Введение к работе
Актуальность темы исследования. В настоящее время - время крутых социально-экономических и политических реформ - в дальнейшем совершенствовании и усилении нуждаются все новые ветви и уровни власти. Но если попытаться расставить приоритеты, то в пер-поочередном усилении нуждается местная масть. Это связано со следующими обстоятельствами.
Основная часть населения ставит и решает свои жизненные про-"леми в непосредственном взаимодействии с органами местной власти. Десятки тысяч граждан могут общаться непосредственно с представителями федерал:.ной власти, сотни тысяч - с предегавителями власти ня уровне субъектов Федерации, десятки миллионов - с представителями местной власти. Известно, что при этом около 70% его потребностей удовлетворяется ца уровне местной власти. Абсолютное большинство граждан воспринимают и оценивают состояние тосудяр-ственной власти в целом на основе личного опыта взаимодействия v представителями местной власти. Поэтому повышение авторитета местной власти, укрепление доверия к ней - важнейшее условие повышения авторитета всей государственной власти и уважения к этой власти.
Даже если в органах федеральной власти работают, условно го-еорядысячя человек, то в органах власти субъектов Федерации число работающих селапляет уже десять тысяч человек, а в органах местной влісг.і - сїо іксяч че.юлек. Численность управленческого персонала t;.'i разных уровігїх шіасгн находится а юонюшении 1:10:1()0. Спускаясь шмп но "вертикали" пласти, мы шлл>>:'лм многократное уіпліЧ-'-гне численности /.іравленческоїо персонала и, как следствие 'Л'оіо. рост трудностей с реформированием г.л:к.пі, усиление нр'..'пуо.'еп-
СіЯПЯ СО СЮрОНЫ ЧИНімШІКО». И ЧС.М ООЛЫНе і:Г>ц."..ііі!/К:іЄ%ІСЛ і) урОВ'і'к
месіной і'ласгн, іем более оту пімьім становімо! это !Н)от:::<о;(Єі'іс:>і--,-Лберрацня власіпич распоряжений "сверху етпи" ироислднг hi ,. мноіп.ч факторов, чреімерноц rv,: Сір^чоикн, казсі;"и-ф-ут;і,;,>,-,,. отношения к распоряжениям, итерирования меспп.іч -гл.лин и і іі.
Из rccx уровнен власти именно местная :....км- s г .-, ы..ч.„ л і..; с гочщее время наименьшей энергичностью, самостош1.,.ыю,']|,1> и инициативой. Это и обьяснимо, поскольку течение многих десятилетий местные органы власти бмлч заняты /скліочиї.мьно нсу.ос:!"-тельным выполнением спускаемых сверху распоряжений, причем >;!< гда во вред конечному смыслу самих этих распоряжений.
Обратной стороной этой зависимости явились несамостоятельное гь п безьишці'ипшносіг. ТТОЗИИНЯ ПОСТОЯШ10ГО МЖИДПНИЯ И ИЖДИ-сенчестпа. Безопасное было і-:тче, о не делать и л'дотг, гложа руки, у ьи-
заний сверху, чей пытаться что-то исправить, улучшить, ввести что-то новое. И сегодня слишком велика на уровне местной власти инерция, безынициативность и иждивенчество, чтобы надеяться на скорый результат от ее реформирования. И это придает особую значимость укреплению, усилению именно местной власти.
Заметим также, что на уровне местной власти возникает реальная возможность соответствующей корректировки направления и механизма осуществления властных функций, их приближения к установкам и ожиданиям местного населения, обеспечения их "неформальной" легитимности, их подкрепления доверием и практической поддержкой со стороны местного сообщества.
Нашей стране предстоит преодолеть полосу отчужденности и отстраненности как населения от государственного управления, так и государственного управления от населения. Все еще повсеместны ориентация населения на решение сугубо личных проблем, отсутствие или неактуализированность его практического интереса к общественным и в том числе государственным проблемам. Если такой интерес и есть, то он проявляется больше в выжидательно-иждивенческой форме. Сохраняется также стереотип управленческо-административной нсклю-чительности и неприкосновенности. Должностное лицо воспринимает себя в качестве исключительного носителя и выразителя общественных (государственных) интересов. Тогда как рядовые граждане, не наделенные административными полномочиями, воспринимаются им как исключительно частные лица, как носители и выразители исключительно своих частных, личных интересов. При этом общественные интересы страдают и в том, и в другом случае. В одном случае они страдают из-за того, что остаются вне полномочий и поддержки со стороны населения, самого общества. В другом случае они вытесняются частными интересами должностных лиц.
Преодоление отчужденности населения от власти и, наоборот, власти от населения требует реформирования властных структур и механизмов на всех уровнях: федеральном, субъекта Федерации и местном. Но прежде всего это необходимо и возможно на местном уровне.
Необходимость первоочередного укрепления местной власти вызвана и тем, что она в наибольшей степени испытывает на себе деструктивные последствия осуществляемых в обществе преобразований. Старые структуры местной власти (местные советы и их исполнительные органы) разрушены, а новые не сформированы (во всяком случае, представительные органы местной власти). И на федеральном уровне и на уровне субъектов Федерации сформированы как представительные, законодательные, так и исполнительно-распорядительные структуры власти. На местном же уровне'представительные, законодательные органы власти совсем отсутствуют, а высшее должностное
липо местной власні не избирается местным населением или ею нрс.і еллвителямн, а назначается сверху.
Таким образом, и пользу первоочередного усиления местной рласти есть достаточно веские доводы, і із сути этих, доводов лог те скі! следует и основное направление его реформирования (укрепления усиления). Это направление - организация местного самоуправлении.
Организация местного самоуправления ведется сейчас досіагоч но иіп])око. Пракіпческіг по всех субъектах Федерации приняты или находятся на стадии расемої рения собс і пенные законы о местном самоуправлении, учитывающие региональные условия и особенное і и Ко многих городах и районах разработаны и виодятся в действие _\ч і а вы местного самоуправления, регламентирующие его организацию применительно к ыму или иному муниципальному образованию. Однако состояние этого инновационного процесса нельзя пока признать удовлетворительным. Эта оценка подтверждается данными социологических исследований в Краснодарском крае, Тульской и Белгородской областях.1
Слабая организация местного самоуправления проявляется во многом: в слабой экономической базе, недостаточном финансовом обеспечении, отсутствии должной правовой защиты и т.д. Если "проинтегрировать" слабости и недостатки местного самоуправления.. просчеты и ошибки при его организации, то этим интегральным выражением оказывается недостаточное, слабое ресурсное обеспечение мес гною самоуправления.
Очевидно противоречие между необходимое НЛО ПОВСсМ'Ч'ШОН организации и развития местного самоуправления, с одной сюроны, и сі о пеудовлепюрительным ресурсным обеспечением, с друзой сюроны. Углубление лот пролшоречпя приводит не- іолько к формальному, неэффективному реформированию месіноіі власти, но и к дне-і.редшации самой идеи местного самоуправления. Из данною проти норечпя вьмеклег и осгюшшя^агк^іема диесертанионного исследова нпя - проблема эффективной организации местного самоуправления на основе рационального использования его ресурсов.
Состояние научной разработанности темы. Сама по себе проблема эффективной организации самоуправления обсуждается давно и обсуждается не только у нас, но и за рубежом. Она ставится в контексте общих проблем развития современной цивилизации в рабо і ах
1 См.: Дятченко ЛЯ. Социальные іехнсшогии о управлении общссівеннимії процессами. - М. - Белгород: Центр социальных технологий, 1'МЭ. - С. 258-270; Даиакнн U.C., Лазарев В.НЛ Шедеиков С.А. Социальная защита населения в условиях местного самоуправления. - Белгород-Новомосковск; Цешр социальных технологий, 1995; Иванов В.Н., Мальцев В,А., Патрушев В.И Ресурсы региона: инновационные технологи» реализации М : Н Новгород, 1995 - С.35
M.Вебера, П.Сорокина, а из современных авторов - в труд; А.И.Патрушева, И.М.Савельевой, Ю.Хабермаса, Ф.А.Хайека.
Философско-теоретические проблемы самоуправления в ко тексте особенностей социокультурного развития России поднимают и обсуждаются в трудах выдающихся русских мыслител< Н.А.Бердяева, С.Н.Булгакова, Н.Я.Данилевского, В.С.Соловьев С.Л.Франка, П.Я.Чаадаева. Следует упомянуть также интересные р боты В.Т.Пуляева, С.Л.Серебрякова о современных тенденциях и менения российского общества и, в частности, тенденциях изменен» общественной власти. Проблемы реформирования государственно власти в России основательно и подробно исследованы в научных п; бликациях ' А.В.Гайды, В.М.Корельского, В.А.Прокошин; А.С.Фетисова, С.А.Цыпляева, С.М.Шахрая.
Заметный вклад в теоретическую разработку вопросов саме управления внесли В.В.Белоцерковский, В.Н.Иванов, В.В.Копейчико; И.Н.Титов. Ведутся активные исследования по вопросам репюнаш ного управления (Л.Я.Дятченко,* Р.Капеллин, А.М.Позднякої И.И.Сигов, Р.Е.Тихонов и др).
Обширна литература, непосредственно затрагивающая вопрос!
местного самоуправления. Плодотворно работают в этом направле
нии Т.М.Бородкин, Н.СДанакин, К.Ф.Загоруйко, Е.С.Егоровг
В.С.Кожурин, В.Т.Петров, Г.Г.Чехарина, А.И.Шилої
Н.П.Щербакова и др. исследователи. В работах указанных авторо освещаются политические, экономические, правовые, организацией ные, социальные аспекты местного самоуправления, дается разверну тая оценка его состояния, тенденций и перспектив развития.
Значительную научную и практическую значимость представля ют публикации по историческому опыту организации самоуправлени в России (авторы А.Я.Аврех, Г.А.Герасименко, Б.Г.Литва» Е.П.Морозова и др.), а также по опыту его организации в други; странах (авторы С.Л.Зарецкая, Л.Д.Капракова, Г.Е.Клеченов и др.).
Несмотря на обилие исследований и публикаций по различны» аспектам местного самоуправления, в них только попутно затраги ваются и освещаются вопросы его ресурсного обеспечения. Специаль ных исследований и публикаций по этим вопросам очень мало. Есті монографическое исследование Дж. Иванцевича и А.А. Лобанова, і котором рассматриваются человеческие ресурсы управлення в целом' препринтное издание научного доклада В Д. Парыгнна2.
,' См.: Иаанцевич Дж., Лобанош Л.А. Человеческие ресурсы управления. М., 1993.
* См.: Парыгмн Б.Д. Психологическая готовность к территориальном' самоуправлению: проблемы и перспектиш.«Л'., І9ЧІ.
В то же время значительно число исследований и публикаций по социальным ресурсам и резервам в контексте социального управлення трудовими - коллективами (работы В.И.Герчнкова, А.З.Гусова, Ч.С.Данакнна, Л.Н.Когана;—- В.И.Патрушева. Т.Питерса и Р.Уотермена. Ж.Т.Тошенко,' В.М.Шепеля), в системе управления гло-бильньтми общественными процессами (работы Т.И.Заславской. іО.Н.Левады, Т.В.Осштова).
й данных публикациях наработан определенный теоретический к ?; іштрнческий инструментарий, который может быть с успехом нс-ч^-н.зонаи при анализе ресурсов местного самоуправления.
." 'іпрершепне сб;ора научной литературы по теме диссертационного исследования укажем также на книгу В.Н.Иванооа, Н.я.Мальцев ,! В.И.Патрушева "Ресурсы региона: инновационные їохпс-огич рьаліізацигт". « коюрой содержится обширная типология региональных ресурсоа, представлена технология их оптимального использования.
Цель и задачи исследования. Из сформулированной выше проблемы и степени ее научной разработанности вытекают цели и задачи диссертационного исследования.
Цель диссертационного исследования заключается в разработке технологической модели оптимального использования социальных ресурсов местного самоуправления. Достижение этой цели предполагает решение следующих исследовательских задач:
- определен,w места'и роли местного самоуправления в возрож
дении и развита,; российского общества, укреплении общественной
власти;
оценка нынешнего состояния организации местного самоуправления, его эффективности и фактороз разлития;
определение основных проблем организации местного самоуправления и путей их разрешения;
структурирование и описание социальных ресурсов мест ноги самоуправления, выявление и формулирование закономерностей их функционирования и изменения;
-разработка системы эмпирических индикаторов дт-~ измегег'кт социальных ресурсов и оценки эффективности их использования;
обоснование критериев и принципов оптимизации использования социальных ресурсов;
разработка способов и методов оптимального использования социальных ресурсов местного самоуправления.
Цель и задачи диссертационного исследования определяют выбор его объекта ч предмета.
Объектом исследования выступает ояганизация местного самоуправления в средних и малых-городах L-Y-ссни, а та;, же п сельских населенных пунктах. Предметом исследования являются социальные ре-
сурсы местного самоуправления, пути и способы их оптимального і пользования.
Основные гипотезы исследования:
-
Социальные ресурсы занимают ведущее место в структуре р сурсов местного самоуправления. Если нет социальной обеспече пости местного самоуправления, то все остальные ресурсы (земельнь производственные, экономические, финансовые и т. п.) останутся бездействии, тогда как обеспеченность социальными ресурсами мож постепенно восполнить недостаток других ресурсов. Если все друг ресурсы образуют условия местного самоуправления, то социальш ресурсы - его источник, источник его жизненности н развития.
-
Социальные ресурсы местного самоуправления - сложное о разование, включающее мотивационныи, интеллектуальный, нкфо мационный, коммуникативный, соревновательный, социальн психологический, демографический, социально-экологический, де тельностный, инновационный, кадровый, организационный, соцнал но-технологический ресурсы.
-
Нынешнее состояние местного управления в стране характер зуется недостаточным или даже низким уровнем использования соц
' альных ресурсов. Органы местного управления и самоуправления имеют целостного представления о структуре и особенностях соцнал ных ресурсов, их количественных характеристиках, возможностях технологиях их оптимального использования.
4. Есть реальная возможность более эффективного использов
ния социальных ресурсов посредством разработки и внедрения сое
ветствующей технологии оптимизации, которая включает функції
нально-целевой, нормативный, операционный, инструментальный
организационный компоненты.
.Научная новизна диссертационного исследования заключается:
- в выявлении и типологизации социальных ресурсов местно
самоуправления (мотивационного, интеллектуального, ннформпцис
ного, коммуникативного, состязательного, сощшлы:
психологического, демографического, социально-экологического, д<
телыюстногр, инновационного, кадрового, организационного, техі
логического), определении закономерностей их функционирования
изменения (закономерностей актуализации, "верхней границы", зі
тремальных'ситуацин, обмена, восстановления, инверсии);
- в разработке эмпирической модели социальных ресурс
местного самоуправления, включающей систему оиерациональн
показателей и индикаторов, процедуры их измерения и оценки, спо<
бы их интерпретации;,
- в разработке технологической модели оптимизации не полы
ванпя социальных ресурсов, включающей „функцнонально-целеві
ірмативньїй, операционный, инструментальный н организационный мпоненты."" ~ - -- --.....
Теоретической основой исследования послужили научные труды ечественных и зарубежных философов, социологов, политологов, ономнстов и юристов по концептуальным предпосылкам местного моуправления, его политико-правовому статусу, финансово-ономическому обеспечению, социальной базе, организационным >рмам, эффективности и последствиям организации, а также труды социальным, человеческим ресурсам, процедурам их диапюстиро-ния и механизмам внедрения. Наибольшее значение имели для дис-ртационного исследования работы философов Н.А.Бердяева, В.Белоцерковского, Н.Н.Козловой, Ю.Хабермаса; социологов .Вебера, П.Сорокина, Т.И.Заславской, Ю.Н.Левады, Л.Я.Дятченко, С.Данакина, В.Н.Иванова, Б.Д.Парыгина, В.И.Патрушева; полито-гов В.М.Кореяьского, А.С.Фетисова, С.М.Шахрая; историков А.Герасименко, П. Н. Милюкова, Б.Г.Литвака, Н.М.Эйдельмана.
Эмпирическими источниками исследования явились результаты циологических опросов и документального анализа, проведенных їй участии автора в 1993-1995 гг. в г.Новомосковске (Тульская обл.), также результаты социологических исследований, которые проводить в Краснодарском крае, Белгородское области. В качестве эмпи-іческой базы исследования использованы также статистические Даніє, данные собственных наблюдений, результаты документального ализа. .
При сборе и анализе социологической информации использова-1 методы:
анкетного опроса, проведенного среди жителей Новомосковска и Новомосковского р-на, и муниципальных служа-ііх (общий объем выборки - 3000 человек);
экспертных оценок. В качестве экспертов выступили руководили комитетов и отделов городской администрации, ведущие специа-[сты по местным (территориальным) проблемам, ученые;
документального опроса и, в частности, контент-анализа при следовании местной прессы и радиовешания, писем и обращений ггелей в городскую администрацию;
статистического анализа социальных показателей и, в част-1сти, их сравнительного (межрегионального) анализа;
эмпирической и теоретической типологизацин, корреляционно-' и факторного анализа.
Научно-практическая значимость результатов исследования свя-на прежде всего с разработкой инструментария теоретического и [лирического анализа социальных резервов местного самоупрявле-ія. Предлагаемая в диссертации типология социальных ресурсов юсобствует осознанию огромного потенциала местного самоуправ-
ления, возможностей его эффективной организации, перспектив дальнейшего развития. Сформулированные в нем закономерности изменения социальных ресурсов дают ориентиры для их оптимального использования. Разработанные в диссертации эмпирические показатели и индикаторы социальных ресурсов, процедуры их измерения и логические схемы интерпретации могут быть использованы при проведении последующих социологических исследований.
Наиболее важное научно-практическое значение имеет разработанная и представленная в диссертации технологическая модель оптимизации использования социальных ресурсов местного самоуправления, в которой представлены, в частности, способы и методы рационального, эффективного использования каждого вида социальных ресурсов.
Диссертационное исследование представляет интерес как для практиков, озабоченных организацией местного самоуправления и повышением его эффективности, так и для исследователей, занимающихся социальными аспектами местного самоуправления, его ресурсным обеспечением.
Материалы и результаты исследования могут быть использованы в учебных курсах по государственному и муниципальному управлению, в системе подготовки и повышения квалификации кадрої местного самоуправления.
Результаты исследования, отчасти уже внедрены в систему орга низации местного самоуправления в г.Новомосковске и Новомосков ском районе. В городе созданы территориальные комитеты обще ствениого самоуправления.
Введена система поддержки и развития творческого, интеллекту ального потенциала города и района, которая включает организации и материально-техническое обеспечение творчества детей, подросткої и молодежи, поощрение талантливых учащихся, проведение смотр: талантов и т.п.
Разработана и введена в практику система смотров-конкурсо на лучшее содержание территорий предприятий, организаций, жилы домов и сельских населенных пунктов, на лучшее содержание дома т.п.
Разработана и введена также система мер по эффективному и< пользованию коммуникативного и социально-психологического pi сурсов местного сообщества, направленная на его сплочение и укреї пение местного патриотизма, развитие сотрудничества и взаимош мощи среди жителей.
При нашем непосредственном участии организована и проведет деловая игра "Нормативно-правовое и финансовое обеспечеш местного самоуправления", в которой участвовали руководители к мнгетов и отделов городской администрации, ведущие.специалисты.
Апробация основных положений диссертации осуществлялась по-іредством участия в разработке и внедрении системы общественного самоуправления жителей г.Новомосковска н района, научных докладов на Международной - научно-практической конференции "Технологии социального управлення" (Белгород, апрель 1995 г.). Международном научно-практическом симпозиуме "Социальное обслуживание населения в условиях местного самоуправления" ^Новомосковск, сентябрь-октябрь 1995 г.), областных и городских t онференциях и семинарах.
По материалам диссертации подготовлено 9 публикаций, в том числе брошюры "Социальные ресурсы местного самоуправления", "Личностные ресурсы и резервы" (в соавторстве), "Муниципальная система общественного самоуправления" (в соавторстве).
Диссертация обсуждена и рекомендована к защите кафедрой социальных технологий Белгородской государственной технологической академии строительных материалов.
Диссертационная работа состоит из введения, трех разделов, заключения, списка использованной литературы.