Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Влияние социально-экономических трансформаций на социокультурные особенности развития местного самоуправления в России .13
1.1. Сущность, генезис и классификация институциональных ловушек .13
1.2. Ценностно-нормативные концепции управления социальным поведением .25
1.3 .«Институциональные ловушки» как следствие трансформации сложившейся ценностно-нормативной регуляции .41
ГЛАВА 2. Социальные составляющие институциональных ловушек в местном самоуправлении .55
2.1. Социально-экономическое поведение в условиях «институциональных ловушек» в социальном управлении с позиций теории аномии 55
2.2. Институциональная ловушка перехода от удовлетворения потребностей к удовлетворению платежеспособного спроса 67
2.3. Муниципализация объектов социальной инфраструктуры предприятий как источник институциональных ловушек в местном самоуправлении 80
ГЛАВА 3. Основные социальные факторы неэффективности местного самоуправления в условиях институциональных ловушек .105
3.1. Оценка влияния социальных факторов на местное самоуправление 105 3.2. Социологический анализ недостаточной эффективности института местного самоуправления .120
3.3.Основные направления выхода из «институциональных ловушек» на основе применения современных социальных технологий 135
Выводы и рекомендации 159
Библиография
- Ценностно-нормативные концепции управления социальным поведением
- .«Институциональные ловушки» как следствие трансформации сложившейся ценностно-нормативной регуляции
- Институциональная ловушка перехода от удовлетворения потребностей к удовлетворению платежеспособного спроса
- Социологический анализ недостаточной эффективности института местного самоуправления
Введение к работе
Актуальность темы исследования.
Участие населения в социальных, политических и экономических
процессах современного общества является сегодня одним из приоритетов
развития страны, а включение населения в процессы управления
современным обществом составляет одно из важнейших направлений его
интеграции. Отмечаемый в социологических исследованиях системный
кризис, неуправляемость тех сфер общественной жизни, которые требуют
непосредственного участия населения, несоответствие политических
процессов реальной социально-экономической ситуации, деятельность
основных институтов общества только на основе решений, принимаемых
государством, при практически полном отсутствии процессов
самоорганизации и самоуправления, накладывает существенный отпечаток
на реальное положение населения в современном обществе. Поэтому
исследования причин практически полного отсутствия активности населения в решении собственных социально-экономических проблем даже на уровне «бытийной» стороны жизни приобретает особое значение в условиях глобальных социальных перемен, когда трансформации в различных сферах общественной жизни оказывают непосредственное влияние не только на макросоциальные процессы, но и на повседневную жизнь людей.
Существование и воспроизводство человеческого потенциала в
современном российском обществе, полностью зависимо от социально-
экономических процессов, определяющих, т.н. «бытийную» сторону жизни
населения, которые, в свою очередь, функционируют на основе таких,
заложенных в 90-годы процессов, как приватизация государственной
собственности, передача объектов социальной инфраструктуры предприятий
в управление местными органами власти и разработка новой нормативно-
правовой базы, регулирующей основные процессы жизнедеятельности
населения в современном обществе. Это, в первую очередь, касается таких
вещей как удовлетворение жизненно важных потребностей населения,
охватывающих все пространство жизнедеятельности, начиная от условий
труда и быта и заканчивая возможностями организации досуга, получения
образования, медицинских услуг, приобщения к культурным ценностям и т.д.
Из поля зрения социологии управления выпал тот факт, что
современная социально–экономическая система, сложившаяся в результате
институциональных трансформаций, является результатом «…трансакции –
соглашений, которые сопровождаются взаимными уступками и,
соответственно, приобретениями»1. Такие соглашения чаще всего создают
ситуации неэффективного устойчивого равновесия, получивших название
«институциональные ловушки», на которые оказывает влияние, как
предшествующее состояние системы, так и результат конкурентной борьбы
1 Полтерович В.М. Элементы теории реформ. М.: ЗАО «Издательство «Экономика», 2007, с.89
политических сил, принимающих властные решения. В институциональной
теории под институциональной ловушкой понимается «…неэффективная
устойчивая норма (неэффективный институт), имеющая
самоподдерживающийся характер»2.
Актуальность проблемы управления социально-экономическим
поведением в условиях институциональных ловушек в области местного
самоуправления определяется тем обстоятельством, что в основе
современного муниципального управления лежит недооценка местного
самоуправления как особого социального процесса, возникающего на основе социально-экономической самоорганизации населения по месту совместного проживания.
Степень научной разработанности проблемы.
Анализ социологических исследований динамики поведения в
условиях трансформаций свидетельствует об устойчивом интересе
социальных наук к рассмотрению причин появления и длительного
существования институциональных ловушек. Влияние институциональных
и социокультурных факторов на данный процесс традиционно
рассматривается в работах М.Вебера, Э.Дюркгейма, Т. Парсонса, Г. Миллерсона, Р. Мертона, П. Бурдье У. Гуд, П. Штомпки, Р.В. Шрейдера, В.А. Мансурова, В.Н. Шубкина, Н.С. Глуханюка, А.К. Маркова, А.И. Турчинова, и др.
Ценностные и нормативные аспекты социально-экономического поведения прослеживаются в работах В.А.Ядова, А.Г.Здравомыслова, Тихоновой Н.Е. ,Пригожина А. И., Бернса Р., Майерса Д., Андреевой, Г.М.,Томаса У. и Знанецкого Ф., Бобневой М.И., Олпорта Г. и других авторов. Для понимания участия российского населения в вопросах управления на федеральном и локальном уровнях большой вклад в социологическую науку внесли исследования Д.П. Гавры, В. Гимпельсона, Г.В. Голосова, И.М. Клямкина, Д.А. Левичика, В.А. Колосова, Р.Ф. Туровского, А.И. Ковлера, В.З. Измайлова, В.В. Федорова.
Вопросы кадрового развития системы органов власти раскрываются в трудах Г.В. Атаманчука, Ю.П. Аверина, А.П. Алехина, М.Н. Афанасьева, Т.Ю. Базарова, В.Д. Граждана, А.А. Деркача, В.И. Лукьяненко, В.И. Матирко, В.С. Нечипоренко, В.М. Шепеля, Е.В. Охотского, В.М. Соколова, Н.М. Байкова, А.В. Сороко, Н.И. Пицика, А.А. Хохлова и др.
Вопросы компетенций служащих государственных органов в области социальных проблем управления затрагивали в своих работах Э. Мэйо, Г. Миллерсон, У. Гуд, П. Штомпка, Р.В. Шрейдер, В.А. Мансуров, В.Н. Шубкин, Н.С. Глуханюк, А.К. Маркова, А.И. Турчинов, Я.Г. Зинченко и др.
Источники возникновения институциональных ловушек, создавших
современную ситуацию в социально-экономической системе
прослеживаются в работах таких социологов как Полтерович В.М., Акопян
2 НортД. Институты, институциональные изменения и функционирование экономики. М.: Начала, 1997. С.68
А.С., Сухарев О. С. , Герчиков В.И., Клейнер Г.Б., Лексин В., Швецов А.,
Кабалина В., Сидорина Т., Виноградова Е. и связываются с передачей
советскими предприятиями принадлежавшей им социальной
инфраструктуры органам муниципального управления, которые как не
имели в момент передачи, так и в настоящее время, ни финансовых
возможностей, ни компетентного персонала, ни законодательной базы для ее содержания.
С позиций теории аномии социально-экономическое поведение в условиях «институциональных ловушек» в социальном управлении связывают такие авторы как Норт Д.С., Гринберг Р.С., Рубинштейн А.Я., Ковалева А.И. , Мертон Р. К. , которые рассматривают институциональную среду как фактор распространения девиантного поведения, при котором поведенческая модель, прежде интерпретированная как девиантаная, становится на некоторый период нормой.
Проблемы социально-экономического поведения в условиях
институциональных ловушек активно обсуждаются в рамках
институциональной экономики такими учеными как Норт Д., Полтерович В.М., Акопян А.С., Тамбовцев В.Л., Нарыжная А.Б.
В основу анализа социальных технологий легли: марксистская трудовая теория и теория социальной деятельности, а также положения концепции социального действия и «понимающая социология» М. Вебера, теория социальной инженерии К. Поппера, теория технологизации социального пространства Дж. Гэлбрейта.
Также в исследовании использованы идеи представителей школ
научного управления (А. Файоля, Ф. Тейлора и др.) и человеческих
отношений (У. Мура, Э. Мейо и др.), современные концепции человеческих
ресурсов и человеческого потенциала, социологические теории
государственного управления (Г.В. Атаманчук, Ю.П. Аверин, Я.Г. Зинченко, Ж.Т. Тощенко, А.И. Турчинов, Е.В. Охотский и др.), теории личностно-профессионального психологического развития и др.
Тем не менее, в имеющейся социологической литературе по проблеме
социально-экономического поведения сложившаяся социально-
экономическая ситуация не рассматривается как следствие неадекватной социокультурным условиям законодательной базы и, соответственно, не рассматривается в логике институциональных проблем управления.
Целью диссертационного исследования является социологический анализ управления социально-экономическим поведением населения на основе совершенствования муниципального и местного управления за счет развития процессов самоорганизации и применения социальных технологий.
Реализация поставленной цели предполагает решение следующих задач исследования:
1. Определить теоретическую сущность и генезис институционализации
процесса трансформаций, при которых постоянная смена
нормативного контекста является стабильным фактором,
определяющим возникновение институциональных ловушек.
2. Выделить как самостоятельный предмет социологического анализа
ценностно-нормативные элементы социальной регуляции поведения,
определяющий основные направления совершенствования практик
местного самоуправления.
-
Систематизировать основные факторы, определяющие характер институциональной ловушки, вызванной переходом от планово – распределительного удовлетворения потребностей к удовлетворению платежеспособного спроса.
-
Обосновать процесс муниципализации объектов социальной инфраструктуры предприятий как основной источник институциональных ловушек в местном самоуправлении.
-
На основе социологических исследований дать оценку состояния проблемы участия населения в местном самоуправлении.
6. Предложить основные направления выхода из
«институциональных ловушек» на основе развития самоорганизации и применения современных социальных технологий.
Объектом диссертационного исследования выступает местное самоуправление как сложный, многофункциональный комплекс социальных элементов, обеспечивающих деятельность, направленную на удовлетворение основных потребностей и интересов населения, создание условий для его жизнеобеспечения, воспроизводства и развития на основе самоорганизации.
Предметом исследования являются социальные проблемы и
важнейшие факторы совершенствования системы управления российских муниципальных образований за счет включения социальных технологий развития самоорганизации и самоуправления местного сообщества.
Теоретическая основа исследования включает труды отечественных
и зарубежных социологов, философов, специалистов в области
экономической социологии, социологии управления, институциональной экономики, изучающих подходы к анализу проблем муниципального и местного самоуправления.
Методологическая основа исследования включает историко-
генетический подход к изучению социальных процессов, применение методологии системного подхода к изучению социальных институтов и процессов, общенаучные методы познания (анализ и синтез, индукция и дедукция, сравнительный анализ)
Эмпирическую базу исследования составили результаты вторичного
анализа социологических и социально-экономических исследований,
проведенных Всероссийским Советом местного самоуправления, Центром
социологических исследований Воронежского института экономики и
социального управления и социологическими организациями,
специализирующимися на изучении данной проблематики в рамках
социально-политических и социально-экономических исследований
(ВЦИОМ, ФОМ и др.), а также материалы собственных социологических исследований автора проведенных в 2014-2017г.г., включавшие углубленные фокусированные интервью с сотрудниками районных администраций и
депутатами органов местного самоуправления и анкетирование студентов старших курсов университетов.
Гипотеза исследования.
Недостаточный уровень развития местного самоуправления и его
несоответствие потребностям населения и современным управленческим
практикам, являются отражением существующих противоречий между
институциональной сущностью местного самоуправления как
самостоятельного субъекта управления и объективными социально-экономическими ограничениями его функционирования в условиях институциональных ловушек.
Обоснованность и достоверность результатов исследования
опирается на концептуальные и теоретические положения,
сформулированные в трудах российских и зарубежных классиков экономической социологии и социологии управления и применении научно обоснованных методов сбора, анализа и социологической интерпретации данных, апробации результатов исследований на научно-практических конференциях и семинарах.
Соответствие диссертации Паспорту научной специальности.
Диссертационное исследование проведено в соответствии с п. 6 «Факторы, детерминирующие управленческое поведение индивидов в социальных институтах и организациях» паспорта специальностей научных работников по специальности 22.00.08 – Социология управления.
Научная новизна результатов диссертационной работы состоит в разработке рекомендаций по повышению активности населения в местном самоуправлении на основе самоорганизации.
Наиболее существенные результаты исследования, обладающие научной новизной и полученные лично автором:
1. Показано влияние социокультурных особенностей на нормативную
регуляцию социального поведения, поскольку, проблема устойчивого
социально-экономического поведения в условиях институциональных
ловушек до настоящего времени рассматривается в основном в рамках
институциональной экономики. Обосновано, что учет социокультурного
аспекта при рассмотрении вопросов государственного регулирования
социально-экономических отношений позволил бы исключить попадания в
«институциональные ловушки». Аргументировано, что с позиций
социологии управления, основы традиционной культуры нормативного
регулирования социального поведения в России носят архетипический
характер.
2. Обоснована роль законодательной базы в качестве фактора возникновения
институциональной ловушки в местном самоуправлении. Последовательно
объяснено, что существующая в отечественной практике институциональная
ловушка связана с низким качеством регулирующего муниципальную
жизнь законодательства, ориентированного на выстраивание «единой
вертикали власти» при фактическом отрицании местного самоуправления
в качестве самостоятельной системы, что нашло отражение в принципиально
синонимичном толковании в законе понятий «местное самоуправление» и «муниципальное управление».
-
Доказано, что вызванные трансформациями противоречия между ценностными и нормативными компонентами социальной регуляции поведения представляют один из факторов длительного сохранения «институциональных ловушек». Ценностный аспект данной институциональной ловушки состоит в том, что либеральные принципы управления не могут быть реализованы в условиях ценностной ориентации населения на патерналистские отношения, что и способствует установлению неадекватных социокультурным особенностям управленческих практик, способствующих поддержанию институциональных ловушек в местном самоуправлении.
-
Обоснован вывод, что вызванный трансформациями переход от удовлетворения потребностей населения государством (патерналистская модель) к удовлетворению платежеспособного спроса из средств самого работника (либеральная модель) означал переход от общества труда к обществу потребления. Этот ценностный переход привел к разрыву в массовом сознании связи между трудом и удовлетворением потребностей, что стало причиной аномии - ситуации, в которой, «…никто не знает в точности, что возможно и что невозможно, справедливо и несправедливо»3. Ситуация аномии сформировала базу для нового типа институциональных ловушек, связанных с отсутствием четко зафиксированных целей индивидуального поведения, интернализованных ценностей и социальных норм.
5. На основе вторичного анализа результатов социологических исследований
выделены основные причины сдерживающие развитие местного
самоуправления, к которым отнесены: влияние социокультурного фактора
проявляющегося в отсутствии в отечественной культуре традиций местного
самоуправления, несформировавшаяся система отношений между
гражданами и местной властью, социальная некомпетентность персонала
властных органов местного самоуправления и муниципального управления.
Теоретическая значимость исследования. Полученные в
диссертационной работе результаты дают возможность развивать теоретико-
методологическую базу применения социологического анализа к
совершенствованию институциональной среды в сфере муниципального
управления за счет таких социальных факторов как самоорганизация
населения по месту проживания и применения современной социотехники в
управлении социальным поведением. Исследование вносит вклад в развитие
междисциплинарного научного подхода в приращение научного знания в
области повышения социальной активности населения, вклада в решение
проблем повышения социальной ответственности в решение проблем на
уровне местного сообщества.
Дюркгейм Э. Самоубийство. Социол. этюд. / Изд. подгот. Вал. А. Луковым. – СПб., 1998. – С. 294–296.
Практическая значимость исследования. Практическая значимость
диссертации заключается в том, что управление обществом с расчетом
исключительно на спонтанное социальное развитие, без учета происходящих
процессов самоорганизации бесперспективно. Содержащиеся в исследовании
положения, выводы и рекомендации позволяют предложить ряд
методических рекомендаций совершенствованию ценностно-нормативных
механизмов управления социальным поведением на уровне муниципального
управления с использованием современной социотехники. Материалы
диссертационного исследования и теоретические выводы, сделанные в
диссертации, могут быть использованы в таких лекционных курсах как
«Социология управления», «Правовое обеспечение социальной работы»,
«Современные технологии государственного и муниципального
управления», «Государственное управление в социальной сфере».
Материалы выводы и результаты исследования могут быть использованы для решения практических проблем расширения участия населения в деятельности местных органов власти на основе использования механизмов самоорганизации.
Апробация и публикация результатов исследования. Основные результаты диссертационного исследования представлены в научных статьях автора. Положения диссертационной работы докладывались и обсуждались на научных сессиях профессорско-преподавательского состава, научных сотрудников и аспирантов СПбГЭУ.
Публикации. По теме диссертации опубликовано 7 научных трудов, общим объёмом 4,5 печатных листа (вклад автора – 3,6 п.л.).
Структура и объем диссертации определены целью и задачами исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, списка литературы и приложений.
Ценностно-нормативные концепции управления социальным поведением
Понятие «институциональная ловушка» впервые было введено в российской социально-экономической науке в период социально-экономических трансформаций на основе первичного анализа проводимых реформ. Анализ хода и первых результатов реформ позволил В.М. Полтеровичу сформировать социологический подход к определению институциональной ловушки. Он предложил называть институциональными ловушками возникающие в социально-экономическом пространстве «…неэффективные устойчивые институты, или нормы поведения»12, прежде всего, с точки зрения трансформационных процессов при проведении экономических и управленческих реформ.
Им также опубликован ряд статей о формировании институциональных ловушек в ходе российской перестройки – в 1998 г. на русском языке13, а затем в 1999 и в 2001 гг. на английском, в Мюнхене (Германия)14 и в США (в Стенфордском университете)15.
Если переформулировать данное определение с учетом предложенного в эволюционной экономике эффекта «зависимости от выбранного пути» (path dependence), то институциональная ловушка может быть определена как сформировавшийся в обществе неоптимальный социальный институт, возникший в результате «…конкурентной борьбы нескольких возможностей между собой, исход которой, по сути, предопределен наличием или, напротив, отсутствием необходимых условий их реализации. Важно отметить, что институциональная ловушка возникает не как непреднамеренный итог действия объективных факторов «за спиной» субъекта (субъектов), но именно в результате выбора, сделанного сознательно. Вместе с тем, не следует переоценивать степень и глубину этой осознанности, поскольку отрицательные последствия выбора не могут быть известны его субъекту заранее в силу того, что переживаемая ситуация характеризуется высокой степенью неопреде-ленности»16.
Согласно классификации М.Ю. Малкиной, можно выделить 6 типов институциональных ловушек, которые можно обнаружить сегодня в российском социально-экономическом и политическом пространстве17:
1. Психологический консерватизм, неготовность к инновациям, которые выражаются в скептицизме, нигилизме, несклонности к риску и изменениям, неприятии неопределенности, нежелание признавать наличие проблемы, понимать ее истоки и искать способы ее решения.
2. Ловушки ренто-ориентированного поведения. Доступ к сфере извлечения ренты и, прежде всего, к рентообразующим активам, определяется органами власти18, поэтому инвестирование в административный ресурс приводит к возникновению комплекса комплементарных институтов и становится устойчивой альтернативой инновационному поведению.
3. Догоняющее развитие на основе заимствования и копирования оказывается в краткосрочном периоде более эффективным, чем проведение НИОКР и коммерциализация их результатов, создание и внедрение новых технологий и инноваций. Приобретение дешевых ресурсов и повторяющих технологий и моделей обеспечивает удовлетворительный результат. 4. Нежелание бизнеса инвестировать средства в долгосрочное развитие, недостаточные объемы прикладных НИОКР. Инновации связаны с инвестициями в специфические активы, сопряженными с высокими неопределенностью и рисками. Более предпочтительным для отечественного бизнеса оказывается увеличение личного дохода владельцев, сберегательная часть которого расходуется на стандартное портфельное инвестирование с сильно дифференцированным риском. Финансовый кризис на Кипре 2013 г. показал, что в депозитной системе этого государства размещены средства не только российского частного бизнеса, но и компаний с государственным участием.
5. Ловушки системы общественных финансов, связанные с недостатком эффективности распоряжения средствами.
6. Ловушки имитации инновационной деятельности, связанные с более выгодным положением тех экономических субъектов, которые способны без существенных затрат на НИОКР и инновации генерировать удовлетворяющие проверочным процедурам отчеты и на этой основе пользоваться преференциями и привилегиями, выгодными налоговыми режимами, льготными условиями кредитования, государственными гарантиями при экспорте, и т.п.
Более подробный подход к классификации институциональных ловушек включает в себя19 выделение рангов: - мега-ловушки включают в себя глобальные институциональные ловушки в мировой хозяйственной системе, таких как корпорократия, т.е. «объединение американских транснациональных корпораций, международных кредитных организаций и национальных правительств с целью выкачивания природных ресурсов из менее развитых стран»20; - системные – затрагивают всю экономику в целом, такие как теневая экономика, коррупция, ловушка адаптационной экономики; - структурные – мезоэкономические, например, ловушка заниженной оценки приватизируемых основных фондов или «диссертационная» ловушка в российской науке, позволившая в условиях перестройки и резкого снижения государственного финансирования всех типов научных и промышленных исследований инженерам и преподавателям сохранить профессиональную принадлежность, - финансовых (мезо- и микроэкономических, таких как бартер, неплатежи, уклонение от налогов, ловушка низкой оплаты труда, инфляционная спираль непродуктивной экономики и др.
Для классификации институциональных ловушек можно также опираться на типологию институтов Г.Б. Клейнера21 по таким критериям, как номинальный, потенциальный и фактический носитель, степень формализации, механизмы непосредственного информирования и контроля.
В качестве механизмов разворачивания (закрепления) ловушек ряд авторов приводят возникновение сетевых эффектов, рассматриваемых в рамках теории зависимости от предшествующего развития (path dependence) – эффектов сопряжения, координации, обучения, инерции, адаптивных ожиданий, формирующих возрастающую во времени отдачу от функционирования институтов, включая неэффективные социальные институты и практики.
Следует отметить, что если В.М. Полтерович, М.Ю. Малкина и др. авторы, прежде всего, говорят об экономико-управленческих аспектах проявления институциональных ловушек, то собственно социальные институциональные ловушки в современной литературе практически не рассматриваются. Несмотря на то, что Е.Ш. Гонтмахер выделяет в своем перечислении ловушек российской модернизации невозможность для государства «каким-то чудесным образом (то есть, не поменяв институциональную среду)»22 запустить инновационные процессы, он говорит, прежде всего, об обновлении основных фондов в экономике и рассматривает государственные институты.
В то же время, следует выделять такие социальные ловушки, как, например, навязывание «нетерпимым» меньшинством более толерантному большинству требований к моделям поведения (это явление может быть проиллюстрировано появлением халяльных пищевых продуктов в магазинах исконно не-мусульманских регионов, включая Санкт-Петербург, или нападение мигрантов из арабских стран на женщин, одетых по-европейски «свободно», в таких западноевропейских городах, как Кельн или Тулуза). Агрессивное требование меньшинства в этих примерах способно изменить социальные нормы общества при условии пассивности большинства.
Другим примером социальной институциональной ловушки является необходимость построения взаимодействия с преступниками на основе системы права и невозможность применять к преступнику те модели поведения, которые выбрал он сам. Современные правовые и толерантные государства оказались в институциональной ловушке поставленных ограничений, поскольку не готовы отказываться от этих ограничений для взаимодействия с теми субъектами, которые эти ограничения не приняли для выстраивания собственной поведенческой стратегии. Эту социокультурную нормативную ловушку можно охарактеризовать как неспособность взять ответственность за авторитарное давление большинства на нетолерантное меньшинство.
.«Институциональные ловушки» как следствие трансформации сложившейся ценностно-нормативной регуляции
Постепенная смена поколения и приход в экономически активную часть населения нового поколения, родившегося после создания Российской Федерации в декабре 1991 г. и после изменения социально-экономического устройства, может привести к постепенному освоению ценностных ориентаций и социальных установок, которые необходимы для разрешения противоречий социокультурных регуляторов и выхода из институциональных ловушек.
По сути, в сфере местного самоуправления выход из институциональных ловушек позволит повысить эффективность применения стандартных методов противодействия агентской проблеме, асимметрии информации и оппортунистического поведения. Т.е. воспитание новых поколений в системе ценностей и социокультурной среде, ориентированных на либеральные принципы рыночной экономики, теоретически, может привести к реализации новых подходов и к стремительному развитию демократии, включая и местное самоуправление на основании стабилизации новых институтов.
В стабильной социокультурной среде, определяющей неизменные ключевые ценности и фиксирующей пределы, в границах которых допускаются изменения поведения, по Э. Дюркгейму, отклоняющееся поведение служит необходимым компонентом развития здорового общества. В условиях аномии множество поведенческих моделей перестают быть отклоняющимися, в частности, перестает работать система социального контроля и санкций, вплоть до беспомощности или крайнего запаздывания в работе формальной системы правосудия, как это происходило в 1990-е гг. в России. Как отмечает Э. Дюркгейм, «никто не знает в точности, что возможно и что невозможно, справедливо и несправедливо. Нельзя указать границу между законными и чрезмерными требованиями и надеждами, а потому все считают себя вправе претендовать на все»80. Но если рассматривать деловую сферу, то эволюция технологий и коммерческих отношений превращает аномию в нормальную ситуацию81, учитывая особую концентрацию аномии82 в самой сущности предпринимательства.
В России произошло неправомерное распространение «экономического империализма» на все стороны жизни, неконтролируемое социальными нормами, в частности, расширение сферы аномии из предпринимательства на все прочие сферы жизни, включая социальное управление, демократию и местное самоуправление. В результате этого, включились те механизмы агентской теории, которые в западных обществах специфичны для экономических отношений, но редко допускаются в область социально-экономических и собственно общественных отношений. В частности, политический рынок в его форме экономического торга не получил такого распространения в западном обществе, как этого можно было ожидать83 (в частности, ради поддержания статуса кво: «элиты действуют ответственно не потому, что граждане активно выдвигают свои требования, а для того, чтобы удержать их от активности»84). Напротив, в публикациях происходит четкое разделение экономических и политических процессов85, либеральная демократия рассматривается как «открытый политический рынок»86 для реализации коллективного выбора через голосование. Концепция общественного выбора87 нацелена на реализацию индивидуальных интересов в рамках социального согла сия88, применение экономических категорий к политическому выбору методологически опирается на представления о рациональном поведении граждан по максимизации удовлетворения эгоистических интересов89.
Понятия политического рынка (специфической системы обмена между экономическими субъектами90) и маркетинга91 в западной литературе начали активно изучаться в связи с изменениями содержания и формы общественной активности. С одной стороны, пост-современное общество открыло новые широкие возможности для социальных инициатив (например, Occupy Wall Street), но с другой, виртуальное пространство и мгновенная коммуникация в сети Интернет92 смягчила и перевела активность в виртуальный мир слов и голосований, локальных референдумов93 и петиций. Гражданское общество, особенно, категории более молодых поколений94, предпочитают менее формализованные, неиерархизированные, основанные на спорадической мобилизации коллективные действия95, вплоть до возникновения новой формы политической активности – политически мотивированного потребления (buycotts97 в развитие такого инструмента, как boycotts98). Голосование покупательским поведением, «кошельком»99, как показали исследования100, оказалось весьма эффективной формой политической активности.
В то же время, в России ни на федеральном, ни на местном уровнях не произошло перехода к демократическому принятию коллективных решений через выборы и голосование (включая всенародное обсуждение законов, которое завершается принятием законов в их исходном виде) или локальные референдумы, общие собрания жителей и т.п. В результате, в российском социально-экономическом пространстве проявились агентские проблемы: «обезличенное правительство, выступающее как набор должностей и их функций, не эквивалентно персонифицированным связям политических деятелей, равно как и чиновников, которым первые делегируют часть своих полномочий в конкретных сферах деятельности (отношения «принципал -агент»)»101. Политические лидеры следуют личным интересам, а не общества в целом, т.е. проявляют оппортунизм и действуют в целях извлечения прямых личных экономических, политических или социальных выгод
Институциональная ловушка перехода от удовлетворения потребностей к удовлетворению платежеспособного спроса
Целостное понятие населения включает в себя как избирателей, так и самих участников деятельности органов самоуправления (которые, как предполагается теоретически, также являются местными жителям), что приводит к предложению построения «новой «субъект-субъектной» модели отношений в системе местного самоуправления, при которой местная власть и население взаимодействуют как равноправные партнеры»169. В связи с этим, следует рассмотреть эволюцию понятия «делегирования» от фиксации передачи полномочий от вышестоящих органов к нижестоящим к модели построения взаимодействий между населением и местными органами власти: а) в законодательных документах закреплено «иерархическое» понима ние делегирования в рамках местного самоуправления, как наделения власт ными полномочиями местных органов власти по выполнению государствен ных функций, например, п. 2 ст. 132 Конституции РФ закрепляет положение: «Органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осущест вления материальных и финансовых средств. Реализация переданных полно мочий подконтрольна государству». б) в социально-политических исследованиях, напротив, более широко применяется понимание передачи полномочий от населения к органам власти в рамках репрезентативной (представительной) демократии, например: «представительная демократия, обозначившая источником власти народ, но предлагающая в качестве механизма осуществления этой власти делегирова ние гражданами властных полномочий избираемым лицам, казалась чрезвы чайно удачным изобретением»170. Эта же концепция делегирования предла гается в подходах к развитию электронной демократии, например: «матричное делегирование, то есть возможность человеку делегировать свой голос тому или иному представителю»171; в) наконец, в западной литературе, как правило, делегированное управление в сфере деятельности местного самоуправления отражает систему договоров, согласно которой общественные власти поручают юридическим или физическим лицам, частным или государственным, выполнение определенных общественных функций, за вознаграждение, вытекающее из выполнения этих функций172. Французские исследователи рассматривают делегированное управление как средне-срочное равновесие между прямым управлением, которое является слишком большой нагрузкой для бюджета местного самоуправления и не позволяет быстро модернизировать службы, и проводимой приватизацией муниципальной собственности, которая может повлечь за собой риск потери контроля над качеством и ценами на услуги инфраструктуры. Среди преимуществ делегирования называют гибкость, позволяющую быстро адаптироваться к постоянно меняющимся техническим и правовым нормам, и длительность и стабильность формируемых отношений, что позволяет властям реально оценивать подобную практику. Делегированное управление характеризуется следующими особенностями: общественная власть имеет право выбора оператора. При этом возможен выбор на конкурсной основе; оператор несет ответственность за выполнение услуг; он получает вознаграждение из сумм, уплаченных пользователями услугой. Договор может побуждать оператора улучшить свою производи тельность, если он поставит себе обязательства, объектом которых является результат, а не деятельность; оператор может инвестировать начальный капитал (для строительства сооружений, производства оборудования или для их восстановления). Вознаграждение в этом случае будет включать амортизацию капиталовложения. Инфраструктура в любом случае остается в собственности муниципалитета; продолжительность контракта обязательно ограничивается во времени (обычно между 15 и 30 годами) и пользование инфраструктурой переходит к муниципалитету после окончания контракта; цены и тарифы, их уровень и тип изменения указываются в договоре. В некоторых случаях договор предполагает государственные субсидии, если не обеспечивается финансовая рентабельность, как происходит, например, в сфере общественного транспорта.
Вместе с этим, для внедрения разнообразных новых форм взаимодействия существует ряд факторов, препятствующих внедрению управленческих инноваций в области местного самоуправления, среди которых отмечают объективные и субъективные факторы174: А. К объективным факторам, сдерживающим управленческие инновации в сфере местного самоуправления, относят: - противоречие старого и нового, ибо нововведения неизбежно нарушают сложившуюся систему отношений и требуют изменения существующей организационной структуры; - сложность, комплексность управленческих инноваций; это означает, что для подготовки и реализации управленческих нововведений необходимо проводить сбор и анализ информации по различным качественным показателям и проводить изменения значительного числа организационных связей; – ограниченность развития органов государственного и муниципального управления, обусловленная тем, что в существующей ныне иерархической системе стратегические цели деятельности административных учреждений определяются лишь на вышестоящем уровне управления, т.е. чрезмерной централизацией. Б. К субъективным факторам эксперты, как правило, относят: – недостаточную компетентность государственных и муниципальных служащих, выражающуюся в том, что у многих администраторов и управленцев отсутствует необходимый объем знаний по проблемам организации управленческого труда, либо в их неготовности работать в современных условиях; – низкий уровень интеграции теории и практики административной деятельности.
Социологический анализ недостаточной эффективности института местного самоуправления
Можно предположить, что это распределение оценок означает, что деятельность в рамках муниципального управления требует в меньшей мере принимать на себя ответственность за решения и в большей степени требует исполнения решений. Этот вывод отчасти подтверждается тем, что лишь 9,1% сотрудников муниципалитетов (1 человек) отметили как значимый навык умение сообщить информацию и ни один не указал готовность отстаивать свою позицию и аргументировать свое мнение. В то же время, местное самоуправление представляет собой деятельность по принятию значимых решений, поэтому для постановки задач и для выработки путей их реализации в большей мере необходимо владение нормативным регулированием и законодательными ограничениями и нормами, а также готовность слушать и навык ведения переговоров, включая способность и готовность понимать интересы партнеров и принимать решение большинства.
Также весьма любопытно, что для эффективного осуществления функций местного самоуправления, по единодушному мнению руководителей районных администраций Санкт-Петербурга, необходимо владеть умением сообщать информацию и отстаивать принятые решения. Этот результат можно трактовать как смещение в отношениях в сторону оказания давления на жителей вместо того, чтобы выяснять их потребности и удовлетворять их в рамках функционирования органов местного самоуправления. Учитывая, что население в значительной мере самоустраняется от активного и деятельного участия в работе органов местного самоуправления, такие оценки отражают институциональную ловушку, рассмотренную выше.
Для того, чтобы предпринять попытки выйти из ловушки бездействия и пассивности населения, необходимо не только вовлекать новые категории и группы, в частности, молодежь, но и использовать для этого адаптированные инструменты. Так, формирование прозрачной, мобильной и гибкой модели взаимодействия местных жителей для решения конкретных проблем может рассматриваться на примере действий членов студенческой группы, которая способна в течение нескольких секунд с помощью «группы», «стены» или «беседы» в социальных сетях принять решение о распределении задач, например, тем для докладов и др. Молодые поколения обладают необходимой, причем уже интериоризированной (нередко неосознанной), компетентностью для выявления актуальных тем и мобилизации других участников на решение той или иной значимой для них проблемы.
Учитывая проникновение мобильных устройств и социальных сетей в разные поколения и категории населения, можно рассматривать возможности применения «электронного правительства» не только как инструмента оказания государственных и муниципальных услуг, но и как инструмент выявления значимых насущных вопросов, требующих немедленного решения или внимательного обсуждения и выработки стратегии решения, в рамках местного самоуправления. Формирование прозрачной среды принятия решений может, вероятно, помочь в выходе из институциональных ловушек теневой экономики и коррупции, поскольку на уровне местных жителей известны, будучи «на виду», как теневые предприниматели «в гаражах», так и чиновники, уровень потребления которых превышает их официальный заработок.
В результате, сама технология прозрачного и открытого решения местных задач и вопросов может, дополнительно, помочь в разрешении проблемы коррупционной ловушки. Как отмечает К.А. Антипьев, чем ниже оценка обществом качеств чиновников, тем больше людей хотело бы ими быть, особенно среди молодежи, считающей, что быть чиновником престижно, так как это открывает большие «неформальные возможности»216 (57% экономически активного населения России старше 18 лет выразили желание работать на государственной службе. Вместе с тем, среди таких неформальных возможностей следует видеть не только пути личного обогащения, но и пути решения реальных проблем социальной, дорожной инфраструктуры и др., актуальных задач для местного населения.
Развитие коммуникативной компетентности, готовности и стремления выстраивать диалог должны формироваться в ходе образовательной подготовки по соответствующим направлениям в системе профессионального образования, прежде всего, высшего образования217. Развитие менеджмента и социально-политических процессов на местном уровне нуждаются в особой компетентности сотрудников органов муниципального управления и местного самоуправления. Недостаточное использование инновационных социальных технологий и современных коммуникационных инструментов играет существенную роль в оценке удовлетворенности населения и оказывает негативное влияние на возможности развития местного самоуправления.
Способность к самоорганизации и самоуправлению отражается, в частности, в способности быстрого обмена опытом, использования успешных вариантов решения проблем лучших практик, примером чего может служить разработка документов и реформа модели местного самоуправления в Челя-бинке, создавшем внутригородские районы и ставшем «настоящим пионе-ром»218 в изменении статуса городского округа с внутригородским делением.
Возникновение, стремительное распространение и практически полное покрытие доступом к сети Интернет и активное использование мобильных устройств изменяют как систему корпоративного менеджмента (проведение совещаний по видео-конференциям, автоматизированный контроль и элек тронный документооборот и т.п.), так и модель принятия самоуправленческих решений на уровне инициативных групп и заинтересованных сторон.
Появление новых поколений и постепенное расширение их доли в экономически активном населении приводит к возможности построения новых социальных форм и институционализации новых моделей социального поведения. Так, интересны результаты социологического исследования, проведенного Федеральным информационным центром молодежных социальных программ, в котором участвовали более 500 студентов государственных и негосударственных вузов219. Из 563 студентов – 94 % не состоят ни в каких общественных организациях, 40% студентов – готовы принимать участие в социально инициативных проектах, но им необходима внешняя стимуляция. 10% респондентов считают эту деятельность престижной, но только 4 % студентов уже принимают участие в социальных инициативах.
Большинство студентов в рамках опроса, проведенного Федеральным информационным центром молодежных социальных программ и отраженного в материалах С.В. Тетерского, отметили, что наиболее привлекательной сферой для добровольчества являются такие сферы деятельности, как спорт, досуг, студенческие инициативы взаимопомощи. Помощь молодым семьям, помощь знакомым и близким, а также детям для студентов более приемлема, чем помощь людям из «группы риска» (наркоманам, «алкоголикам», «бомжам» и т.п.). В ходе социологического исследования С.В. Тетерским220 были выявлены основные мотивы, побуждающие студентов принимать участие в социально активной деятельности, вместе с тем, анализируя эти данные, следует учитывать, что опрос был проведен среди респондентов, уже принимающих участие в такой волонтерской работе: