Введение к работе
Актуальность исследования: осуществляемая на протяжении пятнадцати лет преобразования в России несомненно меняют сложившуюся ранее политическую, социально-экономическую систему, оказавшуюся нежизнеспособной, и исторически обреченной. Однако, приходится признать, что и на протяжении всего пореформенного, транзитивного периода наша страна продолжает переживать глубочайший системный кризис. Конечно же, переход от планово-организационной экономики и жесткого централизованного управления к демократическому государству и к экономике рыночной - это сложный, длительный и противоречивый, по сути своей, процесс, Столь необходимое для нынешней России состояние стабильности и тенденции к устойчивому развитию может быть достигнуто совокупностью действий федеральных, региональных органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественно-политических организаций на основе законов и других правовых актов. Однако несвоевременность принятия, неэффективное исполнение или отсутствие до сих пор многих законов и правовых документов, регулирующих отношения федерального центра и регионов, определяющих ход экономических преобразований в каких-либо регионах и отраслях промышленности, обусловило падение престижа органов государственной власти, нарастание конфронтации между регионами и центром, усиление социальной напряженности в регионах.
Кризисный же характер развития современного российского общества стал определенным вызовом существующей системе государственного и социально-административного управления, своеобразным оселком проверки мастерства социальных технологов и менеджеров, заставил по-новому рассмотреть проблемы управления городскими социальными системами в период российской транзиции. Успех в проведении политики переходного периода к рыночным отношениям и поддержания нормальной социально-экономической обстановки в муниципальных образованиях зависит от действия многих факторов, среди которых определяющими являются три: наличие ресурсов всех видов, непротиворечивая и последовательная государственная политика в решении экономических, социальных, национальных и других вопросов и уровень управления на различных ступенях иерархии, прежде всего, разделения полномочий на федеральной и местной отметках. Качество управления на различных уровнях всегда было ключевой проблемой любой общественно-политической организации общества.
Территориальная организация общества, базируясь на принципах федерализма и местного самоуправления, требует для своего поддержания и функционирования особых экономических условий и механизмов, например, региональных бюджетно-налоговых систем, территориального распределения собственности, регионального регулирования ^{СЩ^ьнисгн -хоаяиптвующих
БИБЛИОТЕКА ] О» vSfoabf-p
... » - , субъектов, а также применения в новых условиях программно-целевого метода. Экономика и территориальная организация общества взаимно формируют друг для друга особые условия, ограничения и требования. К настоящему же времени общепризнанных окончательных и универсальных решений по проблеме взаимоотношений федерализма и местного самоуправления не найдено ни в одном из федеральных государств. В каждом случае она решается в процессе длительных эволюционных преобразований на основе общественного исюрического опыта, традиций и учета политических, экономических и других реальностей с весьма осторожным использованием опыта других стран.
Особая острота ситуаций всегда состояла в установлении взаимодействия экономических отношений, федерализма и местного самоуправления. Такая задача стоит сейчас перед Россией. Но к ней еще добавляется два обстоятельства: во-первых, в последние годы в России качественно видоизменяются сами экономические отношения и, во-вторых, кардинально меняются основы и принципы федерализма, характер и функции местного самоуправления, разрабатываются новые основополагающие документы и проводится административная реформа. В 2003 г. Государственной Думой был принят Закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", который открывает определенные возможности для формирования новых принципов организации местного самоуправления, условий развития муниципалитетов, новых явлений в формировании административно-политических элит на региональном и муниципальном уровне.
Если в девяностые годы в регионах сочетались и клановость, и иннова-ционность, а у административно-управленческих кадров и политических элит было больше пространства для маневра, то при ныне действующей логике моноцентризма многое начинает зависеть от выдающихся качеств руководителей и их окружений. Такой процесс воспроизводится и в России в целом в отношениях с элитами, и в регионе в отношениях губернатора с местным самоуправлением, т.е. налицо логика вертикальной субординации, когда происходит подавление инициативы на ниже стоящих уровнях, что, по-видимому, является следствием политики укрепления властной вертикали. На рубеже 80-90-х годов прошлого века номенклатура хотела конвертировать власть в собственность, до того, распоряжаясь колоссальными материальным госресурсами, совпартноменклатура по сегодняшним меркам нищенствовала, и поэтому доминирующей целевой установкой новых управленческих кадров с достаточно высоким должностным статусом стало стремление получить все сразу и теперь. Поэтому вскрыть тенденции в формировании новых российских элит в регионах и муниципальных образованиях, дать прогноз на развитие ситуации представляется весьма актуальным.
Особая актуальность нашего исследования обусловлена необходимостью мониторинга/и научйьши обобщениями тех неоднозначных и противоречивых процессор, которые происходят в российских регионах и муниципальных
образованиях по мере выстраивания в последние годы Федеральным Центром и Администрацией Президента России "вертикали власти".
Несмотря на то, что анализ динамики статусно-ролевых характеристик региональных и муниципальных управленцев уже достаточно разработан, постоянно меняющаяся ситуация в различных субъектах федерации нуждается в новых обобщениях.
Степень научной разработанности темы. Задачи становления сбалансированной системы регионального и муниципального управления постоянно находятся в центре внимания обществоведов. Наиболее заметными в этом направлении являются работы Абалкина Л.И., Атаманчука Г.В., Волкова Ю.Г., Гречихина В.Г., Глазьева С.Ю., Дмитриева А.В., Дыльнова Г.В., Зинченко Г.П., Игнатова В.Г., Ильина В.В., Перова Г.О., Понеделкова А.В., Попова А.В., Пуляева В.Т., Сологуба В.А., Слепцова Н.С., Старостина A.M., Тихомирова Ю.А., Тощенко Ж.Т., Шевелева В.А. и других. В них в значительной мере изучены общие принципы разработки и принятия управленческих решений, в том числе, в сфере государственного управления, оценки их эффективности, целеполагания, достижения оптимальных результатов.
Большое количество работ практического характера по вопросам развития социальной сферы в городах и регионах, по теории государства и права, по экономической теории, по проблемам регионального развития, а также ряд монографий и статей, анализирующих ход административной реформы и реформы местного самоуправления, дают возможность систематизировать, по-новому проанализировать проблему социально-экономического развития российского муниципального образования.
Имеется ряд работ, посвященных институционализации местного самоуправления, становлению его экономических механизмов и финансовых основ, конституционно-правовому оформлению местного самоуправления в современной России. Это работы Л. Аникина, Н. Бондаря, Ю. Волкова, В. Володина, Г. Дыльнова, В. Гневко, Л. Константинова, И. Кузьмина, Л. Музы-ченко, В. Рохчина, Г. Селезнева, В. Сологуба, О. Стенищева, В. Таболина, О. Фадеева, А. Филиппова, А. Широкова. Необходимо отметить ряд коллективных монографий: "Региональные особенности местного управления и самоуправления" (Р-н/Д, 1996); "Реформа местного самоуправления в региональном измерении" (М., 1999) и "Территориальное общественное самоуправление: опыт деятельности" (М., 1999), в которых рассмотрена территориальная специфика самоуправления; а также "Управление и самоуправление в крупном городе: теория, опыт, организация" (М, 1997), а также работы: В.Г. Игнатов «Становление государственного управления местного самоуправления в современной России», Ростов-на-Дону, 2001 г.; В.Г. Игнатов, В.В. Рудой «Местное самоуправление», Ростов-на-Дону, 2003 г., где содержатся теоретико-методологические основы анализа зрелых систем самоуправления.
Отечественная литература по проблемам становления и подготовки административно-управленческих кадров, по формированию властных элитных структур весьма обширна и разнопланова. Первые работы российских ученых, изучавших элиту как важную социальную силу переходного периода общества, носили постановочный и во многом интуитивно-публицистический характер. К ним относятся исследования "первой волны" таких авторов, как В. Мохов, М. Малютин, Р. Туровский, В. Березовский и В. Червяков. Одновременно происходило быстрое развитие источниковой базы, а начатый в рамках данного процесса исследовательский поиск позволил создать интересные работы. Труды О.В. Крыштановской, М.Н. Афанасьева, Ю. Тарасова, Д. Бадовского и А. Шутова, А.В. Понеделкова и A.M. Старостина, А. Огарева и М.Г. Фарукшина характеризуются заметно большей концептуальной зрелостью, значительным вовлечением эмпирических данных.
Региональный аспект исследования управленческих и элитных структур представлен в работах С.А. Барзилова и А. Чернышова (элита Самары), Л. Магомедова (поволжская элита), Ю.С. Тарасова (Якутская элита), В.Н. Шуб-кина (элита Сибири), Особенно интересен подход к изучению элит А. Магомедова, суть которого состоит в рассмотрении правящих групп через призму их генетической миссии - лидерства, на основе сравнительного кросс-регионального внутринационального анализа (такого рода сравнительное исследование российской политики, как правило, остается на периферии внимания западных и российских специалистов).
Однако, крупных обобщающих работ по региональному лидерству пока недостаточно, по аналогичным вопросам на уровне муниципального образования их практически нет. Историография представлена в основном статьями, брошюрами, публикациями данных социологических исследований, диссертаций. В отличие от большинства работ, в которых исследователи, как правило, останавливаются на рассмотрении причин, источников формирования управленческих и властных элит, подводя свои разработки под определенные теории, при этом, практически не упоминая конкретных имен. Исследование Н. Лапиной в соавторстве с А. Чириковой заметно выделяется на этом фоне. Так, на основе авторских интервью в Ростовской и Пермской областях, они анализируют не только экономическое развитие, модели власти и сформировавшиеся в регионах стратегии управления политической ситуации в общем, но и на конкретных примерах.
Социологи проводят исследования управленческих элит, исходя из следующих признаков размера имущества и должностных кумуляции, происхождения и групповой принадлежности, карьеры и влияния. Из последних изданий следует особо отметить сборник "Властные элиты современной России в процессе политической трансформации" / Отв. ред. В.Г. Игнатов, О.В. Гоман-Голутвина, А.В. Понеделков, A.M. Старостин. - Ростов н/Д:
Изд-во СКАГС, 2004, где дана аналитическая панорама состояния деятельности политических элит на разных уровнях политического процесса в современной России и прежде всего в ее регионах, а также работу Г. Гельмана, С. Рыжеикова, Е. Белокурова, Н. Борисова "Автономия или контроль? Реформа местной власти в городах России, 1991-2001", - С.-Пб. - М., 2002, где исследуется проблема политической институциализации на региональном уровне и дается подробное описание функционирования политических и властных институтов на региональном уровне (в данной работе наиболее последовательно реализован неоинституциональный подход к исследованию местного самоуправления).
Ход реформы местного самоуправления на протяжении последних лет отслеживается и анализируется в весьма содержательных материалах ежегодных научно-практических конференций, проводимых Московским экономико-правовым институтом.
Однако трудности в исследовании местного самоуправления в России связаны с динамическим состоянием объекта изучения, некоторым несовершенством методов предметного анализа институтов, субъектов и функций регионального управления и местного самоуправления; недостаточной разработанностью междисциплинарных интегральных подходов к исследованию муниципального управления, где, по сути, стыкуются нижний уровень системы государственного управления и общественного самоуправления; а также теоретическими противоречиями в исследовании системы социального управления современного российского общества, что и обусловило комплексный подход в нашем исследовании трансформации регионального и муниципального управления в нынешнем российском обществе.
Цель диссертационной работы - исследовать опыт трансформации регионального и муниципального управления и определить социальные ресурсы социально-экономического развития и управления в российских регионах и муниципальных образованиях.
Достижение поставленной цели предполагает решение следующих исследовательских задач:
1 выявить наиболее актуальные проблемы в российской региональной политике на протяжении последних лет, обусловленные просчетами деятельности органов государственного управления на разных уровнях властной иерархии;
-
определить некоторые особенности, осложняющие в переходный период управленческую деятельность органов местного самоуправления и уточнить задачи местного самоуправления в социально-экономическом развитии муниципалитетов;
-
обосновать наиболее приемлемые для субъектов Южного Федерального Округа социально-политические пути социально-экономического
развития этих регионов, а также становления экономической самодостаточности муниципальных образований; 4. определить ресурсную значимость региональных и муниципальных административно-управленческих кадров в процессах социального воспроизводства территориальных образований в условиях продолжающейся реформы местного самоуправления.
Объект исследования - сущностные трансформации в региональном и муниципальном управлении на протяжении переходного периода в российском обществе.
Предмет исследования - выявление социальных ресурсов в дальнейшем реформировании регионального и муниципального управления в современной России.
Методологической основой исследования стали общеметодологические принципы познания социальной действительности: объективность, опора на факты, признание взаимообусловленности объективного и субъективного в социальных процессах, а также принципы системного анализа при исследовании стратегий регионального управления и при разработке социальных технологий: программ но-целевой, сравнительно- и конкретно-исторические подходы. Также методологическую основу составили фундаментальные социологические, экономические и междисциплинарные (регионоведческие) разработки по социальной политике и механизмам управления в сочетании теоретического и статистического уровней изучения проблемы.
Использовались концепции, положения и выводы, содержащиеся в трудах российских и зарубежных социологов, экономистов и правоведов, исследующих проблемы социального управления, проблемы социального взаимодействия в управляющей и управляемых сферах; положения институциональных теорий транзитивных состояний общества. Рассмотрение проблемы стало возможным также с помощью комплексного анализа, теоретического моделирования, компаративного анализа и онтосинтеза.
Также данное исследование опирается на общенаучные методы исследования: анализ, синтез, прогностический, статистический. С их помощью выработана исследовательская позиция, отобраны источники, выявлены характерные черты пореформенной российской социальной действительности в регионах, городах, других муниципальных образованиях. Кроме того, в диссертационном исследовании широко использованы понятия теории административного управления А. Файоля, управления организациями П. Друкера, социального менеджмента Д. Бернхэма.
Эмпирическую базу исследования составили государственные документы, правовые акты, публикации в периодической печати, комплексные
федеральные программы социально-экономического развития, ряд целевых и ведомственных программ общегосударственного и регионального уровней.
Кроме того, использовались результаты ряда социологических проектов регионального и общероссийского уровня, в частности результаты исследовательского проекта «Регионально-экономические элиты» (2001 г.) Института экономики переходного периода, исследований, проводимых в 2002 - 2003 гг. Ростовским государственным педагогическим университетом под руководством профессора Г.С. Денисовой в республике Адыгея, а также результаты социологических исследований и интервью с молодыми работниками муниципалитетов, проводимых под руководством А. Чириковой в Пермской и Ростовской областях, результаты выборочного социологического опроса муниципальных служащих в субъектах Российской Федерации на территории ЮФО осенью 2002 г. И проведенного тогда же выборочного экспертного опроса (эти опросы проводились в Северо-Кавказской академии государственной службы).
Кроме того, использованы материалы по освещению хода избирательных кампаний, по использованию в них электоральных технологий, по анализу результатов выборов в различных муниципальных образованиях России, имеющих в сети Internet.
Научная новизна диссертационной работы состоит в следующем:
-
проанализированы причины негативных последствий в осуществлении российской региональной политики на протяжении 90-х годов и определены правовые, властные и экономические факторы, осложняющие управленческую деятельность органов регионального и муниципального управления, затрудняющие административную реформу в стране, и, в частности, реформу местного самоуправления;
-
выявлены позитивные и негативные аспекты современного этапа реформ регионального управления и местного самоуправления для социально-экономического развития административно-территориальных образований и конкретизированы задачи по достижению их экономической самодостаточности;
-
обоснована тесная взаимосвязь высокостатусных административно-управленческих кадров в российских регионах с административно-управленческими элитами муниципальных образований и исследовано их особое влияние на процессы управления в регионах и муниципалитетах;
-
проанализирована ситуация определенной стабильности последних лет в регионах и муниципалитетах, основанная на доминировании неформальных практик, изучен ее неустойчивый и временный характер при продолжающемся противоречивом характере реформирования местного самоуправления.
Положения, выносимые на защиту.
-
Функционирование системы управления всегда органически связано с такими общественными явлениями, как власть, социальные нормы и деятельность субъектов управления. Без этой связи управление не дает желаемого результата, достижения цели, без неё не могут быть обеспечены согласованность, координация, определенный порядок в субъект-объектных отношениях управления обществом. А управленческая неподготовленность имеющихся возможностей на решение основных проблем, постоянное отставание прини маемых решений от происходящих событий и, как следствие, стихийный характер социально-экономических процессов, их неуправляемость - это далеко не полный перечень изъянов в действиях органов управления на протяжении пятнадцати последних лет. Административные преобразования в России 90-х годов не имели четкой концептуальной основы, находились как бы в тени кардинальных экономических, социальных и политических преобразований и выполняли по отношению к ним вспомогательную, обеспечивающую функцию Это проявилось в постановке взаимоисключающих целей, в несоответствии целей и средств их реализации, в расхождении целей и полученных результатов, в выдвижении нереальных целей.
-
Формирование системы самоуправления в России происходит в условиях недостаточно подготовленного к демократическим преобразованиям социально-политического пространства, что, в свою очередь, обусловливает и переходный характер самого самоуправления, которое неизбежно содержит в себе и отжившие элементы, и реальности сегодняшнего дня. Наиболее важным является завершение формирования собственной компетенции местного самоуправления и его финансово-экономической базы (прежде всего, за счет разграничения с субъектами Федерации). А продолжающаяся незавершенность системы органов государственной власти на региональном и местном уровне является следствием многочисленных несоответствий и противоречий региональных законодательств Конституции РФ и международно-правовым стандартам. Система регионального управления, а также управленческая дея тельность органов местного самоуправления, которая включает в себя и вопросы общего взаимодействия органов местного самоуправления с хозяйствующими субъектами вне зависимости от их форм собственности, и вопросы более глубокого реї улирования хозяйственных отношений для муниципальных предприятий и учреждений, целью, которой является реализация общественных интересов, отнесенных к ведению местного самоуправления, осложняется на протяжении последних лет стремлением Федерального центра переложить основную тяжесть в проведении нуждающихся в ресурсном обеспечении мероприятий социальной политики на уровень регионов и муниципальных образований, что уже привело в росту социальной напряженности и протестным действиям в стране в начале 2005 года, связанными со
вступлением в юридическую силу закона о монетизации льгот. Поэтому особую тревогу вызывают действия властей, непоследовательно пытающихся реформировать систему ЖКХ, что сопровождается, прежде всего, постоянным ростом тарифов.
-
Прослеживается четкая зависимость высокостатусных административно-управленческих кадров в муниципальных образованиях от региональных (областных, краевых, республиканских) администраций. Являясь «нижней» ступенью в формировании вертикали власти, администрации муниципалитетов не самостоятельны в контроле финансово-экономических, административно-правовых и идеологических ресурсов. Остается весьма высокой закрытость региональных и муниципальных администраций от новых лиц, правда, за исключением политических назначений, что порождает воспроизводимость в данных управленческих группах неформальных практик.
-
В законодательных органах власти регионов и представительных органах муниципальных образований формируются новые номенклатурные кланы. Нынешние региональные и муниципальные администрации отличаются случайным характером формирования, замкнутостью и зависимостью от вышестоящей власти, неприспособленностью к системному обновлению. Проблематичным остается важнейший демократический процесс делегирования полномочий (субсидиарности) новым властным группам в регионах и муниципальных образованиях. Сложившиеся внутри региональных и муниципальных администраций неформальные практики и формальные правила, в определенной мере стабилизируют положения в административно-территориальных образованиях, блокируют какие-либо субъективистские проявления новых фигур, пришедших во власть при поддержке одиозных финансово-промышленных или откровенно криминальных структур. Данные отношения помогают муниципальной и региональной власти оперативно концентрировать ресурсы на наиболее значимых для нее социально-экономических направлениях. Подобная ситуация «условной стабильности» на основе формализации неформальных практик в регионах и муниципальных образованиях, несомненно, временное явление, а эффективно и независимо работать высокостатусные управленческие кадры муниципальных образований могут лишь при реально действующих новых и прогрессивных нормативных актах. Только в этом случае может проявиться в должной мере их ресурсный потенциал.
Практическая значимость исследования. Результаты диссертационной работы могут быть использованы органами местного самоуправления при разработке планов социально-экономического развития муниципальных образований, для совершенствования правового обеспечения реформы местного самоуправления, прежде всего, на региональном и местном уровне. Также практическая значимость исследования состоит в том, что его результаты по-
12 .,
зволили углубить теоретические представления о региональной и муниципальной элитах в современный период как важном компоненте политического пространства, а также механизмах элитообразования на уровнях субъектов Федерации и местном, их принципах и специфике структуры элит. Многие результаты исследования могут быть широко использованы для рационализации процесса трансформирования и формирования региональной и муниципальной элиты.
Предложения и выводы диссертационного исследования могут применяться при разработке законодательных и нормативных актов, регламентирующих и мотивирующих повышение роли региональных и муниципальных элит в процессах социального воспроизводства в социально-территориальных образованиях и местных сообществах, воздействии политических технологий на структурирование институциональной трансформации региональной элиты в северокавказских республиках, эффективно влиять на повышение эффективности функционирования элит в современных политических процессах в России на указанных уровнях представительной и исполнительной власти в экономической и социальной сферах.
Основные положения и выводы проведенного исследования могут найти применение в преподавании спецкурсов по социологии управления, по экономической социологии и демографии, социологии организаций, теории социальной работы. Кроме этого результаты диссертационного исследования являются основанием для повышения эффективности административных реформ как государственного, так и муниципального управления, реализации государственной кадровой политики.
Апробация работы: основные теоретические положения и выводы дис сертации отражены в опубликованных десяти статьях и работах в разработанном и внедренном в учебный процесс учебно методическом пособии по специальному курсу, общим объемом 11,92 п.л.
Кроме того, положения и выводы диссертации докладывались в выступлениях на научно-практических и научно-теоретических конференциях, посвященных становлению и формированию системы местного самоуправления в Российской Федерации, вопросам разграничения полномочий между органами государственной власти субъектов Федерации и органами местного самоуправления, вопросам правовых основ антикризисного управления, а именно: на научно-практической конференции «Права человека в России: время надежд и разочарований» (РЮИ МВД РФ, декабрь 1998 г.); научно-практическая конференция «Местное самоуправление на рубеже веков: история и современность» (РГУ, ноябрь 2000 г.); на региональной научно-практической конференции «Нормативные технологии диагностики в современной экономике общества» (Отрадненский гуманитарный институт, май 2001 г.); на Всероссийской научно-практической конференции «Правовые и
экономические проблемы региона» (Гуковский институт экономики и права (филиал РГЭУ), апрель 2002 г.); на региональной научно-практической конференции «Стратегия и тактика антикризисного управления» (РГЭУ, апрель 2002 г., апрель 2003 г.); на конференции «Права человека и конституционная безопасность» (РГУ, ноябрь 2002 г.); на Всероссийской научной конференции «Правовое оформление административной реформы» (Миллеровский филиал РГЭУ, июнь 2003 г.); на традиционной Международной научно-теоретической конференция «Проблемы устойчивости развития региона» (РГЭУ, май 2004 г., май 2005 г.).
Также разработано и внедрено автором в учебный процесс на юридическом факультете РГУ учебно-методическое пособие по специальному курсу «Правовые основы антикризисного управления» (РГУ, юридический факультет, март 2004 г.).
Структура диссертации: Диссертационное исследование состоит из введения, двух глав, заключения, списка использованной литературы и приложения.