Введение к работе
Актуальность темы исследования. В современном российском обществе происходят коренные преобразования во всех сферах жизни, продолжается поиск наиболее оптимальной демократической модели развития общества и государства, а на протяжение последних четырех лет планомерно готовится и осуществляется административная реформа. Соответственно усиливается внимание и к такому важнейшему институту гражданского общества, как местное самоуправление, к процессам его институционализации. Кризисный же характер развития современного российского общества стал определенным вызовом существующей системе государственного и социально-административного управления, своеобразным оселком проверки мастерства социальных технологов и менеджеров, заставил по-новому рассмотреть проблемы управления городскими социальными системами в период российской транзиции.
Успех в проведении политики переходного периода к рыночным отношениям и поддержания нормальной социально-экономической обстановки в муниципальных образованиях зависит от действия многих факторов, среди которых определяющими являются три: наличие ресурсов всех видов, непротиворечивая и последовательная государственная политика в решении экономических, социальных, национальных и других вопросов и уровень управления на различных ступенях иерархии, прежде всего, разделения полномочий на федеральной и местной отметках. Качество управления на различных уровнях всегда было ключевой проблемой любой общественно-политической организации общества.
Территориальная организация общества, базируясь на принципах федерализма и местного самоуправления, требует для своего поддержания и функционирования особых экономических условий и механизмов, например, региональных бюджетно-налоговых систем, территориального распределения собственности, регионального регулирования деятельности хозяйствующих субъектов, а также применения в новых условиях программно-целевого метода. Экономика и территориальная организация общества взаимно формируют друг для друга особые условия, ограничения и требования. К настоящему же времени общапрнанашіих оконча-
PUC. НАЦИОНАЛЬНАЯ і БИБЛИОТЕКА I
тельных и универсальных решений по проблеме взаимоотношений федерализма и местного самоуправления не найдено ни в одном из федеральных государств. В каждом случае она решается в процессе длительных эволюционных преобразований на основе общественного исторического опыта, традиций и учета политических, экономических и других реальностей с весьма осторожным использованием опыта других стран.
Особая острота ситуаций всегда состояла в установлении взаимодействия экономических отношений, федерализма и местного самоуправления. Такая задача стоит сейчас перед Россией. Но к ней еще добавляется два обстоятельства: во-первых, в последние годы в России качественно видоизменяются сами экономические отношения и, во-вторых, кардинально меняются основы и принципы федерализма, характер и функции местного самоуправления, разрабатываются новые основополагающие документы и проводится административная реформа. В 2003 г. Государственной Думой был принят Закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", который открывает определенные возможности для формирования новых принципов организации местного самоуправления и условий развития муниципалитетов.
Однако вопрос становления местного самоуправления как. потенциально мощного механизма развития муниципальных образований в Российской Федерации не вполне осознан научным сообществом и властными структурами как значимый. Именно по этой причине в современной научной литературе недостаточно разработок по этой тематике, отражающих и анализирующих подготовку и проведение административной реформы. В значительной мере и поэтому отмечается запаздывание проведения реформ, различное понимание сути местного самоуправления, отставание теории, несовершенство избирательных технологий, слабое кадровое обеспечение, пассивность населения, его аполитичность, так заметно проявившаяся на выборах в Государственную Думу в декабре 2003 года, и многое другое. При этом отсутствует понимание местного самоуправления как механизма развития и саморазвития на местном уровне, что во многом и обусловило логику предпринятого нами диссертационного исследования.
Степень научной разработанности проблемы социально-экономического развития российского муниципального образования обусловлена, с одной стороны, длительными историческими перерывами, когда на протяжении десятилетий в отечественном социальном знании практически не использовались такие понятия как "муниципалитет", "муниципальное управление", "муниципальная собственность", "муниципальное право". Точки зрения некоторых советских ученых, исследовавших местные Советы как органы местного самоуправления и, следовательно, выходивших на проблему муниципального строительства в нашей стране, отвергались официальной идеологией. Такое неприятие, по-видимому, было обусловлено еще мнением В.И. Ленина, выступавшего против муниципального социализма, в котором другие политические силы и партии начала XX века видели главное средство решения назревших социальных проблем и связывали с ним основные надежды на эволюционный путь развития. В рамках муниципального социализма в самоуправлении они видели переходную форму к новому обществу: "нельзя не признать за муниципализацией промышленных предприятий, земельных площадей и доставки главнейших продуктов потребления масс населения - одну из переходных форм к будущему социалистическому строю" и вместе с тем способ удовлетворения общинных потребностей "в городских средствах передвижения, освещения, водопроводах, распределении двигательной силы, банях, купальнях, прачечных, общинных магазинах, городских булочных, доставке пищевых продуктов, обучении врачебной помощи, больницах, отоплении рабочих квартир, одежде, полиции, общинных работах и пр." (Данилов ФА Взгляды социалистических партий на общественное самоуправление. М., 1906. С. 5, 13). Практически все авторы, рассматривающие проблемы муниципального управления и местного самоуправления, совершенно справедливо считают необходимым ссылаться на уже ставшую классической работу ЛА. Велихова "Основы городского хозяйства" М.-Л., 1928.
С другой стороны, трудности в исследовании местного самоуправления в России связаны с динамическим состоянием объекта изучения, некоторым несовершенством методов предметного анализа институтов, субъектов и функций местного самоуправления; недостаточной разрабо-
танностыо междисциплинарных интегральных подходов к исследованию муниципального управления, где, по сути, стыкуются нижний уровень системы государственного управления и общественного самоуправления; а также теоретическими противоречиями в исследовании системы социального управления современного российского общества.
Тем не менее, большое количество работ практического характера по вопросам развития социальной сферы и социальной политики городов, по теории государства и права, по экономической теории, по проблемам регионального развития, а также ряд монографий и статей, анализирующих ход административной реформы и реформы местного самоуправления, дают возможность систематизировать, по-новому проанализировать проблему социально-экономического развития российского муниципального образования.
Так, вопросы бюджетного федерализма, муниципализации социальных объектов рассмотрены в работах В. Лексина, А. Швецова и их соавторов; модели местного самоуправления - Г. Барабашевым; основные вопросы организации самоуправления - В. Васильевым; организация местного самоуправления в посттоталитарном обществе - А. Газаря-ном; история самоуправления на Руси и в России — В. Еремяном; история развития местного самоуправления - А. Ивановым; специфика сельского самоуправления и его взаимодействия с аграрной экономикой - Н. Тара-сенко; технологии социально-экономического роста в условиях самоуправления - В. Ивановой и А. Ворониным; зарубежный опыт местного самоуправления и опыт реформ местного самоуправления в России -В. Игнатовым; изменение организационных принципов социального строительства сквозь призму местного самоуправления — В. Сологубом.
Отдельный, уже довольно значимый пласт научной литературы, посвященный муниципальным проблемам, появился в последнее время в результате обобщения практического опыта реальных управленческих усилий в муниципальной сфере. Как правило, эти работы принадлежат управленцам-практикам, пытающимся освоить в теоретическом аспекте новые условия хозяйствования и демократические нормы правового государства в муниципальной сфере. Это работы Ю. Аксененко, Д. Аяцко-го, В. Демидова, А. Попова, М. Феневой, М. Чернышева, С. Шило.
Имеется ряд работ, посвященных институционализации местного самоуправления, становлению его экономических механизмов и финансовых основ, конституционно-правовому оформлению местного самоуправления в современной России. Это работы Л. Аникина, Н. Бондаря, Ю. Волкова, В. Володина, Г. Дыльнова, В. Гневко, Л. Константинова, И. Кузьмина, Л. Музыченко, В. Рохчина, Г. Селезнева, В. Сологуба, О. Стенищева, В. Таболина, О. Фадеева, А. Филиппова, А. Широкова.
Особо следует выделить работы И. Овчинникова "Местное самоуправление в системе народовластия" (М., 1999), где рассматриваются проблемы социальной организации в условиях демократических реформ; П. Ореховского "Муниципальный менеджмент" (М., 1999), где анализируются практические проблемы управления на муниципальном уровне; Е. Шугриной "Организационные основы местного самоуправления" (Новосибирск, 1997), в которой рассмотрен комплекс социальных и социо-структурных аспектов проблемы. Кроме того, необходимо отметить и ряд коллективных монографий: "Региональные особенности местного управления и самоуправления" (Р-н/Д, 1996); "Реформа местного самоуправления в региональном измерении" (М., 1999) и "Территориальное общественное самоуправление: опыт деятельности" (М., 1999), в которых рассмотрена территориальная специфика самоуправления; а также "Управление и самоуправление в крупном городе: теория, опыт, организация" (М., 1997), где содержатся теоретико-методологические основы анализа зрелых систем самоуправления.
Ход реформы местного самоуправления на протяжении последних лет отслеживается и анализируется в весьма содержательных материалах ежегодных научно-практических конференций, проводимых Московским экономико-правовым институтом.
Объект исследования: реформа местного самоуправления как способа осуществления власти в муниципальных образованиях.
Предмет исследования: социально-экономическое развитие муниципальных образований, как уровней власти в современной России.
Цель диссертационной работы: исследовать содержание социально-экономического развития муниципальных образований, трансформирующееся в ходе реформы местного самоуправления.
Достижение поставленной цели предполагает решение следующих исследовательских задач:
-
проанализировать динамику конституционно-правового оформления местного самоуправления в России на протяжении последних десяти лет и дать прогноз на развитие местного самоуправления на ближайшие годы и после 2006 г., когда вступит в силу закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»;
-
рассмотреть проблемы становления экономических механизмов местного самоуправления и развития муниципального образования;
-
осветить роль и уточнить задачи местного самоуправления в социально-экономическом развитии современного российского города (муниципального образования);
-
выявить специфику новых проблем управления развитием российских городов в социально-экономических условиях переходного периода;
-
провести компаративный анализ технологий устойчивого развития экономических основ местного самоуправления в развитых странах и на примере Административного округа Москвы;
-
определить технологии стабилизации экономических и финансовых основ местного самоуправления на примере р-на Алексеевский Северо-Восточного Административного Округа г. Москвы.
Теоретико-методологической основой диссертационной работы послужили принципы системного подхода к исследованию социально-экономических процессов, основные положения теории управления социальной сферой, методология структурного анализа и моделирования, сравнительно-исторический метод и компаративный анализ, позволяющие учитывать позитивный опыт зарубежных стран по решению социальных проблем на муниципальном уровне, а также использованы, с учетом особенностей объекта и предмета диссертационного исследования, метод парных сравнений экспертных оценок, другие научные разработки в области социологии управления, социологии города, управления регионом, социальных технологий в изложении отечественных и зарубежных ученых.
Используются в работе и общенаучные методы исследования: анализ, синтез, прогностический, статистический. С их помощью выработана исследовательская позиция, отобраны источники, выявлены характерные черты пореформенной российской социальной действительности в регионах, городах, других муниципальных образованиях. Кроме того, в диссертационном исследовании широко использованы понятия теории административного управления А. Файоля, управления организациями П. Друкера, социального менеджмента Д. Бернхэма. Интегративное концептуальное значение имеют исследованные Ю. Волковым принципы идеологии гуманизма, актуальность которых возросла на новом этапе организации местного самоуправления.
Научная новизна диссертационного исследования состоит в следующем:
-
Определены властные, правовые и финансово-экономические факторы, осложняющие на протяжении последних лет, управленческую деятельность органов местного самоуправления;
-
Обоснована приоритетность развития некоторых видов рыночной деятельности в рамках муниципальных образований, позволяющих добиться их экономической самодостаточности;
-
Выявлены негативные и позитивные аспекты современного этапа формирования социальных технологий местного самоуправления;
-
Рассмотрены положения Закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 2003 г., отчасти меняющего принципы формирования финансовой самостоятельности местного самоуправления;
-
Отмечена тенденция постепенного вытеснения общеправовых принципов построения системы местного самоуправления хозяйственно-экономическим оперативным управлением;
-
Выявлена недостаточная нормативно-правовая проработанность параметров минимальной бюджетной обеспеченности муниципальных образований и намечены пути по ее совершенствованию (в частности, о распределении доходов от приватизации государственного имущества, находящегося на территории муниципальных образований).
Положения, выносимые на защиту.
1. Управленческая деятельность органов местного самоуправления, включающая в себя как вопросы общего взаимодействия органов местного самоуправления с хозяйствующими субъектами вне зависимости от их форм собственности, так и вопросы более глубокого регулирования хозяйственных отношений для муниципальных предприятий и учреждений, целью которой является реализация общественных интересов, отнесенных к ведению местного самоуправления, осложняется на протяжении последних лет стремлением Федерального центра переложить основную тяжесть в проведении нуждающихся в ресурсном обеспечении мероприятий социальной политики на уровень регионов и муниципальных образований.
-
Общей тенденцией остается постепенное вытеснение общеправовых принципов построения системы местного самоуправления оперативным управлением, причем в основном хозяйственно-экономическим. Разделение полномочий уровней власти, проведенное в Конституции и конституционных законах оказывается порабощенным "хозяйственно-экономической текучкой", вал которой лишь увеличивается по мере расширения антикризисных мер. Изменения нормативной базы сами по себе, независимо от их содержания, оказываются фактором силы.
-
Состояние финансово-экономической базы развития городов в современной России характеризуется такими сложными моментами, как: общее сужение городской налоговой базы, вызванное экономическим кризисом и масштабным падением производства; специфика межбюджетных отношений, приводящая к перераспределению финансовых средств не в пользу городов и других муниципальных образований; тенденция резкого сокращения в местных бюджетах средств, направляемых на цели развития.
-
Поскольку сохраняется двойной статус городских органов власти в Москве и не все полномочия органов местного самоуправления могут осуществляться районными Управами, то необходимо изменение самого статуса районной Управы, в соответствии с особенностями местного самоуправления в г. Москве. Следовательно, необходима концептуальная разработка по перераспределению основных функций местного
самоуправления между городом и районом, не допускающая излишней централизации или децентрализации управления соответствующими территориями. Кроме того, необходимо введение бюджетов районов, которые должны дать возможность районным Управам формировать смету доходов и расходов целевого бюджетного фонда развития территории районов. А на всех уровнях власти целесообразно разрабатывать финансово-экономические бизнес-планы по конкретным проектам с обоснованием приемлемых сроков окупаемости предлагаемых мероприятий.
-
В нынешней ситуации, когда созданы условия для более самостоятельной политики районного уровня, в частности, к формированию программ устойчивого развития муниципальных районов, такие программы должны учитывать как техногенные, так и социально-экономические, социально-политические факторы муниципального риска. Поэтому представляется целесообразным, прежде всего, переход к планированию развития социоприродного комплекса административной территории, обеспечивающего и экономическую стабилизацию, и экологическую безопасность в условиях социального партнерства.
-
Сформировать модель системы управления муниципальным образованием мешают незавершенность процесса формирования муниципальной собственности и чрезвычайная концентрация специфических функций Москвы как столицы (социально-экономический узел мегаполиса обладает колоссальной информационной емкостью). Поэтому для построения эффективной системы управления необходимо оптимизировать распределение информационных потоков, что потребует развития не только систем коммуникаций, но и специфических городских информационных систем (ГИС), которые должны в себе информацию о распределении муниципальных рисков по территории.
Эмпирической базой исследования являются многочисленные статистические данные, отражающие ход реформы местного самоуправления в муниципальных образованиях различных регионов России, прежде всего, использованы данные финансовой, экономической и другой статистической отчетности г. Москвы, ее Северо-Восточного Административного Округа и Управы района Алексеевский, где диссертант дважды проходил производственную практику. Использованы многочислен-
ные правовые документы федерального, регионального и местного уровней, на основании которых осуществляется реформа местного самоуправления.
Апробация работы. Результаты диссертационного исследования обсуждались на двух всероссийских, двух региональных и одной международной научных конференциях в 2000-2003 гг., проводимых в Ростовском государственном экономическом университете («РИНХе») и его филиалах: на региональной научно-практической конференции "Нормативные технологии диагностики в современной экономике и обществе" (Отрадная, Оградненский гуманитарный институт, май 2001 г.); на Всероссийской научно-практической конференции "Правовые и экономические проблемы региона" (Гуково, Гуковский Институт экономики и права (филиал РГЭУ), апрель 2002 г.); на региональной межвузовской научной конференции "Стратегия и тактика антикризисного управления" (РГЭУ, апрель 2002 г.); на международной научно-теоретической конференции "Проблемы устойчивого развития региона" (РГЭУ, май 2000 г., май 2002 г.); на Всероссийской научной конференции "Правовое оформление административной реформы" (Миллерово, Миллеровский филиал РГЭУ, июнь 2003 г.).
Основные положения диссертации нашли отражение в 5 работах общим объемом 8,6 п.л.
Практическая значимость исследования. Результаты диссертационной работы могут быть использованы органами местного самоуправления при разработке планов социально-экономического развития муниципальных образований, для совершенствования правового обеспечения реформы местного самоуправления, прежде всего, на региональном и местном уровне. Основные положения и выводы проведенного исследования могут найти применение в преподавании спецкурсов по социологии управления, по экономической социологии и демографии, социологии организаций, теории социальной работы.
Объем и структура диссертации. Диссертация состоит из введения, двух глав, в каждой из которых содержится по три параграфа (одного рисунка и трех таблиц), заключения и списка литературы, включающего 221 источник.