Введение к работе
Актуальность темы исследования. Современная российская действительность обусловила процесс формирования многообразия жизненных укладов и форм собственности, автономизации жизни и сознания личности. В условиях перехода на демократические принципы организации и функционирования общества и государства особое место занимает исследование социальных форм местного самоуправления.
Одной из основных целей местного самоуправления является объединение населения и превращение его в единую целеполагающую общность. Жизнь человека невозможна без контактов с другими людьми. Общественная природа человека позволяет ему организовывать свою деятельность. В истории известно много видов организации совместной деятельности людей, которые приобрели в итоге конкретные формы социальных отношений. Безусловно, совместное проживание и совместная деятельность людей привели к возникновению определенных правил организации их жизни, поскольку интересы личности постоянно ограничивались групповыми интересами.
Человечество давно уже осознало преимущество организаций и стало создавать их для решения своих проблем, закрепляя старые и новые социальные институты нормативно-правовыми актами, регламентирующими их деятельность. Социальные институты, в свою очередь, должны опираться на социальное пространство, структурированное взаимной ответственностью властей и населения.
Немаловажным является и то, какой уровень участия в жизни местного сообщества человеку кажется оптимальным - уровень государства, политических партий, местного самоуправления или других общественных объединений. Во всем мире вопросам местного самоуправления отводится значительная роль: оно, являясь нижним уровнем управления, рассматривается как важный признак демократического государства, поскольку одновременно содержит в себе элементы как государственного, так и общественного образования, что нашло свое отражение в его современной трактовке.
Очень удачно, по мнению автора, отразил сущность местного самоуправления С. Митрохин. Местное самоуправление представляет собой «разновидность власти, которая формируется выборным путем и осуществляется в компактных (с точки зрения, территории и численности населения) сообществах с целью оказания населению этих сообществ коммунальных и социальных услуг, а также частично осуществляется самим населением; минимально отчуждена от населения; зависима от бюрократической иерархии государства; максимально ответственна перед населением; использует его инициативу в качестве управленческого ресурса»'. Рассматривая самоуправление в таком
1 С. Митрохин Местное самоуправление: аргументы, проблемы и мифы // Местное самоуправление: теория и практика. - М., 1997. - С. 43-52.
русле, можно говорить о том, что муниципальная система включает в себя два управленческих уровня: местные органы власти (административный уровень) и территориальное самоуправление (общественный уровень).
Местное самоуправление необходимо как способ оптимизации государственного управления. Современное демократическое государство не может обеспечить оптимальное управление социальными процессами, если не гарантирует существование местного самоуправления, поскольку слишком сложны и разнообразны эти процессы, чтобы решать все вопросы социального развития только в центре. Децентрализация социальных решений является важнейшим способом повышения эффективности управленческой деятельности.
С другой стороны, местное самоуправление необходимо как одна из социальных форм осуществления политических прав и свобод гражданина. Согласно Европейской хартии местного самоуправления, «право граждан участвовать в управлении государственными делами относится к... демократическим принципам» и «непосредственно может быть осуществлено именно на местном уровне»г.
Органы местного самоуправления являются посредниками между органами государственной власти и местным сообществом. Без поддержки населения и территориально-общественных организаций муниципальная власть лишь дублирует власть региональную (государственную). Легитимность этого местного управления будет соблюдена лишь при участии местного сообщества в делах органов местной власти, решая совместные проблемы для повышения собственного благосостояния. Соединение государственных и собственных полномочий при взаимодействии с самым низовым уровнем социального управления обществом - территориально-общественным - позволит муниципальным образованиям являться социально признанным институтом власти и управления. С этой точки зрения, местное самоуправление является важным средством приобщения населения к современным демократическим ценностям. Оно воспитывает чувство ответственности и гражданственности. Через территориальное общественное самоуправление и его социальные формы, которые являются для населения понятными, доступными и управляемыми, граждане приобщаются к демократическим ценностям и идеалам, становятся ответственными за свою судьбу и за жизнь общества соответствующей территории, города.
Миссия муниципальной власти направлена на удовлетворение потребностей населения, которое проживает внутри муниципального образования. Обладая относительной самостоятельностью, местные органы власти имеют больше возможностей для экспериментов и нововведений, чем государство. Муниципальные образования, функционируя в разной социальной среде
2 Европейская хартия местного самоуправления // Народный депутат. - 1993. - № 11. -С. 57.
и неодинаковых обстоятельствах, ведут поиск своих собственных путей решения социальных проблем. И в процессе становления гражданского общества в России возникает необходимость в создании на муниципальном уровне социальных форм, призванных создать инструментарий для решения различных социальных и общественных проблем населения.
' Данными обстоятельствами определяется высокая научная актуальность обстоятельного анализа системы местного самоуправления в контексте становления его социальных форм на региональном уровне.
Степень разработанности проблемы. В системе местного самоуправления в основном исследовались юридические аспекты. Федеральная нормативно-правовая база современного этапа местного самоуправления начала формироваться с 1990 г. Только после принятия Конституции 1993 г. стали разрабатываться и приниматься правовые акты, регулирующие систему местного самоуправления, на региональном уровне. С 1995 г., когда был принят Федеральный Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», в разработке нормативно-правовых документов стали принимать участие и сами муниципальные образования.
Юридической и организационной стороной функционирования системы местного самоуправления в разное время занимались и занимаются Г.В. Барабашев, Р.В. Бабун, В.П. Безобразов, Н.С. Бондарь, В.И. Васильев, А.И. Васильчиков, Л.А. Велихов, А.Г. Воронин, О.И. Генисаретский, А.Г. Гладышев, А.Д. Градовский, Н.М. Коркунов, М.А. Краснов, О.Е. Кутафин, Н.И. Лазаревский, С. Митрохин, А.Н. Писарев, О. Савранская, О. Сенатова, В.И. Фадеев, Г.А. Цветкова, Б.Н. Чичерин, К.Ф. Шеремет, А.Н. Широков, Е.С. Шугрина, Н.В. Щербакова., С.Н. Юркова и многие другие. Среди зарубежных авторов отметим Ж. Веделя, Д. Гарднера, Г. Еллинека, В.Острома, О. Оффердала, А. Токвиля и др. Трудно выделить конкретных авторов, которые рассматривали только юридическую или организационную специфику местного самоуправления, поскольку обычно вопросы муниципального управления, а также некоторые экономические аспекты, рассматриваются в контексте правовых норм.
Как показывает опыт становления местного самоуправления в России, социальные процессы и проблемы местного уровня власти и управления главным образом зависят от степени их финансовой автономии. Данным аспектом местного самоуправления занималось также достаточно большое количество ученых. К ним можно отнести Г. Алимурзаева, А.В. Ахмедуева, О. Богачеву, Л.А.Велихова, А.Г.Воронина, А.Г. Игудина, С. Исупову, В. Кокова, A.M. Лаврова, Ю. Любимцева, Н. Львова, Э.Э. Маркварта, ВЛ.Тамбовцева, С. Трунова, А.В. Улюкаева, СО. Хурсевича, А.Н. Широкова, С.Н. Юркову и многих других.
Особое внимание социальным аспектам местного самоуправления и вопросам взаимоотношений власти и гражданского общества уделяют такие авторы как Ф.М. Бородкин, А.Н. Данилов, Ю.А. Дмитриев, В.Л. Глазычев, З.Т. Голенкова, В.Н. Лексин, И.М. Модель, Б.С. Модель, И.И. Овчинников, Ж.Т. Тощенко, М.Н. Руткевич, А.Н, Швецов и др. Говоря о социологических аспектах в освещении проблемы местного управления, следует отметить дефицит публикаций по данному направлению.
Также стоит заметить, что в контексте современных проблем, связанных с территориальной организацией системы местного самоуправления, вопросы современного отечественного территориального общественного самоуправления практически не рассматривались. Можно отметить лишь в той или иной степени проводимый анализ территориального самоуправления на примере зарубежных структур самоуправления. Общие подходы таких исследований отражены в работах Г.В. Барабашева, А.М. Волкова, Д. Гарднера, О. Зеевальда, Б.С. Крылова, В.Н. Моргачева, О. Оффердала, В. Острома, В.П. Серебренникова, И.С. Тимофеева, Э. Харлофа, А.И. Черкасова и некоторых других авторов.
Цель и задачи исследования. Целью диссертационной работы является исследование институциональных форм, возникающих в сфере местного самоуправления. Достижение данной цели предусматривает постановку и решение следующих взаимосвязанных исследовательских задач:
обобщение основных концептуальных форм организации социального управления на местном уровне;
выведение исторических форм в развитии системы местного самоуправления в России;
выявление тенденций формирования муниципальной собственности, являющейся организующим фактором социального развития муниципальной системы;
изучение влияния бюджетного федерализма на становление системы социального управления и власти на местном уровне;
анализ состояния и перспектив развития институтов территориально-общественного самоуправления в крупных городах.
Объект и предмет исследования. Объектом исследования выступают образующиеся на местном уровне социальные формы территориального общественного самоуправления.
Предметом исследования является механизм адаптации форм территориального общественного самоуправления к сложившейся социальной структуре современного российского общества.
Теоретические и методологические основы исследования. Диссертационное исследование осуществлялось на основе применения принципов системного подхода к исследованию механизмов функционирования территориальных общественных образований. При проведении экспертных опросов
с руководителями данных образований автор использовал методику фокусированного интервью. Обработка результатов проводилась с применением программного продукта Microsoft Excel. В качестве специальных инструментов исследования были использованы приемы сравнения, методы статистических группировок, субъективных оценок, научного наблюдения.
Научная новизна работы. Научная новизна работы заключается в теоретическом обосновании особенностей и проблем становления социальных форм местного самоуправления на этапе социально-экономических реформ и в разработке оптимизационных принципов организации социального управления на территориальном уровне. Это реализуется в следующих научных результатах, полученных в ходе исследования.
-
Уточнено и теоретически обосновано автором содержание понятий «социальная форма», «социальное управление», «местное управление», «местное самоуправление», «местная власть»; с целью рационального объяснения введено в научный обиход понятие «муниципальной системы», определяющее состояние и процессы социального взаимодействия на местном уровне между действующими органами власти и местными сообществами в целях благоприятного целеполагающего развития муниципального образования.
-
Проведена полная оценка этапного развития теорий местного самоуправления; дан комплексный анализ моделей местного самоуправления и их организационных структур в контексте проблемы выбора оптимальной структуры самоуправляемой единицы.
-
Определены проблемные точки современного этапа восстановления местного самоуправления в России на основе проведенного исторического анализа развития отечественной системы местного самоуправления.
-
Выявлены механизмы формирования и распоряжения муниципальной собственностью, на основе которых разработаны предложения по эффективному использованию собственности на правах различных видов управления с целью гармонизации интересов местных органов власти и местного сообщества.
-
Показано влияние системы бюджетного федерализма на возможности властных и управленческих отношений муниципального образования; предложены варианты оптимального бюджетного регулирования внутри регионов для обеспечения эффективного социального управления на местах.
6. Выявлены особенности и приоритеты в функционировании форм
территориально-общественного самоуправления в городе Омске на примере
комитетов территориального общественного самоуправления (КТОС)
и семейно-территориальных комитетов (СТК); сделаны прогнозные оценки
в отношении перспектив развития социальных структур в сфере местного
самоуправления.
Практическая значимость работы. Основное теоретическое значение проведенного исследования заключается в том, что в диссертации впервые в социологической литературе предпринята попытка системно-социологического анализа сущности, элементов содержания и региональных особенностей становления местного самоуправления в российской действительности на примере сложившихся конкретных форм территориального общественного самоуправления. Полученные в работе результаты способствуют углублению теоретических представлений о механизме социального управления в сфере местного самоуправления в России, взаимоотношениях органов власти и управления государственной и муниципальной систем с местным сообществом, роли и месте территориального общественного самоуправления в системе местного самоуправления на основе региональных материалов.
Проведенное исследование рассматривается в качестве одного из ведущих направлений в разработке концепции стратегического развития города Омска. Результаты экспертных опросов являются ключевым параметром данного документа. Автор предлагает использование обработанных результатов исследования в разработке и осуществлении муниципальных программ социального управления территориальными процессами, в особенности на уровне округов и микрорайонов.
Выводы и обобщения исследования, предложенные в работе подходы к изучению специфики местной социальной среды, результаты проведенных экспертных опросов с руководителями комитетов территориального общественного самоуправления и семейно-территориальных комитетов могут быть применены в преподавании курсов «Социология», «Социология управления», «Социальный менеджмент», «Муниципальный менеджмент», «Государственные и муниципальные финансы» в вузах страны.
Апробация работы. Ряд теоретических и методологических положений диссертации отражены в публикациях автора, и докладывались соискателем на таких отечественных межвузовских научно-практических конференциях, как "Третьи апрельские экономические чтения" (г. Омск, ОмГПУ, 1998 г.); "Четвертые апрельские экономические чтения" (г. Омск, ОмГПУ, 1999 г.); международной - «Менеджмент в социальных структурах» (г. Омск, ОмГПУ, 1998 г.)
По теме диссертационного исследования опубликовано 7 работ.
Диссертация обсуждена на заседании кафедры менеджмента Омского государственного технического университета и была рекомендована к защите.
Структура v объем работы. Диссертационная работа состоит из введения, трех глав, заключения, библиографического списка из 202 наименований, приложения и выполнена общим объемом на 180 страницах.