Социально-технологический подход к целевому управлению в деятельности органов местного самоуправления Маттейс Ольга Викторовна

Содержание к диссертации

Введение

ГЛАВА I. Теоретико-методологические основы исследова ния целевого управления в деятельности органов местного самоуправления

1.1. Понятие целевого управления как инновационной технологии управленческой деятельности

1.2. Социально-технологические переменные целевого управления в деятельности органов местного самоуправления

ГЛАВА II. Комплексная диагностика практики целевого управления как предпосылка его совершенствования

2.1. Актуальные проблемы применения целевого управления в деятельности органов местного самоуправления 58

2.2. Диагностика готовности муниципальных служащих к применению целевого управления 105

ГЛАВА III. Совершенствование практики применения целевого управления в органах местного самоуправления

3.1. Повышение социально-технологической культуры целевого (проектного) управления 105

3.2. Формирование управленческой команды как модальной социально-организационной формы целевого управления 127

Заключение 145

Список литературы 155

• Социально-технологические переменные целевого управления в деятельности органов местного самоуправления
• Актуальные проблемы применения целевого управления в деятельности органов местного самоуправления
• Диагностика готовности муниципальных служащих к применению целевого управления
• Формирование управленческой команды как модальной социально-организационной формы целевого управления

Введение к работе

Актуальность темы исследования. Понятие «целевое управление» в широком смысле характеризует различные формы человеческой деятельности, включая постановку, согласование и корректировку целей, определение необходимых средств их достижения, организацию процесса достижения целей, контроль и корректировку отдельных действий и всего процесса. В узком смысле целевое управление представляет собой взаимосвязанную совокупность плановых, организационных, экономических, информационных мероприятий, которые позволяют подчинить деятельность, осуществляемую разными структурными единицами или организациями, четко определенной, конечной цели. В этом смысле целевое управление не является универсальным. Необходимость, масштабы, значимость его применения зависят от степени изменчивости внешних и внутренних условий, в которых находится конкретная организация. В диссертационном исследовании «целевое управление» трактуется именно в узком смысле слова.

Концепция целевого управления находится сейчас, если воспользоваться терминологией, принятой для описания жизненных циклов нововведений, в стадии зрелости. Она получила теоретическое обоснование, проверена на практике, достаточно широко используется в различных организационных системах, в том числе в органах государственного и муниципального управления.

Целевой подход применяется в настоящее время на всех уровнях государственного и муниципального управления и, если оценивать по формальным признакам, проблемы его практического применения решены. Однако фактическое состояние дел с применением целевого управления значительно отличается от кажущегося. Во многих органах государственного и муниципального управления, где его методы и формы считаются освоенными, их применение можно назвать символическим, о чем свидетельствуют, в частности, опросы руководителей и специалистов органов местного самоуправления: многие из них вообще не представляют сути целевого управления.

Вместе с тем, передовой отечественный и зарубежный опыт свидетельствует, что по-настоящему эффективное применение целевого управления требует глубокой проектной подготовки, упорядочения и совершенствования, наряду с организационными, также информационно-технологических и социальных отношений, улучшения методов и процедур планирования, распределения ресурсов, оценки результатов работы, подбора кадров, качественного изменения стиля руководства. Таким образом, актуализируется задача совершенствования целевого управления.

Решение этой задачи имеет комплексный характер и требует интеграции институционального, организационного, кадрового и других подходов. В диссертационной работе предлагается социально-технологический под-

ход к совершенствованию практики применения целевого управления в органах муниципального управления, предусматривающий его трактовку как инновационной технологии управленческой деятельности, выявление его явных и неявных функций, возникающих трудностей и проблем, операци-онно-процедурного и инструментального содержания, организационного обеспечения.

В настоящее время используется несколько видов целевого управления в деятельности органов местного самоуправления - программно-целевое, стратегическое, проектное. При этом каждый из них используется, как правило, без связи и координации с другими разновидностями. В управленческой теории и практике акцентируются их особенные признаки и «в тени» оказываются общие признаки, в которых имплицированы закономерные связи, имеющие существенное значение как в целом для целевого управления, так и для отдельных его видов. Выявление и описание этих связей входят в круг задач диссертационного исследования.

Особого внимания заслуживает опыт целевого управления в деятельности органов местного самоуправления Белгородской области, что обусловлено широким распространением и результативностью этого опыта, его высокой оценкой на федеральном уровне. Важно изучить и обобщить положительный опыт, выявить возникающие трудности, определить пути их преодоления.

Таким образом, актуальность темы диссертационного исследования обусловлена необходимостью применения социально-технологического подхода к совершенствованию практики целевого управления в органах местного самоуправления, повышению эффективности управленческой деятельности.

Степень разработанности темы диссертационного исследования. Целевое управление уже давно привлекает внимание исследователей - экономистов, психологов, социологов. К настоящему времени сформировалось несколько исследовательских направлений социологической ориентации.

Первое направление объединяют исследования, раскрывающие теоретико-методологические основы целевого управления. Роль целесообразности и целеполагания в поведении и деятельности человека, в процессе формирования и функционирования социальных систем раскрыта в трудах Р. Акоффа и Ф. Эмери, М. Вебера, А.Н. Леонтьева, Н.Ф. Наумовой, Т. Пар-сонса, Н.Н. Трубникова. Выявлению потенциала целевого управления организацией посвящены работы П. Дракера, Д. Коллинза, С.А. Николаева, А.В. Мурадова, А.В. Зайцева и В.В. Баранова, А.И. Пригожина, Г. Саймона, С.С. Фролова, Р.Х. Холла, А.В. Шевырева. Структурно-функциональные и организационные особенности целевого управления исследуются И.В. Жеребят-никовой, СВ. Казанцевым, Л.И. Кочуровой, Н.И. Лапиным, М.Ю. Махота-евой, М.В. Мельник-Гайказян, Ю.В. Пахомовым, С.Д. Резником, М.В. Решетниковым, Р. Роузом, Л.И. Якобсоном.

К этому же направлению примыкают работы, характеризующие отдельные виды целевого управления. К характеристике особенностей стратегического управления привлечено внимание Т.В. Игнатовой и А.В. Снед-кова, Л.М. Перевозкина, Н.С. Пласковой, Е.С. Савченко, Л.С. Шеховцевой и В.И. Кузина, Г.Я. Узилевского и др. Значительно число публикаций - как отечественных, так и зарубежных - по вопросам проектного управления (М.Н. Гришина и В.Р. Дункан, К.Ф. Грей и Э.У. Ларсон, И.И. Мазур, В.Д. Шапиро и Н.Г. Ольдерогге; П. Мартин и К. Тейт, В.Г. Шуметов и А.А. Свалов). Заметный вклад в осмысление специфики программно-целевого подхода к управлению, технологии его применения внесен Ю.С. Васютиным и Ю.В. Дороховой, А.А. Грудкиным, В.М. Захаровым, Р.А. Кочкаровым, М.П. Силич.

Второе направление - это исследования, относящиеся к выявлению условий и особенностей целевого управления в деятельности органов местного самоуправления. Социальные проблемы местного самоуправления освещаются в работах Ю.В. Астахова, Е.А. Захаровой, К.О. Магомедова, Р.И. Мельниковой, И.Э. Надуткиной. Особенности целевого управления на муниципальном уровне, в том числе стратегического и проектного управления, рассматриваются в работах С.А. Боженова, Г.Ю. Ветрова, О.Н. Захаровой, И.Е. Ильичева и А.К. Старинского, В.Н. Коваля, В.И. Селютина, К.В. Харченко.

Третье направление исследований представлено публикациями, освещающими социальные и социально-технологические аспекты совершенствования регионального и муниципального управления, в том числе вопросы методологии управления социальными институтами (Г.Я. Узилев-ский), технологизации управленческой деятельности (В.П. Бабинцев, С.А. Боженов и Н.С. Данакин, В.И. Гостенина и С.А. Шилина, В.Н. Иванов, В.И. Патрушев, В.И. Франчук), ее ресурсного обеспечения (A.M. Старостенко), повышения социологической и социально-технологической компетентности управленческих кадров (И.В. Бурмыкина, В.В. Комлева, Н.В. Матяш, В.Ф. Ницевич, В.В. Огнева, А.А. Ткачев). Значительный интерес исследователей вызывают вопросы, связанные с характеристикой места и роли команды в социальной структуре управления (М.Р. Белбин, Ю.Н. Белокопы-тов, С.Д. Резник и В.Г. Куликов, И.З. Якупов), изучением процессов коман-дообразования, функционирования и развития управленческих команд (Ю.М. Жуков, А.В. Журавлев и Е.Н. Павлова, Г.Н. Ильина, Г.Н. Сартан).

Четвертое направление включает исследования, акцентирующие актуальные проблемы целевого управления. В рамках данного направления следует выделить работы, раскрывающие профессионально-адаптационные проблемы в муниципальной службе, проблемы кадрового обеспечения инновационных технологий местного самоуправления, стереотипы в постановке управленческих целей (К.О. Магомедов и СИ. Репицкая, В.И. Пирогов и С.К. Завьялов, А.И. Пригожий). Представляют также интерес работы,

в которых выявляются возможные отклонения в процессе целевого управления и их источники, в том числе дивергенция и инверсия целей, организационная инерция и патология, организационные конфликты (А.И. Гришак и О.В. Маттейс, СВ. Комаров и СИ. Кордон, Н.А. Матвеева, К.В. Решетникова, Д.А. Севостьянов и Е.Ю. Чернова, СП. Суворова, П.С. Таранов). Перспективы и направления возможного развития целевого управления освещаются в работах М.М. Акулич, В.Н. Иванова и В.И. Патрушева, А.А. Метель-кова, А.Н. Чеботарева и Ю.Е. Цветковой, Б.С. Сивиринова и др.).

Отдельные аспекты целевого управления (программно-целевое управление, обратная связь в управленческой культуре, технологизация управления, кадровое обеспечение целевого управления) отражаются в диссертационных работах Л.В. Адамовской, A.M. Аджиевой, И.А. Любомудровой, Н.М. Макагоновой, В.О. Михайлова, В.В. Поповой, Д.А. Почевалова, Д.А. Разаева.

Обзор научной литературы по теме диссертационного исследования приводит к выводу о том, что достаточно глубоко изучены аспекты, раскрывающие особенности целевого управления, его отдельные виды и преимущества перед административным и функциональным управлением. Заметно меньше и недостаточно исследований, характеризующих социальные и социально-технологические особенности целевого управления в органах местного самоуправления, трудности и проблемы его развития, условия и пути разрешения этих проблем. Практически нет исследований, в которых рассматривались бы вопросы совершенствования практики целевого управления в органах местного самоуправления, социально-технологический подход к решению этих вопросов.

Очевидно противоречие между общественной потребностью в совершенствовании практики целевого управления, его более широком распространении в органах местного самоуправления, с одной стороны, и недостаточной научной разработанностью вопросов применения социально-технологического подхода к совершенствованию практики целевого управления в деятельности этих органов, с другой стороны. С данным противоречием связана основная проблема диссертационного исследования - проблема применения социально-технологического подхода к совершенствованию практики целевого управления в деятельности органов местного самоуправления.

Актуальность темы диссертации, степень ее научной разработанности и сформулированная научная проблема обусловливают выбор объекта и предмета исследования, его цели и задач.

Объект диссертационного исследования - целевое управление в деятельности органов местного самоуправления, предмет социально-технологический подход к целевому управлению в органах местного самоуправления.

Цель исследования - раскрытие возможностей социально-технологического подхода для совершенствования практики применения целевого управления в деятельности органов местного самоуправления.

Достижение этой цели предполагает решение следующих исследовательских задач:

раскрыть особенности целевого управления как инновационной технологии управленческой деятельности;

выделить и охарактеризовать социально-технологические переменные целевого управления;

выявить проблемы и трудности применения целевого управления в деятельности органов местного самоуправления;

провести диагностику готовности муниципальных служащих к применению целевого управления и уточнить на этой основе пути его совершенствования;

проанализировать состояние и условия повышения социально-технологической культуры целевого (проектного) управления;

определить векторы становления управленческой команды как социально-организационной формы целевого управления.

Основная гипотеза диссертационного исследования заключается в предположении о том, что эффективность целевого управления в деятельности органов местного самоуправления может быть обеспечена посредством социально-технологического подхода к его применению.

Теоретические основы исследования. Диссертационная работа основана на фундаментальных положениях классической и современной социологии, социологии управления. Особо важное значение для исследования имеют следующие социологические теории, концепции, положения.

1. Теоретические положения социологии М. Вебера о целерациональ-ном поведении и рациональной бюрократии, которые послужили методологической основой для раскрытия социально-технологических переменных целевого управления, его институциональных особенностей в деятельности органов местного самоуправления.

2. Теоретические положения структурного функционализма Т. Пар-сонса о методологическом значении целевого подхода для исследования социального действия и социальных систем.

3. Теоретические положения, разработанные Р. Акоффом, И. Ансоф-фом, Ю.В. Пахомовым, А.И. Пригожиным, Г. Саймоном, Ф. Эмери и др., в которых раскрываются сущность целевого управления, особенности его применения в различных сферах и уровнях общественной жизни.

4. Теоретические положения, раскрывающие особенности целевого управления на муниципальном уровне и представленные в работах С.А. Бо-женова, Г.Ю. Ветрова, И.Е. Ильичева, К.О. Магомедова, М.Ю. Махотаевой, А.В. Шевырева.

5. Концепция технологизации социальных процессов как способа их оптимизации (В.П. Бабинцев, И.В. Бурмыкина, Н.С. Данакин, В.Н. Иванов, В.И. Патрушев и др.).

Методы исследования. В ходе диссертационного исследования использованы методы системного, функционального и сравнительного анализа, конкретно-исторический подход к изучаемым явлениям, статистические методы сбора и анализа данных. Сбор первичной информации производился посредством анкетного опроса, нестандартизированного интервью, анализа документов и наблюдения.

Эмпирическая база исследования.

В диссертационном исследовании использованы:

нормативно-правовые акты Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований;

статистические материалы официальных изданий Госкомстата, его региональных управлений;

- информационно-аналитические и отчетные материалы органов
местного самоуправления Белгородской области;

данные контент-анализа региональных и муниципальных целевых программ Белгородской области (проанализированы 42 программы);

данные авторского социологического исследования «Социологический анализ готовности муниципальных служащих к целевому управлению», проведенного диссертантом в 2012-2013 гг. (опрошено 50 руководителей органов муниципального управления Белгородской области и их подразделений (опрос проводился в шести муниципальных образованиях), 380 сотрудников этих органов - муниципальных служащих (использована многоступенчатая районированная выборка, ошибка выборки - 3 %).

В диссертационной работе использованы также:

данные социологических опросов «Оценка эффективности муниципальной кадровой политики города Белгорода, проведенного Институтом муниципального развития и социальных технологий в 2012 году (опрошено 155 муниципальных служащих и 1000 жителей г. Белгорода); «Динамика готовности муниципальных служащих к внедрению технологии проектного управления», проведенного Институтом управления НИУ БелГУ в 2010 году (опрошено 307 муниципальных служащих г.г. Белгорода и Харькова);

данные вторичного анализа результатов социологических исследований «Актуальные проблемы кадровой политики и управления персоналом», проведенного в 2010 году Российской академией народного хозяйства и государственной службы (руководители А.И. Турчинов и К.О. Магомедов), «Оптимизация деятельности управленческих команд», проведенного под руководством С.Д. Резника и В.Г. Куликова.

Научная новизна диссертационного исследования заключается в следующем:

раскрыты понятие целевого управления как инновационной технологии управленческой деятельности и особенности его применения в органах местного самоуправления;

определены и систематизированы социально-технологические переменные целевого управления, образующие предметное поле его совершенствования;

выявлены актуальные проблемы применения целевого управления в органах местного самоуправления, связанные с нарушением социально-технологических требований к постановке управленческих целей, недостаточным ресурсным обеспечением, отсутствием адекватных организационных структур, недостаточной готовностью муниципальных служащих к целевому управлению;

- проведена диагностика готовности муниципальных служащих к
применению целевого управления на основе комплекса критериев - инфор
мационного, когнитивного, ценностно-ориентационного, мотивационного,
ресурсного, социально-психологического, морально-этического, соци
ально-технологического, организационного;

определены состояние и условия повышения социально-технологической культуры целевого (проектного) управления;

уточнены векторы формирования (организационные, коммуникативные, социальные) управленческой команды как модальной социально-организационной формы целевого управления.

В соответствии с данными пунктами научной новизны результатов диссертационной работы на защиту выносятся следующие положения и выводы.

5. Понятие целевого управления раскрывается как инновационная технология управленческой деятельности, основанная на приоритете конечных целей организации и их экспликации в работе каждого ее сотрудника. Целевое управление в органах местного самоуправления характеризуют: релевантность характеру задач, решаемых на муниципальном уровне; специфика предметного поля управления, связанная с оказанием жизнеобеспечивающих услуг населению; ориентация на удовлетворение потребностей местного населения; использование «качества жизни населения» как интегрального показателя эффективности управления; значительная роль обратной связи; участие населения в разработке и реализации целевых программ, проектов.

6. Содержание целевого управления как инновационной технологии выражается в его социально-технологических переменных: ориентированность на конечный результат; целевая эксплицированность, т.е. развернутость целей, их доведение до непосредственных исполнителей; процесс-ность; превентивная направленность; уникальность; персонифицирован-ность; более широкая социальная база (в сравнении с линейно-администра-

тивным управлением); корпоративная направленность; командное исполнение; структурно-функциональная гибкость; сбалансированность вертикальных (субординационных) и горизонтальных (координационных) связей.

3. В нынешней практике применения целевого управления в органах муниципального управления возникает ряд социальных проблем, своевременное выявление которых выступает необходимым условием эффективного применения данной управленческой технологии: а) социально-технологические (проблемы нереалистичности целей, несистемности внедрения целевого управления, нестыковки целевых программ, межцелевого согласования, нарушения баланса между целевым и функциональным управлением, «потери» цели, дивергенции и инверсии организационных целей); б) социально-организационные (инерционность организационных целей, организационное усложнение и «обюрокрачивание» целевого управления, самоусиление частных целей); в) ресурсные (неготовность руководителей к ресурсному обеспечению целевого управления, отсутствие информационной открытости и прозрачности); г) стилевые (нарушение «правил игры», неадекватный стиль руководства, неэффективный управленческий контроль); д) социально-статусные (расхождение групповых и организационных целей, межцелевое напряжение (позиционный конфликт), кадровая необеспеченность; е) социально-психологические (статусная неопределенность, малоэффективная мотивация, неадекватное восприятие организационных целей).

4. Комплексная диагностика готовности муниципальных служащих к применению целевого управления (по материалам Белгородской области) позволила установить достаточно высокий уровень этой готовности по информационному и ценностно-ориентационному критериям; средний уровень - по когнитивному, социально-психологическому, морально-этическому критериям; недостаточно высокий уровень готовности - по ресурсному, социально-технологическому и организационному критериям.

5. С учетом результатов эмпирического анализа социально-технологической культуры целевого (проектного) управления определены пути его повышения, связанные: а) с созданием необходимых предпосылок целевого управления (правильная постановка проблемы, разработка прогноза муниципального развития, оценка риска); б) с формированием системы управления целевыми проектами (постановка цели, формулирование задания, контроль его выполнения, повышение ответственности исполнителей за конечный результат, интеграция систем функционального и целевого стимулирования, совершенствование технологии проектирования, его нормативно-правовое обеспечение; в) с комплексным ресурсным обеспечением разработки и реализации целевых проектов (финансовых, материально-технических, административных, информационных, научно-методических ресурсов); г) с повышением профессионализма муниципальных служащих и осознанием ими целевого (проектного) управления как эффективный и перспективной технологией.

6. В результате многокритериального анализа деятельности управленческих команд как модальной социально-организационной формы целевого управления установлено, что приоритетное значение для оценки успешности их становления имеют критерии: распределение ролей и установление персональной ответственности, коллегиальные принятия решений, обмен информацией, неформальное общение, мотивация командной работы, правильный выбор стиля командной работы с учетом социально-психологических особенностей трудовых коллективов.

Достоверность научных результатов обеспечивается их основательной теоретической и эмпирической базой, применением методов, адекватных цели и задачам исследования; репрезентативностью выборки; надежностью эмпирической информации, полученной с применением совокупности исследовательских методов сбора, измерения, обработки исходных данных; использованием результатов вторичного анализа.

Теоретическая значимость результатов и выводов диссертационного исследования заключается в том, что они дают целостное научное представление о социально-технологическом подходе к применению целевого управления в деятельности органов местного самоуправления, повышению его эффективности. Выделены и рассмотрены социально-технологические переменные целевого управления, раскрыты его особенности в деятельности органов местного самоуправления, выявлены социальные проблемы его применения, условия и пути разрешения этих проблем. Все это открывает новые перспективы исследования целевого подхода к деятельности органов местного самоуправления.

Практическая значимость результатов и выводов исследования состоит, прежде всего, в их ориентированности на руководителей органов местного самоуправления, повышение результативности и эффективности их управленческой деятельности. Разработанный в диссертации аналитический инструментарий может быть полезен при идентификации социально-технологических переменных целевого управления, социальных проблем его применения и совершенствования. Выводы и рекомендации об использовании социально-технологического подхода к практике целевого управления могут быть востребованы при разработке и реализации целевых программ и проектов в органах местного самоуправления. Разработанный и апробированный инструментарий эмпирического исследования готовности муниципальных служащих к применению целевого управления может быть полезен при проектировании и проведении прикладных социологических исследований по смежной или аналогичной тематике.

Материалы диссертационного исследования могут быть использованы при разработке учебных курсов «Социология управления», «Социология организаций», «Теория социального управления», «Теоретическая и практическая социальная технология».

Апробация результатов диссертационного исследования проводилась посредством выступлений с докладами и сообщениями на научных конференциях, опубликования научных работ.

Сделаны доклады и сообщения на Международном круглом столе «Экологическая сбалансированность: экономика и окружающая среда. Экологические платежи, методология и методы определения» (Москва 2005), Всероссийской научно-практической (заочной) конференции «Социальные структуры и процессы» (Белгород, июнь 2008), Международной научно-практической конференции «Социальная экология в изменяющейся России и сопредельных государствах: теория и практика» (Белгород, декабрь 2008), Всероссийской научно-практической (заочной) конференции «Диагностика и прогнозирование социальных процессов» (Белгород, октябрь 2010), Международной научно-практической конференции «Традиции и инновации в государственном и муниципальном управлении: ценности и цели» (Брянск 2010), Межрегиональной научно-практической конференции «Социальные, экономические, правовые аспекты развития современного российского общества» (Губкин 2010), Международной научно-практической конференции «Тенденции развития общества: единство самоорганизации и управления» (Белгород, февраль 2011), Всероссийской научно-практической (заочной) конференции «Диагностика и прогнозирование социальных процессов» (Белгород, декабрь, 2013), Всероссийской научно-практической (заочной) конференции «Диагностика и прогнозирование социальных процессов» (Белгород, декабрь 2014).

По теме диссертации опубликовано 20 научных работ, общий объем -11,0 п.л.; в том числе монография и 4 статьи в журналах, рекомендованных ВАК.

Структура работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, включающих шесть параграфов, заключения, списка использованной литературы и приложения.

Социально-технологические переменные целевого управления в деятельности органов местного самоуправления

В соответствии с данными пунктами научной новизны результатов диссертационной работы на защиту выносятся следующие положения и выводы.

1. Понятие целевого управления раскрывается как инновационная технология управленческой деятельности, основанная на приоритете конечных целей организации и их экспликации в работе каждого ее сотрудника. Целевое управление в органах местного самоуправления характеризуют: релевантность характеру задач, решаемых на муниципальном уровне; специфика предметного поля управления, связанная с оказанием жизнеобеспечивающих услуг населению; ориентация на удовлетворение потребностей местного населения; использование «качества жизни населения» как интегрального показателя эффективности управления; значительная роль обратной связи; участие населения в разработке и реализации целевых программ, проектов.

2. Содержание целевого управления как инновационной технологии выражается в его социально-технологических переменных: ориентированность на конечный результат; целевая эксплицированность, т.е. развернутость целей, их доведение до непосредственных исполнителей; процессность; превентивная направленность; уникальность; персонифицированность; более широкая социальная база (в сравнении с линейно-административным управлением); корпоративная направленность; командное исполнение; структурно-функциональная гибкость; сбалансированность вертикальных (субординационных) и горизонтальных (координационных) связей.

3. В нынешней практике применения целевого управления в органах муниципального управления возникает ряд социальных проблем, своевременное выявление которых выступает необходимым условием эффективного применения данной управленческой технологии: а) социально-технологические (проблемы нереалистичности целей, несистемности внедрения целевого управления, нестыковки целевых программ, межцелевого согласования, нарушения баланса между целевым и функциональным управлением, «потери» цели, дивергенции и инверсии организационных целей); б) социально-организационные (инерционность организационных целей, организационное усложнение и «обюрокрачивание» целевого управления, самоусиление частных целей); в) ресурсные (неготовность руководителей к ресурсному обеспечению целевого управления, отсутствие информационной открытости и прозрачности); г) стилевые (нарушение «правил игры», неадекватный стиль руководства, неэффективный управленческий контроль); д) социально-статусные (расхождение групповых и организационных целей, межцелевое напряжение (позиционный конфликт), кадровая необеспеченность; е) социально-психологические (статусная неопределенность, малоэффективная мотивация, неадекватное восприятие организационных целей).

4. Комплексная диагностика готовности муниципальных служащих к применению целевого управления (по материалам Белгородской области) позволила установить достаточно высокий уровень этой готовности по информационному и ценностно-ориентационному критериям; средний уровень - по когнитивному, социально-психологическому, морально-этическому критериям; недостаточно высокий уровень готовности - по ресурсному, социально-технологическому и организационному критериям.

5. С учетом результатов эмпирического анализа социально-технологической культуры целевого (проектного) управления определены пути его повышения, связанные: а) с созданием необходимых предпосылок целевого управления (правильная постановка проблемы, разработка прогноза муниципального развития, оценка риска); б) с формированием системы управления целевыми проектами (постановка цели, формулирование задания, контроль его выполнения, повышение ответственности исполнителей за конечный результат, интеграция систем функционального и целевого стимулирования, совершенствование технологии проектирования, его нормативно-правовое обеспечение; в) с комплексным ресурсным обеспечением разработки и реализации целевых проектов (финансовых, материально-технических, административных, информационных, научно-методических ресурсов); г) с повышением профессионализма муниципальных служащих и осознанием ими целевого (проектного) управления как эффективный и перспективной технологией.

6. В результате многокритериального анализа деятельности управленческих команд как модальной социально-организационной формы целевого управления установлено, что приоритетное значение для оценки успешности их становления имеют критерии: распределение ролей и установление персональной ответственности, коллегиальные принятия решений, обмен информацией, неформальное общение, мотивация командной работы, правиль ный выбор стиля командной работы с учетом социально-психологических особенностей трудовых коллективов.

Достоверность научных результатов обеспечивается их основательной теоретической и эмпирической базой, применением методов, адекватных цели и задачам исследования; репрезентативностью выборки; надежностью эмпирической информации, полученной с применением совокупности исследовательских методов сбора, измерения, обработки исходных данных; использованием результатов вторичного анализа.

Теоретическая значимость результатов и выводов диссертационного исследования заключается в том, что они дают целостное научное представление о социально-технологическом подходе к применению целевого управления в деятельности органов местного самоуправления, повышению его эффективности. Выделены и рассмотрены социально-технологические переменные целевого управления, раскрыты его особенности в деятельности органов местного самоуправления, выявлены социальные проблемы его применения, условия и пути разрешения этих проблем. Все это открывает новые перспективы исследования целевого подхода к деятельности органов местного самоуправления.

Практическая значимость результатов и выводов исследования состоит, прежде всего, в их ориентированности на руководителей органов местного самоуправления, повышение результативности и эффективности их управленческой деятельности. Разработанный в диссертации аналитический инструментарий может быть полезен при идентификации социально-технологических переменных целевого управления, социальных проблем его применения и совершенствования. Выводы и рекомендации об использовании социально-технологического подхода к практике целевого управления могут быть востребованы при разработке и реализации целевых программ и проектов в органах местного самоуправления. Разработанный и апробированный инструментарий эмпирического исследования готовности муниципальных служащих к применению целевого управления может быть полезен при проектировании и проведении прикладных социологических исследований по смежной или аналогичной тематике.

Материалы диссертационного исследования могут быть использованы при разработке учебных курсов «Социология управления», «Социология организаций», «Теория социального управления», «Теоретическая и практическая социальная технология».

Апробация результатов диссертационного исследования проводилась посредством выступлений с докладами и сообщениями на научных конференциях, опубликования научных работ.

Сделаны доклады и сообщения на Международном круглом столе «Экологическая сбалансированность: экономика и окружающая среда. Экологические платежи, методология и методы определения» (Москва 2005), Всероссийской научно-практической (заочной) конференции «Социальные структуры и процессы» (Белгород, июнь 2008), Международной научно-практической конференции «Социальная экология в изменяющейся России и сопредельных государствах: теория и практика» (Белгород, декабрь 2008), Всероссийской научно-практической (заочной) конференции «Диагностика и прогнозирование социальных процессов» (Белгород, октябрь 2010), Международной научно-практической конференции «Традиции и инновации в государственном и муниципальном управлении: ценности и цели» (Брянск 2010), Межрегиональной научно-практической конференции «Социальные, экономические, правовые аспекты развития современного российского общества» (Губкин 2010), Международной научно-практической конференции «Тенденции развития общества: единство самоорганизации и управления» (Белгород, февраль 2011), Всероссийской научно-практической (заочной) конференции «Диагностика и прогнозирование социальных процессов» (Белгород, декабрь, 2013), Всероссийской научно-практической (заочной) конференции «Диагностика и прогнозирование социальных процессов» (Белгород, декабрь 2014).

Актуальные проблемы применения целевого управления в деятельности органов местного самоуправления

Проблема расхождения групповых и организационных целей. Совокупность преимуществ и недостатков работы в группе определяет общую эффективность ее деятельности. Преимуществами работы в группе являются: возможности объединения специалистов, владеющих знаниями в самых различных областях; появление уверенности в поддержке коллег; возникновение новых предложений, идей на основе ассоциативного мышления (метод мозгового штурма); создание условий для индивидуального развития членов группы. Результатом групповой деятельности является повышение оперативности и качества принимаемых решений за счет коллективного опыта.

Вместе с тем, к потенциальным недостаткам работы в группе относятся: - выход на первый план целей группы в ущерб целям организации; - чрезмерные затраты и потери времени при коллективном принятии решения; - эскалация участия, т.е. принятие неверного решения под давлением отдельных членов группы; - уход от индивидуальной ответственности и социальная праздность, мотивированная мнением работника о несправедливости распределения работ и т.д.

Насколько эффективна групповая работа, можно определить, руководствуясь следующими критериями эффективности: - достижение целей и удовлетворенность членов группы своим трудом; - индивидуальное развитие членов группы.

Проблема межцелевого напряжения (позиционного конфликта). Данная проблема связана с противоречивой природой организационных целей, что проявляется, в частности, в конкуренции однотипных целей, присущих разным подразделениям организации. Противоречивое соединение параллельных целей на одной горизонтали может вызвать межцелевое напряжение, которое может быть с успехом использовано для достижения общеорганизационных целей. Если какие-то подразделения организации оказываются в условиях конкуренции, то это может принести дополнительный эффект организации в целом. Однако, чаще всего, такая конкуренция и связанное с ней межцелевое напряжение приводят к позиционному конфликту, который может перерасти в межличностный и стать неуправляемым. В целом, для позиционного конфликта характерна направленность на вовлечение в себя межличностного содержания, когда противоположность решаемых задач вызывает враждебность в человеческих отношениях.

Проблема кадровой необеспеченности. Кадровая необеспеченность связана во многом с неготовностью руководителей делегировать ответственность за решение поставленных задач, а также неготовностью подчиненных принимать эту ответственность. Проблема решается обычно за счет значительных кадровых изменений в организации, но в какой-то мере может быть продвинута и через "воспитательные" воздействия со стороны высшего руководства. Отметим также неготовность высших руководителей к кадровым перестановкам, в результате которой ведущими руководителями в системе целевого управления оказываются люди, неспособные работать в данном стиле управления. В такой ситуации шансы на успешное внедрение целевого управления, как правило, невелики.

Проблема статусной неопределенности. При матричном управлении программами возникает, если можно так выразиться, многоначалие. Это означает, что целый ряд важных работников организации, играющих роль ответственных исполнителей, формально подчиняются уже не одному непосредственному линейному руководителю, а еще и руководителю программы (даже нескольким руководителям программы). Обеспечить полную согласованность решений всех руководителей, которые воздействуют на ответственного исполнителя, исключить противоречивость их интересов становится практически невозможным. Следовательно, матричное управление неизбежно приводит к усилению психологической напряженности в управленческих отношениях, возникновению дополнительных конфликтных ситуаций.

Чтобы в условиях многоначалия обеспечить соблюдение основополагающих принципов управления - единства распорядительства ресурсами и нераздельной ответственности за достижение конечных целей, важно строго регламентировать права и обязанности всех участников процесса целевого управления, обоснованно и детально распределять функции между действующими и вновь создаваемыми органами, руководителями, специалистами.

Проблема малоэффективной мотивации. Данная проблема проявляется, во-первых, в отсутствии четкой связи между результатами и поощрением, например, когда руководитель оставляет за собой оценку качества выполнения задачи, не формулируя однозначных и понятных для подчиненного критериев; во-вторых, в произвольном установлении руководителем размера вознаграждения при условии достаточно широких его пределов, указанных в плановом задании; в-третьих, в недостаточном для мотивации персонала размере вознаграждения или неготовности индивидуально подходить к определению вознаграждения для того или иного исполнителя.

Данная ситуация подтверждается результатами проведенного нами социологического опроса. Во-первых, как указывают опрошенные нами муниципальные служащие (52,3%), введение целевого управления в их организации связано с повышением интенсивности их работы, дополнительными трудовыми нагрузками (варианты ответа «да», «скорее да, чем нет»). Во-вторых, дополнительные нагрузки должны компенсироваться, по идее, какими-то материальными поощрениями, однако, по утверждению большинства опрошенных (64,6%), такие поощрения в организации не практикуются. В-третьих, было бы логично предположить, что успешное выполнение муниципальными служащими целевых заданий способствует их профессиональному и служебному продвижению, однако, такой однозначной связи не наблюдается, по меньшей мере, в оценке самих респондентов.

Проблема неадекватного восприятия целей. Данная проблема относится к восприятию всех типов организационных целей. Так, применительно к целям-заданиям вопрос заключается в том, как сформулировать их, в каком предметном образе представить организациям, чтобы представленные через цели-ориентации, они бы не приобрели естественную ограниченность последних. Если это произойдет, то такие трансформированные цели-задания могут нанести немалый ущерб.

Диагностика готовности муниципальных служащих к применению целевого управления

5. Ресурсный компонент готовности. Ресурсы можно определить как средства, необходимые для достижения целей, успешного выполнения целевых заданий. При этом часть ресурсов может использоваться, а часть - нет. Имеющиеся, но не использованные средства осуществления процесса или деятельности образуют резервы. Совокупность всех средств, которые могут быть использованы в процессе целевого управления, составляют его потенциал. Возможности - то, что заложено в процессе (деятельности), что может служить источником его успешного функционирования и развития.х

Реализация целевого управления связана с использованием как традиционных ресурсов (материальных, финансовых и т.п.), так и нетрадиционных ресурсов (инновационных, интеллектуальных, социальных и т.д.). Социальные ресурсы целевого управления - это ресурсы, присущие непосредственно персоналу организации и выражающие его внутреннюю готовность к целевому управлению. К ним относятся: 1) время, необходимое для целевого управления; 2) соответствующие профессиональные знания; 3) профессиональный опыт; 4) здоровье персонала, важное и необходимое для успешной

Конев И.В., Матвеев Д.Ю. Управление социальными ресурсами региона. Белгород: ИП Остащенко А.А., 2008. С. 16. адаптации к режиму целевого управления; 5) организованность персонала организации.1

Обращаясь к непосредственным результатам эмпирического исследования, заметим, что только треть опрошенных руководителей и четверть опрошенных служащих заявляют, что в их организациях вполне достаточно ресурсов для успешного выполнения целевых заданий. Большинство тех и других (50,0% и 62,3%), соответственно, выбрало вариант ответа «не совсем». О явной недостаточности ресурсов заявили 10% руководителей и 6,3% служащих (затруднились ответить, соответственно 7,0% и 6,3% респондентов).

В ходе исследования выяснялось, чего недостает для успешного выполнения целевых заданий. Распределение полученных при этом ответов приведено в таблице 12п. (см. Приложение).

При обзоре табличных данных обращают на себя внимания существенные расхождения в ответах руководителей и служащих. Для успешного выполнения целевых заданий не хватает, прежде всего: 1) по мнению руководителей - финансовых ресурсов, времени и хорошей команды; 2) по мнению служащих - времени, здоровья и достаточного числа исполнителей. Во вторую тройку «дефицитных» условий входят «квалификация исполнителей», «творческий подход к делу» и «профессиональный опыт» (по мнению руководителей); «хорошая команда», «финансовые ресурсы» и «творческий подход к делу» (по мнению служащих). Мнения руководителей и служащих довольно близки по позициям «производственная дисциплина» и «должная организация», причем обе группы опрошенных считают, что именно эти позиции оказываются наименее «дефицитными» для успешного выполнения целевых заданий (см. диаграмму 3).

Конев И.В. Социальное управление организационными инновациями в развивающейся корпорации. Белгород: Изд-во ГП «Белгородская областная типография», 2004. С. 171. 123456789 10 11

Значительный резерв для успешного достижения организационных целей скрывается в нереализованных возможностях и способностях сотрудников организаций. Почти четверть опрошенных служащих заявила, что выполняемая ими работа ниже их способностей (среди руководителей этот показатель значительно ниже - 7,0%). Половина служащих считает, что их способности реализуются на работе в недостаточной мере (среди руководителей этот показатель в два раза ниже). Причем, сравнительно чаще на недостаточную реализацию своих способностей указывают: 1) молодые сотрудники, 2) сотрудники с небольшим стажем работы по данной профессии, 3) женщины. Последнее обстоятельство представляется несколько неожиданным, поскольку обычно у мужчин бывает больше амбиций и претензий к выполняемой работе. Можно предположить, что эти амбиции как-то удовлетворяются, тогда как у женщин, находящихся с периферии служебных перемещений, профессиональные амбиции, напротив, начинают актуализироваться.

Важно было определить также причины, препятствующие более полной реализации профессиональных способностей респондентов. Руководители указывают, чаще всего, на отсутствие должной мотивации (20%) и неважные условия труда (12%), - служащие - опять же на отсутствие должной мотивации (28%), малосодержательную работу (14,3%), неважное здоровье (12,6%), неважные отношения в коллективе (12,0%).

Целевое управление успешно осуществляется в условиях взаимопонимания и взаимной поддержки сотрудников, что дает основание для выделения социально-психологического компонента готовности персонала к данному виду управления.

Социально-психологический компонент готовности. Этот компонент выражается во взаимопонимании сотрудников организации, взаимопонимании руководителя и подчиненных, готовности к взаимопомощи и работе одной командой, взаимной поддержке. Все это получило название «морально-психологического климата», и уже с этим названием обратимся к данным эмпирических исследований.

Прежде всего, выяснялось мнение респондентов о том, в какой мере зависит выполнение целевых заданий от морально-психологического климата в организации. Ответы руководителей распределились следующим образом: сильно зависит - 63,0%, заметно зависит - 27,0%, мало зависит - 10%. Служащие дали, соответственно, следующие ответы: 52,9%; 39,1%; 8%. Заметим, что в данных ответах выражена принципиальная (потенциальная) зависимость успешности целевого управления от морально-психологического климата в организации. В ответах на следующий вопрос -«Способствует ли морально-психологический климат, установившийся в Вашей организации, успешному выполнению целевых заданий?» - отражена реальная зависимость. Мнения руководителей распределились следующим образом: 24,1% - да, способствует; 43,0% - способствует, но недостаточно; 20% - мало способствует; 13% - не способствует. Близки к этому распределение ответов служащих: 21,4% - да, способствует; 41,1% - способствует, но недостаточно; 21,7% - мало способствует; 6% - не способствует (9,7% затруднились с ответом на поставленный вопрос).

Таким образом, морально-психологический климат организации имеет значительный потенциал для успешного выполнения целевых заданий и в целом эффективной организации целевого управления, однако реализуется этот потенциал недостаточно полно и, как следствие, малоэффективно.

Социально-психологический компонент готовности персонала к целевому управлению тесно связан еще с одним компонентом - морально-этическим.

Морально-этический компонент готовности. Этот компонент имеет особо важное значение для целевого управления, поскольку он регулирует выбор средств для достижения поставленных целей. Осуществление данного выбора связано с использованием не только функциональных, но и социальных, морально-этических критериев. Важно знать и учитывать «моральную цену» достижения организационных целей, готовность человека поступиться при этом моральными нормами.

«Часто ли Вам приходилось наблюдать на практике действия, совершаемые по принципу «все средства хороши ради достижения высокой цели?» - на этот вопрос было предложено ответить респондентам. Руководители ответили: 32,0% - да, часто; 52,0% - иногда; 16% - редко. Примерно такой же расклад ответов у служащих: 34,6%; 50,6%; 14,8%. Респондентам было предложено ответить и на другой вопрос - «Приходилось ли Вам самому действовать по принципу «все средства хороши ради достижения высокой цели?» Ответы распределились в обратной последовательности. Руководители ответили следующим образом: 14,0% - да, приходилось; 18,0% - иногда приходилось; 28,0% - редко приходилось; 40% -никогда не приходилось. Причем, заметим, сравнительно более негативное отношение к макиавеллистским установкам у женщин, руководителей старшего возраста и с большим опытом руководящей работы.

В ответах служащих проявляется такое же распределение: заявивших об инструментальной «непорочности» целедостижения значительно больше, нежели признавших за собой макиавеллистские мотивы.

Формирование управленческой команды как модальной социально-организационной формы целевого управления

Выявлены причины трудностей, возникающих при выполнении отдельных функций проектирования: недостаток информации, недостаточное знание технологии проектирования, дефицит опыта, отсутствие ясного представления о целях проектирования, недостаточное стимулирование. В этой связи актуализируется применение методов определения ключевых сфер, ранжирования и «клина».

Важно сформировать у муниципальный служащих адекватную оценку сложности отдельных этапов проектного управления, поскольку нынешние оценки смещены в сторону тех процедурных этапов, которыми они преимущественно занимаются де факто.

С учетом выявленных организационно-технологических помех в практике применения проектного управления, акцентируется необходимость полноценного ресурсного обеспечения проектов, усиления контроля и повышения ответственности за реализацию проектов, совершенствования технологии проектирования, профессионального подхода к проектированию, налаживания механизма управления проектами, четкой формулировки проблем, научно-методического обеспечения разработки проектов.

Для повышения мотивации муниципальных служащих к участию в управлении целевыми проектами приоритетное значение приобретает интеграция систем функционального и целевого стимулирования.

В диссертации делается общий вывод о том, что потенциал проектного (целевого) управления в деятельности органов местного самоуправления пока не раскрыт и не использован в полной мере. К тому же проекты часто представляют собой традиционные планы мероприятий, воспроизводящие многие недостатки такого рода планов.

Эффективное использование потенциала проектного и в целом целевого управления в деятельности в органах местного самоуправления возможно но при его адекватной (модальной) социально-организационной форме. В качестве такой формы выступает управленческая команда.

Проведенный в диссертации теоретический и эмпирический анализ деятельности органов местного самоуправления позволил выделить 18 критериев, объединенных в три группы, для оценки уровня развития управленческих команд: - организационные критерии: распределение ответственности, распределение ролей, коллегиальное принятие решений, наличие групповых методов разработки управленческих решений; - коммуникативные критерии: обмен информацией, качественная и оперативная обратная связь, своевременность и достоверность информации, «прозрачность» информации; - социальные критерии: наличие корпоративного интереса, чувство причастности сотрудников к единой команде, мотивация командной работы (премии, моральные поощрения, неформальное общение сотрудников).

Эти критерии, предлагаемые непосредственно для оценки уровня развития управленческих команд, выступают также определенными векторами их становления и развития.

Судя по результатам социологического исследования, деятельность органов местного самоуправления сравнительно больше «продвинута» по векторам «обмен информацией», «неформальное общение сотрудников», «распределение ролей». Наиболее слабое продвижение отмечено по векторам «мотивация командной работы», «наличие корпоративного интереса», «коллегиальное принятие решений».

С учетом трудностей, возникающих в процессе становления управленческих команд, акцентируется внимание на необходимости: а) устранения ошибок при распределении ответственности, б) повышения ответственности членов команды за конечный результат, в) документального оформления решений, г) приведения методов командной работы в соответствие к социально-психологическим особенностям трудовых коллективов, д) коллегиального принятия управленческих решений.

Выявлены также «узкие места» в самом процессе обмена информацией, для устранения которых предложены: формирование адекватной оценки руководителем важности своевременного информирования членов команды об общих вопросах; повышение заинтересованности руководителя в создании «прозрачной» информационной картины; правильный выбор источников и носителей информации; обеспечение соразмерности полученной информации предъявляемым требованиям. Устранение выявленных в сфере коммуникаций недостатков требует также нейтрализации действия «коммуникационных фильтров» - физического (сообщение не получено), семантического (сообщение не понято), аксиологического (сообщение не оценено), прагматического (сообщение не использовано).

С целью совершенствования целевого управления в деятельности органов местного самоуправления рекомендуется руководителям и ведущим специалистам органов местного самоуправления: - ввести в систему повышения квалификации муниципальных служащих учебный курс «Социальные предпосылки совершенствования целевого управления в деятельности органов местного самоуправления»; - использовать социально-технологический подход к проектированию и организации целевого управления с учетом переменных: ориентированность на конечный результат; целевая эксплицированность; процессность; превентивная направленность; уникальность; персонифицированность; более широкая социальная база; корпоративная направленность; командное исполнение; структурно-функциональная гибкость; сбалансированность вертикальных и горизонтальных связей; - соблюдать при постановке управленческих целей и разработке целевых программ, проектов принципы декомпозиции задач «сверху вниз», обратной связи «снизу вверх», конгруэнтности, баланса целевых ориентации, операционализации, конкретности, системности, концентрации или количе 152 ственного ограничения, учета вероятных последствий; использовать методы временного «расщепления», «луковицы целей», определения ключевых сфер, «клина», «дерева целей»; - разработать и привести в действие систему превентивных и коррек-ционных мер по устранению социальных барьеров целевого управления: нестыковка целевых программ, дисбаланс между целевым и функциональным управлением, инерционность организационных целей, их дивергенция и инверсия, самоусиление частных целей, расхождение групповых и организационных целей, межцелевое напряжение, статусная неопределенность, неадекватное восприятие организационных целей; - обеспечить системную подготовку муниципальных служащих к целевому управлению, повышение их квалификации с учетом следующих компонентов готовности: информационный, когнитивный, ценностно-ориентационный, мотивационный, ресурсный, социально-психологический, морально-этический, социально-технологический, организационный; - с целью повышения эффективности управления муниципальными проектами акцентировать внимание на необходимости обеспечения системного подхода к проектному управлению, его нормативно-правового и ресурсного обеспечения, взаимной адаптации организационных структур, совершенствования технологий проектирования, повышения профессионализма исполнителей и их мотивации; - принять во внимание при проектировании и организации командной работы следующие параметры ее эффективности: организационные (распределение ответственности, распределение ролей, коллегиальное принятие решений, наличие групповых методов разработки управленческих решений); коммуникативные (обмен информацией, качественная и оперативная обратная связь, своевременность и достоверность информации, «прозрачность» информации); социальные (наличие корпоративного интереса, чувство причастности сотрудников к единой команде, мотивация командной работы).