Становление системы профессионального образования государственных служащих : Социологический анализ Конькова, Ольга Михайловна

Введение к работе

Актуальность проблемы. В условиях российских реформ решение проблемы повышения эффективности государственного управления зависит прежде всего от состава и качества организационно-управленческой деятельности государственного аппарата. Поэтому в стране создается новая отрасль профессиональной деятельности - государственная служба, основанная на иных, чем прежний государственный аппарат, принципах.

Особое значение для государственной службы имеет правовое закрепление принципов профессионализма, компетентности, стабильности, равного доступа граждан к должностям государственной службы, что позволяет рассматривать деятельность в сфере государственного управления в качестве профессии.

Этим обусловлена необходимость создания системы подготовки государственных служащих и соответствующих изменений в системе образования как социальном институте. Возникают новые социальные отношения между такими институтами общества как государственная служба и система образования.

Осознание профессионального образования государственных служащих как приоритетного направления государственной кадровой политики представляет особый интерес, поскольку кадровый состав государственной службы по своему профессиональному уровню не в полной мере соответствует потребностям государства и общества. При этом у государственной службы России нет времени ждать, пока специалисты для нее будут в достаточном количестве подготовлены системой высшего образования. Потребность в системе дополнительного профессионального образования государственных служащих сохранится и в перспективе, когда вузы смогут обеспечить государственную службу специалистами государственного управления. В соответствии с законодательством для занятия высших и главных должностей государственной службы требуется "высшее профессиональное образование по специализации государственных должностей государственной службы или образование, считающееся равноценным, с дополнительным вые-

шим профессиональным образованием по специализации государственных должностей государственной службы"¹.

Потребность в социологическом исследовании процессов становления профессиональной подготовки государственных служащих как системы определяется необходимостью учета мнения граждан России, в том числе государственных служащих, о социальной роли государственной службы в обществе, качестве государственных социальных услуг, профессиональном уровне государственных служащих. Выдвижение социальных проектов в области государственного управления и государственной службы, подготовки специалистов требует социологического обоснования.

Степень разработанности проблемы. В социологической литературе необходимо выделить работы по проблематике образования, представляющие особый интерес для нашего исследования². К достоинствам этих работ принадлежит рассмотрение образования как социального института, способность системы образования оказывать активное воздействие на функционирование и развитие общества (Г.В. Осипов), представление об образовании как механизме социальных перемен, связанных с внедрением новых технологий и переоценкой существующих знаний, а также - средстве борьбы за социальный статус, престиж и материальную поддержку со стороны государства (Н. Смелзер), обоснование основных направлений социологических исследований в сфере образования (Ф.Р. Филиппов), необходимость включения в социологический анализ содержания учебного процесса, об ориентации обучения на развитие профессиональных качеств и сторон личности (В.Я. Нечаев). Определенным рубежом в социологии образования

1. Об основах государственной службы Российской Федерации. Федеральный Закон // Российская газета.- 1995. - 3 августа.

2. Нечаев В.Я. Социология образования.- М., 1992.- С. 38-61; Осипов Г.В. Социология.- М., 1990; Смелзер Н. Социология/ Пер. с англ.- М., 1994; Филиппов Ф.Р. Социология образования// Социологические исследования, 1994.- N8-9.-С.62-64.

стала работа Э. Дюркгейма "Социология. Ее предмет, метод, предназначение"¹, в которой обоснована необходимость изучения потребностей общества для проникновения в сущность образования, об органической связи систем образования с общественным разделением труда.

Важное значение для разработки темы имеют результаты проведенных в 1993-1996 годах социологических исследований, касающихся проблемы профессионализма и связанными с ним особенностями сознания и поведения государственных служащих. Среди них выделяются исследования, проведенные под руководством Н.В. Алимпиевой, В.Э. Бойкова, Г.П. Зин-ченко, Е.В. Охотского, В.П. Севрука и др.²

Вторая группа работ отражает проблемы профессионального образования - подготовки, переподготовки и повышения квалификации руководящих кадров и специалистов в целом, непрерывности профессионального образования³. Среди них

3. Дюркгейм Э. Социология. Ее предмет, метод, предназначение.- М., 1995.

4. Алимпиева Н.В., Рыбаков О.В. Государственная служба: оценки населения и госслужащих // Имидж госслужбы. Сб. науч. тр. - М., 1996.- С. 175-183; Высшая школа в 1994 г. Ежегодный доклад о развитии высшего образования. - М., 1995.- С. 48-60; Государственный служащий как человек и профессионал. Информационный бюллетень Центра социологического обеспечения государственной службы. N2. - М., 1996; Государственный служащий и средства массовой информации // Пульс,1996.- N5; Зинченко Г.П., Игнатов В.Г., Лысенко В.Д. Персонал местной администрации. Социологические проблемы становления. - Ростов-на-Дону, 1994; Охотский Е.В. Столичные власти и восприятие служащих и населения// Социологическое исследование, 1996.- N4.- С.11-18;Понедел-ков А.В. Элита. - Ростов-на-Дону,1995; Регион. Рынок. Кадры/ Спецкурс. Вып.4. - М.: РАУ, 1994; Результаты исследования "Социальный портрет государственного служащего" // Социодинамика культуры управления. Вып. 1.- Саратов, 1994; Севрук В.П., Ситников А.П., Омский М.И., Гафт В.И. Некоторые оценки жителями Ижевска политической и экономической ситуации в России //Акмеология, 1994.- N1.- С. 42-51;

5. Безлепкин В.В., Мисеюк Р.Е. Модель последипломного обучения// Высшее образование в России, 1992.- N3. - С. 126-130; Гершунский Б.С. Концепция непрерывного последипломного образования.- М., 1989; Жбанова Ю.П. Непрерывное образование: каким ему быть?// Современная высшая школа,

(продолжение сноски на следующей странице)

выделяются монографии Б.С. Гершунского, В.Э. Сквирского, В.Н. Турченко, носящие концептуальный характер, В.Т. Поно-маренко о проблемах демократического реформирования профессиональной школы.

К работам, посвященным подготовке кадров государственного управления относятся монография Ю.И. Иванова¹ и сборники статей ученых Российской академии управления². В них выделяются проблемы подготовки управленческих кадров, анализируется содержание, технологии и учебно-методическое обеспечение образовательного процесса, формирование организационно-экономической модели системы последипломного образования, особенности обучения кадрового резерва государственного управления. Анализируемые работы стали началом весьма плодотворного направления исследования профессиональной подготовки государственных служащих. .

В статьях В.И. Зинченко, Г.Л. Купряшина, А.П. Лаптева, А.В. Понеделкова, Н.В. Хоняковой³, дается обоснование необходимости новых подходов к организации обучения госу-

1991.- N4. - С. 19-33; Перспективы развития системы непрерывного образования.- М., 1990; Сквирский В.Э. Последипломное образование в системе непрерывного образования. -М., 1989; Турченко В.Н. Концептуальная основа перестройки последипломного образования в системе непрерывного образования. - Новосибирск, 1988. Повышение кадров в системе непрерывного образования. - М., 1990; Пономареноко Б.Т. Реформирование профессиональной школы: история, опыт, проблемы. (1980-1994 гг.)- М., 1994; Пономаренко Б.Т. Про-ессиональное образование: опыт, проблемы и тенденции ре-ормирования.- М., 1995;Последипломное образование: потребности, проблемы, тенденции. Сб. науч. тр. - М., 1992.

6. Иванов Ю.И. Последипломное образование управленческих кадров в современных условиях. - М.: Луч, 1993;

7. Подготовка кадров управления: модель обучения. Сб. статей. Вып.2-3. - М., 1993-1994.

8. Зинченко В.И., Понеделков А.В. Подготовка госслужащего: поиск концепции// Вестник государственной службы, 1993.- N1. - С. 26-35; Купряшин Г.Л., Хонякова Н.В. Подготовка кадров высшей квалификации для государственной службы // Вестник государственной службы, 1993.- N6.- С. 39-43; Лаптев А.П. Подготовка и повышение квалификации государственных служащих // Высшее образование в России, 1993.- N3.- С. 85-90.

дарственных служащих, представление о формирующихся особенностях и тенденциях в становлении системы их профессиональной подготовки.

Зарубежный опыт подготовки кадров для сферы управления исследуется в статьях К.Даниельсона, Р. Каннингхема, В. Коломиицева, Ф. Липтака, А.Стрыгина, К. Эварда. Авторы вскрывают проблемы взаимосвязи содержания и методов обучения с профессиональной деятельностью обучающихся, зависимость служебного продвижения от дополнительного образования кадров¹.

Ценным источником идей для разработки проблемы являются монографии и сборники научных статей, в которых представлено концептуальное обоснование государственной службы; ведутся дискуссии о ее назначении и организационных предпосылках; анализируется современное состояние с учетом национальных традиций и особенностей; ведется поиск критериев эффективности государственной службы².

Следующая группа работ посвящена кадровому обеспече-

1. Даниельсон К. Обучение руководителей и центры
оценки // Проблемы теории и практики управления, 1991. -
N4. - С. 87-91; Каннингхем Р. Проект "Лидер": канадские
специалисты делятся управленческим опытом // Проблемы тео
рии и практики управления, 1992. - N4. - С. 118-122; Коло-
мийцев В. Подготовка государственных служащих во Фран
ции // Государство и право, 1993. - N11. - С.95-104; Лип-
так Ф. Вопросы подготовки управленческих кадров в Чехосло
вакии. //Проблемы теории и практики управления, 1991. - N4..

- С. 91-94; Стрыгин А. Как и чему учат управленцев во
Франции // Проблемы теории и практики управления, 1992. -
N3. - С. 88-92; Эвард К. Персонал управления для 2000 го
да // Проблемы теории и практики управления, 1992. - N4. -
С. 22-26.

2. Государственная служба: организация, кадры, управ
ление. - М.,1994; Государственная служба в России (опыт
организации и кадрового обеспечения). Документы. - Ниж.
Новгород, 1994; Государственная служба в Российской Феде
рации: концепция, опыт, проблемы. - М.,1993; Государствен
ная служба в Российской Федерации: становление, кадровое
обеспечение. -М.,1994; Государственное управление: пробле
мы теории, истории, практики, преподавания. - М.,1994; Ла
зарев Б.М. Государственная служба. - М.,1993. Понеделков
А.В. Компетентность востребована (социологический аспект).

- М., 1991.

нию государственной службы. В них приводятся результаты исследований и фактологический материал, которые дают представление о прогнозах динамики потребностей в руководителях и специалистах для федеральных и региональных структур государственной службы, имеется научное обоснование модели должностей российских государственных служащих, поднимаются проблемы формирования рангово-должностной структуры, определены принципы государственной кадровой политики, механизмы и технологии ее реализации¹.

Изученные работы представляются полезными для теоретического осмысления профессиональной подготовки государственных служащих, однако профессиональное образование в них чаще всего рассматривается как "последипломное", имеющее место практически во всех сферах и отраслях, не уделяется достаточного внимания специфике формирования системы подготовки кадров для государственного управления. Социальные аспекты формирования системы профессионального образования государственных служащих практически не разработаны, их изучение находится на стадии накопления эмпирического материала. Не выявлены проблемы взаимодействия социальных институтов общества в создании организационных предпосылок и выработке принципов становления и функционирования системы профессиональной подготовки государственных служащих. И самое важное - отсутствует целостное представление профессиональной подготовки государственных

1. Загородний В.И. Практика формирования штатов государственных служащих Канады и США // Вестник государственной, службы, 1993. - N1. - С 45-62; Кадровое обеспечение государственной службы. - Ростов-на-Дону, 1994; Карагодин Н., Карагодина И. Формирование корпуса государственных служащих: опыт для России // Мировая экономика и международные отношения_t 1993. - N2. - С. 78-90; Лукьяненко В.И. Принципы кадровой политики , механизмы и технологии ее реализации. - М., 1995; Оптимизация структур и механизмов федерального и регионального управления. Вып. 6. Кадровое обеспечение федерального и регионального управления. - М., 1994; Тюдаков И.В. Органы исполнительной власти: проблема комплектования // Вестник государственной службы, 1993. -N1. - С. 12-17.

служащих, анализ доминирующих тенденций развития и функционирования системы как важнейшего социального института общества. Этим обусловлен выбор темы, объекта и предмета исследования, определены его цели и задачи.

Объект исследования - профессиональное образование государственных служащих.

Предмет исследования - проблемы и тенденции становления системы профессиональной подготовки государственных служащих; взаимодействие системы профессионального образования с государственной службой и другими социальными институтами общества.

Цель исследования: на основе анализа социальных условий и образовательной практики разработать социологическую модель профессионального образования государственных служащих, обосновать специфику, структуру и межкомпонентные связи системы профессионального образования в общей системе государственной службы. Задачи исследования:

выявить социальные потребности общества и структур государственной службы в профессионально подготовленных кадрах государственной службы;

проанализировать зависимость профессионального образования государственных служащих от социальной ориентации российского государства, требований государственного стандарта дополнительного профессионального образования государственных служащих, восприятия, мнений, представлений государственных служащих, руководителей государственной службы, граждан, стереотипов массового сознания;

изучить организационные и правовые предпосылки становления системы профессионального образования государе^-твенных служащих;

раскрыть социальную обусловленность принципов функционирования системы профессионального образования персонала государственной службы;

определить специфику и степень автономности системы подготовки, переподготовки и повышения квалификации госу-

дарственных служащих как средства социального управления;

- обосновать предложения по оптимизации деятельности системы профессионального образования государственных служащих.

Теоретико-методологической основой исследования явились выводы о предмете социологической науки в трудах Э. Дюркгейма (социальные факты, которые существуют вне индивидов и оказывают на них принудительное воздействие; социальные институты, их развитие), М.Н. Руткевича (законы взаимодействия различных сторон, областей жизни общества), Ж. Т. Тощенко (движущие силы сознания и поведения людей как членов гражданского общества), В.А. Ядова (свойства и стороны объекта исследования, которые образуют полюса противоречия; социальные общности), В.М. Соколова (особенности частных социологических дисциплин).

В ходе исследования автор опирался на модель рациональной бюрократии М. Вебера (должностные лица должны быть хорошими специалистами в области администрирования), выводы Т. Саймона, П. Блоу, М. Крозье, Д. Валдо, В. Острома и других исследователей социальной стороны профессиональной деятельности государственных служащих (тенденция приближения государственной службы к людям и их нуждам).

Разработке темы способствовали труды В.Г. Афанасьева, И.В. Блауберга, В.А. Карташова, А.И. Пригожина и других ученых по теории систем и системному анализу социальных процессов.

В качестве источниковой базы исследования проблемы используются Законы РФ, Указы Президента РФ, Постановления Правительства РФ, положения и другие нормативно-правовые акты об образовании, подготовке, переподготовке и повышении квалификации кадров:, о государственном образовательном стандарте, государственном заказе, квалификационных требованиях к государственным должностям, присвоении квалификационных разрядов, проведении аттестации федеральных государственных служащих и конкурса на замещение вакантной государственной должности и др.

Эмпирической базой выдвинутых теоретических положений стали материалы государственной статистики, текущего делопроизводства Российской академии государственной службы при Президенте РФ, результаты социологических опросов, проведенных:

автором, а также под руководством автора среди служащих государственных и муниципальных органов управления¹;

с участием автора по теме "Административная власть столицы и ее кадровый потенциал"²;

творческими коллективами Российской, Северо-Кавказской, Поволжской академий государственной службы и др.

Научная новизна исследования состоит в следующем:

- поставлена и решена одна из актуальных задач, социо
логии управления, относящихся к кадровому обеспечению го
сударственной службы: разработана социологическая модель
профессионального образования государственных служащих,
включающая:

а) концепцию профессионального образования государс
твенных служащих как социального института, социальной
системы и процесса;

б) отражение профессионального образования в сознании
государственных служащих, руководителей государственной

9. Исследование проводилось в 1995 году среди служащих федерального, регионального и муниципального уровней семи регионов: г. Москва,республика Марий Эл, республика Коми, Псковская область, Ставропольский край, Хабаровский край, Ярославская область.Опрошено 405 работников. Выборка репрезентативна по возрасту, образованию, занимаемой должности. Индекс СП0-95. Для обработки полученных данных применена компьютерная программа "Детерминационный анализ".

10. Комплексное социологическое исследование, проведенное творческим коллективом Российской академии государственной службы при Президенте РФ среди работников мэрии, правительства Москвы и его департаментов, префектур и муниципалитетов административных округов столицы 10-26 апреля 1996 года. Выборка репрезентативна по полу, возрасту, образованию, занимаемой должности. Опрошено 668 человек. Из них 382 - работники мэрии и десяти депертаментов правительства Москвы, 286 - работники префектур и муниципалитетов. Индекс КГС-95.

службы и в массовом сознании;

в) специфику исследования этого социального феномена, определяющуюся самой природой данного объекта;

- раскрыто влияние целевых установок и уровня профес
сионального образования на изменение параметров профессио
нальной деятельности государственных служащих (класс функ
циональных задач, степень ответственности, выбор методов,
эффективность деятельности);

щих и их социальную мобильность в условиях реформирования государственного аппарата;

обоснованы специфика (связи с внешней средой, функциональное назначение, контингент, содержание и методы обучения), структура (способ связи, состав, сеть учебных заведений), межкомпонентные связи (профессиональное образование и государственная служба; профессиональное образование и служебное продвижение, карьера; профессиональное образование и контроль) системы;

введены в научный оборот новые социологические данные, на основе которых сделан вывод о неполном соответствии уровня профессионализма, интересов и предпочтений государственных служащих современным квалификационным требованиям; дана оценка состояния профессионального образования государственных служащих, как незавершенной системы, не имеющей всех необходимых признаков социального института, достаточно обоснованного набора функций и, вследствие этого, неадекватной потребностям профессионального развития кадрового корпуса государственной службы;

выявлены несоответствия реальной образовательной практики некоторым положениям государственного стандарта дополнительного профессионального образования, в частности, - различия в приоритетах, наборе учебных дисциплин, подходах к комплектованию контингента; выделены области знания, которые, исходя из социальных потребностей, должны были бы войти в содержание учебных программ и которые не нашли достаточного отражения в государственном стандарте;

-обоснованы концептуальные и технологические предло-

жения по оптимизации деятельности системы подготовки, переподготовки и повышения квалификации, обеспечению ее эффективности, расширению взаимосвязи с другими социальными институтами.

Практическая значимость исследования определяется тем, что оно представляет новые идеи и обновленный конкретно-социологический материал для формирования системы профессионального образования государственных служащих и целенаправленной работы в области повышения профессионального уровня кадров этой категории.

Материалы диссертации могут быть использованы при разработке социологических подходов, типовых методик, инструментария последующих исследований в области социологии управления, выявления динамики профессионального развития государственных служащих. Сформулированные выводы и предложения могут быть полезны при определении потребности и уровня подготовки кадров адекватных управленческой ситуации, разработке управленческих решений в области профессионального развития государственных служащих, подготовке нормативно-правовых документов, направленных на совершенствование системы из профессионального образования, а также при разработке учебных программ, проведении спецкурсов и спецсеминаров по социологии государственной службы для слушателей по специальности "Государственное и муниципальное управление".

Апробация исследования. Основные положения и выводы диссертационного исследования обсуждены на заседаниях проблемной группы, кафедры государственной службы и кадровой политики Российской академии государственной службы при Президенте РФ. Отдельные теоретические положения апробированы в докладах на Всероссийской научно-методической конференции по проблемам и перспективам повышения квалификации и переподготовки руководителей и специалистов (г. Ярославль, ноябрь 1995 г.), Всероссийской научно-практической конференции "Проблемы совершенствования организации повышения квалификации и профессиональной переподготовки

спеодалистов" (г. Москва, май 1996 г.). Проблемы исследования нашли отражение в публикациях автора.

Структура работы определена ее целью, задачами и аналитической направленностью. Диссертация состоит из введения, двух глав, заключения, приложения, списка использованных источников и литературы.