работе «Постдемократия» констатирует: «Хотя никто из участников политического процесса не собирается отказываться от модели коммуникации, позаимствованной из рекламной индустрии, выявление отдельных примеров ее использования равнозначно обвинениям в нечистоплотности. Соответственно, политики приобретают репутацию людей, абсолютно не заслуживающих доверия в силу самой своей личности»239. Снижение доверия к традиционным государственным институтам приводит к нарастанию тревожности в обществе и поиску новых институтов, способных гарантировать соблюдение прав граждан и их безопасности. Сочетаясь с ростом общественного запроса на социальную поддержку патерналистского образца, это приводит к росту легитимности органов исполнительной власти как субъекта государственного управления, что сопровождается увеличением объема их властных полномочий и распространением ценностей государственной службы не только на сферу государственного управления, но и на производственную сферу. Но в научной литературе и в практике средств массовой публикации бюрократия продолжает оставаться основной причиной государственных дисфункций, таких как коррупция, элитизм, патронатная система доступа к должностям, лоббизм, безответственность и закрытость. Таким образом, государственная служба в либеральном государстве оказывается в своеобразной ловушке: с одной стороны, граждане ожидают от чиновников гарантий соблюдения справедливости, но в то же время не доверяют им и стремятся контролировать их решения, которые априори считаются неэффективными и коррупциогенными. Такая ситуация способствует дальнейшему нарастанию напряженности социального поля государственного управления.

Вторая концепция основывается на определении справедливости как равенства. Основной задачей государства является аккумуляция и перераспределение материальных благ для того, чтобы обеспечить всем гражданам не просто минимальную гарантию физического выживания, но и высокий уровень жизни в материальном выражении. Это достигается двумя основными способами – с помощью пособий и льгот, например, при налогообложении и посредством организации системы организаций, предоставляющих услуги по минимальной цене или даже бесплатно за счет получаемых из бюджета государства субсидий. Налоги, которые платят граждане и организации, трактуются как средства, добровольно отдаваемые в пользу этой системы перераспределения. Самым очевидным образцом подобного государства являются скандинавские страны, а также модель социальной защиты Бевериджа в Великобритании и Ирландии240.

Принципы деятельности чиновников в социальном государстве существенно приближены к патернализму: граждане рассматриваются как априори нуждающиеся в социальной защите, условия предоставления пособий и льгот формализованы и зачастую осуществляются без учета личностных характеристик бенефициара. Но есть существенное различие – органы исполнительной власти поставлены в зависимость от институтов гражданского общества, их статус приближен к обслуживающему персоналу. Осуществляемое ими насилие легитимно только при условии одобрения со стороны общества, основная их задача – информирование граждан о имеющихся у них правах на социальную защиту, сбор данных о получателях государственных услуг, а также контроль качества этих услуг, если они осуществляются сторонними организациями на правах аутсорсинга или государственного контракта. Они не уполномочены принимать решения о предоставлении социальной помощи гражданину, даже не могут проверить предоставленные им сведения на достоверность. Эти ограничения призваны устранить возможность насилия и тирании, а также обеспечить учет мнения населения как основного носителя власти в условиях демократии. Основным критерием эффективности государственного управления в социальном государстве становится удовлетворенность граждан, оцениваемая как объективными, так и субъективными показателями, к которым относятся уровень жизни как статистическая категория, характеристики социального потенциала и уровень доверия населения к чиновникам.

Практическая реализация обеих концепций имеет как положительные, так и негативные последствия. Либеральная модель способствует сравнительно быстрому достижению экономических показателей эффективности, но при этом уровень и качество жизни социально незащищенных слоев населения может существенно снизиться. Это приводит к возрастанию недовольства и социального протеста. Конечно, в государствах, в которых число малоимущих несущественно, уровень развития гражданского общества позволяет мобилизовать ресурсы местных сообществ для решения локальных проблем и существует развитый и самостоятельный средний класс (например, Германия и Бельгия), подобный протест не влияет на уровень легитимности государственной службы и не может привести к значительным социальным потрясениям. Но в обществе с низким уровнем экономического благосостояния внедрение принципов свободной конкуренции приводит к усилению социальной дифференциации, росту коррупции и клиентелизма в системе государственного управления. В качестве примера можно привести государства Латинской Америки. Так, в Мексике, несмотря на сравнительную экономическую успешность (13-е место в мире по размеру ВВП; 3,3% роста экономики в 2013 г.), отмечается высокий уровень социального неравенства – число бедных к 2012 г. достигло 51,3% населения241.

Исследование представлений о государственной службе в республиканских средствах массовой информации

Выбирая между уровнем дохода и властными полномочиями как мотиваторами, государственные служащие Республики Саха (Якутия) выбрали власть, что соотносится с инновационной моделью. На материальные мотивы более ориентированы женщины, молодые работники и работники со стажем менее 1 года, занимающие должности ведущего специалиста и специалиста.

Оценивая свой социальный статус, большинство государственных служащих отметили, что в обществе чиновники пользуются уважением и признанием. Женщины менее оптимистичны, чем мужчины. Также разочарование в высоком уровне признания со стороны общества снижается с опытом работы. Служащие, оценивающие свое благосостояние как низкое (бедность или выживание), больше убеждены в признании своего высокого статуса со стороны общества, как и работники с высоким уровнем материальной самооценки. Также убеждены в низком уровне признания в обществе те, кто при трудоустройстве были ориентированы на саморазвитие, стабильность трудоустройства, а также на льготы и гарантии.

Очевидно, что наличие властных полномочий и осознание важности и высокого статуса занимаемой должности зачастую выступает в качестве компенсации недостаточного денежного содержания. Однако разочарование, связанное с занижением статуса чиновников до уровня обслуживающего персонала может способствовать выбыванию из числа государственных служащих как раз тех, кто обладает характеристиками, необходимыми в новых условиях.

Анализируя предпочтения служащих в сфере организации взаимодействия государства и населения, можно сделать вывод, что требование большей открытости и активизации коммуникаций между государственной службой и институтами гражданского общества находит поддержку. Мужчины в этом вопросе чаще проявляют консервативность, молодежь – чаще, чем чиновники пенсионного возраста, работники, занимающие низшие должности – чаще, чем руководители, материально неудовлетворенные – чаще, чем благополучные. Однако учитывая, что большинство чиновников высказались за децентрализацию управления (за исключением сотрудников в возрасте до 30 лет), можно предположить, что активизация коммуникаций предполагается с сохранением принципов патернализма, но снижением влияния федеральных органов власти.

Об этом же свидетельствует распределение оценок чиновниками инициатив по реорганизации процесса их деятельности. Так, требование творческого подхода не нашло понимания даже у молодых чиновников, не имеющих значительного опыта государственной службы. Руководители несколько больше склонны поощрять творчество, но остальные категории служащих предпочитают исполнять установленные регламенты и следовать процедурам. При этом они осознают ценность централизованного повышения квалификации, как указывали эксперты, для получения исчерпывающих инструкций.

И, наконец, выбирая между стабильностью и перспективой повышения уровня дохода, как это предусмотрено в рамках внедрения новой системы стимулирования («оплата по результатам»), государственные служащие предпочли повышение благосостояния, хотя распределение мнений было неоднозначным. Стабильность предпочли женщины и работники старше пенсионного возраста, а также те, кто полностью удовлетворен своим материальным положением.

Итак, сейчас государственная служба Республики Саха (Якутия) разделена на четыре неравные группы. Молодые сотрудники, недавно пришедшие на государственную службу, составляющие около 10% обследованной генеральной совокупности, ориентированы на карьерные достижения и социальный статус. Они поддерживают инновации в организации системы государственного управления, но не потому, что стремятся изменить ее, а из-за ожиданий быстрого продвижения, хотя доля чиновников-идеалистов среди них также высока.

Служащие более старшего возраста, проработавшие в органах исполнительной власти 3-5 лет (более 30% служащих), как правило, разделяют ценности традиционной бюрократии. Они также мотивированы к карьерным достижениям, но, достигнув уже определенных властных полномочий, проявляют значительно больший консерватизм, стремясь сохранить их и расширить. Но уровень их лояльности к государственной службе невелик, при получении предложения более выгодного с материальной или статусной точки зрения места работы, они уволятся, а многие в открытую планируют сменить место работы в течение ближайшего времени. Чиновники со стажем более 10 лет уже испытывают разочарование и в своих властных полномочиях, большинство из них понимают, что возможность карьерного продвижения исчерпана, но при этом они связывают свою дальнейшую жизнь с государственной службой и в результате демонстрируют большую гибкость в ретрансляции новых ценностных установок, не принимая их как руководство к действию. Так, именно они утверждают, что для них особую ценность имеет удовлетворение потребностей граждан, в то время как в своей деятельности руководствуются инструкциями, а не общественной полезностью.

Большинство служащих пенсионного возраста имеют стаж работы более 10 лет, то есть начали свою работу до начала реформы. Их представления о целях и задачах государственной службы соответствуют установкам традиционной бюрократии, но в то же время многие новые установки, например, требование открытости и прозрачности, ориентация на потребности населения, а также идея профессионализации бюрократии находит у них поддержку. Возможно, это обусловлено сходством этих требований с моделью «народного правительства», которую они интериоризировали в ходе социализации.

Таким образом, в Республике Саха (Якутия) ценностные установки новой менеджериальной модели государственной службы находят поддержку среди молодых чиновников и работников старше пенсионного возраста. Но эти группы чиновников представляют только треть кадрового состава, в то время как наиболее экономически и социально активная группа, напротив, поддерживает ценности традиционной бюрократии, определяя государственную службу как аппарат управления, наделенный властными полномочиями, и именно с реализацией этих полномочий связывает свое карьерное продвижение и материальное благополучие.

При дальнейшем планировании административной реформы основное внимание следует сосредоточить не на формировании кадрового состава и не на организационном изменении, а на управлении мотивацией служащих. Простое материальное стимулирование, основанное на повышении денежного содержания, не является мотивирующим фактором, так как чиновники в основном удовлетворены уровнем своего благосостояния. Мотивация, построенная на перспективах личностного развития, эффективна только для молодых работников, которые рассматривают государственную службу как первый этап своей карьеры. Наличие льгот и гарантий, напротив, мотивирует работников старшего возраста, но для молодых работников они являются не активизирующим фактором, а скорее коррупциогенным.